MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ Katedra politologie
Analýza přímé volby starostů v Německu Diplomová práce
Dagmar Ligierová
Vedoucí práce: doc. PhDr. Stanislav Balík, Ph.D. UČO: 273459 Obor: Politologie Imatrikulační ročník: 2010
V Brně, dne 15. 5. 2013
Prohlášení o autorství práce Prohlašuji, že jsem magisterskou práci na téma Analýza přímé volby starostů v Německu vypracovala samostatně a použila jen zdroje uvedené v seznamu literatury.
V Brně, 15. 5. 2013
.................................................... Dagmar Ligierová
2
Děkuji doc. PhDr. Stanislavu Balíkovi, Ph.D. za cenné rady a za odborné vedení mé diplomové práce.
3
OBSAH 1
ÚVOD ................................................................................................................................. 6
2
METODOLOGICKÁ VÝCHODISKA PRÁCE ............................................................ 9
3
POZNÁMKA K TERMINOLOGII .............................................................................. 11
4
VÝVOJ KOMUNÁLNÍHO SYSTÉMU V NĚMECKU .............................................. 12
5
6
4.1
Počátky vývoje komunální samosprávy do První světové války ............................................ 12
4.2
Obecní samospráva v éře Výmarské republiky ..................................................................... 14
4.3
Obecní samospráva v období nacionálního socialismu ......................................................... 15
4.4
Obecní samospráva v letech 1945–1989............................................................................... 16
4.5
Komunální vývoj v Německé demokratické republice .......................................................... 18
4.6
Modernizace lokální politiky v 90. letech .............................................................................. 19
4.7
Působení přímé volby a změn kompetencí starostů na komunální systém .......................... 21
OBECNÍ POŘÁDKY JEDNOTLIVÝCH SPOLKOVÝCH ZEMÍ ........................... 26 5.1
Bádensko-Virtembersko .................................................................................................... 26
5.2
Bavorsko ............................................................................................................................ 27
5.3
Braniborsko ....................................................................................................................... 29
5.4
Hesensko ........................................................................................................................... 30
5.5
Meklenbursko-Pomořansko .............................................................................................. 32
5.6
Dolní Sasko ........................................................................................................................ 34
5.7
Severní Porýní-Vestfálsko .................................................................................................. 35
5.8
Sársko ................................................................................................................................ 37
5.9
Sasko .................................................................................................................................. 39
5.10
Sasko-Anhaltsko ................................................................................................................ 40
5.11
Šlésvicko-Holštýnsko ......................................................................................................... 41
KOMUNÁLNÍ SYSTÉM PORÝNÍ-FALC A DURYNSKO....................................... 43 4
7
ČESKÁ REPUBLIKA .................................................................................................... 69
8
ZÁVĚR............................................................................................................................. 84
9
ZDROJE .......................................................................................................................... 86
10 ANOTACE....................................................................................................................... 90 10.1 ANOTACE....................................................................................................................... 90 10.2 ABSTRACT ..................................................................................................................... 90 10.3 KLÍČOVÁ SLOVA ......................................................................................................... 90 10.4 KEY WORDS .................................................................................................................. 90
Počet znaků (včetně mezer): 144 345 5
1 ÚVOD Oblast komunální politiky byla dlouhou dobu v České republice opomíjena. K tomuto tématu nevzniklo ani mnoho odborných publikací. Z českých autorů se této problematice nejvíce věnuje Stanislav Balík, který publikoval dvě knihy, zabývající se tématem komunální politiky podrobněji. Jedná se o knihy Česká komunální politika v obcích s rozšířenou působností (Balík 2008) a Komunální politika: obce, aktéři a cíle místní politiky (Balík 2011). Obdobným dílem o komunální politice je titul od kolektivu tří autorů Jaroslava Čmejrka, Václava Bubeníčka a Jana Čopíka pod názvem Demokracie v lokálním prostoru (Čmejrek, Bubeníček, Čopík 2010). První a poslední výše uvedené knihy souhrnně představují a analyzují komunální politiku, přičemž se zabývají i historickým vývojem komunální politiky na českém území. Druhá kniha se zaměřuje, jak je již v názvu uvedeno, na obce s rozšířenou působností, na způsob jejich fungování a především na problematiku koalic a voličských vzorců na komunální úrovni. Teprve v posledních letech se toto téma dostává do popředí politických i politologických debat, což můžeme pozorovat i na jednotlivých
letech
vydání
výše
zmíněných
publikací.
V současnosti
je
pravděpodobně nejdiskutovanějším tématem z oblasti komunální politiky možnost zavedení přímé volby starostů. Inspirace a možnost poučení pro zřízení tohoto institutu přímé demokracie se nachází hned za hranicemi naší země – ve Spolkové republice Německo, na Slovensku, v Polsku a v některých spolkových zemích Rakouska. V této diplomové práci zaměří autorka pozornost na fungování přímé volby starostů, potažmo celého komunálního systému ve Spolkové republice Německo, jakožto pravděpodobně nejznámějšího modelového příkladu. Navíc je v německé odborné literatuře téma přímé volby starostů a celkového fungování komunální politiky hodně zpracováno. Bylo vydáno mnoho souhrnných sborníků i úzce tématicky zaměřených publikací. Za všechny sborníky je možné jmenovat knihu Rolanda Rotha a Hellmuta Wollmanna Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden (Roth, Wollmann 1993), kde je různými autory popsán vývoj komunální samosprávy v Německu, její fungování, reformy a jednotlivé komunální politiky. Dalším dílem od německých autorů, zabývající se danou tématikou, je v jistém slova smyslu učebnice od Jörga Bogumila a Larse Holtkampa s názvem Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung: Eine policyorientierte Einführung (Bogumil, Holtkamp 2006), ve které je kromě obecných informací i popis aktuálnější modernizace 6
komunální politiky. Jeden z autorů – Jörg Bogumil - se společně s Hubertem Heineltem podílel na publikaci zaměřenou přímo na osobu starosty v Německu „Bürgermeister in Deutschland“ (Bogumil, Heinelt 2005), ve které srovnávají pozici starosty v jednotlivých zemích a vypracovávají studie konkrétních případů. Autoři zkoumají například sociální profily starostů a jejich mocenskou pozici. V práci bude nejdříve popsán vznik a historický vývoj komunální samosprávy v Německu, poté bude pozornost přesunuta na reformy komunální samosprávy a územní reformy, které proběhly ve sjednoceném Německu v 90. letech jak v nových, tak starých členských zemích. Tato část diplomové práce se také bude věnovat čtyřem typům německých komunálních ústav, jejich vývojem a přeměnou. Následovat bude kapitola o současných komunálních pořádcích jednotlivých zemí, kde bude popsána volba, pravomoci a spolupůsobení obecních orgánů. Další částí bude samotný výzkum analyzující přímou volbu starostů ve dvou vybraných spolkových zemích, konkrétně v Durynsku a Porýní-Falci. Nejdříve bude zjišťována stranická příslušnost zvolených starostů v jednotlivých velikostních skupinách obcí, aby mohlo být zjištěno, zda se voliči v komunálních volbách orientují spíše na stranickou příslušnost kandidáta nebo spíše na nezávislé osobnosti. Následně se bude výzkum zaobírat stranickou podporou přímo zvoleného starosty v radě. Zda má pro své jednání podporu v radě či nikoliv a jak jsou jednotlivé politické strany či sdružení kandidátů schopny vybrat a navrhovat osoby kandidátů na starostu. Závěrečná kapitola bude pojednávat o komunální sféře v České republice – její historii, vývoji, současném stavu a nových trendech, mezi něž patří také možnost zavedení přímé volby starostů. Nastíněna bude debata o přímé volbě, kde budou shrnuty argumenty zastánců i odpůrců této možné novelizace. Analyzován bude také na případu Libereckého kraje volební systém do obecních zastupitelstev z hlediska skutečnosti, zda voliči mohou ovlivnit obsazení postu starosty pomocí udělování preferenčních hlasů. V závěru práce bude diskutována možnost reformy českého komunálního
systému
podle
německého
vzoru
s přihlédnutím
k podobnosti
historického vývoje obou zemí.
7
Cílem této diplomové práce je představit podobu komunální politiky v Německu, především se zaměřením na přímou volbu starosty, přičemž stěžejní částí práce bude výzkum analyzující přímou volbu starostů ve dvou spolkových zemích – Durynsku a Porýní-Falci. Hlavní výzkumné otázky jsou: 1) Byl
zvolený
starosta
kandidátem
politické
strany
nebo
nezávislým
kandidátem? 2) Jaké politické strany zvítězily ve volbách do obecních zastupitelstev? 3) Byla vítězná strana voleb do obecních zastupitelstev shodná s volební stranou starosty? 4) Jakou podporou disponuje starosta v zastupitelstvu? Dalším cílem je pomocí srovnání historického vývoje a analýzou českého komunálního systému, včetně volebního systému do obecních zastupitelstev, nastínit možné reformy obecního pořádku v České republice.
8
2 METODOLOGICKÁ VÝCHODISKA PRÁCE Pro výzkum přímé volby starosty byly vybrány dvě spolkové země – Durynsko a Porýní-Falc. Právě tyto dvě země byly vybrány především z důvodu obdobného rozložení obcí v jednotlivých velikostních skupinách jako v České republice, jelikož po územních reformách v některých spolkových zemích nejsou zastoupeny menší obce, které byly sloučeny do větších územních celků. Obě vybrané země mají dostatečně pestrý vzorek obcí k analýze. Dalším důvodem pro výběr těchto zemí byla skutečnost, že jedna země reprezentuje bývalé západní Německo a druhá východní Německo, takže součástí výzkumu bude i porovnání vzorců voličského chování v těchto dříve tak odlišných zemích. Dalším důvodem byla dostupnost dat k analýze. Ve výzkumu budou analyzovány výsledky voleb do obecních zastupitelstev, které se odehrály v roce 2009 a přímé volby starostů konající se v nejkratším časovém období před i po uskutečnění voleb do zastupitelských těles, jelikož u přímých voleb starostů není stanoven jednotný termín pro všechny obce. Předmětem analýzy se stanou všechny obce bez ohledu na status starosty – zda je uvolněný či neuvolněný. Nejdříve bude zjišťováno, jaká byla volební strana zvoleného starosty podle jednotlivých velikostních skupin obcí. Následně bude zkoumáno, jaké politické strany zvítězily ve volbách do obecních zastupitelstev, a to také s ohledem na velikost obce. Po shromáždění všech těchto výsledků nastane jejich vyhodnocení s cílem určit – zda se volební strana starosty shoduje s vítěznou stranou ve volbách do obecního zastupitelstva, čímž lze zhodnotit, jestli voliči udělují své hlasy na základě sympatií k osobnosti určitého kandidáta nebo s ohledem k jeho stranické příslušnosti. Posledním krokem bude zjišťování podpory starosty v zastupitelstvu. Zda má v zastupitelstvu k sobě souhlasnou většinu nebo je vůči němu v opozici, což je prvek, který má vliv na pozici starosty v komunálním systému. V případě analýzy českého volebního systému do obecních zastupitelstev bude nejdříve zjišťováno, za jakou volební stranu kandidoval zvolený starosta (popřípadě, zda byl nezávislým kandidátem). Následně bude zkoumáno, z jaké volební strany pocházel kandidát s nejvyšším počtem preferenčních hlasů. Tyto dvě skutečnosti budou navzájem konfrontovány, což povede ke zjištění, zda se starostou stává 9
kandidát s nejvyšším počtem preferenčních hlasů či nikoliv. Analyzovány budou výsledky voleb do obecních zastupitelstev v Libereckém kraji v roce 2010, přičemž volba případu Libereckého kraje byla učiněna z důvodu dostupnosti těchto dat oproti jiným krajům v České republice.
10
3 POZNÁMKA K TERMINOLOGII Překlad německého termínu „Gemeinderat“ znamená obecní rada. V českém jazyce je však jeho ekvivalentem, co se týká postavení v komunálním systému a pravomocí, pojem obecní zastupitelstvo. V této diplomové práci proto bude z důvodu jednotné terminologie označováno toto komunální kolegiální těleso jako obecní zastupitelstvo a jeho členové jako obecní zastupitelé. Dalším terminologickým problémem při překladu do českého jazyka bylo označení jednotlivých typů obcí, jelikož v češtině k takovému pojmu neexistuje podobný ekvivalent a pojem nelze ani doslovně přeložit. Bude proto použit opis překladu z německého jazyka – například „Kreisfreistadt“ je město nepříslušící kraji. Posledním problematickým bodem bylo označení voleného úředníka, v podstatě starostova zástupce v určitých oblastech správy, avšak jeho pracovní náplň by se nedala shrnout pod pojmem zástupce. Lze se setkat i s doslovným překladem tohoto pojmu – Beigeordnete – jakožto přivolané osoby. Autorka v práci použila pojem zmocněnec, protože tento úředník je vždy někým „zmocněn“ k činnosti v určité oblasti.
11
4 VÝVOJ KOMUNÁLNÍHO SYSTÉMU V NĚMECKU 4.1 Počátky vývoje komunální samosprávy do První světové války Někdy bývají za historické kořeny německé komunální samosprávy považovány antické městské státy, hanzovní města nebo spolky a cechy ve středověkých městech. (Nassmacher 2007: 30) Obce jako takové mají v Německu dlouhou tradici. Etablovaly se jako územní celky zastupující veřejně-právní úkoly již ve středověku. Středověký rozvoj probíhal až do poloviny 17. století, kdy nastala fáze relativního ustrnutí rozvoje měst. Teprve v 19. století města znovu nabyla svého dřívějšího celospolečenského významu, přičemž zde byl rozhodující rozdíl oproti středověku v existenci nadřazené centrální moci. Město se stalo výchozím bodem hlubokých změn ve státě a společnosti, stalo se nositelem liberalizace a demokratizace a vyvinulo se v experimentální pole pro ekonomickou, sociální a kulturní občanskou angažovanost. Především pak ve druhé polovině 19. století bylo v komunálním prostoru vyzkoušeno mnoho jednotlivých elementů pozdějšího sociálního státu. (Bogumil a Holtkamp 2006:15) Většina výkladů zabývající se komunální politikou však začínají svůj historický přehled pruským městským pořádkem z roku 1808.1 Tento městský pořádek je spojen se jménem ministra barona von Steina a byl částí rozsáhlého modernizačního programu, tzv. Stein-Hardenbergských reforem. Těmito opatřeními reagovalo pruské vedení státu na vojenskou porážku od Napoleonovy Francie a uzavření Tilsitského míru (1807). Reforma měla pomoci jak státu, tak městům. Země byla po válce velice poškozená a průmysl strádal v důsledku kontinentální blokády. Navíc musely být Francii zaplaceny vysoké kontribuce. Přestože tedy za spouštěč a urychlení reforem považují někteří autoři francouzskou revoluci (Nassmacher 2007: 30), osvícenské vlivy z Francie a samosprávné ideje z Anglie (Bogumil a Holtkamp 2006:15), finanční stránka věci hrála také nezanedbatelnou roli. Stein a Hardenberg vycházeli z předpokladu, že nové prostory k jednání a poskytnutí samosprávné kompetence povede obyvatele měst k větší aktivitě při dosažení obecně prospěšných státních účelů, identifikování se s nimi a obětování sama sebe pro dobro státu. Města by tak 1
Ve stejném roce shodou náhod vydává Monteglas v Bavorsku první obecní edikt, přičemž spolu se Steinovým řádem se tyto první moderní formy obecního uspořádání staly základními typy, jež působí na rozdílnost komunální samosprávy (samozřejmě spolu s mnoha dalšími pozdějšími vlivy) dodnes. (Balík 2002)
12
nebyla tolik závislá na státních finančních prostředcích, a tím by se zotavily pruské finance. De facto znamenal Steinův městský pořádek přesunutí těžkého finančního břemene z války finančně zesláblé státní byrokracie na ve městech vzniklou buržoasii. (Bogumil a Holtkamp 2006 15-16; von Saldern 1993: 4-5) Prostřednictvím Steinova řádu se institucionalizovala autonomie měst, omezení státního vlivu, principy občanské společnosti a oddělení legislativních a exekutivních orgánů obcí. Státní dohled nad městy měl být omezen na minimum. Místo dosavadních magistrátních úředníků dosazovaných státem měli jednat volení reprezentanti obce, kteří ještě jako kandidáti byli státem pouze schváleni. Řád předvídal volené městské shromáždění a magistrát jako vedoucí grémium správy, obsazené čestnými městskými zastupiteli a odborně vzdělanými občany. Městskému shromáždění náležely rozsáhlé kompetence. (Bogumil a Holtkamp 2006: 16-17; von Saldern 1993: 4-5) Ve většině pruských správních obvodů byl zaveden poměrně nízký cenzus volebního práva, což často vedlo k převaze maloburžoazních kruhů. Teprve v revidovaném městském pořádku z roku 1831 byla tato skutečnost korigována zvýšením censu a opět začaly dominovat tradiční elity a nová průmyslová buržoazie (celkově honorace). (Bogumil a Holtkamp 2006:18) V předbřeznovém období disponovali aktivním a pasivním volebním právem pouze „plnoprávní občané“ (Vollbürger), což byli občané města mužského pohlaví, kteří se ve městě usadili a mohli prokázat majetek (především vlastnictví domu)2. Tato skupina nebyla příliš početná, když občanské a volební právo mělo pouze kolem 4–5 procent obyvatelstva. (von Saldern1993: 4) Po revoluci v letech 1848–1849 bylo prostřednictvím pruského městského pořádku z roku 1853 zavedeno takzvané trojtřídní volební právo3. Tímto obdrželi aktivní volební právo také ti „obyvatelé“ (Einwohner), kteří byli mužského pohlaví a zaplatili určitou daňovou sazbu. (von Saldern 1993: 4-5) I přes skutečnost, že honorace byla v tomto volebním systému zvýhodněna, její dominance se od 70. let 19. století chýlila 2
Už v pruském městském pořádku z roku 1808 bylo stanoveno, že dvě třetiny městských zastupitelů musí tvořit majitelé domů, což bylo legitimizováno tím, že ten, kdo vlastní dům, má větší zájem o městskou politiku než ten, kdo žádný dům nevlastní. (von Saldern 1993: 5) 3 Trojtřídní volební právo dělilo plátce daní podle celkového daňového příjmu do tří skupin a vedlo k různé váze hlasu. (Bogumil a Holtkamp 2006: 17-18)
13
ke konci z důvodu zvyšujícího se počtu zastupitelů z řad živnostníků, úředníků a stranických a odborových funkcionářů, což bylo dáno zvyšující se profesionalizací komunální politiky v souvislosti s expanzí úkolů, nástupem stranické politiky a silnějším projevům liberálně-demokratických idejí. (Bogumil a Holtkamp 2006: 17-18)
4.2 Obecní samospráva v éře Výmarské republiky Říšská ústava Výmarské republiky formálně garantovala v článku 127 právo na komunální samosprávu v mezích zákona4. Ze státoprávních výkladů tohoto článku vycházelo, že obecní samosprávná práva byla od státu pouze odvozena. Práva na samosprávu nepředstavovala občanské právo, ale organizační princip státu. (von Saldern1993: 3) Dále bylo zavedeno všeobecné a rovné volební právo, na druhé straně však nebyl stanoven jednotný volební pořádek. Právní postavení obecních představitelů a jejich správních orgánů ponechala říšská ústava ve svrchovanosti jednotlivých zemí. Ve východních pruských správních obvodech a částech Vestfálska platil magistrátní pořádek,
v západních
obvodech
Pruska
rýnský
starostovský
pořádek
jako
jednokomorový systém a na jihu Německa jihoněmecký obecní pořádek s přímo voleným starostou. K tomu existovalo mnoho smíšených forem, avšak jakékoli pokusy o sjednocení ztroskotaly. Na demokratizaci komunálního volebního práva bylo nahlíženo jako na drastickou reformu komunální samosprávy. Konzervativní kruhy s ní spojily konec původní (vlastní) samosprávy, protože vláda stran spojená s všeobecným a rovným volebním právem byla podle nich v rozporu s městským obecním blahem. Demokratizace tak způsobila zřetelně odlišné složení představitelů obcí a především SPD se stala v mnoha městech hlavní stranou rady. Méně však už měla primátorů, kteří pocházeli především ze vzdělaného měšťanstva. V komunální praxi dominoval přesto spíše konsensus a kompromis. Teprve na konci 20. let stranické boje zesílily. (Bogumil a Holtkamp 2006: 19, 23-24; von Saldern 1993: 6) Komunální samospráva na konci éry výmarské republiky nebyla považována za autonomní státní subsystém, nýbrž za pluralistickou dílčí oblast společnosti, která měla být disciplinovaná. Mimořádné ustanovení z 6. října 1931 umožnilo zemským vládám ovlivňovat personální a jiná vydání obcí a na základě nedostačujícího 4
Garance komunální samosprávy byla pouze „v rámci zákona, což znamená bez vlastního materiálního práva svrchovanosti. (Bogumil a Holtkamp 2006: 23)
14
státoprávního zajištění obcí nešlo zabránit podřízení samosprávy na čistě státní správu. Celkově čím dál víc zužovalo říšské zákonodárství během období výmarské republiky komunální finanční autonomii. Tato centralistická tendence výmarské republiky, eroze komunální samosprávy prostřednictvím říšských a zemských zákonů, především ale prostřednictvím mimořádných opatření, připravily cestu pro plnou likvidaci komunální samosprávy ve třetí říši. (Bogumil a Holtkamp 2006: 26)
4.3 Obecní samospráva v období nacionálního socialismu V roce 1933 se komunální samospráva nacházela v těžké finanční krizi. Příčiny můžeme naleznout v omezení komunální autonomie na příjmové stránce, stejně tak z důvodu řešení mnoha úkolů, které vznikly především v důsledku masové nezaměstnanosti, v rámci výdajové stránky. K tomu se přidala krize legitimace z důvodu tlaku na komunální samosprávu ze strany úředníků říšské a zemské vlády, kteří se vůči komunální samosprávě stavěli spíše odmítavě, dále ze strany zástupců hospodářství, kterým byla expanze obcí v oblasti obecního hospodářství trnem v oku. Ústavní teoretikové jako Ernst Forsthoff a Carl Schmitt pokládali zavedení demokratické stranické politiky od roku 1918 městskému obecnému blahu účinně odporující. Také starostové byli podobně s nástupem stranické politiky nespokojeni. Všechny výše zmíněné události tvořily pozadí nacionálněsocialistického převzetí moci. (Bogumil a Holtkamp 2006: 27) Nacionálněsocialistická strana (NSDAP)
před rokem 1933 slíbila zavedení
vůdcovského principu v rámci komunální samosprávy a rozuměla pod tím posílení pozice starosty. Po převzetí moci jim šlo především o to, aby převzali mocenské pozice v obcích a obecních čelných spolcích. Zde byly díky kombinaci teroru a zastrašování starostové a obecní zastupitelstva donuceni k demisi nebo byli suspendováni. Nařízení zákona o úřednících z povolání ze 7. dubna 1933 umožnilo propustit úředníky z politických, rasových nebo administrativních důvodů či je přeložit do penze. Funkce dočasných starostů byly převzaty vůdci místních či krajských skupin
NSDAP.
Nové
postavení
komunální
samosprávy
bylo
upraveno
prostřednictvím německého obecního pořádku z 30. 1. 1935, který ukončil dosavadní tradici komunální samosprávy a prostřednictvím vůdcovského principu přinesl obcím plnou závislost na státu a straně. Zavedením tohoto obecního pořádku došlo poprvé v německé historii k jednotnému uspořádání pro všechny obce, které odstranilo 15
rozdílné tradice komunálních ústav a prosadilo jednotnou úpravu pro města a země. Podstatnou změnou bylo rozšíření moci starosty, který se stal vůdcem obce. Vliv NSDAP byl zajištěn skrze pověřeného straníka, který se na výkonu funkce starosty, obecních rad a na přijetí hlavních ustanovení podílel. Tento dosazený straník jmenoval, po dohodě se starostou, radní, kteří však neměli žádné rozhodovací pravomoci, ale směli starostovi pouze radit a obstarávat podporu veřejnosti pro jeho opatření. Stranický zmocněnec navíc předkládal návrh tří osob na post starosty a zástupců dohlížecímu úřadu, který poté ustanovil osobu starosty na období dvanácti let. S tímto obecním pořádkem byly odstraněny nejen možnosti lidové volby starostů a
rad,
ale
i
obce
byly
zcela
degradovány
na
prováděcí
orgán
nacionálněsocialistického státu. (Bogumil a Holtkamp 2006: 27-28; von Saldern 1993: 3-7)
4.4 Obecní samospráva v letech 1945–1989 Po zřízení okupačního režimu na německém území, pověřily okupační mocnosti pod jejich dohledem obce důležitými správními úkoly. Pro rychlé znovuobnovení funkční správy vyměnili západní spojenci pouze špičky správy a ponechali jinak mnoho nacistickou minulostí zatížených komunálních úředníků v jejich pozici. Také při demokratizaci politického života udělili spojenci obcím klíčové postavení, přičemž přednost měla funkční účinnost. V podstatě se všechny mocnosti v Postupimi dohodly na decentralizaci politických struktur. Demokratický systém na komunální úrovni měl být příspěvkem k převýchově obyvatelstva, takže se již v roce 1946 konaly první komunální volby a v západních částech okupovaného Německa vznikly demokratické komunální struktury. V Základním zákoně byl obcím konečně přidělen samostatnější status a byla jim poskytnuta omezená působnost. Současně byly a jsou dodnes obce nedílnou částí zemské správy. V řadě spolkových zemí byla v mnoha ohledech převzata ustanovení obecního pořádku z období Výmarské republiky. Pouze v Severním Porýní-Vestfálsku a Dolním Sasku byl zaveden úplně nový typ komunální ústavy – tzv. severoněmecká radní ústava, jelikož britská okupační správa v těchto spolkových zemích prosadila elementy britského komunálního systému. V této severoněmecké radní ústavě bylo obecní zastupitelstvo hlavním orgánem obecního systému, starosta byl tímto zastupitelstvem volen a měl jako předseda rady plnit převážně reprezentativní funkce. Vedle starosty a rady 16
působil na úrovni obce i tzv. Stadtdirektor, který byl stejně jako starosta volen zastupitelstvem a fungoval jako hlava obecní správy. Spolu se starostou představoval tzv. dvouhlavou správu obce. (Bogumil a Holtkamp 2006: 30) V Hesensku a větších městech Šlesvicka-Holštýnska platil tzv. magistrátní typ ústavy,
ve
kterém
bylo
možné
zřetelně
pozorovat
prvky
pruské
tradice.
Představeným obce byl kolegiální orgán – ve městech magistrát, v obcích obecní představenstvo, složený ze starosty jako předsedajícího a z dalších tzv.přivolaných osob (zmocněnců), který byl správním orgánem obce. Mezi radou a magistrátem byla provedena dělba moci na usnášecí a výkonnou. (Balík 2002) Jihoněmecká radní ústava v Bádensku-Virtembersku a Bavorsku, která se po znovusjednocení stala v Německu nejrozšířenější formou obecního uspoádání, se vyznačuje především silnou pozicí přímo voleného starosty. Starosta je hlavním vedoucím správy, předsedou rady a nejvyšším představitelem obce. (Balík 2002) V poslední typu obecního uspořádání v Německu - starostovské ústavě - je starosta jako v případě jihoněmecké radní ústavy hlavou správy a předsedou rady, ale není volen přímo, nýbrž prostřednictvím rady. Tento typ ústavy platil v Porýní-Falci, Sársku a v zemských obcích Šlesvicka-Holštýnska. Všechny tyto čtyři komunální systémy zůstaly v platnosti až do počátku 90. let 20. století. (Bogumil a Holtkamp 2006: 29-32) Z hlediska vývoje komunální samosprávy byly též důležité územní reformy, které na konci 60. let 20. století změnily tvář obcí v mnoha spolkových zemích. Cílem reforem nebylo posílení lokální demokracie, ale optimalizace, eficience a efektivita správy. Územní reformy měly především sloužit k tomu, aby byly obce přichystány ke spolehlivému výkonu spolkových a zemských zákonů. Územní reforma však byla v jednotlivých spolkových zemích značně odlišně uskutečněna. Ve starých spolkových zemích, které i dnes mají velice nízkou průměrnou velikost obce, nebyla reforma tak důsledně provedena. Například ve Šlesvicku-Holštýnsku byl redukován počet obcí od roku 1967 do roku 1978 pouze o 18 % a v Porýní-Falci o 20 %. Oproti tomu v Hesensku, Sársku a Severním Porýní-Vestfálsku byl redukován počet obcí o více než 80 %. Proto dnes v Sársku neexistují obce s méně než pěti tisíci obyvateli. Oproti tomu v Porýní-Falci do této kategorie spadá 94 % obcí. Podle Bogumila a 17
Holtkampa můžeme říci, že bylo dosaženo vyšší efektivity správy, avšak nikoli eficience. Ukázalo se totiž, že se zvětšující se velikostí obce neúměrně rostou náklady, jelikož ubývají čestné (neplacené) funkce a občané mají na komunální politiku vyšší požadavky. Ideově dominovala v Německu do 70. let 20. století nepolitická koncepce samosprávy. Silná integrace komunální samosprávy ve státě byla rovněž zdůrazněna jako eficience a efektivita správy. Naproti tomu hrály politická participace, strany, a tím demokratický obsah komunální samosprávy spíše podřízenou roli. Teprve na konci šedesátých let přispěla především politická věda svým příspěvkem k tomu, že se zaostřil pohled na politický obsah komunální samosprávy. V mnoha studiích bylo zřejmé, že se i v obcích objevují politická rozhodnutí. A tak údajně nepolitická koncepce samosprávy byla spíše ideologickým ospravedlněním pro ražené byrokratické panství v obcích. Proti tomu bylo postaveno v lokálním politickém výzkumu zvyšující se normativní vnímání, že se komunální politika orientovala na stranicko-státní demokracii, aby zajistila transparentnost a kontrolu od, dosud především ve správě se odehrávajících, rozhodovacích procesech, a aby mohla umožnit politickou participaci přednostně objektům před politickými stranami. Od sedmdesátých let byl také v právním diskursu politický charakter komunální samosprávy více akceptován, přičemž silná stranická politizace komunální politiky byla nadále rozhodně odmítnuta. Participace měla být podporována spíše prostřednictvím přímého podílení se občanů na demokratickém rozhodovacím procesu, přičemž prvky přímé demokracie jsou také proto preferovány, aby omezily vliv politických stran na komunální politiku. Především jihoněmecká radní ústava se v právní literatuře stále více doporučuje, jelikož spojuje silnou pozici šéfa samosprávy s prvky přímé demokracie. (Bogumil a Holtkamp 2006: 29-39)
4.5 Komunální vývoj v Německé demokratické republice Po druhé světové válce se rozdělily historické cesty spolkových zemí v rámci Německa. Východní Německo bylo od roku 1945 do roku 1990 integrální součástí sovětského systému a navíc bylo pravděpodobně nejtvrdším stoupencem vlády Komunistické strany do posledních dnů. Německá demokratická republika byla založena roku 1949 na teritoriální bázi sovětské okupační zóny a pocítila politicky i organizačně totální sovětizaci s vnucením sovětského státního modelu k zajištění centralistické komunistické vlády. Tradiční dvoustupňová struktura místní správy byla 18
ponechána, avšak byla přeměněna tak, aby sloužila jako místní jednotka a kancelář komunistické strany.
(Wollman 2010: 2-3) Orgány místní správy se staly pouze
vykonávajícími a sloužícími orgány odpovědné tehdejším lidovým zastupitelstvím. Pro komunální volby byl zaveden princip jednotné kandidátky, poslanci měli imperativní mandát a museli se zpovídat ze své činnosti (von Saldern 1993: 3-7) Přestože existovaly během éry Německé demokratické republiky snahy o rozšíření úkolů a pravomocí místních státních orgánů, fakticky se jednací a rozhodovací prostor spíše neustále zužoval. V rámci procesu centralizace, která současně byla snahou o zajištění moci, došlo k vyhotovení jednotné komunální ústavy. Obce se staly novými místními orgány státní moci, zároveň ale nezískaly větší autonomii v rozhodování. Na lokální úrovni byly poslední samosprávné elementy zrušeny v roce 1957 zákonem o místních orgánech státní moci. Tímto zákonem byla komunální úroveň
inkorporována
do
státního
aparátu
bez
vlastních
ústavo-právně
garantovaných možností utváření. Místní státní orgány neměly ani nejmenší politickou, finanční a organizační autonomii. (Kleinfeld 1996: 254) Počet obcí se během éry DDR snížil o 2 200. Radikální a celoplošná územní reforma se však nekonala. Množství malých obcí zůstalo ponecháno, avšak zdvojnásobil se počet krajů, aby lépe fungovaly jako místní operační báze centrální administrativy. Pět spolkových zemí bylo v roce 1956 definitivně zrušeno. (Wollman 2010: 2-3)
4.6 Modernizace lokální politiky v 90. letech Komunální úroveň se stala kvůli své blízkosti k problémům občanů vždy vyčnívajícím předmětem demokratizačních diskuzí. Nicméně prvky přímé demokracie jsou německé komunální tradici převážně cizí. Do počátku 90. let jsou pouze v zákoně 28 odstavce 2 věty 3 Základního zákona předvídaná obecní shromáždění pro velmi malé obce, které v souvislosti s územní reformou značně vymizely. Stejně jako lokální referendum v Bádensku-Virtembersku a přímá volba starosty v BádenskuVirtembersku a v Bavorsku existují v této oblasti výjimky. Od počátku 90. let 20. století došlo na komunální úrovni ke komplementárnímu zabudování instrumentů přímé demokracie ve formě věcných (zavedení občanských požadavků a
19
občanských rozhodování) a personálních rozhodnutí (přímá volba starostů). (Bogumil a Holtkamp 2006: 102) V tomto období také v Německu probíhaly rozsáhlé reformy místních správ. Bylo možné vysledovat čtyři hlavní směřování reforem: decentralizace, privatizace, administrativní reformy (tzv. New Steering Model) a přímá volba starostů. (Kuhlmann 2009: 226-227) Teritoriální reorganizace stejně jako převedení státních úkolů přispěly k posílení tradičního víceúčelového profilu obecních správ. Po první vlně tzv. funkcionálních reforem v 70. letech v západním Německu, v jejichž důsledku byly zemské úkoly převedeny ze zemských vlád na komunální úroveň, německé znovusjednocení a nedávná devoluce ve většině zemí iniciovaly další decentralizaci. Reformy vyústily v jasnější institucionální separaci státních funkcí a úkoly místní správy. Hrálo to klíčovou roli ve zjednodušení a větší produktivitě sub-nacionální institucionální oblasti v Německu. Decentralizace však ukázala limity v politické zodpovědnosti a demokratické kontrole. Zastupitelstvům totiž nejsou přidělena žádná práva tvorby politických rozhodnutí a kontroly co se týká nových úkolů delegovaných na ně zemskými vládami. (Kuhlmann 2009: 230-231) Privatizace komunálních veřejných služeb ovlivnila zejména sektor podniků poskytující veřejné služby. Tradičně chráněné trhy veřejného sektoru se otevřely tržní soutěži. Navíc, rostoucí počet obcí směřoval k privatizaci tradičních veřejných společností za účelem vyrovnání se s fiskálními problémy. Mimo to místní správa se snažila „korporatizovat“ služební odbory, tj. organizovat je jako kvazi-autonomní korporace vytvářející obecní skupinu společností. Privatizace však přinesla jen krátkodobý zisk a vedla k oslabení principů teritoriality a „cross-politické“ koordinace. (Kuhlmann 2009: 231-233) V 90. letech se stala hojně diskutovanou záležitostí reforma samosprávy podle tzv. New Steering Model (NSM). Brzy se stal predominantním referenčním modelem pro reformu řízení komunální správy. NSM rozlišuje dvě dimenze reorganizace – externí (vztah místní správy a občanů, větší orientace na občana jako zákazníka, lepší kvalita služeb, tržní soutěž) a interní, rozdělenou na administrativní reorganizaci a oddělení funkcí mezi politiky a úředníky. Přestože propagátoři NSM opakovaně 20
poukazovali na nutnost holistické implementace těchto reforem, více než 66 procent měst se odkazuje pouze na některé elementy tohoto konceptu, kdežto místní správy směřující k celkové implementaci NSM jsou ve značné menšině. Po více než deseti letech NSM modernizace v Německu, neexistuje jediný element, který by byl implementován většinou německých místních správ. Díky reformám bylo dosaženo úspěchů v oblasti zlepšení výstupů obecní správy. Problematické efekty se však objevily v souvislosti s koordinací, vedením a kontrolou. (Kuhlmann 2009: 234-237) Přímá volba starosty byla do 90. let uskutečňována pouze v Bavorsku a BádenskuVirtembersku. Počínaje Hesenskem v roce 1990 postupně všechny spolkové země přejaly tento model do roku 1999 (s výjimkou městských států), v mnoha případech také s novým nástrojem odvolání starosty prostřednictvím místního referenda. Navíc všechny země přejaly dualistický model kompetencí udělující vlastní kompetence starostovi, oddělené od zastupitelstva. V zemích s tradicí severoněmecké obecní správy (Severní Porýní-Vestfálsko, Dolní Sasko) inspirované britským systémem, bylo zavedení přímé volby spojeno s transformací starostovské pozice z lídra zastupitelstva na šéfa obecní administrativy rušící tradiční „dual leadership“. Oproti tomu jihoněmecký systém ovlivněný americkým modelem má tradičně starostu jako monokratickou hlavu obce s rolí šéfa exekutivy a předsedy rady. Záhy po obnovení obecní samosprávy v bývalé Německé demokratické republice byla starostovi v těchto zemích podobně dávána role monokratické hlavy exekutivy. Avšak některé země kombinovaly tento model silného starosty s více brzdami a protiváhami zavedením odděleného předsedy rady. (Kuhlmann 2009: 237-238)
4.7 Působení přímé volby a změn kompetencí starostů na komunální systém Zavedení přímo voleného starosty především v zemích se severoněmeckou komunální ústavou se na dlouhou dobu stalo intenzivně diskutovanou záležitostí v komunálně-vědní literatuře. Podle navrhovatelů zavedení přímé volby starosty měla mít tato volba následující tři výhody. První výhodou mělo být vylepšení demokratické spolupůsobnosti občanů, dále měl silný starosta garantovat místní obecní blaho proti zvláštním zájmům spolků a politických stran a nakonec uskutečnit prostřednictvím 21
svázání všech vedoucích funkcí nejvyšší míru správní eficience. Skeptikové se oproti tomu obávali ztráty významu komunálních zastupitelů a zmenšení možností demokratického podílení se, zneužití moci starosty k jednostranné podpoře určitých zájmů a negovali pozitivní efekty na eficienci správy prostřednictvím centralizace tvorby vůle. Skeptikové argumentovali především z demokraticko-teoretického pohledu při odsunutí politické konstrukce komunální samosprávy na pozadí. Navrhovatelé naproti tomu zdůrazňovali především eficienci správy na úkor spíše nepolitického, na obecní blaho orientovaného pojetí samosprávy. (Bogumil a Holtkamp 2006: 106) Lze konstatovat, že na jedné straně byla posílena politická zodpovědnost a lokální vůdcovství, protože pozice starosty byla posílena. Na druhou stranu je starosta stále více
náchylný
ke sjednávání
politických
rozhodnutí
(řešení)
a
kompromisů
v bilaterálních diskuzích či za zavřenými dveřmi, což se vztahuje především k faktu, že už se často nemůže spolehnout na politickou stranu či koalici, která by ho podporovala, ale je závislý na ad hoc majoritách. Rozhodovací proces je tedy méně transparentní. V podmínkách reprezentativní demokracie také oslabila demokratická kontrola, když posun k více exekutivnímu vedení vedl k oslabení volených místních parlamentů. Navíc starosta strategicky používá nové nástroje občanské participace, aby se pozitivně prezentoval v komunální politice s ohledem na jeho elektorát a tlačil na opoziční strany, což také zesiluje jeho pozici v komunální sféře. Dále starosta často užívá svou pozici k monopolizaci jednání se soukromými aktéry v případě privatizačních aktivit či větších soukromých investic, vylučujíce zastupitelstvo. Empirické studie zaměřené na komunální rozhodovací systém po reformách ukázaly, že obecní zastupitelstva jsou největšími poraženými. Zastupitelstva jsou často úplně ignorovány od té doby, co silný starosta rozhodne spíše samostatně, přestože už nic není formálně zajištěno. Do určité míry přispěla přímá volba ke zvýšení kvality poskytování komunálních služeb a odpovědnosti komunálních jednání, protože starostové jsou zainteresováni v jejich znovuzvolení. Orientují se proto na občany jako na zákazníky a chovají se k nim přátelsky. S tím souvisí i otázka šetření, doposud přímá volba rozpočtům příliš neulevila. Starostové se totiž zdržují bolestivých řezů do řady komunálních služeb i přes nutnost dosažení úspor, protože by je to mohlo stát hlasy ve volbách. (Kuhlmann 2009: 239-243) 22
Nové srovnávací analýzy souhrnně potvrdily, že se mocenská pozice starosty zřetelně posílila. Míra tohoto posílení však závisí na různých faktorech, jako je institucionální uspořádání, individuální vlastnosti starosty nebo starostovskozastupitelské konstelace (kohabitace, většina v zastupitelstvu). (Bogumil a Holtkamp 2006: 108) Z hlediska otázky sbližování komunálních ústav jednotlivých spolkových zemí můžeme v různých empirických průzkumech a shrnujících článcích nalézt následující příčiny pro konvergenci obecních pořádků ve starých spolkových zemích ve směru bádensko-virtemberské komunální ústavy. Na prvním místě je zdůrazňováno, že nové spolkové země se po roce 1990 dalekosáhle orientovaly na tento obecní pořádek. Už při projednávání komunální ústavy Německé demokratické republiky v roce 1990 bylo zavedení přímé volby starostů v podstatě „předrozhodnuto“, i když to z pragmatických důvodů nebylo nejdříve zákonně zakotveno. Do ledna roku 1994 byla ve všech nových spolkových zemích přímá volba starosty schválena. Když už byla občanům bez demokratických zkušeností přidělena silnější participační práva, sotva existovaly přesvědčivé důvody tato práva občanům starých zemí zadržovat. Navíc v důsledku postmaterialistické hodnotové změny voliči požadovali větší možnosti participace a už na počátku 90. let se politické elity potýkaly se stoupajícím rozčarováním občanů z politiky. Právě z toho důvodu začaly opoziční frakce ve starých spolkových zemích prosazovat tento požadavek a vedly často na zemské úrovni lidové iniciativy a lidové požadavky pro zavedení přímé volby. V roce 1991 se v lidovém hlasování v Hesensku vyslovilo 82 % občanů pro zavedení přímé volby. Ostatní státy se pak předbíhaly s jejím zavedením, aby nebyly oproti ostatním zemím pozadu. Navíc to byla i účinná „vábnička“ na voliče. (Holtkamp 2005: 18-19) I přes konvergenci jednotlivých komunálních ústav v otázce přímé volby starosty, je nutné se také pozastavit nad kompetencemi a pozicí, které byly starostovi přiděleny v rámci komunálního systému. Zda i v tomto směru následovaly ostatní země bádensko-virtemberského příkladu. Z tohoto hlediska je vhodné analyzovat pět nejběžnějších, ústavou regulovaných, kompetencí starosty a zastupitelstva, kterými jsou:
23
1) Volební období starosty: Ukazatel vázanosti starosty na obecní zastupitelstvo. Zkoumá se, zda se volby starosty a rady konají ve stejném termínu či nikoliv. 2) Běžné záležitosti (běžná správa): Zda jsou starostovy kompetence v oblasti běžné činnosti prostřednictvím odvolacího práva zastupitelstva odejmuty nebo jsou tyto úkony vykonávány magistrátem nebo je to výhradně starostova kompetenci. 3) Obor činností zmocněnců: Stanovení je důležité pro organizační svrchovanost starosty. Pokud obor činností zástupců určuje zastupitelstvo, vycházejí najevo při silných kompetencích zmocněnců především skrz kolegiální správní grémia pro zastupitelstvo silné ovlivňovací možnosti na hlavu správy. Zastupitelstvo může tímto také nepřímo určovat pravomoci starosty, kterému poté zbudou jen ty správní oblasti, které nebyly přiděleny zmocněncům. 4) Kolegiální správní grémium: V téměř všech obecních pořádcích existuje možnost, od určité velikosti obce povolat zmocněnce, kteří v různých formách grémií se starostou spolupracují. Síla starosty vůči zmocněncům stejně tak vůči radě závisí na organizaci a rozdělení pravomocí těchto kolegiálních správních orgánů. Pokud roste samostatnost zmocněnců, je pozice starosty jako rozhodující postavy správní arény oslabena a nepřímé ovlivňovací možnosti zastupitelstva posílí. Nejsilnější veto pravomocí disponuje starosta v rámci monokratického správního vedení s neomezeným instruujícím právem vůči zmocněncům. 5) Předsednictví
a
hlasovací
právo
v zastupitelstvu:
Předsednictvím
v zastupitelstvu může starosta podmíněně řídit diskuzi a jeho hlas při hlasování může být rozhodující. (Holtkamp 2005: 19-20) Politoložka Sabine Kuhlmannová přidává další dva znaky, ve kterých se od sebe jednotlivé obecní pořádky spolkových zemí liší. Jsou to: 1) navržení kandidátů (individuální návrh, navržení politickou stranou, volebním sdružením), 2) odvolací procedura (přímá x nepřímá). (Kuhlmann 2009: 238) 24
Podle Bogumila a Holtkampa to však jsou spíše úpravy přímé volby. Ve většině spolkových zemí je možné navrhnout kandidáta všemi třemi výše uvedenými způsoby. P
25
5 OBECNÍ POŘÁDKY JEDNOTLIVÝCH SPOLKOVÝCH ZEMÍ 5.1 Bádensko-Virtembersko Starosta je v komunálním systému Bádenska-Virtemberska vedoucím obecní správy a reprezentuje obec navenek. Starosta také předsedá obecnímu zastupitelstvu a disponuje hlasovacím právem. Starosta je zodpovědný za odborné a věcné vyřízení úkolů a náležitý chod správy. Řídí vnitřní organizaci obecní správy a vymezuje po dohodě s radou okruhy práce svých zmocněnců. Starosta připravuje zasedání zastupitelstva a výborů, a vykonává rozhodnutí přijaté na těchto zasedáních. Starosta musí odporovat usnesení rady, pokud ho vnímá jako protizákonné a může odporovat, pokud jsou pro obec škodlivá.5 V naléhavých záležitostech, jejichž vyřízení nemůže být odloženo do řádného svolání rady, může starosta rozhodnout místo rady. Důvody pro toto nouzové rozhodnutí a způsob vyřízení musí být radě neodkladně sděleny. Starosta zařizuje z vlastní pravomoci okruhy běžné správy a úkoly stanovené mu zákonem či přenesené radou. Volební období starosty je osmileté, přičemž je po tuto dobu ze svého postu neodvolatelný. Starosta je volen absolutním většinovým systémem s uzavřeným druhým kolem.(GemO BadenWürttemberg) Zajímavostí Bádensko-Virtemberského obecního pořádku je také skutečnost, že starosta musí podat svou kandidaturu pouze jako individuální osoba. Nemůže být tedy navržen politickou stranou ani volebním sdružením (Bogumil a Holtkamp 2006: 63) Obecní zastupitelstvo je komunálním pořádkem Bádenska-Virtemberska definováno jako hlavní orgán obce. Zastupitelstvo stanovuje zásady pro správu obce a rozhoduje o všech záležitostech obce, pokud k tomu není starosta podle zákona příslušný nebo rada určité záležitosti převezme. Dále zastupitelstvo dohlíží na provedení svých usnesení a stará se o odstranění nedostatků v obecní správě prostřednictvím starosty. Obecní zastupitelstvo rozhoduje ve shodě se starostou o jmenování, ustavení a propuštění zaměstnanců obce. Pokud nedojde v těchto záležitostech 5
Odpor musí být vysloven neodkladně nejdéle do jednoho týdne po usnesení rady. Odpor má odkladný účinek. Současně je kvůli důvodům odporu svoláno další zasedání rady (musí se konat nejpozději do tří týdnů po prvním zasedání), na kterém je o problému znovu hlasováno, a pokud se i podle starosty nadále jedná o zákon porušující usnesení, je celý problém postoupen právnímu dozorčímu úřadu. (§43 GO)
26
k dohodě mezi radou a starostou, rozhoduje rada dvoutřetinovou většinou přítomných zastupitelů samostatně. Jedna čtvrtina zastupitelů může ve všech záležitostech obce a její správy vyžadovat, aby je starosta informoval, a aby jim nebo jím určenému výboru bylo umožněno nahlédnutí do spisů. Ve výboru musí být zastoupeni žadatelé. Každý zastupitel může interpelovat starostu kvůli jednotlivým záležitostem, které do stanovené lhůty musí zodpovědět. Počet obecních zastupitelů závisí na počtu obyvatel dané obce (blíže viz GO B-W §25/2). Zastupitelstvo je usnášeníschopné, pokud je alespoň polovina členů přítomna. Usnesení se přijímají nadpoloviční většinou hlasů, přičemž při vyrovnaném počtu hlasů je návrh odmítnut. (GemO Baden-Württemberg) Volební období zastupitelstva je pětileté a voleno je na základě volebních návrhů s přihlédnutím k zásadám poměrného zastoupení. Volební návrhy smí obsahovat pouze tolik uchazečů, kolik je voleno zastupitelů. Každý volič má tolik hlasů, kolik je voleno zastupitelů. Volič má možnost vybrat z různých kandidátních listin a jednomu uchazeči udělit až tři hlasy. K rozdělování mandátů je používán d´Hondtův dělitel. Pokud je předložen pouze jeden volební návrh či dokonce žádný, koná se většinová volba bez vazby na navržené uchazeče a bez možnosti kumulování hlasů. Počet hlasů však zůstává. Pokud je podán pouze jeden volební návrh nebo vůbec žádná kandidátní listina, koná se většinová volba bez možnosti kumulování hlasů. (Kommunalwahlrecht B-W 2012) Zvláštností volebního systému do obecního zastupitelstva je především ve venkovských oblastech často užívaná možnost tzv. nepřímé volby místní části, která byla zavedena po komunální reformě v roce 1972, když bylo mnoho malých obcí sloučeno do větších uskupení. Tímto volebním postupem se zajišťuje, aby co možná všechny části obce byly v radě adekvátně reprezentovány bez nebezpečí, že se k volbě postaví voličské skupiny, které reprezentují zájmy jediné vesnice. (Kommunalwahlrecht B-W 2012)
5.2 Bavorsko Starosta je v Bavorsku hlavním úředníkem obce a zastupuje jí navenek. Jeho volební období je, stejně jako zastupitelstva, šestileté. Je také předsedou obecního zastupitelstva s právem hlasovat a vykonává jeho usnesení. Starosta rozhoduje 27
z vlastní pravomoci běžné záležitosti, které nemají pro obec zásadní význam. Dále také může samostatně vyřídit záležitosti, kterými ho pověří zastupitelstvo. Starosta může samostatně vymezit okruhy práce svých zmocněnců a delegovat na ně některé své pravomoci. Obec je spravována prostřednictvím zastupitelstva, pokud starosta nerozhoduje samostatně. Zastupitelstvo rozhoduje o všech záležitostech, pro které není určen rozhodující výbor. Zastupitelstvo dohlíží na obecní správu, především také na provádění svých usnesení. Zastupitelstvo se skládá ze starosty a zastupitelů, přičemž jejich počet závisí na počtu obyvatel obce. Výkon funkce zastupitele je vlastností neplacený. Zastupitelstvo může tvořit poradní výbory. Správou určitých záležitostí může zastupitelstvo pověřit rozhodující výbory a některé také může zrušit. (GemO Bayern) Rada volí ze svého středu na dobu svého volebního období jednoho nebo dva další zmocněnce. Ti jsou neplacení. Rada může přenést na starostu další záležitosti k samostatnému vyřízení. Starosta je také oprávněn místo rady nebo výboru nařídit naléhavé rozkazy nařídit a obstarat neodkladná rozhodnutí. Na dalším zasedání jim to musí dát na vědomí. Starosta řídí služební dozor nad úředníky a zaměstnanci obce. Starosta zastupuje obec navenek. Ostatní
starostové
zastupují
prvního
starostu
při
jeho
nepřítomnosti.
(Kommunalwahlrecht B-W 2012) Volební období zastupitelstva je šest let a v zastupitelských volbách jsou používány otevřené kandidátní listiny. Aktivní volební právo má občan i ze zemí EU, avšak musí dovršit 18 let věku a mít minimálně dva měsíce ve volebním kraji bydliště a zároveň nesmí být vyloučen z volebního práva. Zvolena může být osoba, která pobývá na území obce alespoň tři měsíce. Do roku 2007 nesměli být v obcích do deseti tisíc obyvatel členy rady manželé, rodiče a děti, stejně tak sourozenci současně. Tento předpis však byl před komunálními volbami v roce 2008 odstraněn. U voleb v roce 2014 bude k pasivnímu volebnímu právu stačit „vedlejší“ bydliště, avšak člověk může kandidovat pouze v jednom místě bydliště. (Kommunalwahlrecht B-W 2012) Volič má tolik hlasů, kolik se volí radních. V obcích do tří tisíc obyvatel má obec možnost povolit až dvakrát tolik hlasů. Povoleno je panašování a kumulování (až tři 28
hlasy pro jednoho). Při volbě může být také zaškrtnuta celá kandidátní listina, kdy bez dalších označení obdrží každý kandidát jeden hlas. Dvakrát či třikrát předkumulovaní kandidáti (kandidáti mohou stát na listině dvakrát či třikrát) obdrží odpovídajícím způsobem více hlasů. Avšak žádný kandidát nemůže získat více než tři hlasy. Jinak to funguje jako v České republice, kdy volič může označit kandidáty a zbytek svých hlasů dát straně. Pokud už na té kandidátní listině kandidáta označil, tento kandidát už druhý hlas nedostane. Při vyhodnocování jsou nejdříve přiděleny všechny hlasy voleným osobám a teprve poté jsou hlasy distribuovány na zaškrtnuté listiny, na kterých jsou kandidáti podle pořadí rozděleni. Zaškrtnutí kandidáti zůstávají nezohledněni. Na listině stojí třikrát uvedení kandidáti před dvakrát uvedenými a tito před jednou uvedenými. Není zde explicitní uzavírací klauzule, pouze faktická na základě použité Hare-Niemeyerovy formule. Při rozdělování křesel jsou všechny hlasy na listině sečteny. Od roku 2014 se budou hlasy voličů rozdělovat podle HareNiemeyerovy formule, kdy doposud byly rozdělovány podle d´Hondtova dělitele. Spojení listin platí přitom v prvním kroku jako jedna listina, i když to nebude poskytovat při použití Hare-Niemeyerovy formule žádnou výhodu. Mandáty pro listinu jsou rozdělovány kandidátům podle počtu hlasů, při shodném počtu hlasů rozhoduje pořadí na kandidátce. (Kommunalwahlrecht Bayern)
5.3 Braniborsko Obecní zastupitelstvo se skládá ze zastupitelů a starosty, jako člena s hlasovacím právem. Zastupitelstvo je voleno na pět let. Zastupitelstvu je vyhrazeno rozhodnutí o následujících záležitostech, které nesmí na jiné orgány přenést. Jedná se o všeobecné principy, podle kterých by měla být správa řízena, hlavní ustanovení a jednací řád zastupitelstva, zřízení výborů a rozhodnutí o rozdělení křesel a obsazení výboru. Zastupitelé volí starostu, pokud nebyl zvolen občany v přímých volbách. Obecní zastupitelstvo kontroluje provádění svých rozhodnutí. Každý zastupitel může v rámci plnění svých povinností vyžadovat od vedoucího úřadu nahlédnutí do spisů a podání vysvětlení. Správa může být kontrolována ve všech záležitostech spadajících do kompetence obce. Na žádost zastupitelstva je vedoucí úřadu povinen se zúčastnit jednání zastupitelstva, a také na žádost zastupitele musí zaujmout stanovisko k určitému bodu jednacího programu, pokud je přítomen. Zastupitelé vykonávají svůj úřad podle vlastního svědomí a přesvědčení v rámci platících zákonů. Neuvolněný 29
starosta
předsedá
zastupitelstvu.
V samostatných
obcích
volí
zastupitelstvo
předsedu ze svého středu. V obcích příslušících správnímu obvodu je starosta neuvolněný. Neuvolněný starosta je kontaktní osoba a mluvčí občanů své obce. Ve zbytku má na zřeteli jemu přidělené úkoly, především informuje obyvatele obce o důležitých
událostech,
předsedá
zastupitelstvu,
spolupůsobí
při
nouzovém
rozhodnutí, je zákonným zástupcem své obce v soudních řízeních a právních a správních záležitostech, pokud úřad sám nebo více úřadů příslušících obci je angažováno, a zastupuje obec v úředním výboru. V samostatných obcích je starosta řídícím úřadu a je uvolněný. Řídí obecní správu a je právním zástupcem a reprezentantem obce. Tento uvolněný starosta vykonává usnesení zastupitelstva a hlavního výboru a má na zřeteli úkoly dané mu hlavním výborem. Vede obvykle správní záležitosti. Uvolněný starosta musí včas informovat zastupitelstvo či hlavní výbor o všech závažných nebo důležitých záležitostech. Starosta je oprávněn vyjádřit nesouhlas s rozhodnutím zastupitelstva, pokud má dojem, že odporují zákonům. Postup vyřízení je v podstatě shodný se situací v Badensku-Wirtembersku. (BgbKVer) Zastupitelstvo je voleno poměrným volebním systémem s otevřenými kandidátními listinami na pětileté volební období. V současnosti je však toto volební období prodlouženo do roku 2014 kvůli možnosti souběhu s volbami do evropského parlamentu. Aktivní volební právo má každý občan EU, jenž dovršil 16 let věku a volen může být každý oprávněný volič, který dovršil 18 let věku a už tři měsíce má ve volebním území pobyt. Každý volič má tři hlasy. Povoleno je panašování i kumulování (všechny tři hlasy). Aby se strana dostala k rozdělování mandátů, nemusí její zisk ve volbách dosáhnout žádné uměle nastavené hranice, pouze přirozené prahu. Při rozdělování křesel se používá Hare-Niemeyerova kvóta. Získané hlasy kandidátní listiny se sečtou a křesla v rámci kandidátní listiny jsou přidělována podle počtu hlasů kandidáta, při shodném zisku hlasů rozhoduje pořadí na kandidátce. (Kommunalwahlrecht Brandenburg 2012)
5.4 Hesensko Starosta se volí na šest let a v den konání voleb nesmí být starší 67 let. Starosta je vždy uvolněným pro svou funkci, avšak v obcích, které nemají více než 1500 obyvatel, se může nařízením určit, že pozice starosty se stane neplacenou funkcí. 30
Starosta může jako v předchozích případech vznést námitku při protiprávnímu ustanovení schváleným zastupitelstvem. Starosta tvoří spolu se svými zástupci obecní představenstvo, přičemž starosta je jeho předsedou. Představenstvo je správním orgánem obce a obstarává podle usnesení zastupitelstva obvyklou obecní správu. Představenstvo připravuje a vykonává usnesení zastupitelstva a vyřizuje obecní záležitosti, které mu podle komunálního zákona náleží, nebo které mu přidělí zastupitelstvo. Dále také zastupuje obec nebo informuje občany o důležitých záležitostech obecní správy. Členové představenstva však nesmí být současně obecními zastupiteli.6 Zastupitelstvo se usnáší o záležitostech obce, pokud jim to zákon jinak nenařídí. Zastupitelstvo dohlíží na celkovou obecní správu a řízení obecního představenstva, především užití obecních prostředků. K těmto účelům může od představenstva žádat nahlédnutí do spisů. Obecní představenstvo musí informovat zastupitelstvo o důležitých správních záležitostech. Zastupitelstvo disponuje pravomocí přenést rozhodování o určitých záležitostech na obecní představenstvo či výbor. Existují však záležitosti, jejichž rozhodování nemůže být nikdy převedeno na zmíněné instituce. Jsou to mimo jiné všeobecné zásady, podle kterých se řídí obecní správa nebo změna hranic obce. Zastupitelstvo je usnášeníschopné, pokud je přítomna více než polovina zastupitelů. Předseda zastupitelstva je volen na prvním povolebním jednání z jeho členů. Předseda svolává zastupitelstvo k jednání, přičemž je program schůze předem daný. Předseda řídí jednání obecního zastupitelstva a vykonává ty rozhodnutí zastupitelstva, která se týkají jeho vnitřního pořádku. Program jednání a jednotlivé body jsou stanoveny předsedou po domluvě s obecním představenstvem. Obecní představenstvo se účastní jednání zastupitelstva a musí být kdykoli k předmětu jednání vyslechnuto. (GemO Hessen) Ve volbách pro obecní zastupitelstvo, které je voleno na pět let, je použita poměrná volba s otevřenými kandidátními listinami. Na pět let jsou do své funkce zastupitelé voleni teprve od roku 2001, kdy do tohoto roku byli voleni na čtyři roky. Aktivním volebním právem disponuje každý občan EU, který v době konání voleb dovršil 18 let věku a v dané obci má nahlášen pobyt minimálně tři měsíce. Pro pasivní volební právo musí mít občan šest měsíců pobyt v obci. Volič má tolik hlasů, kolik se volí 6
Tato situace neplatí pro ty členy výboru, kteří podle § 41 zastávají své úřady dále, i po uplynutí jejich volebního období, než se jejich nástupci ujmou úřadu.
31
zastupitelů a může své hlasy panašovat a kumulovat, kdy jednomu kandidátovi může dát až tři hlasy, kterými disponuje. Technicky vzato může také zaškrtnout celou kandidátní listinu, kdy následně každý kandidát obdrží jeden hlas. Může také označit kandidáty a zbytek svých hlasů dát straně. Pokud byl kandidát strany označen, neobdrží žádné hlasy odevzdané pro celkovou kandidátní listinu. Pětiprocentní klauzule byla zrušena a nyní existuje pouze matematická klauzule, která odpovídá v průměru podílu hlasů na polovinu křesla. Křesla se rozdělují podle HareNiemeyerovy kvóty. Vedle matematické klauzule existuje také většinová klauzule, kdy strana, která obdrží více než polovinu všech hlasů, obdrží vždy více než polovinu křesel. Kandidáti získávají křesla podle počtu hlasů, při shodném zisku je použito pořadí na kandidátní listině. Potom je jeden uchazeč zvolen na kandidátních listinách ve více volebních okrscích, obdrží křeslo v tom okrsku, ve kterém získal většinu hlasů. Při shodném počtu hlasů je mu přiděleno křeslo v tom okrsku, kde zaujímal na kandidátní listině lepší pozici, a při shodě umístění na kandidátních listinách rozhoduje los. (Kommunalwahlrecht Hessen 2012)
5.5 Meklenbursko-Pomořansko Uvolněný starosta je v Meklenbursku-Pomořansku volen na 7-9 let, což je určeno hlavním ustanovením. Volební období neuvolněného starosty odpovídá volebnímu období obecního zastupitelstva. Uvolněný starosta je zákonným představitelem obce a je zodpovědný za věcně přiměřené vyřízení úkolů a řádný chod správy. V rámci vlastní působnosti obce starosta připravuje usnesení obecního zastupitelstva a hlavního výboru a vykonává je. Dále je zodpovědný za záležitosti běžné správy, což jsou například rozhodnutí menšího hospodářského významu. Starosta rozhoduje z vlastní příslušnosti všechny záležitosti, které zastupitelstvo nebo hlavní výbor nevzali na vědomí. Starosta také vykonává úkoly přenesené působnosti obce. Neuvolněný starosta se po jmenování do funkce stává zároveň členem zastupitelstva. Starosta může být odvolán na základě rozhodnutí občanů. Druhým orgánem obce je obecní zastupitelstvo, které je dle PomořanskoMeklenburského obecního uspořádání nejvyšším usnášecím orgánem obce. Zastupitelstvo je oprávněno ke všem důležitým záležitostem obce a dohlíží na provedení jejích rozhodnutí, pokud tato pravomoc nebyla přenesena na hlavní výbor nebo starostu. Zákon dále vymezuje oblasti, jejichž rozhodování zastupitelstvo 32
nemůže na nikoho převést. Na svém prvním zasedání v obcích s uvolněným starostou volí zastupitelstvo ze svého středu předsedu, který ho poté zastupuje, přičemž v obcích s neuvolněným starostou, přebírá tyto pravomoci a povinnosti on. Obecní zastupitelstvo je usnášeníschopné, pokud jsou jeho členové řádně pozváni a je jich přítomna více než polovina. Usnesení jsou přijímána prostou většinou přítomných zastupitelů. Pokud některé usnesení porušuje zákon, má starosta právo ho rozporovat, stejně tak i usnesení poškozující obec. Starosta je na druhé straně povinen zastupitelstvo informovat o podstatných záležitostech obecní správy a může být členy zastupitelstva dotazován na konkrétní záležitosti. Zastupitelstvo se tudíž se starostou navzájem kontrolují. V Meklenbursku-Pomořansku jsou zastupitelé voleni prostřednictvím poměrného volebního systému s otevřenými kandidátními listinami na pětileté volební období. Aktivním volebním právem disponuje každý EU občan, kterému je šestnáct let a minimálně tři měsíce má v území bydliště. Pasivní volební právo je až od osmnácti let, jinak jsou podmínky stejné. Každý volič má tři hlasy, které může panašovat i kumulovat. Pětiprocentní klausule byla zrušena. Mandáty se rozdělují podle HareNiemeyerovy kvóty. Nejdříve jsou sečteny všechny hlasy. V prvním kroku dochází k vrchnímu rozdělení pro strany voličské skupiny a nezávislé kandidáty podle HareNiemeyerovy kvóty. Následně se koná „podrozdělení“ pro další různé volební návrhy strany nebo voličské skupiny podle stejné kvóty. Křesla jsou uchazeči získávána podle pořadí zisků hlasů. (Kommunalwahlrecht M-V 2012) Při volbě starosty disponuje aktivním volebním právem každý EU občan, který dovršil věk 16 let a minimálně tři měsíce má v obvodu bydliště. Jako neplacený starosta může být zvolen každý volič s aktivním volením právem, který dovršil 18 let. Jako placený starosta může být zvolen člověk s pasivním volebním právem, který ale není starší 58 let. Může se zúčastnit následujících voleb, pokud v den voleb nedosáhne 62 let věku. Volební systém je dvoukolový většinový s uzavřeným druhým kolem. Pokud je pouze jeden uchazeč o post starosty, musí získat 15 % hlasů všech oprávněných voličů. Kommunalwahlrecht M-V 2012)
33
5.6 Dolní Sasko V případě spolkové země Dolní Sasko obecní pořádek vyjmenovává tři orgány obce, a to zastupitelstvo, hlavní výbor a starostu (Hauptverwaltungslbeamte). Obecní zastupitelstvo je hlavním orgánem obce, jehož členové jsou zvolení zastupitelé a také starosta. Starosta svolává zasedání zastupitelstva a stanovuje s předsedou zastupitelstva jednací program. Dále starosta připravuje usnesení hlavního výboru, vykonává usnesení zastupitelstva a plní úkoly, které jsou na něj prostřednictvím hlavního výboru přeneseny. Vykonává také úkoly běžné správy, přičemž správu obce celkově vede a dohlíží na ni. (NKomVG 2010) Hlavní výbor tvoří starosta, zmocněnci a delegáti s poradním hlasem, přičemž starosta je jeho předsedou a celkový počet členů je určen zákonem. Hlavní výbor připravuje usnesení zastupitelstva a může rozhodovat o určitých záležitostech obce, podrobněji vymezených zákonem. (NKomVG 2010) Na prvním zasedání zastupitelstva je volen jeho nový předseda z jeho členů. Zastupitelstvo je usnášení schopné, pokud je přítomna alespoň polovina jeho členů. Ustanovení jsou přijímána prostou většinou přítomných zastupitelů. Obecní zastupitelstvo může být rozpuštěno, pokud je neobsazena více než polovina mandátů,
může
ho
rozpustit
zemská
vláda,
pokud
není
dlouhodobě
usnášeníschopné či není schopné plnit úkoly v obci a zastupitelstvo se také může rozpustit samo za situace, kdy starosta na jeho návrh není občany v referendu odvolán. Na prvním zasedání volí zastupitelstvo také až tři zástupce starosty, kteří ho zastupují například při reprezentativním zastupování obce. Starosta může být prostřednictvím návrhu zastupitelstva v průběhu svého volebního období odvolán. Pro zahájení odvolacího postupu je nutné, aby tři čtvrtiny zastupitelů vznesli návrh na odvolání starosty. Poté se nejdříve za dva týdny od podání návrhu uskuteční mimořádné zasedání zastupitelstva, kde je opět požadována tříčtvrtinová většina hlasů k odvolání starosty. (NKomVG 2010) Poměrný volební systém s otevřenými kandidátními listinami je použit pro volbu obecního zastupitelstva i v Dolním Sasku. Zde je zvolené zastupitelstvo pět let ve své funkci. Aktivním volebním právem disponují všichni EU občané starší 16 let s minimálně tříměsíčním pobytem v obci. Pasivní volební právo má každý s právem 34
volit, kdo dovršil 18 let věku, ale má pobyt v obci alespoň 6 měsíců a alespoň rok je občanem EU. Starostou může být zvolen člověk, který je alespoň rok občanem EU a je mu mezi 23 a 65 lety. U postu starosty nezáleží oproti aktivnímu a pasivnímu právu ve volbách do obecní rady na bydlišti. (Kommunalwahlrecht Niedersachsen 2012) Každý volič má tři hlasy, které může udělit jednotlivým kandidátům i celé listině. Může tedy panašovat i kumulovat (všechny tři hlasy jednomu). To znamená, že volí každý hlasem buď jednu listinu, jako celek nebo jednoho kandidáta. Neexistuje uzavírací klauzule, pouze přirozený práh daný Hare-Niemeyerovou kvótou. Všechny hlasy strany nebo voličské skupiny jsou sečteny – hlasy pro celou listinu i pro jednotlivé kandidáty a následně se jim přidělí křesla podle Hare-Niemeyerovy kvóty. Pokud je volební území rozděleno na okrsky, koná se v druhém kroku rozdělení stejným způsobem pro jednotlivé volební návrhy strany či voličské skupiny. Poté co je dáno, kolik křesel každý volební návrh obdržel, je z poměru hlasů pro kandidátní listiny a pro navržené kandidáty podle Hare-Niemeyerovy kvóty zprostředkováno, kolik křesel podle pořadí kandidátních listin, a kolik křesel podle počtu získaných hlasů kandidátů bude rozdělováno. Volební křesla jsou přiřazena nejprve kandidátům s nejvyšším počtem získaných hlasů na kandidátní listině a zbytek získají nezvolení uchazeči v pořadí,
v jakém
jsou
uvedeni
na
kandidátní
listině.
(Kommunalwahlrecht
Niedersachsen 2012) Při přímé volbě starosty se koná většinová volba pouze v jednom kole. Pokud je více kandidátů, je zvolen kandidát s největším počtem hlasů. Pokud je pouze jeden kandidát, musí získat více kladných než záporných hlasů, z čehož těch kladných musí
být
minimálně
25%
všech
oprávněných
voličů.
(Kommunalwahlrecht
Niedersachsen 2012)
5.7 Severní Porýní-Vestfálsko Občané
jsou
na
obecní
úrovni
zastupováni
zastupitelstvem
a
starostou.
Zastupitelstvo se skládá z volených zastupitelů a starosty, který zastupuje a reprezentuje obecní zastupitelstvo a je jejím předsedou s hlasovacím právem. Zastupitelstvo je kompetentní ke všem záležitostem obecní správy, pokud to v některých případech nestanovuje obecní pořádek jinak. Rozhodnutí, která nemůže 35
zastupitelstvo přenést na jiný subjekt, například starostu nebo určitý výbor, jsou také definována tímto zákonem. Zasedání zastupitelstva svolává starosta, který také určuje jednací pořádek. Zastupitelstvo je usnášeníschopné, pokud je přítomna více než polovina jeho členů a usnesení přijímá prostou většinou hlasů, přičemž při shodném počtu hlasů pro a proti, je návrh zamítnut. Starosta může usnesení zastupitelstva do tří dnů rozporovat, pokud jeho obsah negativně postihuje obec. O usnesení proběhne další jednání, jehož výsledek už starosta rozporovat nemůže. Zastupitelstvo kontroluje prostřednictvím starosty chod obecní správy, když je starosta povinen o důležitých záležitostech týkající se správy zastupitelstvo informovat. Zastupitelstvo má také pravomoc ustanovovat výbory, přičemž je povinností, zřídit v každé obci hlavní, finanční a auditní výbor. (GO N-W 2011) Starosta je vedoucím správy, připravuje a vykonává usnesení zastupitelstva a výborů a je reprezentantem obce navenek. Starosta může být občany na návrh zastupitelstva odvolán. Nejdříve je nutné, aby minimálně polovina všech zastupitelů vznesla požadavek na jeho odvolání. Následně musí být tento požadavek schválen dvou třetinovou většinou všech zastupitelů schválen a teprve poté rozhodují občané v referendu. (GO N-W 2011) Při volbě zastupitelstva je využíván personalizovaný poměrný volební systém s uzavřenými kandidátními listinami. Členem zastupitelstva je i přímo zvolený starosta. Polovina zastupitelů je volena v jednom volebním obvodě podle relativně většinového volebního systému a zbytek pak v uzavřených kandidátních listinách. K tomu jsou navíc využívány převislé a vyrovnávací mandáty. Volební období rady je na pět let a aktivním volebním právem disponuje občan EU, který dovršil v den konání voleb 16 let věku a má pobyt v obci po dobu minimálně šestnácti dní. Zvolen na post zastupitele může být občan s aktivním volebním právem, který dovršil 18 let věku a v obci pobýval minimálně tři měsíce. (Kommunalwahlrecht NordrheinWestfalen 2012) Každý volič má jeden hlas, kterým volí kandidáty v jednom obvodu a kandidátní listinu jeho strany. Odchylka od průměrného počtu obyvatel ve volebním obvodu nesmí být více než 25% směrem dolu či nahoru. Pětiprocentní uzavírací klauzule už byla zrušena, stejně jako „jednokřeslová klauzule“, která byla označena za ústavě 36
odporující. Mandáty jsou rozdělovány pomocí Saint-Laguëho dělitele. V zákoně je několik dalších formulací. Ve volebních okrscích jsou zvoleni ti kandidáti, kteří získali v okrsku relativní většinu odevzdaných hlasů. Pro rozdělení mandátů jsou využity principy poměrné volby, kdy jsou křesla převedeny na základě počtu úspěšných kandidátů. Tento zbývající počet křesel je stranám přidělen pomocí Saint-Laguëho dělitele podle poměru jejich celkového počtu hlasů. (Kommunalwahlrecht NordrheinWestfalen 2012) Pokud jedna strana získá v okrscích více mandátů, než jí podle poměru náleží, zůstanou tyto mandáty straně (převislé mandáty). Zbylé strany pak dostanou vyrovnávací mandáty. K tomu je spočítáno nový celkový počet mandátů, v němž je počet přímých mandátů převislé straně rozdělen prostřednictvím počtu jejích hlasů a následně je tento výsledek multiplikován s celkovým počtem hlasů všech zohledněných stran. Výsledek je zaokrouhlen. V případě lichého čísla je výsledek zvýšen o jednu a nové rozdělení křesel je stanoveno na základě Saint-Laguëho kvóty. Pokud přitom dojde k „povyrovnání“, zvýší se počet křesel na onen sudý počet křesel, který vede k regulérnímu rozdělení křesel. Pokud strana získá více než polovinu platných hlasů a obdrží ne více než polovinu křesel, obdrží další křeslo. Proto
je
stranám
s nejnižším
volebním
podílem
jedno
křeslo
odebráno.
(Kommunalwahlrecht Nordrhein-Westfalen 2012)
5.8 Sársko Orgány obce jsou zastupitelstvo a starosta. Obecní zastupitelstvo rozhoduje o všech samosprávních záležitostech obce, pokud nejsou přeneseny na starostu či konkrétní výbory. Některá rozhodnutí určená tímto zákonem nemůže zastupitelstvo přenést na jiný subjekt. Zastupitelstvo má právo se přesvědčit o provádění jeho usnesení a starosta či výbory jsou povinni mu poskytnout informace k dané záležitosti. Obecní zastupitelstvo svolává dle potřeby starosta, který je zároveň jeho předsedou, avšak nedisponuje hlasovacím právem. Zastupitelstvo je usnášeníschopné, pokud je na zasedání přítomna alespoň polovina všech zastupitelů a usnesení jsou přijímána prostou většinou hlasů. Zastupitelstvo může k přípravě usnesení tvořit ze svých členů výbory, přičemž musí v každé obci fungovat výbor finanční a personální záležitosti (těmto předsedá starosta), pro ochranu životního prostředí a auditní výbor. Zastupitelstvo může být rozpuštěno ministerstvem vnitra, pokud počet jeho členů 37
klesne pod zákonem stanovený limit a náhradníci nejsou k dispozici a na žádost ministerstva vnitra ho může rozpustit také zemská vláda z důvodů neplnění obecních úkolů. (KSVG Saarland 2009) Také starosta může být ze své funkce předčasně odvolán, přičemž zde funguje podobný systém jako u ostatních zemí, kdy rada nejdříve odhlasuje návrh na jeho odvolání a následné o celé záležitosti rozhodují občané v referendu. Starosta je zákonným zástupcem obce, řídí obecní správu, připravuje a provádí usnesení rady, vyřizuje záležitosti běžné správy a samosprávné záležitosti, které jsou mu přiděleny. (KSVG Saarland 2009) Rada v Sársku je volena poměrným volebním systémem s uzavřenou kandidátní listinou. Počet zastupitelů a volební období určuje komunální zákon. Volební období je pětileté. Aktivní volební právo má každý občan starší 18 let s minimálně tříměsíčním pobytem v obvodu. Podmínky pro pasivní volební právo jsou stejné, až na nutnost šestiměsíčního pobytu v obci. Volební území je rozděleno radou pro rozmístění obvodových kandidátních listin do volebních obvodů. Jeden volební návrh sestává z jedné územní kandidátní listiny pro celé volební území nebo z jedné územní kandidátní listiny a dodatečných obvodových kandidátních listin pro různé obvody. U voleb do místních a okrskových rad nejsou zřízeny žádné obvody. Každý volič má jeden hlas pro jeden volební návrh. Pro rozdělení křesel byla včetně voleb v roce 2004 použita pětiprocentní uzavírací klauzule. I když se kandidátní listiny spojily, nadále tato klauzule platila pro každou kandidátku. Dne 20. srpna 2008 byla klauzule zrušena a mandáty jsou v současnosti rozdělovány pomocí d´Hondtova dělitele. Při spojení kandidátek tato formule platí, stejně tak i při „podrozdělování“. Nejdřív jsou sečteny všechny hlasy každého volebního návrhu. Přitom platí, že v prvním kroku jsou spojené návrhy brány jako jedna kandidátní listina. Rozděluje se podle
d´Hondtova
dělitele.
V
druhém
kroku
v případě
potřeby
následuje
„podrozdělení“ na jednotlivé návrhy ve spojené kandidátní listině (také pomocí d´Hondtova dělitele). Pokud jeden návrh obsahuje vedle územní kandidátky i obvodovou kandidátku, tak jsou na celá křesla přiděleny zaokrouhlené dvě třetiny návrhu připadnuvších hlasů na volební obvody. Tato křesla jsou přidělena podle d´Hondtova dělitele, podle hlasů v jednotlivých obvodech obvodových kandidátkám. Zbytek křesel (a křesla volebního obvodu bez vlastní obvodové kandidátní listiny 38
tohoto návrhu) připadají na územní kandidátní listiny. Pokud obdrží obvodová kandidátní listina více křesel, než má kandidátů, připadají tato křesla na územní kandidátní listině. Pokud obdrží územní kandidátní listina více křesel než má uchazečů, připadnou tyto mandáty na obvodové kandidátní listiny. Nejdříve jsou křesla obvodových kandidátních listin rozdělena kandidátům, pak kandidátům územní kandidátní listiny, kteří ještě křeslo neobdrželi. V Sársku je možnost sloučení kandidátních listin. (Kommunalwahlrecht Saarland 2012) Starosta se volí dvoukolovým většinovým systémem s uzavřeným druhým kolem. (Kommunalwahlrecht Saarland 2012)
5.9 Sasko Hlavním orgánem obce je zastupitelstvo, které se skládá z volených zastupitelů a starosty, který je jejím předsedou a svolává její zasedání. Má také hlasovací právo. Obecní zastupitelstvo stanovuje zásady pro obecní správu, rozhoduje o všech záležitostech obce, pokud k nim není zmocněn starosta nebo mu je zastupitelstvo nesvěřilo. Zastupitelstvo kontroluje výkon svých usnesení a stará se při výskytu problémů v obecní správě o jejich odstranění starostou. Starosta je povinen poskytovat zastupitelstvu informace o stavu obecní správy. Zastupitelstvo může tvořit výbory, avšak není povinné určité výbory vytvářet, jako tomu bylo u předchozí spolkové země. Zastupitelstvo může vytvořit usnášecí výbory, na které může trvale přenést vyřízení určitých úkolů; zákonem jsou však stanovené záležitosti, jejichž vyřízení na výbory přenést nemůže. Zastupitelstvo je usnášeníschopné, pokud je přítomna alespoň polovina jeho členů. Jak už bylo výše zmíněno, je starosta předsedou zastupitelstva, vede obecní správu a zastupuje obec navenek. Jeho volební období je sedmileté a je volen absolutně většinovým volebním systémem. Starosta může být občany obce předčasně odvolán. Jednou možností je jako u předchozích zemí návrh zastupitelstva a následné rozhodování občanů, ve druhém případě mohou občané vznést požadavek na jeho odvolání sami, přičemž k zahájení procesu odvolání je nutný podpis návrhu třetiny oprávněných voličů. Poté opět následuje referendum. Volební období zastupitelstva, které je voleno prostřednictvím poměrného volebního systému s otevřenými kandidátními listinami, je pětileté. Aktivním volebním právem 39
disponuje každý občan EU starší 18 let. Volitelný je pak každý s aktivním právem, který minimálně tři měsíce ve volebním kraji má pobyt. Každý volič disponuje třemi hlasy. Umožněno je panašování i kumulování a neexistuje uzavírací klauzule. Všechny hlasy jedné strany jsou sečteny. Mandáty jsou přidělovány pomocí d´Hondtova dělitele. „Podrozdělení“ na volební kraje se uskutečňuje také podle d´Hondta. V Sársku i přes použití d´Hondtova dělitele existuje většinová klauzule, která straně s více než 50% podílem všech hlasů garantuje absolutní většinu mandátů. V rámci kandidátní listiny jsou křesla přidělována kandidátům podle počtu hlasů, při shodě podle pořadí na listině. (Kommunalwahlrecht Sachsen 2012)
5.10
Sasko-Anhaltsko
Správními orgány obce jsou starosta a obecní zastupitelstvo. Obecní zastupitelstvo se skládá z volených zastupitelů a starosty. Předsedou zastupitelstva je buď neuvolněný starosta, nebo v ostatních případech zvolený člen rady. Zastupitelstvo je zástupcem obyvatel obce a jejím hlavním orgánem. Zastupitelstvo je kompetentní řešit všechny záležitosti obce, pokud nejsou v pravomoci starosty nebo mu nejsou zastupitelstvem svěřeny. Zastupitelstvo také dozoruje provádění svých usnesení a je služebním představeným starosty. Stejně jako v ostatních spolkových zemích má právo vytvářet dočasné i trvalé, usnášecí i poradní výbory. Starosta disponuje hlasovacím právem v zastupitelstvu pouze v případě, že je jejím předsedou (tedy pouze v případě neuvolněných starostů). Uvolněný starosta zastupitelstvu nepředsedá, hlasovací právo nemá, ale je vedoucím obecní správy. Jak uvolněný, tak i neuvolněný starosta zastupují obec navenek a reprezentují ji. Také v Sasku-Anhaltsku může být starosta předčasně odvolán. K zahájení odvolacího procesu je nutné, aby tří čtvrtinová většina zastupitelů odsouhlasila návrh alespoň dvou třetin členů rady o odvolání starosty, a následně o tom hlasují občané. Starosta je odvolán, pokud se pro to vysloví více než polovina hlasujících občanů, přičemž tato skupina musí dosahovat 30 procent všech oprávněných voličů. (GO LSA 2009) Volební období rady je pětileté. Aktivní volební právo má každý EU občan starší 16 let, který bydlí v obci minimálně tři měsíce a má zde trvalé bydliště a zvolen může být každý s aktivním právem starší 18 let. Každý volič má tři hlasy. Povoleno je 40
panašování i kumulování a jakákoli uzavírací klauzule neexistuje. Počet křesel pro stranu se určuje podle Hare-Niemeyerovy kvóty. Podrozdělení ve volebních krajích probíhá také podle této kvóty. I v Sasku-Anhaltsku platí většinová klauzule, kdy je straně co získala víc než 50% hlasů, zaručena absolutní většina křesel. (Kommunalwahlrecht Sachsen-Anhalt 2012)
5.11
Šlésvicko-Holštýnsko
Obecní zastupitelstvo stanovuje principy a cíle obecní správy, vykonává všechna pro obec důležitá rozhodnutí a dohlíží na jejich vykonání, pokud zákon nestanovuje kompetence jinak. Některá rozhodnutí může přenést na starostu či výbory, jiná, stanovená zákonem, přenést nemůže. Zastupitelstvo je služebním nadřízeným starosty a její členové mají právo jím být informováni o záležitostech obecní samosprávy. Předsedu si zastupitelstvo volí ze svého středu, což může být i starosta. Rada je usnášeníschopná, pokud je přítomna alespoň polovina jejích členů. Rada může
být
rozpuštěna
ministerstvem
vnitra,
pokud
není
dlouhodobě
usnášeníschopná, pokud řádně neplní obecní úkoly nebo pokud v důsledku územních změn bude změně počet obyvatel o vice než 10 %. Rada může tvořit výbory pro přípravu svých usnesení a ke kontrole obecní správy. (GO S-H)
Pro zvolení rady je používán personalizovaný poměrný volební systém a ve volebních obvodech v menších obcích pak personalizovaný většinový volební systém. V obcích, které mají méně než 100 obyvatel, není voleno obecní zastupitelstvo. Volební období rady činí pět let. Aktivní volební právo má každý občan Evropské unie, kterému je šestnáct let a alespoň šest týdnů má pobyt ve volebním území. Volitelný je každý plnoletý, tedy osmnáctiletý s aktivním volebním právem, který minimálně tři měsíce v zemi Šlésvicko-Holštýnsko bydlí. (Kommunalwahlrecht Schleiswig-Holstein 2012) Při volbě do rady je volební území rozděleno do volebních krajů, ve kterých vždy volen určitý počet přímých zastupitelů. Každý volič disponuje tolika hlasy, kolik se volí v kraji zastupitelů. Jednomu kandidátovi mohou udělit pouze jeden hlas. Uzavírací klauzule zde není – zavrhnul to spolkový ústavní soud. Mandáty jsou distribuovány pomocí Saint-Laguëho dělitele. V krajích jsou zvoleni přímí kandidáti, kteří získali 41
většinu hlasů. Všechny hlasy přímých kandidátů jednoho návrhu jsou sečteny. Poté jsou straně přidělena křesla podle Sain-Laguëho dělitele. Ty ještě neobsazená křesla přímými kandidáty jedné strany jsou obsazena prostřednictvím kandidátní listiny. Pokud je počet přímo zvolených kandidátů větší, než straně podle poměru náleží mandátů, zůstávají jí tato křesla navíc. V tomto případě jsou tyto křesla tak dlouho rozdělována, dokud poslední křeslo navíc není prostřednictvím poměrného podílu křesel rozdáno. (Kommunalwahlrecht Schleiswig-Holstein 2012) Starosta je volen přímo většinovým dvoukolovým volebním systémem s uzavřeným druhým
kolem,
kam
postupují
dva
kandidáti
s nejvyšším
počtem
hlasů.
(Kommunalwahlrecht Schleiswig-Holstein 2012)
42
6 KOMUNÁLNÍ SYSTÉM PORÝNÍ-FALC A DURYNSKO 6.1 Porýní-Falc Spolková země Porýní-Falc se rozkládá na jihozápadě Spolkové republiky Německo (SRN) a jejím hlavním městem je Mohuč. Porýní-Falc sousedí se čtyřmi spolkovými zeměmi – se Sárskem, s Bádensko-Virtemberskem, Hesenskem a Severním Porýním-Vestfálskem a jeho území tvoří část hranic SRN s Francií, Lucemburskem a Belgií. S počtem obyvatelstva kolem čtyř milionů a rozlohou 19 853 km2 patří mezi menší spolkové země. Přibližně 42 procent rozlohy země pokrývají lesy, proto je Porýní-Falc často označována jako „zelené srdce“ Německa. Kolem 40 procent území tvoří úrodná obhospodařovaná zemědělská půda, která je základem efektivního zemědělství. Porýní-Falc je hospodářsky vyspělou zemí s výkonnou ekonomikou, postavenou na zpracovatelském průmyslu s orientací na export, přičemž je s exportní kvótou 46 procent na prvním místě mezi spolkovými zeměmi. Z hlediska makroekonomických údajů se země s HDP per capita ve výši 29 088 eur pohybuje těsně pod německým průměrem, který činí 32 299 eur na obyvatele. Spolková země Porýní-Falc se může pochlubit poměrně nízkou nezaměstnaností, kdy podíl nezaměstnaných činí 5,3 procenta. Což je o 1,5 procentního bodu méně, než je celostátní průměr.7 (BusinessInfo 2007) Po druhé světové válce se území dnešní Porýní-Falce nacházelo ve francouzské okupační zóně. Tato spolková země byla založena 30. srpna 1946 nařízením číslo 57 francouzské vojenské vlády prostřednictvím sjednocení Falce a tehdejších správních obvodů - Trieru, Koblence, Mohuče a Montabauru. Jednotné demokratické obecní právo bylo zřízeno 27. září 1948 obecním pořádkem, jenž byl součástí zákona o samosprávě. (BusinessInfo 2007) V současné době se územně-samosprávné úrovně v Porýni-Falci skládají z 24 krajů, 12 kraji nepříslušících měst, 161 spolků obcí, 36 samostatných měst a obcí (z toho osm jsou velká kraji příslušná města) a celkem 2258 místních obcí. V každé správní úrovni si obyvatelé volí radu a starostu. V kraji nepříslušících městech jsou všechny komunální úlohy vykonávány tímto městem; zde se slučuje krajská i komunální úroveň dohromady. Tato města tedy plní úkoly, které jsou v krajích rozděleny mezi 7
www.statistik-portal.de údaje z roku 2012
43
více úrovní. Kraji jsou principálně přiděleny úlohy, pro které velikost a správní moc obcí nestačí, což je například financování gymnázií a učilišť, sociální pomoc a záchranná služba. Krajská správa také vykonává přenesenou působnost (plnění státních úloh pro zemi), například stavební dozor. (Ministerium des Innern RLP 2012) Okruhy komunální samosprávy se dělí na samosprávnou a přenesenou působnost. U samosprávné působnosti se rozlišuje mezi dobrovolnými a povinnými (zákonem danými) samosprávnými úkoly. Přenesenou působnost obcí tvoří od státu přenesené administrativní úkoly. Kraji nepříslušící města vykonávají jak úkoly obecní, tak úkoly krajské. Všechny komunální úlohy se tedy spojují do jednoho komunálního celku. Kraji příslušné obce s více než 25 tisíci obyvateli mohou být prostřednictvím zákona nebo na jejich žádost prostřednictvím právního předpisu zemské vlády prohlášena za velká kraji příslušná města. Tato velká města zaujímají pozici mezi kraji nepříslušícími městy a samostatnými obcemi – jsou to samostatná města, jimiž jsou převzaty některé úkoly krajů (převážně přenesená působnost, například stavební dozor). Samostatná obec je dle komunální ústavy základním typem obce, i když v současné době disponuje tímto statutem pouze 28 měst a obcí. Tyto obce spadají pod kraj a plní všechny úkoly obecní úrovně. Stále však mají správu na plný úvazek. (Stubenrauch 2011) Místní obce také volí svou radu a starostu, ale nemají správní personál na plný úvazek. Jejich správní záležitosti jsou v jejich jménu a na jejich příkaz vykonávány správou spolku obcí. Část obecních samosprávných záležitostí je jim odebrána a převedena na spolek obcí. Ve zbytku platí také pro místní obce zásada komplexní příslušnosti, zejména právo převzít si všechny místní záležitosti, které nejsou výslovně přiděleny jiným úrovním. Spolky obcí jsou územními celky, které vedle a namísto místních obcí vykonávají zákonem přidělené samosprávné úkoly místního společenství. Dále mohou spolky obcí převzít další samosprávné úkoly místních obcí, pokud existuje určitý předpoklad pro tento krok (naléhavé veřejné zájmy, kvalifikovaný souhlas). Spolky obcí tedy vykonávají vlastní samosprávné úkoly, mezi které mj. patří územní plánování či požární ochrana. V rámci jejich činnosti taktéž zastávají správní záležitosti místních obcí (správa poplatků, exekuce) a samozřejmě vyřizují přenesené záležitosti. (Stubenrauch 2011)
44
Obecní pořádek Ve spolkové zemi Porýní-Falc vede starosta obecní správu a zastupuje obec navenek. Je předsedou obecního zastupitelstva a disponuje hlasovacím právem. Vedle jeho vlastních zákonem daných a od rady přenesených povinností mu náleží příprava usnesení zastupitelstva v součinnosti se zmocněnci a usnesení výborů, kterým předsedá. Dále tato usnesení vykonává a náleží mu záležitosti běžné správy. Starosta může v případě záležitostí, které nesnesou odkladu do zasedání zastupitelstva samostatně rozhodnout. V každé obci jsou voleni jeden či dva zmocněnci, z nichž první je zástupcem starosty. Zmocněnci spravují obor své působnosti samostatně v mezích usnesení zastupitelstva a pokynů starosty. Volební období starosty je osmileté, přičemž ten se volí přímo většinovým dvoukolovým systémem s uzavřeným druhým kolem, kam postupují dva kandidáti s nejvyšším počtem hlasů. Starosta může být v Porýní-Falci odvolán. K zahájení odvolacího řízení
je
nutný
požadavek
alespoň
poloviny
zastupitelů,
který
musí
být
v zastupitelstvu schválen dvoutřetinovou většinou všech zastupitelů. Následně je k odvolání zapotřebí většina hlasů v občanském rozhodnutí, přičemž ta musí činit alespoň 30 procent oprávněných voličů. Obecní zastupitelstvo stanovuje základy pro správu obce a usnáší se o všech samosprávných obecních záležitostech, pokud není v tomto ohledu zmocněn starosta nebo na něj či určitý výbor rozhodnutí zastupitelstvo nepřenese. Zastupitelstvo dohlíží na výkon svých usnesení a starosta je povinen je o všech důležitých obecních záležitostech informovat. Volební období zastupitelstva je pětileté. Volební systém je poměrný s otevřenými kandidátními listinami. Aktivní volební právo má každý EU občan, kterému je 18 let a více a má tři měsíce pobyt v obvodu. Zvolen může být každý plnoletý s aktivním volebním právem. Každý volič má tolik hlasů, kolik se volí zastupitelů. Může panašovat a kumulovat (max.tři hlasy). Dále může v kombinaci zaškrtnout všemi či zbylými hlasy kandidátní listinu. Hlasy pro listinu jsou přiřazovány podle pořadí kandidátů na ní, přičemž předkumulovaní kandidáti odpovídající větší počet hlasů získají, dokud nezískají maximum tří hlasů nebo jsou voličem označeni. Klauzule byla zrušena 13. února 45
2008. Mandáty jsou rozdělovány podle Hare-Niemeyerovy kvóty. Tato formule platí také při podrozdělování mandátů spojeným kandidátkám a návrhům v okrscích jedné strany. (Kommunalwahlrecht Rheinland-Pfalz 2012) Nejdřív jsou sečteny hlasy kandidátů volebních návrhů. Přitom platí v prvním kroku spojené volební návrhy jako jedna kandidátka. Křesla se rozdělují podle HN kvóty. Ve druhém kroku probíhá podrozdělení na různé návrhy spojené kandidátky (také podle HN kvóty). Ve třetím kroku probíhá podrozdělení na návrhy strany nebo voličské skupiny v různých okrscích. Křesla volebního návrhu jdou těm kandidátům v pořadí počtu získaných hlasů. Pokud je kandidát na více návrzích ve volebních okrscích zvolen, bude mu uděleno křeslo v okrsku, kde získal nejvíce hlasů. (Kommunalwahlrecht Rheinland-Pfalz 2012) Volební návrhy mají v Porýní-Falci možnost spojení kandidátek. Zajímavé je, že to nepřináší stranám žádnou přednost, protože ani klauzule tím překročena není, ani nelze očekávat bonus ze zbytkových hlasů. Starosta se volí přímo většinovým dvoukolovým systémem s uzavřeným druhým kolem, kam postupují dva kandidáti s nejvyšším počtem hlasů. (Kommunalwahlrecht Rheinland-Pfalz 2012)
Analýza výsledků přímé volby starostů
Tabulka č. 1 Sídelní struktura Spolkové země Porýní-Falc stav k 30.6.2009 Počet obcí Spolková země Porýní-Falc celkem
Počet obyvatel
2 306
4 018 855
v tom obce s počtem obyvatel: do 499
1 040
271 968
500–999
569
405 877
1 000–1 999
361
500 593
2 000–4 999
213
638 164
5 000–9 999
77
536 802
10 000–19 999
25
359 117
20 000–49 999
13
436 142
50 000–99 999 100 000 a více
4 4
299 119 571 073
Zdroj: http://www.statistik.rlp.de
46
Při pohledu na rozložení obcí v jednotlivých velikostních skupinách zjistíme, že ve spolkové zemi Porýní-Falc je i přes komunální reformu, která probíhala na území celého Německa od 90. let 20.století , značný počet obcí s méně než pěti sty obyvateli. V této velikostní skupině se nachází téměř 50 % všech obcí. Další značná část obcí je zastoupena ve velikostní kategorii do 1 000 obyvatel. Naopak v PorýníFalci se nachází pouze čtyři větší města s počtem obyvatel přesahujícím sto tisíc. Největší podíl obyvatelstva žije v obcích velikostní skupiny 2 000–4 999 obyvatel,
47
přičemž však lze říci, že počet obyvatel je v jednotlivých velikostních skupinách obcí poměrně rovnoměrně rozložen.
48
Tabulka č. 2 Zvolení starostové podle volebních stran a velikostních skupin obcí Volební strana zvoleného starosty Počet obcí Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499
CDU SPD
2 306
FDP GRÜNE
NK
317
242
5
2
962
starosta volen radou
sdružení
koalice
ostatní
423
6
2
347
1 040
9
16
1
-
645
83
1
2
283
500–999
569
54
65
-
-
243
153
1
-
53
1 000–1 999
361
87
71
2
-
54
134
3
-
10
2 000–4 999
213
101
53
1
-
11
45
1
-
1
5 000–9 999
77
39
23
1
-
7
7
-
-
-
10 000–19 999
25
18
4
-
2
-
1
-
-
-
20 000–49 999
13
7
6
-
-
-
-
-
-
-
50 000–99 999 100 000 a více
4 4
1 1
3 1
-
-
2
-
-
-
-
18,3
0,3
0,1
15,0
v% Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel :
100,0
13,7
10,5
0,2
0,1
41,7
do 499
100,0
500–999
100,0
0,9
1,5
0,1
-
62,0
8,0
0,1
0,2
27,2
9,5
11,4
-
-
42,7
26,9
0,2
-
9,3
1 000–1 999 2 000–4 999
100,0
24,1
19,7
0,6
-
15,0
37,1
0,8
-
2,8
100,0
47,4
24,9
0,5
-
5,2
21,1
0,5
-
0,5
5 000–9 999
100,0
50,6
29,9
1,3
-
9,1
9,1
-
-
-
10 000–19 999
100,0
72,0
16,0
-
8,0
-
4,0
-
-
-
20 000–49 999
100,0
53,8
46,2
-
-
-
-
-
-
-
50 000–99 999
100,0
25,0
75,0
-
-
-
-
-
-
-
100 000 a více
100,0
25,0
25,0
-
-
50,0
-
-
-
-
Zdroj: http://www.statistik.rlp.de, vlastní výpočty
Tabulka číslo 2 uvádí, kolik postů starosty získaly jednotlivé politické strany, voličská sdružení a nezávislí kandidáti v obcích podle velikostních skupin. Ve 347 obcích se přímá volba starosty nekonala a ten byl zvolen prostřednictvím obecní rady. Je pochopitelné, že nejčastěji se tato situace vyskytovala v obcích s nejnižším počtem obyvatel (velikostní skupina do 499 obyvatel). Také ve velikostní skupině od 500 do 999 obyvatel bylo deset procent starostů zvoleno zastupitelstvem, je však zajímavé, že nedostatek návrhů kandidátů se vyskytnul i ve velikostní skupině obcí od 2 000 do 4 999 obyvatel. Z celkového počtu 2 306 starostů získali absolutně nejvíce postů nezávislí kandidáti-solitéři (kandidující samostatně) a nezávislí kandidáti s podporou voličského sdružení. Tato dominance byla nejpatrnější ve velikostní skupině obcí do 499 obyvatel, kde tito kandidáti získali 70 % starostenských míst. Se zvyšujícím se počtem obyvatel dané obce však zisky nezávislých kandidátů klesaly – v obcích od 49
500 do 999 obyvatel činil jejich zisk 63 % starostovských postů, v obcích s počtem obyvatel v rozpětí 1 000–1 999 35 % a v následujích velikostních skupinách obcí dokonce pouze šestnáct, třináct, respektive čtyři procenta. Ve velikostních skupinách obcí s 20 000 až 99 999 obyvateli nezískali nezávislí kandidáti ani jedno starostovské křeslo. O to více překvapující je skutečnost, že získali dva ze čtyř postů starostů ve velkých městech nad 100 000 obyvatel. Opačnou tendenci lze vysledovat u klasických politických stran. Především dvě tradiční velké politické strany – křesťanší demokraté (Christlich Demokratische Partei, CDU) a sociální demokraté (Sozial Demokratische Partei, SPD) své zisky starostenských postů se zvětšující se velikostí obce navyšovaly. Ve velikostní skupině od 2 000 do 4 999 obyvatel získala CDU nejvíce starostovských křesel ze všech politických stran a volebních sdružení, a to necelých 50 procent. Zisk přibližně poloviny míst si tato strana udržela i ve velikostní skupině obcí od 5 000 do 9 999. V následující velikostní skupině byla dominujícím uskupením, když získala 18 z 25 starostovských křesel (72 procent). Stejně jako CDU se i její největší rivalka SPD prosazovala spíše ve větších obcích, avšak celkově za svým konkurentem zaostala, když získala o 75 starostovských postů méně než CDU. Svého největšího úspěchu dosáhla SPD ve městech s 50 000 až 99 999 obyvateli, kde získala tři křesla ze čtyř. Další dvě „čisté“ politické strany – Zelení a FDP – prokázaly, že jejich podpora a schopnost prosadit se na komunální úrovni není vysoká. I přesto, že na spolkové úrovni jsou tyto strany schopny soustředit dostatečný počet voličů k prosazení svých kandidátů do spolkového sněmu, na specifickém poli komunální politiky zaostávají, když FDP získala pět a strana zelených pouhé dva mandáty. Obtížně zařaditelným prvkem bylo působení FWG – Sdružení nezávislých kandidátů. Toto sdružení bylo začleněno do skupiny sdružení nezávislých kandidátů. I když se jeho působnost neomezuje pouze na určité místo či lokalitu, působí v celém PorýníFalci jako zatřešující spolek. Prostřednictvím své nadřazené organizace FW (Freie Wähler), je také členem organizace nezávislých kandidátů působící na spolkové úrovni, ve které jsou zastoupena sdružení nezávislých kandidátů téměř všech německých spolkových zemí. Tato organizace má i vlastní program a již ohlásila svoji 50
kandidaturu do spolkového sněmu v roce 2013. Svou strukturou a působností se už spíše blíží ke klasické politické straně. Mezi ostatní sdružení bylo začleněno proto, že v Durynsku také působí odnož této „strany“, avšak je nerozlišitelné, která sdružení zastřešuje a která už nikoli. Z hlediska možnosti porovnání obou zemí je tak vhodnější všechna sdružení nezávislých kandidátů sloučit, alespoň pro první část výzkumu týkající se zisku starostovských postů. V případě zjišťování shody volební strany starosty a vítězné strany komunálních voleb už bude každé sdružení posuzováno samostatně. Při celkovém shrnutí výsledků přímé volby starostů v Porýní-Falci lze konstatovat, že v malých obcích se daří spíše nezávislým kandidátům a ve větších obcích i městech spíše kandidátům celostátně působících politických stran. Je otázkou, zda je to způsobeno větším důrazem na osobnost kandidáta v případě malých obcí, kde není taková anonymita, lidé se znají a kandidát musí být výraznou osobností, aby byl zvolen, protože mu nepřipadnou hlasy voličů sympatizujících a identifikujících se s programem určité politické strany. Ve větších obcích a městech pak může hrát v případě zvolení stranického kandidáta roli důvěra ve stranický návrh voličem preferované politické strany, když kandidáta osobně nezná a nemusí znát mnoho informací o jeho osobnosti a názorech. Volič se tedy spolehne na svou preferovanou politickou stranu a jí nabízeného kandidáta. Je však otázkou, zda nezávislých kandidátů
větší úspěch
v malých obcích je způsoben pouze větším důrazem na
osobnost kandidáta. Důležitým faktem je podle autorky skutečnost, zda je pro velké politické strany smysluplné zakládat a udržovat stranickou organizaci v obci s pár sty obyvateli. Ohledně skutečnosti zisku dvou starostovských křesel nezávislými kandidáty ve městech nad 100 000 obyvatel je nutné podotknout, že tito kandidáti nebyli až tak nezávislí a určitou podporu politických stran měli.
51
Tabulka č. 3 Zvolené rady podle vítězných volebních stran a velikostních skupin obcí Vítězná volební strana v radě Obce celkem
Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499
CDU
2 306
SPD
328
FDP
200
sdružení
2
363
dvě a více stran, koalice
Většinová volba
75
1 338
1 040
6
8
-
53
7
966
500–999
569
46
48
1
145
10
319
1 000–1 999
361
88
62
1
129
30
51
2 000–4 999
213
103
52
-
34
22
2
5 000–9 999
77
51
20
-
2
4
-
10 000–19 999
25
20
3
-
2
-
20 000–49 999
13
10
3
-
-
-
50 000–99 999 100 000 a více
4 4
1 3
3 1
-
-
-
15,7
3,3
58,0
v% Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel :
100,0
14,2
8,7
0,1
do 499
100,0
0,6
0,8
-
5,1
0,7
92,9
500–999
100,0
8,1
8,4
0,2
25,5
1,8
56,1
1 000–1 999
100,0
24,4
17,2
0,3
35,7
8,3
14,1
2 000–4 999
100,0
48,4
24,4
-
16,0
10,3
0,9
5 000–9 999
100,0
66,2
26,0
-
2,6
5,2
-
10 000–19 999
100,0
80,0
12,0
-
-
8
-
20 000–49 999
100,0
76,9
23,1
-
-
-
-
50 000–99 999 100 000 a více
100,0 100,0
25,0 75,0
75,0 25,0
-
-
-
-
Zdroj: http://www.statistik.rlp.de, vlastní výpočty
52
Výše uvedená tabulka uvádí, v kolika obcích se politickým stranám a sdružením nezávislých kandidátů podařilo zvítězit ve volbách do obecních zastupitelstev v roce 2009. Zásadním aspektem voleb do obecních rad je značný podíl většinové volby ve velmi malých obcích. Pouze v 74 obcích ve velikostní skupině do 499 obyvatel měli voliči na výběr z více volebních návrhů (kandidátek), ve všech ostatních případech se konala většinová volba, kde bohužel nebyla dohledatelná data ohledně stranické příslušnosti kandidátů, pokud nějaká byla. Stejně jako u přímé volby starosty se nejčastěji v těchto malých sídlech prosadila sdružení nezávislých kandidátů, když zvítězili v 70 procentech těchto obcí. Také v následujících dvou velikostních skupinách obcí s počtem obyvatel v rozmezí 500–999 a 1 000-1 999 nezávislá voličská sdružení dominovala. Zřetelně pak lze spatřit nastupující převahu tradičních politických stran v obcích a městech s 2 000 a více obyvateli. Ve velikostní skupině obcí od 5 000 do 9 999 obyvatel, už dokázala sdružení nezávislých kandidátů získat pouze tři volební vítězství ze 77 možných. V obcích s více než 10 000 obyvateli nedokázala zvítězit jiná kandidátka, než obou největších politických stran – CDU a SPD. Strana zelených potvrdila nízkou úspěšnost při komunálních volbách, když nedokázala zvítězit ani v jedněch volbách do obecních zastupitelstev. FDP pak vyhrála troje volby v obcích menších než 2 000 obyvatel.
53
Tabulka č. 4 Shoda volební strany starosty a vítězné strany v radě podle velikostních skupin obcí Počet obcí
Shoda volební strany starosty a vítězné volební strany v radě ano
ne
nezjištěno
ano-ne
Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
2 306
676
134
64
1 432
1 040 569 361 213 77 25 13 4 4
42 183 208 154 56 19 10 4 -
11 32 46 25 10 5 3 2 v%
7 6 25 21 4 1 -
980 348 82 13 7 2
Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
100,0
29,3
5,8
2,8
62,1
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
4,0 32,2 57,6 72,3 72,7 76,0 76,9 100,0 -
1,1 5,6 12,7 11,7 13,0 20,0 23,1 50,0
0,7 1,1 6,9 9,9 5,2 4,0 -
94,2 61,2 22,7 6,1 9,1 50,0
Zdroj: http://www.statistik.rlp.de, vlastní výpočty
Po zhodnocení úspěšnosti jednotlivých politických stran a volebních sdružení v komunálních volbách se výzkum zaměřuje na otázku podpory starosty v radě. Nejdříve bylo zjišťováno, zda se vítězná strana ve volbách do obecních zastupitelstev shodovala s volební stranou starosty. Existuje totiž významný předpoklad, že vítězná strana obecních voleb bude sestavovat pozdější koalici v zastupitelstvu a je otázkou, zda bude vůči starostovi souhlasná či proti němu v opozici a on tedy s ní bude nucen kohabitovat a bude pro něj obtížnější prosazovat své postoje. Pokud z tabulky odfiltrujeme nezjistitelné případy týkající se většinové volby rady a starosty nezávislého kandidáta-solitéra, kde není možné určit podporu starosty v radě, vychází nám, že ve většině případů se volební strana starosty s vítěznou stranou voleb do obecních zastupitelstev shoduje. Navíc je zde ještě množina případů „ano-ne“, kdy starostova strana získala stejný počet mandátů jako strana konkurenční, kde by bylo už velice spekulativní, která z těch dvou stran následně 54
tvořila koalici. Pokud tedy ponecháme pouze jasné případy, zjišťujeme, že volební strana starosty a vítězná strana v radě se shodovala u většiny velikostních skupin obcí přibližně v 80 % případů. Jednotlivě v nejmenších obcích do 499 obyvatel podíl činil 79 %, v následujících velikostních skupinách obcí 85 %, respektive 82 %, 86 % a 85 % ve skupině obcí s 5 000–9 999 obyvateli. Ve velikostních skupinách obcí s 10 000–19 999 a 20 000–49 999 obyvateli už byl tento podíl o necelých deset procentních bodů nižší, a to 76 % a 77 %. Velice zajímavá situace však nastává v případě posledních dvou velikostních skupin obcí s největším počtem obyvatel. Ve všech čtyřech obcích s počtem obyvatel v rozmezí 50 000–99 999 dokázala politická strana získat post starosty a zároveň zvítězit ve volbách do obecní rady. V jednom případě šlo o křesťanské demokraty a ve zbylých třech o demokraty sociální, z čehož lze vytvořit domněnku, že uvedené strany mají v dané obci silnou pozici a dokážou ji v komunálních volbách zužitkovat. Zcela opačná je situace ve čtyřech obcích s více než 100 000 obyvateli, kde dva posty získali nezávislí kandidáti, a ve zbylých dvou případech vyhrála volby do obecní rady starostovi opoziční strana. Posledním zjišťovaným ukazatelem tohoto výzkumu je skutečnost, jakou má starosta konkrétní podporu v radě, kolik procent mandátů se jí podařilo ve volbách do obecního zastupitelstva získat. Podpora je rozdělena do intervalů po deseti procentech a z tabulky jsou vyčleněny případy nezávislých kandidátů-solitérů a případů, kdy se v obci konala většinová volba do obecní rady. Nejčastěji se podpora starosty v radě pohybovala v rozmezí 40,0–59,9 %. Nezanedbatelná byla i podpora v rozmezí 30,0–39,9 %, kterou starostové získali v necelých 70 % obcí a také v rozmezí 70,0–79,9 %, kterou obdrželi téměř v 18 % obcí. Lze tedy konstatovat, že starosta má většinou v radě poměrně vysokou podporu své volební strany. Existují však extrémní případy, kdy starosta má v radě nulovou podporu, avšak i zde je otázkou, jaké jsou skutečné vztahy na konkrétní radnici a jaká je zde možnost konsensu v otázkách obecní politiky. To, že starostova strana
nezískala
žádný
mandát,
nemusí
ještě
nutně
znamenat
absolutní
neprůchodnost starostových opatření, ke kterým potřebuje souhlas radních. Na druhou stranu je velice neobvyklé, že ve velikostní skupině 10 000–19 999 obyvatel nezískala starostova strana ani jeden mandát. Na opačné straně starostovy podpory
55
v zastupitelstvu stojí případy, kdy starostova volební strana získala více než 90 %, v osmi případech dokonce sto procent mandátů. Tabulka č. 5 Podpora starosty v radě podle velikostních skupin obcí v tom podle velikosti procentního podílu Obce celkem Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
0,0
0,1 – 9,9
10,0 – 19,9
20,0 – 29,9
30,0 – 39,9
40,0 – 49,9
50,0 – 59,9
60,0 – 69,9
70,0 – 79,9
80,0 – 89,9
90,0 – 99,0
100,0
874
14
1
7
34
146
201
270
155
27
9
2
8
60 221 279 199 71 25 13 4 2
3 2 6 2 1 -
1 -
2 2 1 1 1 -
1 6 8 8 6 2 2 1
12 14 57 34 9 9 7 3 1
1 50 46 65 25 9 4 1 v%
6 80 98 59 26 1 -
29 42 54 25 4 1 -
3 16 4 4 -
2 5 2 -
2 -
3 2 2 1 -
100,0
1,6
0,1
0,8
3,9
16,7
23,0
30,9
17,7
3,1
1,0
0,2
0,9
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
5,0 0,9 2,2 1,0 4,0 -
4,0 -
0,9 0,7 0,5 1,4 4,0 -
1,7 2,7 2,9 4,0 8,5 8,0 15,4 50,0
20,0 6,3 20,4 17,1 12,7 36,0 53,8 75,0 50,0
1,7 22,6 16,5 32,7 35,2 36,0 30,8 25,0 -
10,0 36,2 35,1 29,6 36,6 4,0 -
48,3 19,0 19,4 12,6 5,6 4,0 -
5,0 7,2 1,4 2,0 -
3,3 2,3 0,7 -
0,9 -
5,0 0,9 0,7 0,5 -
Zdroj: http://www.statistik.rlp.de, vlastní výpočty
6.2 Durynsko Spolková země Durynsko se nachází ve vnitrozemí Spolkové republiky Německo a sousedí se spolkovými zeměmi – Sasko, Sasko-Anhaltsko, Dolní Sasko, Hesensko a Bavorsko. Se svými přibližně 2,2 miliony obyvatel a rozlohou cirka 16 tisíc kilometrů2 patří k menším spolkovým zemím. Durynsko patří mezi hospodářsky slabší německé spolkové země, přestože v minulosti patřilo mezi nejvýznamnější průmyslová centra Německa. Po roce 1989 výrazně utrpělo rozpadem podnikových struktur, odlivem ekonomicky aktivního obyvatelstva na západ a skokovým zvýšením nezaměstnanosti až k 30%. V posledních letech se však problémy stabilizovaly a v roce 2012 byla
56
nezaměstnanost 8,5%. Hrubý domácí produkt na obyvatele je však stále pod průměrem Německa při hodnotě 21 516 eur8. (BusinessInfo 2009) Na území současného Durynska existovalo ještě do roku 1919 sedm knížectví. V tomto roce byla v durynském Výmaru ustavena tzv. Výmarská republika a v roce 1920 byla vytvořena země Durynsko s hlavním městem Výmarem. V roce 1944 byl k Durynsku připojen pruský vládní okres Erfurt, v roce 1952 země Durynsko v centralizující se Německé demokratické republice zanikla. Obnovena byla země 14. října 1990, sloučením bývalých krajů NDR – Erfurt, Gera, Suhl a okresů Altenburg, Artern a Schmölln. (BusinessInfo 2009) Obce jsou územními celky s právem na vlastní zodpovědnost spravovat místní záležitosti v rámci zákona ku prospěchu svých občanů. Obcím náleží plnění všech místních veřejných úkolů na svém území, pokud zákony nestanoví jinak. Úkoly obcí se dělí na vlastní a přenesené. Obce jsou povinny zajišťovat v rámci svých možností řádnou správu. Vlastní úkoly jsou všechny záležitosti místního společenství, které mají původ v obci nebo k ní mají specifický vztah (úkoly samostatné působnosti). K úkolům samostatné působnosti patří především udržitelný rozvoj obce, ochrana památek a zabezpečení vody a energií. Obce mohou být na základě zákona povinny plnit určité veřejné úkoly státu nebo jiných celků. To jsou úkoly přenesené působnosti. Příslušné státní úřady mohou obcím udílet pokyny pro vyřízení úkolů přenesené působnosti všeobecně nebo v jednotlivých případech. Výkon spolkových zákonů může být obci přenesen na základě přenesené působnosti, avšak pouze v určitých případech. Kraji nepříslušící města plní všechny úkoly, které náleží kraji ve vlastní a přenesené působnosti. Kraji příslušící obec může na vlastní žádost prostřednictvím zákona po vyslechnutí krajem změnit status na kraji nepříslušící město, pokud to historický a hospodářský význam a správní a finanční síla obce ospravedlňují. Zájmy kraje a zbývajících obcí daného kraje musí být přitom zohledněny. Kraji příslušící obce mohou převzít na vlastní žádost krajem spravované záležitosti přenesené působnosti, pokud jsou k tomu způsobilé. Tyto úkoly plní v rámci přenesené působnosti. Kraji příslušící obce, které na sebe převzaly výše zmíněné úkoly, změní svůj status na velká kraji příslušící města. Sousedící kraji příslušící obce mohou vytvořit zemskou obec s minimálně třemi tisíci obyvateli, která 8
údaj o nezaměstnanosti a HDP per capita nalezen na stránkách: www.statistik-portal.de
57
disponuje místní ústavou podle § 45a tohoto zákona. Obecní zastupitelstvo rozhoduje o záležitostech v rámci samostatné působnosti, pokud toto rozhodnutí nepřenesla na výbor nebo pokud přísluší starostovi. Obecní zastupitelstvo také dohlíží na výkon svých usnesení. O výkonu usnesení musí obecní zastupitelstvo a výbory starosta pravidelně informovat. Zastupitelstvo má právo a na žádost jedné čtvrtiny členů povinnost od starosty žádat vysvětlení a nahlížení do spisů. Členem obecního zastupitelstva je i starosta, který předsedá jejímu jednání a zároveň disponuje hlasovacím právem. (ThürKO) Starosta je úředníkem obce a je volen na šest let. Starosta řídí obecní správu a určuje rozdělení záležitostí a vykonává usnesení zastupitelstva a výboru. Starosta vyřizuje na vlastní odpovědnost obvyklé záležitosti samostatné působnosti obce, které pro obec nemají zásadní význam a nejsou očekávány žádné podstatné závazky a v záležitostech přenesené působnosti obce. Starosta je hlavním nadřízeným všech obecních úředníků. Obecní zastupitelstvo může starostovi v jednotlivých případech přenést k samostatnému vyřízení další záležitosti, které však na sebe nemůže zpětně přenést. Starosta může v záležitostech, jejichž vyřízení nesnese odkladu do dalšího zasedání zastupitelstva rozhodovat samostaně. Starosta také zastupuje obec navenek. (ThürKO) Legislativní období zastupitelstva je pět let. Aktivní volební právo má občan EU, který je starší 18 let a minimálně tři měsíce má v obvodu bydliště. Volitelný je každý s aktivním volebním právem, který je starší 18 let, minimálně 6 měsíců má bydliště v obvodu a minimálně rok je občanem EU. Počet volených zastupitelů závisí na počtu obyvatel dané obce. Obecní zastupitelstvo může pro určité okruhy úkolů vytvořit výbory pro přípravu usnesení nebo konečná rozhodnutí. V obcích s více než tisíci obyvateli musí být vytvořen hlavní výbor, který sestává ze starosty a až šesti dalších členů. Mimo jiné je pověřen přípravou jednání zastupitelstva. Na rozhodující výbory nemohou být přeneseny určité záležitosti, které jsou blíže vymezeny v tomto zákoně. Tento výbor vyřizuje záležitosti přenesené působnosti místo zastupitelstva, avšak to může rozhodnutí v jednotlivých případech stáhnout zpět na sebe a rozhodnutí výboru zrušit či změnit. (Kommunalwahlrecht Thüringen 2012)
58
Při volbách do obecního zastupitelstva má každý volič tři hlasy, které může rozdělit kandidátům volebních návrhů. Přitom může panašovat a kumulovat hlasy. Volič může také označit celý volební návrh. Poté připadají jinak neudělené hlasy prvním kandidátům na listině. Uzavírací klauzuli zrušil ústavní soud. Mandáty jsou rozdělovány podle HR kvóty a při spojených kandidátkách i při podrozdělování. Jinak stejně jako u předchozích. V Durynsku je také uzákoněna většinová klauzule. V případě, že strana obdrží více než 50 % hlasů, ale ne více než 50% mandátů, je jí při rozdělování zbylých mandátů odlišně od HR kvóty, první zbývající křeslo přiděleno. Kandidátní listiny se mohou slučovat, avšak jim to nepřináší žádnou výhodu. (Kommunalwahlrecht Thüringen 2012)
Analýza výsledků komunálních voleb Tabulka č. 6 Sídelní struktura Spolkové země Durynsko stav k 30.6.2009 Počet obcí Spolková země Porýní-Falc celkem
Počet obyvatel
955
2 257 063
do 499
388
110 674
500–999
228
162 376
1 000–1 999
128
174 675
2 000–4 999
142
436 805
5 000–9 999
36
231 884
10 000–19 999
12
169 699
20 000–49 999
17
499 610
50 000–99 999 100 000 a více
1 3
64 720 406 620
v tom obce s počtem obyvatel:
Zdroj: http://www.statistik.thueringen.de
59
Spolková země Durynsko je co do počtu obyvatel přibližně poloviční oproti PorýníFalci (56 % počtu obyvatel Porýní-Falce), avšak počet obcí zde byl výrazněji zredukován na 955, což je 41 % obcí Porýní-Falce. Také v Durynsku je nejhojněji zastoupena velikostní skupina obcí do 499 obyvatel, kdy tuto skupinu tvoří přibližně 41 % obcí. Druhou nejpočetnější skupinou je hned ta následující s počtem obyvatel v rozmezí 500–999, která činí asi 24 % obcí. Oproti Porýní-Falci jsou však více zastoupeny větší obce v kategoriích od 2 000 obyvatel, kromě jedné výjimky, kterou je velikostní skupina obcí od 50 000 do 99 999 obyvatel, kdy se v Durynsku nachází pouze jedna taková obec. Nejvíce občanů Durynska žije v obcích s 20 000–49 999 obyvateli, přičemž počet obyvatel žijících v obcích jednotlivých kategoriích není tak rovnoměrně rozložen jako v Porýní-Falci. 60
Tabulka č. 7 Zvolení starostové podle volebních stran a velikostních skupin obcí Volební strana zvoleného starosty Počet obcí Spolková země Durynsko celkem v tom obce s počtem obyvatel :
CDU
SDP
FDP
DIE LINKE
NK
sdružení
koalice
955
201
54
17
17
362
262
do 499
388
37
1
3
2
206
131
8
500–999
228
58
6
5
2
82
61
14
1 000–1 999
128
39
12
1
2
32
33
9
2 000–4 999
142
52
16
7
4
28
26
9
5 000–9 999
36
8
9
-
4
8
6
1
10 000–19 999
12
3
1
1
1
2
3
1
20 000–49 999
17
4
6
-
2
3
2
-
50 000–99 999 100 000 a více
1 3
-
1 2
-
-
1
-
-
100,0
21,0
5,7
1,8
1,8
37,9
27,4
4,4
Spolková země Porýní-Falc celkem v tom obce s počtem obyvatel :
42
v%
do 499
100,0
9,5
0,3
0,8
0,5
53,1
33,8
2,1
500–999
100,0
25,4
2,6
2,2
0,9
36,0
26,8
6,1
1 000–1 999
100,0
30,5
9,4
0,8
1,6
25,0
25,8
7,0
2 000–4 999
100,0
36,6
11,3
4,9
2,8
19,7
18,3
6,3
5 000–9 999
100,0
22,2
25,0
-
11,1
22,2
16,7
2,8
10 000–19 999
100,0
25,0
8,3
8,3
8,3
16,7
25,0
8,3
20 000–49 999
100,0
23,5
35,3
-
11,8
17,6
11,8
-
50 000–99 999 100 000 a více
100,0 100,0
-
100,0 66,7
-
-
33,3
-
-
Zdroj: http://www.statistik.thueringen.de, vlastní výpočty
61
Tabulka č. 8 Zvolené rady podle vítězných volebních stran a velikostních skupin obcí Vítězná volební strana v radě Obce celkem
Spolková země Durynsko celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
CDU
SPD
DIE LINKE
FDP
sdružení
koalice
dvě a více stran
nezjištěno
955
233
42
15
11
501
53
87
13
388 228 128 142 36 12 17 1 3
40 67 32 61 18 6 8 1 -
1 7 11 12 4 1 4 2
5 5 1 2 1 1 -
2 2 1 2 1 2 1
278 115 59 41 5 2 1 -
23 15 8 4 2 1 -
26 19 15 21 4 2 -
13 -
v% Spolková země Durynsko celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
100,0
24,4
4,4
1,6
1,2
52,5
5,5
9,1
1,4
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
10,3 29,4 25,0 43,0 50,0 50,0 47,1 100,0 -
0,3 3,1 8,6 8,5 11,1 8,3 23,5 66,7
1,3 2,2 0,8 1,4 2,8 8,3 -
0,5 1,6 0,7 5,6 8,3 11,8 33,3
71,6 50,4 46,1 28,9 13,9 16,7 5,9 -
5,9 6,6 6,3 2,8 5,6 8,3 -
6,7 8,3 11,7 14,8 11,1 11,8 -
3,4 -
Zdroj: http://www.statistik.thueringen.de, vlastní výpočty
62
Z tabulky zvolených starostů podle volebních stran v Durynsku můžeme zjistit patrné rozdíly oproti Porýní-Falci. Především se jedná o neprobíhající volbu starosty radou. Dále je zde také mnohem menší zastoupení nezávislých kandidátů-solitérů, jejichž podíl z celkového počtu přímo zvolených starostů činí „pouze“ 38 % oproti 49 % v Porýní-Falci. Naopak je zde větší podíl starostů zvolených za sdružení nezávislých kandidátů, a to 27 % v Durynsku vůči 21,5 % v Porýní-Falci. V Durynsku je možné identifikovat také rozšířenější praxi zvolených starostů za koalici více stran, tato strategie zde byla použita ve 42 případech, kdežto v Porýní-Falci pouze v šesti případech. A jak si vedly klasické politické strany? Nejúspěšnější politickou stranou co se týče zvolených starostů se stala křesťanskodemokratická unie, která získala celkem 201 starostenských postů z 955 možných. Nejlepších výsledků CDU dosáhla v menších obcích, ve velikostních kategoriích do 4 999 obyvatel. Ve velikostních kategoriích 1 000–1 999 a 2 000–4 999 byla absolutně nejúspěšnějším subjektem i ve srovnání s nezávislými kandidáty a sdruženími nezávislých kandidátů. Její sesterské organizaci v Porýní-Falci se podařilo ovládnout až kategorii obcí od 2 000 do 4 999 obyvatel, když v té předchozí prohrála se sdruženími nezávislých kandidátů. Z toho je patrné, že politické strany jsou v Durynsku schopné uspět při komunálních volbách už v menších obcích, kde v Porýní-Falci zatím vedou nezávislí. Opačný trend se však objevuje u větších obcí, 63
kde překvapivě nezávislí kandidáti a sdružení neztrácí tolik podpory jako v PorýníFalci, kde v obcích v rozmezí 10 000–99 999 obyvatel nezískal starostenský post žádný nezavislý kandidát a sdružení pouze jedno křeslo v obci velikostní kategorie 10 000–99 999 obyvatel. Nezávislí, jak solitéři tak sdružení, v Durynsku drží krok s velkými politickými stranami a v kategorii 10 000–19 999 získala sdružení stejný počet starostovských křesel jako křesťanská demokracie a nezávislí kandidáti pouze o jedno méně, čímž předstihli SPD, Die Linke i FDP. Ve velikostní kategorii obcí s 20 000–49 999 obyvateli se CDU umístila v počtu získaných starostenských postů na druhém místě za jejím největším konkurenetm SPD a v následujících dvou velikostních skupinách obcí s největším počtěm obyvatel se jí již nepodařilo získat ani jedno křeslo ze čtyř možných. Druhou nejúspěšnější politickou stranou se stala sociální demokracie, která však za CDU výrazně zaostala, když získala pouhých 54 starostovských křesel, tedy přibližně čtvrtinu oproti křesťanským demokratům. Jako jediná se však může sociální demokracie pochlubit ziskem alespoň jednoho postu v každé velikostní skupině obcí. Nejvíce postů získala SPD ve velikostní skupině 2 000–4 999 obyvatel, avšak z hlediska podílu to bylo pouze 11,3 %. Nejvíce se sociálním demokratům dařilo v největších obcích, když ovládli velikostní skupinu obcí s 20 000–49 999 se ziskem 6 postů ze 17 možných. V následující kategorii se jim podařilo získat jediný možný post a v kategorii největších obcí vyhráli dvě starostovské klání ze tří. Větších úspěchů ve srovnání s Porýním-Falcí dosáhla v Durynsku FDP, když celkově získala 17 postů ve srovnání s pouhými pěti posty. Její zisky se až na jednu výjimku omezují na menší obce do 4 999 obyvatel, což je v podstatě podobné jako v PorýníFalci. Jeden mandát pak získala v obci ve velikostní kategorii 10 000–19 999 obyvatel. Shodného výsledku, co se týká zisku starostovských postů, dosáhla v Durynsku politická strana Die Linke, která v Porýní-Falci nebyla v komunálních volbách vůbec zastoupena. To je další z významných rozdílů mezi těmito spolkovými zeměmi, přičemž existence silně levicové strany lze přisoudit dědictví země bývalého východního bloku, které můžeme pozorovat u všech podobných zemí. Zisky strany
64
Die Linke byly poměrně rovnoměrně rozloženy do všech velikostních kategorií obcí s výjimkou dvou největších, kde strana nezískala žádný ze čtyř postů. V Durynsku se ve 263 obcích konala většinová volba do obecního zastupitelstva, avšak bylo zde možné dohledat stranickou příslušnost jednotlivých kandidátů, proto se podařilo určit vítěze komunálních voleb v každé z 955 obcí. Ve volbách do obecních zastupitelstev celkem s přehledem zvítězila sdružení nezávislých kandidátů, když dosáhla 501 z 955 možných volebních vítězství. Drtivě tak porazila i křesťanskou demokracii, která s nimi ještě co se týče zisku starostovských křesel držela krok. Zisky sdružení nezávislých kandidátů se samozřejmě nejvíce nakumulovaly v obcích v nejnižších velikostních kategoriích a se zvětšujícím se sídlem klesaly, avšak i ve městě s 20 000–49 999 obyvateli dokázali nezávislí zvítězit. Na druhém místě opět zůstala CDU se ziskem 233 volebních vítězství, ovšem panoval zde poněkud odlišný model rozložení zisků než tomu bylo u přímých voleb starostů. CDU začala dominovat obecním volbám od velikostní skupiny obcí 2 000– 4999 obyvatel a připsala si nejvyšší počet vítězství ve všech následujících velikostních kategoriích, kromě kategorie měst nad 100 000 obyvatel, kde nezískala ani jedno vítězství. Sociální demokracie dosáhla pouze 42 volebních vítězství a i v tomto směru za křesťanskými demokraty výrazně zaostala. V obcích do 499 obyvatel získala SPD pouze jedno vítězství a byla tak předstižena jak FDP, tak i stranou Die Linke. V dalších velikostních skupinách obcí si udržovala třetí pozici za sdruženími nezávislých kandidátů a CDU a na druhou příčku v ohledu dosažených vítězství se posunula ve velikostní skupině obcí s 20 000–49 999 obyvateli. SPD pak opět dominovala v případě největších měst, kde vyhrála dvoje volby do obecních zastupitelstev ze tří. Přibližně stejný počet vítězství ve volbách do obecních rad jako u přímých voleb starostů si připsala FDP se ziskem 15 výher. Nejlepšího výsledku dosáhla FDP ve dvou nejmenších velikostních kategoriích obcí, kde získala po pěti vítězstvích v každé skupině. Naopak v obcích s počtem obyvatel přesahujícím 20 000 už nezískala ani jedno volební vítězství, stejně jako u voleb starostů. 65
Politická strana Die Linke si oproti starostenským volbám o šest vítězství pohoršila. Ve většině velikostních skupin obcí zvítězila jednou či dvakrát. Nejzajímavější je však skutečnost, že se straně Die Linke podařilo zvítězit ve volbách do obecního zastupitelstva města s více než 100 000 obyvateli. Tabulka č. 9 Shoda volební strany starosty a vítězné strany v radě podle velikostních skupin obcí Počet obcí Spolková země Durynsko celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
Shoda volební strany starosty a vítězné volební strany v radě ano
ne
nezjištěno
ano-ne
955
428
116
49
362
388 228 128 142 36 12 17 1 3
137 117 66 73 17 9 7 2
31 16 24 27 10 1 6 1 -
14 13 6 14 1 1 -
206 82 32 28 8 2 3 1
v% Spolková země Durynsko celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
100,0
44,8
12,1
5,1
37,9
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
35,3 51,3 51,6 51,4 47,2 75,0 41,2 66,7
8,0 7,0 18,8 19,0 27,8 8,3 35,3 100,0 -
3,6 5,7 4,7 9,9 2,8 5,9 -
53,1 36,0 25,0 19,7 22,2 16,7 17,6 33,3
Zdroj: http://www.statistik.thueringen.de, vlastní výpočty
66
Tabulka č. 10 Podpora starosty v radě podle velikostních skupin obcí v tom podle velikosti procentního podílu Obce celkem Spolková země Durynsko celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více Spolková země Durynsko celkem v tom obce s počtem obyvatel : do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
0,0
0,1 – 9,9
10,0 – 19,9
20,0 – 29,9
30,0 – 39,9
40,0 – 49,9
50,0 – 59,9
60,0 – 69,9
70,0 – 79,9
80,0 – 89,9
90,0 – 99,0
100,0
593
16
4
25
38
103
40
90
109
37
21
1
109
182 146 96 114 28 10 14 1 2
7 6 2 1 -
1 1 1 1 -
8 2 9 2 3 1 -
6 6 15 6 1 3 1
29 21 16 24 2 5 5 1
13 11 12 1 3 v%
10 12 30 31 4 3 -
45 41 9 14 -
21 9 7 -
10 8 2 1 -
1 -
72 31 6 -
100,0
2,7
0,7
4,2
6,4
17,4
6,7
15,2
18,4
6,2
3,5
0,2
18,4
100,0 3,8 100,0 4,1 100,0 2,1 100,0 100,0 3,6 100,0 100,0 100,0 100,0 -
0,5 1,0 0,9 3,6 -
4,4 2,1 7,9 7,1 21,4 -
4,1 6,3 13,2 21,4 10,0 21,4 50,0
15,9 14,4 16,7 21,1 7,1 50,0 35,7 50,0
13,5 9,6 42,9 10,0 21,4 -
5,5 8,2 31,3 27,2 14,3 30,0 -
24,7 28,1 9,4 12,3 -
14,4 9,4 6,1 -
5,5 5,5 2,1 0,9 -
0,9 -
39,6 21,2 6,3 -
Zdroj: http://www.statistik.thueringen.de, vlastní výpočty
67
Co se týče shody vítězné strany u voleb do obecních zastupitelstev a volební strany zvoleného starosty, panovaly v Durynsku na rozdíl od Porýní-Falce v jednotlivých velikostních skupinách obcí poměrně značné rozdíly. V prvních dvou velikostní skupinách obcí bylo dosaženo vysoké shody v případě zvoleného starosty a vítězného subjektu obecních voleb – v obou případech přes 80 procent (konkrétně 81 procent a 88 procent) a tento výsledek je podobný tomu v Porýní-Falci. V následujících dvou kategoriích obcí s 2 000–9 999 obyvateli dosáhla shoda stejného stupně – 73 %, avšak tento výsledek je přibližně o 10 procentních bodů nižší než v případě druhé spolkové země. V následující velikostní skupině obcí bylo dosaženo ještě menší shody volební strany starosty a vítězné strany v radě (63 procent) a nejmenší shoda panovala v kategorii obcí s 20 000–49 999 obyvateli, kde pouze 54 procent vítězných subjektů bylo shodných u obou typů voleb. V jediném městě velikostní kategorie s 50 000–99 999 obyvateli se nepodařilo vítězce voleb do obecního zastupitelstva CDU získat také post starosty, který jí sebrala konkurence v podobě sociálních demokratů. Naopak sociálním demokratům se ve dvou největších městech podařilo zajistit vítězství v radě i post starosty. Nejčastěji starosta disponoval podporou své strany v radě v rozmezí 60,0–69,9 %, a to ve109 případech. Ve stejném počtu obcí měl starosta 100 procentní podporu, avšak zde je výsledek patrně zkreslen kandidaturou jediného sdružení, kdy se tato situace naskytla ve většině případů v obcích do 999 obyvatel. Dále měl starosta nejčastěji podporu v rozmezí 30,0–39,9 %. V případě Durynska není nejčastější podpora soustředěna kolem středních hodnot tabulky, ale je více rozložena včetně extrémnějších krajních hodnot. V šestnácti obcích tak starosta nedisponoval vůbec žádnou podporou své strany v radě, přičemž v jednom případě se jednalo o obec velikostní skupiny 5 000–9 999 obyvatel. Na druhé straně 37 starostů disponovalo podporou v rozmezí 70,0–79,9 %, 21 jich mělo podporu v intervalu 80,0–89,9 % a v jednom případě měl starosta „za zády“ 90,0–99,9 podporu v radě. Nejednalo se přitom o nejmenší obce, kde by kandidovalo pouze jedno sdružení.
68
7 ČESKÁ REPUBLIKA 7.1 Vývoj komunálního systému v Čechách, na Moravě a ve Slezsku Revoluční rok 1848 přinesl kromě zrušení poddanství také konec patrimoniálního (vrchnostenského) zřízení a byl započat proces změn ve struktuře i činnosti veřejné správy. První právní úprava obecního zřízení pak byla vydána 20. března 1849 v podobě Stadionova prozatímního obecního zřízení. Volenými orgány místních obcí byly obecní výbor a obecní představenstvo, jež měly být voleny na tři roky. V průběhu roku 1850 v obcích proběhly první volby do obecních výborů. Nedlouho poté se však zásadně změnila politická situace – 31. prosince 1851 došlo k obnovení absolutistického režimu, který padl až v roce 1859 po porážce Rakouska na italském bojišti, přičemž v tomto období nebyly vypisovány žádné komunální volby. O dva roky později byly vyhlášeny druhé a zároveň poslední volby do obecních orgánů podle prozatímního obecního zákona. (Balík 2009: 39-41; Čmejrek a Bubeníček a Čopík 2010: 19-21) Další rozvoj obecní samosprávy byl umožněn teprve po změnách na počátku šedesátých let 19. století, kdy v letech 1863–1864 byla přijata zemská obecní zřízení a volební řády. Volební právo náleželo tzv. honoracím (úředníci, duchovní, učitelé, univerzitní doktoři) a dále všem mužům nad 24 let, za předpokladu svéprávnosti a platby alespoň jednoho zlatého přímých daní ročně. Volby se uskutečňovaly ve třech kuriích, v menších obcích na Moravě byly vytvářeny pouze kurie dvě. Každá z těchto kurií volila stejný počet zastupitelů, přičemž voliči byli rozděleni do kurií podle výše placených daní. Nejprve byly sečteny daně placené všemi voliči a výsledná částka vydělena třemi. Poté začalo sčítání daní od největších plátců, a když se dosáhlo třetiny objemu placených daní, uzavírala se první kurie. Obdobně se postupovalo i u zbývajících dvou kurií. Volební právo tedy bylo nerovné a zřetelně byli zvýhodněni plátci nejvyšších daní (volili nejvíce zastupitelů v poměru k počtu voličů). Volba v každém sboru probíhala systémem neomezeného hlasování. (Chytilek et al. 2009: 272-273) Vývoj komunální samosprávy byl tedy v českých zemích oproti těm německým opožděn, avšak lze konstatovat, že do konce první světové války se situace na obou územích vyrovnala. Volební právo bylo nerovné a výrazně zvýhodňovalo majetné vrstvy, které měly na obecní samosprávu větší vliv. 69
Obecní zastupitelstva, která společně s obecními radami nahradila dřívější orgány výbory a představenstva, sehrála důležitou roli v prvních měsících existence samostatného Československa, jelikož komunální volby v roce 1919 byly první volební soutěží, která se v zemi konala. Volby proběhly na základě zákona č. 75/1919 Sb., kterým bylo přijato všeobecné, rovné a přímé volební právo pro všechny občany (tedy i pro ženy), kteří dosáhli věku 21 let a měli v dané obci alespoň tříměsíční pobyt. Pasivní volební právo bylo stanoveno věkem 26 let a nejméně ročním pobytem v dané obci. Do orgánů obce nesměli kandidovat její úředníci a stejně jako na národní úrovni zde existovala volební povinnost. Počet členů obecního zastupitelstva byl stanoven na 9 až 60 a byl závislý na počtu obyvatel obce. Při prvních volbách do obecních zastupitelstev byli zástupci voleni na tři roky, přičemž další volební období již mělo být čtyřleté, od roku 1933 pak šestileté. Používán byl poměrný volební systém, avšak v obcích pod 700 obyvatel (na Slovensku pod 1 000 obyvatel) musela o poměrnou volbu požádat nejméně desetina voličů, jinak se volilo většinovým systémem v jediném obvodě tvořeném celou obcí. Strana, která získala většinu hlasů, získala všechny mandáty v daném obvodě. Kandidátní listiny byly přísně vázané a směly je podávat pouze volební skupiny.9 Ke kandidátní listině navíc musel být připojen určitý počet podpisů voličů podle počtu obyvatel obce. Přidělování mandátů probíhalo ve dvou skrutiniích. V prvním skrutiniu byly mandáty přidělovány na základě Hagenbach-Bischoffovy kvóty. Do skrutinia druhého postoupily kandidátky, které dosáhly počtu hlasů alespoň ve výši volebního čísla. Ve druhém skrutiniu o zisku mandátu rozhodl největší zbytek hlasů. Před druhým skrutiniem se mohly kandidátní listiny sdružit a zvýšit tak svou šanci na zisk mandátu. (Chytilek 2009 et al. 284; Čmejrek a Bubeníček a Čopík 2010: 28-31; Balík 2009: 49-50) Jak již bylo výše zmíněno, také v nově vzniklé Výmarské republice bylo aktivní i pasivní volební právo podstatně rozšířeno a došlo k demokratizaci obecní samosprávy. Konec první republiky po mnichovském diktátu znamenal omezení a posléze i ukončení činnosti orgánů, které byly zvoleny v demokratických volbách první republiky. Prvním opatřením, týkajícím se obecní samosprávy, bylo odstranění zástupců
levicových
politických
stran
z funkcí
starostů
a
členů
obecních
9
Přísně vázané kandidátní listiny byly používány pouze do roku 1933. Poté novela volebního zákona umožnila uplatnit jeden preferenční hlas, přičemž však v žádném případě nemohl být „ přeskočen “ první kandidát na listině. (Čmejrek a Bubeníček a Čopík 2010: 30)
70
zastupitelstev. Široké spektrum politických stran se v českých zemích značně zredukovalo na pouhé dvě strany – Stranu národní jednoty a Národní stranu práce. K největšímu zásahu do obecní samosprávy však došlo 3. února 1939 vládním nařízením o obecních tajemnících. Tajemník mohl být ustanoven pro jednu i více obcí a měl vykonávat přenesenou působnost obce. Ministr vnitra také mohl se souhlasem obecního zastupitelstva (v některých případech i bez jeho souhlasu) stanovit, aby tajemník vykonával zcela nebo z části také samostatnou působnost obce. V odtržených tzv. sudetských územích byla územní samospráva prakticky likvidována. Také ve správě obcí byl nastolen tzv. vůdcovský princip. Otázka voleb, volebního práva a volebního systému byla v období druhé republiky a německé okupace maximálně předmětem úvah, diskuzí a plánů do budoucna. Volby na kterékoli úrovni se nekonaly. (Balík 2009: 53-54; Čmejrek a Bubeníček a Čopík 2010: 32-33; Chytilek et al. 2009: 285) Poválečný režim neobnovil samosprávný systém, který měl v českých zemích téměř stoletou tradici. Reprezentanty obcí se staly místní národní výbory, které vznikly revolučně při osvobozování území v květnu 1945, a dominovala jim Komunistická strana Československa. Národní výbory sice právně zachovávaly rozlišení státní správy
a
samosprávy,
ale
výkonem
v jedné
struktuře,
navíc
hierarchicky
strukturované10, nešlo o samosprávě, natož její dvojkolejnosti, hovořit. Ve volbách v roce 1946 přitom komunisté legitimizovali svou pozici v těchto strukturách – asi ve 38 % místních národních výborech měli absolutní většinu. Požadavkem, který odůvodnil likvidaci samosprávy, respektive dvoukolejnosti veřejné správy, byla verbální snaha o „zprůhlednění“ veřejné správy. Ve skutečnosti šlo o její snadnější ovládnutí. Tato likvidace dokládá totalizující charakter systému. (Balík et al. 2007: 133-34; Balík 2009: 55-56) V únorových dnech roku 1948 vznikly při národních výborech všech stupňů Akční výbory Národní fronty, jejichž úkolem bylo provést v příslušných úřadech a institucích personální změny ve prospěch KSČ. Desátý článek ústavy charakterizoval národní výbory jako nositele a vykonavatele státní moci v obcích, okresech a krajích a jako 10
Nižší národní výbory byly podřízeny těm vyšším – místní okresním, okresní zemským/krajským a navíc jako orgány státní správy podléhaly ministerstvu vnitra, potažmo vládě, čímž byly porušeny obecné zásady samosprávy, v nichž platí, že jedna její složka nemůže být nadřazená jiné a přípustný je pouze právní dozor. (Čmejrek a Bubeníček a Čopík 2010: 33)
71
strážce práv a svobod lidu. Národní výbory vykonávaly podle ústavy na území, pro něž byly zvoleny, veřejnou správu ve všech jejích oborech. Politické čistky v orgánech místní správy a upřednostnění politické čistoty vedly ke snížení odborné způsobilosti jejích představitelů. To vedlo k výraznému snížení efektivnosti výkonu veřejné správy. (Balík et al. 2007: 155-156) Národní výbory v praxi sloužily pouze jako převodní páky realizující rozhodnutí ústředních orgánů (resp. KSČ) na nižší úrovni. První přímé volby do národních výborů se konaly až v roce 1954. (Chytilek et al. 2009: 288) Kandidovala však pouze jediná a jednotná kandidátka Národní fronty. Od konce 50. let pak došlo ke zvýraznění zásady, že nejzávažnější záležitosti, jejichž řešení spadalo do kompetence NV, byly nejprve projednány příslušnými výbory KSČ, kde se rozhodovalo o způsobu jejich řešení. (Balík et al. 2007: 157) Stejná situace panovala také ve východním Německu, přičemž lze shledat podobnost obou komunistických režimů v jejich rigidnosti. Oba nedemokratické režimy si uchovaly až do posledních dnů nekompromisní odmítavé postoje vůči jakémukoliv uvolnění a patřily k nejtvrdším režimům v rámci východního bloku. Po pádu komunismu se však obě země začaly v oblasti komunální samosprávy ubírat jiným směrem. V bývalé Německé demokratické republice existoval zřetelný vliv obecního uspořádání starých spolkových zemí. Systém národních výborů byl zrušen krátce po pádu komunistického režimu zákonem č. 294/1990 Sb., který předpokládal znovu zavedení samosprávy. Nejnižší samosprávný stupeň měly představovat obce s přímo voleným zastupitelstvem, jehož počet členů byl závislý na velikosti obce. Pro komunální volby byl zaveden listinný poměrný volební systém s volnou kandidátní listinou, který umožňoval označit pouze jednu stranu (hlas byl udělen všem nominovaným kandidátům dané strany), označit více kandidátů z různých stran (každý kandidát získal jeden hlas, maximálně šlo udělit tolik hlasů, kolik bylo voleno zastupitelů) a označit kandidáty různých stran a zároveň jednu stranu (hlas získali označení kandidáti, zbytek hlasů byl rozdělen dané straně podle pořadí kandidátů na kandidátní listině). Vedle politických stran mohli kandidovat také nezávislí kandidáti a jejich sdružení, pokud je podpořil stanovený počet voličů – závislé na počtu obyvatel dané obce. Aktivní i pasivní volební právo bylo stanoveno pro občany starší 18 let, kteří měli trvalý pobyt na území obce (od vstupu do EU mohou v komunálních volbách hlasovat také cizinci ze zemí EU 72
s trvalým pobytem v dané obci). Systém neumožňoval škrtat navržené kandidáty ani kumulovat hlasy. K převodu hlasů na mandáty byl používán nemodifikovaný SaintLaguëho dělitel, pro získání zastoupení nebyla stanovena žádná umělá klauzule. V rámci jednotlivých stran byly mandáty přiznány kandidátům s největším počtem hlasů. První změna tohoto zákona přišla v roce 1994, kdy byl snížen minimální a maximální počet členů zastupitelstev (ze 7–80 na 5–65) a zvýšen počet podpisů nutných pro nezávislé kandidáty a jejich sdružení k účasti ve volbách. Při rozdělování mandátů byla posílena role politických stran – mandáty byly rozdělovány podle pořadí na kandidátce, přičemž k posunu určitého kandidáta na první místo kandidátky bylo nutné získat o 10 % hlasů více, než byl průměr na kandidáta dané listiny. Další reforma přišla před volbami v roce 2002 a jejím cílem bylo posílení velkých politických stran. Zaveden byl klasický d´Hondtův dělitel a 5 % uzavírací klauzule11. (Chytilek et al. 2009: 315-316) Tento volební systém je však zavádějící, může dojít k excesům při alokaci mandátů a jeho výstupem jsou irelevantní celostátní výsledky. Zavádějící je systém z toho důvodu, že volič může snadno nabýt chybného dojmu, že své hlasy dává pouze jím vybraným osobnostem. Tedy, že na místo stran, volí jednotlivé kandidáty. Hlas pro některého z kandidátů je však v první řadě hlasem pro politickou stranu, na jejíž listině kandiduje. Pro vybraného kandidáta pak jde spíše o jakousi formu preferenčního hlasu, která mu může pomoci prosadit se na volitelné místo listiny, ale také nemusí. Zastupitelská křesla se totiž přidělují podle pořadí kandidátů na stranické listině od shora směrem dolů. Pokud některý z kandidátů strany získal alespoň o deset procent více hlasů, než je průměrný počet hlasů na jednoho kandidáta v rámci jeho strany, posouvá se na první místo listiny. Tato hranice je však dost vysoko a kandidát musí být výrazně lepší, a to v porovnání se všemi. V praxi to může vést k paradoxním situacím, kdy lídr a několik kandidátů na předních pozicích mohou být zvoleni do zastupitelstva i přes to, že získají méně hlasů než častěji preferovaní kandidáti na spodních nevolitelných místech, kteří zůstanou bez mandátu. Jejich hlasy naopak paradoxně přispějí ke zvolení osob na 11
Klauzule je snižována stranám, které nominují méně kandidátů než je volený počet členů zastupitelstva. Procentuální hranice je menší úměrně k počtu nominovaných kandidátů. To proto, že strana může od jednoho voliče dostat maximálně tolik hlasů, kolik nominovala kandidátů. Pokud nominuje např. pouze polovinu kandidátů, znamená to, že volič může dát straně pouze polovinu svých hlasů. Při zachování stejné 5 % klauzule pro všechny by pak taková strana měla dvakrát složitější tuto hranici překročit. Proto je např. v takovémto případě snížena na 2,5 %. (Lebeda 2009)
73
čele listiny. Hlasy pro stranu splývají a jsou v podstatě identické s preferenčními hlasy pro její kandidáty. Kromě toho je nutné dávat pozor při interpretaci celostátních výsledků, které v té podobě, jak jsou publikovány, nevypovídají o skutečné volební podpoře jednotlivých politických stran vůbec nic, jelikož hlasy voličů nemají stejnou váhu. (Lebeda 2009: 334-343) Na porevolučním vývoji volebního systému do obecních zastupitelstev můžeme vysledovat dvě tendence. Tou první je lpění na tradici poměrného volebního systému, i přestože už za První republiky byl v menších obcích používán systém většinový a většinovou volbu pro malé obce můžeme nalézt také v sousedním Německu, kde jinak ve volbách do obecních zastupitelstev dominuje poměrný listinný systém. Druhou tendencí je pak postupné, avšak neustálé prosazování volebních pravidel zvýhodňujících větší politické strany i v komunálním prostoru. Také se zmenšila možnost voličů měnit svými hlasy pořadí kandidátů na kandidátních listinách. Velké politické strany se snaží uhájit si nabytou výsostnou pozici v politickém systému České republiky a víceméně chtějí od občanů pouze schválit jimi navržené kandidáty. V malých obcích není ještě pravidlo o nutnosti získat o 10 procent hlasů více než je průměr na kandidáta k posunu na čelní pozici na kandidátce tak znevýhodňující. Se zvětšující se velikostí sídla však problém narůstá, protože při umístnění kandidáta na zadních pozicích kandidátní listiny, je pro něj mnohem obtížnější získat potřebný počet preferenčních hlasů k posunu na čelo kandidátky.
7.2 Pozice starosty, rady a zastupitelstva Obecní zastupitelstvo rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce (§ 35 odst. 1.). Zastupitelstvu obce je mimo jiné vyhrazeno schvalovat program rozvoje obce, schvalovat rozpočet a závěrečný účet obce, zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce a schvalovat jejich zřizovací listiny, vydávat obecně závazné vyhlášky obce, rozhodovat o vyhlášení místního referenda a zřizovat a rušit obecní policii. Klíčovou pravomocí charakterizující český komunální systém je pravomoc volit z řad členů zastupitelstva starostu, místostarosty a další členy rady obce a odvolávat je z funkce. Určuje také počet členů rady obce. Rada je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a ze své činnosti se zodpovídá zastupitelstvu obce. Počet členů rady je lichý a činí nejméně 5 a 74
nejvýše 11 členů, přičemž nesmí přesahovat jednu třetinu počtu členů obecního zastupitelstva. Obecní rada se nevolí v těch obcích, kde obecní zastupitelstvo má méně než 15 členů. V těchto případech vykonává pravomoc rady starosta. Pokud je starosta či místostarosta odvolán z funkce nebo se této funkce vzdal, přestává být i členem rady obce. Obecní rada připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení. Rada také zabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, vydává nařízení obce, stanovuje rozdělení pravomocí v obecním úřadu a kontroluje plnění úkolů obecním úřadem v oblasti samostatné působnosti obce. Starosta zastupuje obec navenek a z výkonu své funkce je odpovědný zastupitelstvu obce. Odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce, plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů a zabezpečuje výkon přenesené působnosti, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce. Starosta také svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva a rady obce.12 Starosta má pravomoc pozastavit výkon usnesení obecní rady, pokud se domnívá, že je nesprávné. Věc následně předkládá k rozhodnutí nejbližšímu zasedání obecního zastupitelstva. Starosta je zastupován místostarostou v plném rozsahu jeho funkce v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy nevykonává funkci. (Zákon č. 128/2000 Sb.) Starosta je tedy nejviditelnějším orgánem obecního zřízení, jelikož zastupuje obec navenek, avšak sám o sobě je spíše orgánem bez pravomocí. Nemá totiž povahu statutárního orgánu, je součástí rady. Musí tedy úkony vyžadující schválení zastupitelstvem nebo radou činit až po jejich schválení. Jinak jsou neplatné a starosta se dokonce vystavuje nebezpečí trestněprávní i občanskoprávní odpovědnosti. (Balík 2009: 74)
7.3 Debata o přímé volbě starosty Vláda Petra Nečase se ve svém programovém prohlášení ze dne 4. srpna 2010 zavázala zajistit zpracování analýzy s cílem vytvořit podmínky pro možnou přímou volbu
starostů
v malých
obcích,
popřípadě
v ostatních
typech
územních
samosprávných celků. (Vláda ČR 2010) Vláda zpracováním této analýzy pověřila Ministerstvo vnitra, pro které tento úkol nebyl novinkou, jelikož mu obdobný úkol uložila již předchozí vláda v roce 2006. Analýza shrnuje názory pro zavedení přímé 12
Svolávání a řízení zasedání zastupitelstva a rady jsou pravděpodobně nejsilnější kompetence starosty, protože mít možnost určovat agendu, o níž se bude jednat, stanovovat pořadí jednotlivých bodů, totiž často rozhoduje o výsledku jednání. (Balík 2009 76)
75
volby, možné legislativní úpravy i problematičnost určitých změn. Argumenty pro zavedení přímé volby starostů vychází z kritiky současného obecního uspořádání. Nejčastěji jsou uváděny nedostatky spojené s neznalostí a nezájmem veřejnosti podílet se na rozhodování komunálních orgánů, ztotožňováním rozhodovací činnosti zastupitelstva a rady s osobou starosty ze strany občanů a v menších obcích často pouze formálním výkonem pravomoci zastupitelstva (vlastní výkon činnosti a zásadní rozhodování provádí starosta). Velmi častá je také kritika faktu, že starostou se nestane osoba s nejvyšším počtem hlasů, ale stane se jím kandidát na základě dohody politických stran. Radními se stávají politici bez odbornosti potřebné k výkonu rozhodovací činnosti a ta je tedy fakticky v rukou vedoucích úředníků. Navíc v malých obcích se již volby de facto blíží přímé volbě (často jen jedna kandidátní listina, sestavována podle veřejného mínění, absence obecní rady). Otázkou však zůstává, zda pouhé zavedení přímé volby bez změn pravomocí přinese nějaký efekt. Změna pravomocí starosty by si však již pravděpodobně vyžádala změnu Ústavy. Některými autory je poukazováno především na skutečnost, že Ústava zakotvuje obecní zastupitelstvo jako vrcholný orgán obce. (Analýza MVČR) Zakotvení obecního zastupitelstva jako vrcholného orgánu obce však můžeme nalézt i v komunální ústavě například Bádenska-Virtemberska, která je v podstatě modelovým příkladem jihoněmecké starostovské ústavy, kde má přímo volený starosta výrazné pravomoci i ve vztahu k obecnímu zastupitelstvu. V České republice působí dvě organizace sdružující obce. Jedná se o Svaz měst a obcí a Sdružení místních samospráv, kdy obě tato sdružení mají na problematiku přímé volby starosty odlišné názory. Svaz měst a obcí se staví skepticky k zavedení přímé volby starosty tak, jak je předložena v současném návrhu vlády. Zástupci svazu uvádí, že zavedení přímé volby není v současnosti největší prioritou pro práci v zastupitelstvech obcí, přičemž dodávají, že je spíše potřeba posílit většinové prvky volebního systému do zastupitelstev, což by podle nich mělo pozitivně ovlivnit kvalitu zastupitelů v obci. (Sdružení místních samospráv 2012) V současné době pak na půdě svazu jednoznačně převládá názor, že pokud by měla být přímá volba starosty zavedena, pak ve všech velikostních kategoriích obcí, a ne pouze v menších obcích. (Svaz měst a obcí 2011) I s tímto stanoviskem lze souhlasit, protože postihuje i výše zmíněnou problematiku nejasného volebního systému do obecních zastupitelstev, 76
kdy voliči předpokládají, že svůj preferenční hlas udílí vybranému kandidátovi, avšak tento hlas je primárně hlasem pro celou kandidátní listinu, ať už sdružení nezávislých kandidátů či politické strany. Zajisté by došlo k větší transparentnosti komunálních voleb. Případné zavedení přímé volby starostů pouze v menších obcích by pravděpodobně vyvolalo značnou nevoli u obyvatel větších obcí, kterých by se tato změna netýkala, ačkoli by byli obyvatelé pro zavedení přímé volby. Zákonodárci argumentují tím, že stav voleb do obecních zastupitelstev malých obcí se přímé volbě de facto blíží. Otázkou zůstává, zda tomu tak doopravdy je a toto tvrzení není pouze teoretickým předpokladem. Předseda Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj JUDr. Stanislav Polčák naopak tvrdí, že zavedení přímé volby starostů v menších obcích a městech v režimu stávající právní úpravy je nejvhodnějším řešením současné situace v komunální politice. Uvádí však také, že pro úspěšné fungování přímo voleného starosty by bylo třeba změnit ústavu a pro tyto kroky není v současné době politická vůle. Zároveň by po zavedení přímé volby v menších obcích bylo později možné tuto změnu politiky vyhodnotit a případně zavést přímou volbu i ve větších městech v rámci koncepční právní úpravy, která by zahrnovala i ústavní změny. (Eliáš 2011) Myšlenka Stanislava Polčáka není úplně zavrženíhodná, ale kdy nastane politická vůle ke změně ústavy v České republice? Existuje předpoklad, že by si zavedené politické strany přímou volbou starosty ztížily svou pozici na úrovni komunální politiky. V současné době politické strany dosazují na první místa kandidátních listin do obecních voleb vybrané osobnosti, které by mnohdy voliči v přímých volbách nikdy nezvolili. Navíc ve větších městech je pro kandidáty z konce kandidátní listiny obtížnější posun kandidátní listinou směrem vzhůru, protože musí obdržet značný počet preferenčních hlasů. Po zavedení přímé volby starosty by to politické strany nutilo navrhovat kandidáty, kteří by například neměli kontroverzní minulost a museli by svou kandidaturu obhájit u širší veřejnosti. Jednoznačně pro zavedení přímé volby starosty je Sdružení místních samospráv České republiky, které tento postoj schválilo výraznou většinou na třetím republikovém shromáždění. Předseda Sdružení místních samospráv uvádí, že lidé se stále častěji setkávají se situací, že se v obcích uplatňují skupinové zájmy a podnikatelé či zájmové skupiny nabyli dojmu, že mohou ovlivňovat hospodaření obce. Podle něj tuto skutečnost může pozitivně ovlivnit i přímo volený starosta, který 77
bude na tyto skupiny upozorňovat. Oproti tomu se podle něj starosta volený zastupitelstvem spíše může snažit vyjít vstříc zastupitelům, kteří ho zvolili, v jejich snaze prosazovat jejich osobní zájmy. (Svaz místních samospráv 2012) Jaká je tedy skutečná situace při volbách do obecních zastupitelstev? Stane se starostou opravdu kandidát s největším počtem preferenčních hlasů nebo je situace odlišná? Nejpočetnější velikostní skupinou obcí je kategorie do 499 obyvatel, která však zahrnuje nejmenší počet obyvatel Libereckého kraje, celkově 22 951. Více než polovina z celkového počtu obcí má maximálně 1 999 obyvatel, tudíž na těchto obcích, které se dají označit za malé, můžeme sledovat, zda se opravdu obecní volby a následná volba starosty přibližují k principu přímé volby starosty. Tabulka č. 11 Sídelní struktura Libereckého kraje stav k 31. 12. 2010 Počet obcí Liberecký kraj celkem v tom obce s počtem obyvatel: do 499 500–999 1 000–1 999 2 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000 a více
Počet obyvatel
215
439 942
92 66 25 17 10 2 2 1
22 951 47 393 36 397 54 511 66 945 26 646 83 234 101 865
Zdroj: www.liberec.czso.cz
78
Tabulka č. 12 Zvolení starostové podle volebních stran a velikostních skupin Volební strana zvoleného starosty Počet obcí
SNK
215
143
30
6
1
16
1
7
do 499
92
64
22
1
1
2
-
500–999
66
49
7
3
-
3
-
1 000–1 999
25
16
-
1
-
1
2 000–4 999
17
8
-
-
-
5 000–9 999
10
3
-
1
-
10 000–19 999
2
1
-
-
20 000–49 999
2
-
-
50 000–99 999 100 000 a více
1
-
-
100,0
66,5
Liberecký v tom obcekraj celkem s počtem obyvatel :
NK
ČSSD KSČM
ODS
KDU-ČSL
SLK
SOS
koalice, ostatní strany
2
9
1
-
1
2
2
-
1
2
-
4
5
-
1
-
3
3
-
1
-
2
-
-
-
-
-
1
-
-
2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
14,0
2,8
0,5
7,4
0,5
3,3
0,9
4,2 1,1
v% Liberecký v tom obcekraj celkem s počtem obyvatel :
100,0
69,6
23,9
1,1
1,1
2,2
-
1,1
-
500–999
100,0
74,2
10,6
4,5
-
4,5
-
3,0
3,0
-
1 000–1 999
100,0
64,0
-
4,0
-
4,0
4,0
8,0
-
16,0
2 000–4 999
100,0
47,1
-
-
-
29,4
-
5,9
-
17,6
5 000–9 999
100,0
30,0
-
10,0
-
30,0
-
10,0
-
20,0
10 000–19 999
100,0
50,0
-
-
-
-
-
-
-
50,0
20 000–49 999
100,0
-
-
-
-
100,0
-
-
-
-
50 000–99 999 100 000 a více
100,0 100,0
-
-
-
-
-
-
-
-
100,0
Zdroj: www.volby.cz, vlastní výpočty
79
V Libereckém kraji v obcích do 1 999 obyvatel výrazně dominují sdružení nezávislých kandidátů v zisku starostovských křesel a velké politické strany nejsou v těchto kategoriích na pozici starosty téměř vůbec zastoupeny. V následujících velikostních skupinách obcí jsou i nadále sdružení nezávislých kandidátů nejúspěšnějším subjektem, avšak jejich náskok již není tak markantní. Starostovský post sdružení nezávislých kandidátů nezískala pouze v obcích nad 20 000 obyvatel, které jsou však v Libereckém kraji pouze tři. V nejmenších obcích do 999 obyvatel můžeme sledovat také nezanedbatelný zisk starostovských postů přímo nezávislými kandidáty-solitéry, kteří se však již nebyli schopni prosadit v obcích nad 1 000 obyvatel. Navíc lze konstatovat, že velké politické strany s parlamentním zastoupením nebyly při komunálních volbách v Libereckém kraji příliš úspěšné.
80
Tabulka č. 13 Volební strana kandidáta s nejvyšším počtem hlasů podle velikostních skupin Volební strana kandidáta s největším počtem hlasů Počet obcí Liberecký v tom obcekraj celkem s počtem obyvatel :
SNK
NK
ČSSD
KSČM
ODS
KDU-ČSL
SLK
SOS
215
143
30
6
3
12
2
9
do 499
92
64
22
1
1
2
-
500–999
66
50
7
3
2
-
1 000–1 999
25
14
-
1
1
2
2 000–4 999
17
9
-
1
1
5 000–9 999
10
3
-
-
-
10 000–19 999
2
1
-
-
20 000–49 999
2
-
-
50 000–99 999 100 000 a více
1
-
100,0
do 499 500–999
koalice, ostatní strany
2
8
1
-
1
2
2
-
1
3
-
3
2
-
1
-
3
2
1
2
-
2
-
-
-
-
-
1
-
-
2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
66,5
14,0
2,8
1,4
5,6
0,9
4,2
0,9
3,7
100,0
69,6
23,9
1,1
1,1
2,2
-
1,1
-
1,1
100,0
75,8
10,6
4,5
0,0
3,0
-
3,0
3,0
-
1 000–1 999
100,0
56,0
-
4,0
4,0
8,0
4,0
12,0
-
12,0
2 000–4 999
100,0
52,9
-
5,9
5,9
11,8
-
5,9
-
17,6
5 000–9 999
100,0
30,0
-
-
-
20,0
10,0
20,0
-
20,0
10 000–19 999
100,0
50,0
-
-
-
-
-
-
-
50,0
20 000–49 999
100,0
-
-
-
-
100,0
-
-
-
-
50 000–99 999 100 000 a více
100,0 100,0
-
-
-
-
-
-
-
-
100,0
v% Liberecký v tom obcekraj celkem s počtem obyvatel :
Zdroj: www.volby.cz, vlastní výpočty
Občanská demokratická strana byla z těchto politických stran nejúspěšnější, i když získala pouhých šestnáct starostovských postů z celkových 215 možných. Oproti tomu však obsadili její kandidáti oba dva starostovské posty ve druhém a třetím největším městě Libereckého kraje, tedy v Jablonci nad Nisou, respektive České Lípě. Česká strana sociálně demokratická na tom byla se ziskem šesti starostů ještě hůře a Komunistická strana Čech a Moravy zaznamenala pouze jediný úspěch a to navíc v obci s méně než 500 obyvateli. Pokud se podíváme na tabulku číslo 13 zobrazující volební strany kandidátů s nejvyšším počtem hlasů, může se zdát, že je téměř shodná s tabulkou předchozí uvádějící zvolené starosty podle volebních stran, a že se tedy starostou stane ve většině případů kandidát s největším počtem získaných preferenčních hlasů.
81
Tabulka č. 14 Úspěšnost kandidáta s nejvyšším počtem hlasů podle velikostních skupin obcí Starostou kandidát s nejvyšším počtem hlasů
Počet obcí
ano Liberecký v tom obcekraj celkem s počtem obyvatel :
ne
v%
ano-ne
ano
ne
ano-ne
215
122
91
2
56,7
42,3
0,9
do 499
92
52
38
2
56,5
41,3
2,2
500–999
66
41
24
1
62,1
36,4
1,5
1 000–1 999
25
12
13
-
48,0
52,0
-
2 000–4 999
17
7
10
-
41,2
58,8
-
5 000–9 999
10
7
3
-
70,0
30,0
-
10 000–19 999
2
1
1
-
50,0
50,0
-
20 000–49 999
2
-
2
-
-
100,0
-
50 000–99 999 100 000 a více
1
1
-
-
100,0
-
-
Zdroj. Www.liberec.czso.cz, www.volby.cz
I když výsledky nemohou být zcela vypovídající, jelikož při posuzování počtu preferenčních hlasů nemůžeme oddělit hlasy, které získal kandidát na předních pozicích kandidátní listiny z důvodu označení celé kandidátní listiny, a které hlasy získal jako vyjádření podpory přímo své osobě. Přesto však existuje předpoklad, že voliči se v komunálních volbách snaží využít možnosti preferenční volby a panašování hlasů mezi kandidáty různých politických stran. Z výše uvedené tabulky jasně vyplývá, že nebyl příliš naplněn předpoklad, že se volby v malých obcích blíží principu přímé volby starosty, jelikož pouhých 56,7 % kandidátů s nejvyšším počtem preferenčních hlasů se stalo starostou. Podobná je situace napříč všemi velikostními 82
skupinami obcí, přičemž drobnou výjimku tvoří obce v kategorii od 5 000 do 9 999 obyvateli, kde bylo plných 70 % kandidátů s nejvyšším počtem hlasů zvoleno starostou a krajské město Liberec, kde se primátorem stal kandidát s největším počtem preferenčních hlasů.
83
8 ZÁVĚR Cílem mé diplomové práce byla analýza přímé volby starostů ve dvou vybraných německých spolkových zemích – Porýní-Falci a Durynsku. Nejdříve byla zaměřena pozornost na volební stranu zvoleného starosty – zda dominují nezávislí kandidáti nebo voliči preferují kandidáty politických stran. V případě spolkové země PorýníFalc se dá konstatovat drtivá převaha starostů nezávislých kandidátů-solitérů a starostů zvolených za sdružení nezávislých kandidátů, což by mohlo nasvědčovat orientaci voličů na osobnostní charakteristiky kandidáta, než na jeho politickou orientaci. Problémem však je existence této převahy pouze v nejmenších velikostních skupinách obcí do 999 obyvatel, kdy se pravděpodobně velkým politickým stranám ani nevyplatí udržovat stranickou základnu a investovat do volebních bojů. V obcích s více než 2 000 obyvatel již v kolonce volební strany zvoleného starosty dominovaly tradiční německé politické strany – křesťanští demokraté a sociální demokraté. V případě spolkové země Durynsko byla situace obdobná, až na skutečnost, že nezávislí kandidáti-solitéři dokázali zvítězit i ve větších obcích. Možným vysvětlením může být kratší tradice demokratického zřízení v Durynsku, kdy tradiční politické strany nejsou ve společnosti tolik zakořeněny jako v případě „staré“ spolkové země Porýní-Falc. Proto se i ve větších obcích v Durynsku občané pravděpodobně méně orientují na stranickou příslušnost kandidáta. V další části výzkumu byla pozornost zaměřena na shodu volební strany zvoleného starosty s vítěznou stranou (sdružením) voleb do obecních zastupitelstev. Ukázalo se, že v Porýní-Falci existuje poměrně vyrovnaná a zároveň vysoká úroveň této shody v jednotlivých velikostních skupinách obcí, což svědčí o silné podpoře určité strany na daném místě. Strana či sdružení je tedy schopna získat silnou podporu pro „svého“ kandidáta na post starosty. V Durynsku nebyla situace v tomto ohledu tak jednoznačná, jelikož existovaly značné rozdíly mezi jednotlivými velikostními skupinami obcí, avšak bylo dosaženo 90 procentní shody volební strany starosty a vítězné strany voleb do zastupitelstva obce ve velikostní skupině obcí s 10 00019 999 obyvateli.
Existuje předpoklad, že vítězná strana voleb do obecních
zastupitelstev bude sestavovat následnou koalici a z pohledu starosty je podstatný rozdíl, zda bude mít za sebou v zastupitelstvu souhlasnou koalici nebo bude nucen kohabitovat s opoziční koalicí a bude pro něj obtížnější prosazovat své postoje. 84
Posledním sledovaným ukazatelem německých komunálních voleb byla právě konkrétní podpora starosty v zastupitelstvu prostřednictvím jeho volební strany. Při pohledu na výsledky v obou zemích lze konstatovat, že až na pár extrémních případů disponuje starosta celkem slušnou podporou kolem 50 procent, což mu umožňuje výraznější prosazování svých postojů. Po analýze komunálních voleb v Německu byla pozornost přesunuta do České republiky, kde se o zavedení přímé volby také začalo debatovat. Z historického hlediska si prošla Česká republika podobným vývojem především s ohledem na spolkové země bývalé Německé demokratické republiky, které si také prošly dlouhým obdobím politické nesvobody. V České republice byl obnoven tradiční poměrný listinný volební systém do obecních zastupitelstev, přičemž starosta je volen nepřímo následně tímto zastupitelským tělesem. „Nové“ německé spolkové země se oproti tomu po pádu komunistické diktatury nasměrovaly na cestu k jihoněmeckému typu radního uspořádání s přímo voleným starostou. Postupnými změnami českého volebního systému do obecních zastupitelstev se dospělo ke komplikovanému systému, kterému voliči nerozumí a je proto netransparentní. Občané také nemají v České republice příliš mnoho možností ovlivnit obecní samosprávu mimo volební dny. Tento stav vyvolává u občanů nespokojenost a často rezignovanost co se obecních záležitostí týká. Proto se začínají ozývat hlasy volající po zavedení přímé volby starostů. Politici sice tento krok již dlouho slibují, avšak do dnešního dne stále k žádné změně nedošlo. Všeobecně je obecní samospráva v České republice poněkud opomíjených tématem a ve srovnání s neustálými živými debatami v sousedním Německu o co nejlepší samosprávu, nevychází moc pozitivně. Je zajisté potřeba podnítit debatu nejen o přímé volbě starostů, ale především o dalších možnostech
participace
občanů
na
komunální
samosprávě,
například
prostřednictvím petic a referend. Prostoru pro reformu obecního pořádku v České republice je mnoho, volebním systémem počínaje, politickou odpovědností zastupitelů a starosty konče.
85
9 ZDROJE 9.1
Tištěné zdroje
Balík, Stanislav, ed. 2007. Politický systém českých zemí 1848 – 1989. Brno: Mezinárodní politologický ústav. Balík, Stanislav. 2002. „Čtyři základní typy obecního uspořádání v Německu?.“ Středoevropské politické studie IV, č.1 zima 2002. Balík, Stanislav. 2009. Komunální politika: obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Grada Publishing, a.s. Bogumil,
Jörg
a
Holtkamp,
Lars.
2006.
Kommunalpolitik
und
Kommunalverwaltung: Eine policyorientierte Einführung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Čmejrek, Jaroslav a Bubeníček, Václav a Čopík, Jan. 2010. Demokracie v lokálním politickém prostoru. Praha: Grada Publishing, a.s. Holtkamp, Lars. 2005. „Reform der Kommunalverfassungen in den alten Bundesländern – eine Ursachenanalyse.“ In: Bürgermeister in Deutschland. Eds. Bogumil, Jörg a Heinelt, Hubert. Wiesbaden, 13-32. Chytilek, Roman, ed. 2009. Volební systémy. Praha: Portál. Kleinfeld, Ralf. 1996. Kommunalpolitik: Eine problemorientierte Einführung. Leske+Budrich: Opladen Kuhlmann, Sabine. 2009. „Reforming Local Government in Germany: Institutional Changes and Performance Impacts.“ German Politic 18, č. 2, 226245. Nassmacher, Hiltrud a Nassmacher, Karl-Heinz. 2007. Kommunalpolitik in Deutschland. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Saldern, Adelheid von. 1993. „Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland.“ In: Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden. Eds. Roland, Roth a Hellmut, Wollmann. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 2-19.
86
Wollmann, Helmut. 2010. „Territorial reforms of municipalities and counties in East German Federal States (Länder).“ Local government studies 2010, č. 126, 251-271.
9.2
Internetové zdroje
BusinessInfo. 2007. Hospodářský profil spolkové země Porýní-Falcko. (http://www.businessinfo.cz/cs/clanky/hospodarsky-profil-poryni-falcko90.html) BusinessInfo. 2009. Hospodářský profil spolkové země Durynsko a českodurynské
hospodářské
vztahy.
(http://www.businessinfo.cz/cs/clanky/durynsko-cr-hospodarske-vztahy96.html#!) Eliáš, Antonín. 2011. „Mým cílem je snižování administrativní zátěže.“ Deník veřejné
správy
1
(cit.
2012-12-14).
(http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6482514). Gemeindeordnung für Baden-Wirttemberg. Dostupný na: www.jkr.jura.uniosnabrueck.de. Gemeindeordnung
für
das
Land
Nordrhein-Westfalen.
Dostupný
na:
www.jkr.jura.uni-osnabrueck.de Gemeindeordnung
für
das
Land
Sachsen-Anhalt.
Dostupný
na:
www.jkr.jura.uni-osnabrueck.de Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern. Dostupný na: www.jkr.jura.uniosnabrueck.de. Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen. Dostupný na: www.jkr.jura.uniosnabrueck.de Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein. Dostupný na: www.jkr.jura.uniosnabrueck.de Gemeindeordnung
Rheinland
Pfalz.
Dostupný
na:
www.jkr.jura.uni-
osnabrueck.de Gemeinsames Datenangebot der Statistischen Ämter des Bunde sund der Länder. 2013 (cit. 2013-03-20). (www.statistik-portal.de). Hessische Gemeindeordnung. Dostupný na: www.jkr.jura.uni-osnabrueck.de. 87
Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland. Dostupný na: www.jkr.jura.uniosnabrueck.de Kommunalverfassung
des
Landes
Brandenburg.
Dostupný
na:
www.jkr.jura.uni-osnabrueck.de. Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Porpommern. Dostupný na: www.jkr.jura.uni-osnabrueck.de. Kommunalwahlrecht
Baden-Württemberg.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/baden-wuerttemberg.htm). Kommunalwahlrecht
Bayern.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/bayern.html). Kommunalwahlrecht
Brandenburg.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/brandenburg.html). Kommunalwahlrecht
Hessen.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/hessen.html). Kommunalwahlrecht
Mecklenburg-Vorpommern.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/mecklenburg-vorpommern.html). Kommunalwahlrecht
Niedersachsen.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/niedersachsen.html). Kommunalwahlrecht
Nordrhein-Westfalen.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/nordrhein-westfalen.html). Kommunalwahlrecht
Rheinland-Pfalz.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/rheinlandpfalz.html). Kommunalwahlrecht
Saarland.
2012
(cit.
2012-12-14).
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/saarland.html). Kommunalwahlrecht
Sachsen.
2012
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/sachsen.html). Kommunalwahlrecht
Sachsen-Anhalt.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/sachsen-anhalt.html). Kommunalwahlrecht
Schleswig-Holstein.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/schleswig-holstein.html). Kommunalwahlrecht
Thüringen.
2012
(cit.
2012-12-14).
(http://www.wahlrecht.de/kommunal/thueringen.html). 88
Krajská správa ČSÚ v Liberci. 2013 (cit. 2013-03-20). (www.liberec.czso.cz). Lebeda, Tomáš. 2009. „Komunální volby klamou. Krátké zastavení nad problematickými aspekty volebního systému pro obecní zastupitelstva.“ Acta Politologica
1,
3
(cit.
2012-14-12).
(http://acpo.vedeckecasopisy.cz/publicFiles/00056.pdf). Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur Rheinland-Pfalz. 2012 (cit. 2012-12-14).
(http://www.isim.rlp.de/staedte-und-gemeinden/struktur-der-
staedte-und-gemeinden/). Sdružení místních samospráv České republiky. 2012. Chceme přímou demokracii?.
Zlín:
Sdružení
místních
samospráv
(cit.
2012-12-14).
(smscr.cz/content/soubory/.../00572_chceme_primou_demokracii.pdf). Statistisches
Landesamt
Rheinland-Pfalz.
2013
(cit.
2013-03-20).
(www.statistik.rlp.de). Stubenrauch, Hubert. 2011. Städte, Landkreise, Verbandgemeinden und Gemeinden. Mainz: Landeszentrale für politische Bildung Rheinland-Pfalz. Dostupné
na:
http://www.politische-bildung-
rlp.de/fileadmin/download/Ziehn/Zur_Sache_Kommunalsystem.pdf. Svaz
měst
a
obcí
České
republiky.
2011
(cit.
2012-12-14).
(http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/sprava-obce/prima-volba-starostu-comozna-nevite.aspx). Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung. Dostupné na: www.jkr.jura.uniosnabrueck.de. Thüringer
Landesamt
für
Statistik.
2013
(cit.
2013-03-20).
(www.statistik.thueringen.de). Vláda České republiky. 2010. Programové prohlášení Vlády České republiky. Praha:
Vláda
ČR
(cit.
2012-12-14).
(http://www.vlada.cz/assets/media-
centrum/dulezite-dokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf). VOLBY.cz. 2013 (cit. 2013-03-20). (www.volby.cz) Zákon
č.
128/2000
Sb.
o
obcích
(obecní
zřízení).
Dostupný
na
http://portal.gov.cz/app/zakony/zakonPar.jsp?idBiblio=49296&nr=128~2F2000 &rpp=15.
89
10 ANOTACE 10.1
ANOTACE
Diplomová práce se zabývá analýzou přímé volby starostů v Německu. Analyzovány byly výsledky přímých voleb starostů v konfrontaci s výsledky voleb do obecních zastupitelstev v roce 2009 ve dvou spolkových zemích – Porýní-Falci a Durynsku.
Dále se práce věnuje možnému zavedení přímé volby starostů
v České republice. V práci se prokázalo, že v malých obcích dominují při volbě starostů nezávislí kandidáti a že straničtí kandidáti disponují po svém zvolení starostou dostatečnou podporou „své“ strany v zastupitelstvu.
10.2
ABSTRACT
The diploma thesis deals with analysis of the mayors´direct election in Germany. The subjects of analysis were the results of the mayors´direct election in the confrontation with the results of the local council election in 2009 in two German Länder – Rhineland-Palatinate and Thuringia. The thesis proved that in small municipalities dominate in mayors´election independent candidates and that party candidates have a sufficient support of „their“ party in the local council.
10.3
KLÍČOVÁ SLOVA
přímá volba, starostové, Německo, obecní samospráva
10.4
KEY WORDS
direkt election, mayors, Germany, local government
90
