Maatschappelijke Ontwikkeling
Ingekomen stuk D3 (PA 14 november 2012)
Beleidsontwikkeling
Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen
Openbare besluitenlijst 18 december 2007 Collegevergadering no 47 Aan de gemeenteraad van Nijmegen Aanwezig: Voorzitter Wethouders Gemeentesecretaris Communicatie Datum Verslag 30 oktober 2012 Onderwerp
Telefoon 14024 Telefax
(024) 323 59 92
E-mail gemeente@
nijmegen.nl
Postadres Postbus 9105
Th. de Graaf 6500 HG Nijmegen P. Depla, H. van Hooft sr., L. Scholten, H. Kunst, P. Lucassen, J. van der Meer P. Eringa A. Kuil Ons kenmerk Contactpersoon M. Sofovic MO10/12.0019480 Jona Overmars
Sancta Maria en toekomst opvang zwerfjongeren in Nijmegen
Datum uw brief
Doorkiesnummer
(024) 3299023
Geachte leden van de raad,Aldus vastgesteld in de vergadering van: In deze brief informeren wij u uitgebreid over de zwerfjongerenopvang Sancta Maria (SaM). Aanleiding is de financiële situatie van de zwerfjongerenopvang, waarvoor een korte en een lange termijnoplossing noodzakelijk is. Uw raad is eerder dit jaar geïnformeerd over de situatie bij SaM naar aanleiding van de jaarrekening 2010. Op 28 februari van dit jaar hebben wij uw raad in onze brief met nummer MO10/12.0003956, als volgt geïnformeerd over deDe situatie rond Sancta Maria, De voorzitter, secretaris, de zwerfjongerenopvang in Nijmegen: 1.
Opdracht om uit te zoeken of Sancta Maria met financiële problemen kampt en of hiervoor extra middelen vanuit het Rijk noodzakelijk zijn
Enige jaren geleden kampte de jongerenopvang Sancta Maria, toen nog onder de vleugels van een stichting, met ernstige problemen. Niet alleen financieel, maar ook inhoudelijk: de problematiek van de jongeren werd steeds complexer, met vrijwilligers en beperkte professionele inzet kon Sancta Maria de jongeren niet langer verantwoord opvangen. Destijds is aan Arcuris, de voorganger van IrisZorg, gevraagd de opvangfunctie van Sancta Maria over te nemen, deze te professionaliseren en de kwaliteit van zorg te verbeteren. Arcuris en vervolgens IrisZorg heeft dit voortvarend opgepakt. In overleg met gemeente en Zorgkantoor is Awbz financiering verkregen voor de 24-uurs woonzorgplaatsen en zijn deze ook uitgebreid van 24 naar 27. Daarnaast is in 2008 een laagdrempelige nachtopvang met 5 plaatsen bij Sancta Maria geopend. Tenslotte is het IrisZorg ook gelukt om met Justitie en de Provincie overeenstemming te bereiken over financiering wanneer er sprake is van plaatsing van jongeren vanuit een justitieel traject of een jeugdzorgtraject. In de basis is de financiering van Sancta Maria dus op orde. In de praktijk blijkt een en ander echter erg ingewikkeld. 1
Zoals uit bovenstaande blijkt heeft IrisZorg bij Sancta Maria te maken met diverse financieringsstromen: Wmo, Awbz, Zvw, jeugdzorg, justitiële zorg. Daarnaast gaat het om een voorziening waar jongeren van allerlei pluimage worden opgevangen: van jongeren die kampen
www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Maatschappelijke Ontwikkeling Beleidsontwikkeling
Vervolgvel
1
met een licht verstandelijke handicap, tot jongeren met verslavings- en/of psychiatrische problematiek en zowel meisjes als jongens. De jongeren hebben gemeen dat zij allen kampen met ernstige gedragsproblematiek. Hierin schuilt de kracht van Sancta Maria, ongeacht de problematiek is er plek, Sancta Maria is laagdrempelig. Tegelijkertijd schuilt hierin ook een risico. In de praktijk blijkt het erg lastig om de zorg voor deze dermate verschillende jongeren op basis van geldende financieringsgregimes goed te organiseren. De bottleneck ligt dan met name bij het organiseren van voldoende veiligheid en toezicht en het bieden van voldoende dagbesteding. De indicaties voor zorg en de daaraan gekoppelde middelen, houden geen rekening met deze speciale behoefte voor deze doelgroep. Op dit moment wordt dit bij Sancta Maria wel georganiseerd, maar is er sprake van een financieel verliesgevende voorziening. IrisZorg heeft naar aanleiding van vragen door zowel het Zorgkantoor als de gemeente, de voorziening door een extern bureau laten evalueren. Uit deze evaluatie blijkt het bovenstaande. Wij hebben met IrisZorg gesproken over de evaluatie en afspraken gemaakt om te komen tot een plan voor opvang van en zorg aan dak- en thuisloze jongeren dat past binnen de financiële kaders. Als dit plan er is, komen wij nog bij uw Raad terug op de vraag hoe wij verder willen met Sancta Maria. Naast het bovenstaande speelt ook nog mee dat de indeling van het gebouw beheersknelpunten met zich meebrengt. Ontwikkelingen sinds februari 2012 Sinds april 2012 hebben wij met IrisZorg gewerkt aan een toekomstbestendig en financieel haalbaar plan voor de zwerfjongerenopvang in Nijmegen. Dit is een intensief en complex traject geweest en dat blijft het de komende tijd ook. De hierboven beschreven problematiek van SaM beschrijft hiervan al een deel. In het voorjaar van 2012 werd duidelijk dat de zwerfjongerenopvang in zijn huidige vorm financieel absoluut onhoudbaar is. Naast het in de brief genoemde feit dat de bekostiging op basis van indicaties onvoldoende is om in alle behoeften van deze doelgroep te voorzien, bleken de risico’s voor SaM zich op te stapelen: Jongeren krijgen steeds moeilijker een indicatie voor zorg met verblijf. Het CIZ stelt de indicaties voor AWBZ-zorg. Het CIZ is een landelijk indicatieorgaan met vestigingen in iedere regio en voert het rijksbeleid rond indicatiestelling uit. IrisZorg constateert dat het CIZ aan jongvolwassenen met psychiatrische of verslavingsproblematiek minder vaak een indicatie voor zorg met verblijf geeft dan aan oudere volwassenen. Reden daarvoor lijkt in ieder geval dat psychiatrische ziektebeelden bij jongvolwassenen nog niet goed te diagnosticeren zijn. Veel van deze ziekten zoals schizofrenie, borderline en bipolaire stoornis (manisch-depressief) openbaren zich ste ste doorgaans tussen het 20 en 30 levensjaar. Daarvóór hebben mensen bij wie deze ziekten latent aanwezig zijn vaak al psychische en/of gedragsproblemen, maar die zijn dan niet in een medische diagnose te vertalen en daardoor is er geen grondslag voor een indicatie. Daarnaast speelt een rol dat het CIZ voor jonge mensen behandeling vaak als voorliggende voorziening beschouwt. Oudere dak- en thuislozen hebben vaak al meer dan eens behandeling
www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Maatschappelijke Ontwikkeling Beleidsontwikkeling
Vervolgvel
2
ondergaan en op gegeven moment wordt de conclusie getrokken dat nog een behandeling niet zinvol genoeg meer is en dat zorg met verblijf aan de orde is. Dit indicatiebeleid en het rijksbeleid om de kosten van de AWBZ terug te dringen, leidt ertoe dat van de 27 woonzorgplaatsen bij SaM, gemiddeld slechts 9 plaatsen bezet zijn door een jongere met een indicatie voor AWBZ-zorg met verblijf. Voor de overige plaatsen is er geen adequate financiering. De bijdrage aan de exploitatie uit gemeentesubsidie, maakt de opvangvoorziening lang niet kostendekkend. Ook is kortgeleden bekend geworden dat Entréa en Justitie de inkoop van plaatsen bij SaM stoppen of verminderen, om redenen van bezuinigingen. Doordat gemiddeld minder dan de helft van de jongeren bij SaM een indicatie voor zorg met verblijf krijgt, is SaM structureel verliesgevend. Voor 2012 verwacht IrisZorg een verlies van € 1.066.325. Ook de afgelopen jaren was SaM verliesgevend. IrisZorg kon deze tekorten toen opvangen doordat ze op andere organisatieonderdelen meer geld uit de AWZB ontving dan begroot en deze kon verschuiven. De AWBZ biedt hiervoor echter steeds minder regelruimte en daardoor ontstaat er vanaf 2012 echt een financieel probleem. SaM is zeker niet de enige zwerfjongerenopvang met financiële problemen. Overal in het land kampen vergelijkbare voorzieningen met hetzelfde type problemen, die alleen oplosbaar zijn als ook de gemeente daaraan financieel bijdraagt. Dit voorjaar heeft IrisZorg hulp gevraagd aan de gemeente en het Zorgkantoor bij het vinden van een oplossing voor dit probleem, omdat de situatie niet langer houdbaar was. Deze belangrijke opvangvoorziening zou zonder ingrijpen op korte termijn moeten sluiten. Dit zou een zeer onwenselijke situatie opleveren, namelijk het op straat belanden van kwetsbare jongeren en forse financiële verliezen voor IrisZorg, het Zorgkantoor en de gemeente. Al snel bleek dat alle betrokken partijen, het Zorgkantoor, IrisZorg en de gemeente bereid waren mee te werken aan het vinden van een oplossing. Er is een oplossing nodig voor de korte termijn: het verwachte verlies van € 1.066.325; en een lange termijnoplossing: hoe kunnen we de opvang van zwerfjongeren inhoudelijk en financieel toekomstbestendig vormgeven? Wij hebben vooraf twee voorwaarden gesteld aan medewerking aan overbrugging van het verwachte verlies in 2012: Uitzicht op een financieel en inhoudelijk solide toekomstplan; Alle drie de partijen, IrisZorg, Zorgkantoor en gemeente Nijmegen, dragen financieel bij aan de overbrugging; De drie partijen dragen gezamenlijk zorg voor de structurele oplossing van de problematiek met betrekking tot de opvang van zwerfjongeren. Voor de lange termijn hebben wij IrisZorg de opdracht gegeven om een inhoudelijk toekomstplan te maken voor de opvang, zorg en begeleiding voor jongeren, dat binnen de bestaande financiële kaders haalbaar is en waarbij de volgende uitgangspunten van belang zijn: Het plan is opgebouwd vanuit de functies in de keten van zwerfjongerenopvang: outreachend werken, nachtopvang, crisisopvang, wonen met begeleiding en ambulante begeleiding;
www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Maatschappelijke Ontwikkeling Beleidsontwikkeling
Vervolgvel
3
Brede verkenning, ook van de mogelijkheden voor ambulante trajecten en het slim organiseren van de opvang en van de woonzorg en begeleiding na de diagnosefase Het plan bevat ook voorstellen voor opvang en trajecten voor jongeren die geen indicatie krijgen; Onderscheid tussen opvangfuncties (Wmo-taak) en zorg (taak van zorgverzekeraar, zorgkantoor, provincie en/of justitie), ook in geldstromen; Inhoudelijk en financieel toekomstbestendig, ook in het licht van de decentralisatie Begeleiding en Jeugdzorg en het verder doorvoeren van het scheiden van wonen en zorg; Instandhouding van een opvangvoorziening is geen doel op zich. Doel is dat er voor kwetsbare jongeren een adequate plek beschikbaar is. De plus- en minpunten van veranderingen staan in het plan op een rij.
De afgelopen maanden hebben wij intensief overleg gevoerd met IrisZorg over het toekomstplan voor de opvang van zwerfjongeren en tegelijkertijd onderhandeld met IrisZorg en het Zorgkantoor over ieders bijdrage aan de te overbruggen periode. Wij hebben daarin op dit moment de volgende resultaten bereikt. De lange termijn: naar een toekomstbestendige zwerfjongerenopvang in Nijmegen Wij hebben met IrisZorg in principe overeenstemming over de toekomstige vormgeving van de zwerfjongerenopvang. Het Zorgkantoor heeft toegezegd structureel mee te financieren als IrisZorg en Nijmegen tot overeenstemming komen. Medewerking van het Zorgkantoor is onontbeerlijk om tot een haalbaar plan te komen, dus wij zijn verheugd dat het Zorgkantoor hiertoe bereid is. Het plan van IrisZorg is een businesscase voor een opvangvoorziening voor alle niet-ambulante functies in de zwerfjongerenopvang: nachtopvang, crisisopvang en wonen met begeleiding voor dag en nacht. De ambulante functies die er nu zijn, blijven daarnaast bestaan en worden vanaf 1 2013 inhoudelijk versterkt door de start van het jeugdFACT en FACT voor volwassenen . In het kort de inhoud van de businesscase: In de voorziening zijn 10 plaatsen nachtopvang. Dit is een verdubbeling van het huidige aantal, zonder stijging van de kosten. De kosten voor nachtopvang bestaan voornamelijk uit personeelskosten voor nachttoezicht. Met evenveel personeel kunnen meer jongeren opgevangen worden. Dit is dus een optimalisatie van deze voorziening, waar volgens zorginstellingen die zwerfjongeren tegenkomen behoefte aan is. Daarnaast zijn er 6 plaatsen crisisopvang voor diagnose, indicering en het opstellen van trajectplannen. Jongeren verblijven hier een korte periode, maximaal 3 maanden. Vanuit de crisisopvang stromen jongeren door naar zorg (bijvoorbeeld gehandicaptenzorg of beschermd 1
FACT-teams zijn multidisciplinaire teams die ambulant werken en die zowel behandeling (psychiatrie, verslavingszorg) als begeleiding bieden. In het JeugdFACT gaan IrisZorg, R75 (Nim + Entréa), ProPersona en het regionaal Jongerenloket samenwerken. FACT staat voor Functional Assertive Community Treatment en is een bewezen effectieve methodiek voor behandeling en begeleiding van mensen met multiproblematiek, ook in een situatie van dakloosheid.
www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Maatschappelijke Ontwikkeling Beleidsontwikkeling
Vervolgvel
4
wonen), een traject met ambulante begeleiding, terug naar huis of naar de voorziening voor wonen met begeleiding voor dag en nacht. De voorziening wonen met begeleiding voor dag en nacht lijkt het meest op de huidige woonzorg bij Sancta Maria. Het aantal plaatsen gaat terug van 27 naar 18. Enerzijds moet met verdere professionalisering van de diagnostiek en de begeleiding betere doorstroom naar ambulante en residentiële zorg mogelijk zijn. Anderzijds is dit het aantal plaatsen dat binnen de financiële kaders met optimalisering van personele inzet geboden kan worden. In totaal gaat de voorziening voor zwerfjongerenopvang van 32 naar 34 plaatsen, maar de verdeling is anders. In het plan blijven deze functies net als nu onder één dak, vanwege zowel inhoudelijke als financiële redenen. De jongeren komen zo niet in aanraking met het circuit van doorgewinterde volwassen daklozen en in een gecombineerde voorziening kan het personeel het meest efficiënt worden ingezet. Andere opties zijn uiteraard onderzocht. Zo zijn bijvoorbeeld de voor- en nadelen van combinatie van de nachtopvang voor jongeren met die voor niet-verslaafde volwassenen en verplaatsing van de crisisopvangfase naar de reguliere crisisopvang onderzocht, maar suboptimaal gebleken. Ook hebben wij als second opinion het plan van IrisZorg vergeleken met de zwerfjongerenaanpak in Arnhem, waar men in de maatschappelijke opvang het aantal opvang- en woonvoorzieningen sterk reduceert en zo veel mogelijk ambulant werkt. In Arnhem zijn bij de zwerfjongerenaanpak andere organisaties betroken dan in Nijmegen: de RIBW, het Jonahuis en Lindenhout jeugdzorg. Dit heeft tot gevolg dat er in Arnhem een andere uitgangssituatie is en er daar plaatsen beschikbaar zijn die niet als maatschappelijke opvang worden beschouwd, maar er qua functie wel in voorzien, zoals tijdelijk verblijf. Ook de financiële inzet van beide gemeenten hebben wij vergeleken. Onze conclusie uit de second opinion is dat de functies nachtopvang, crisisopvang en een vorm van wonen met begeleiding nodig zijn voor de zwaarste doelgroep zwerfjongeren. Uit de vergelijking met Arnhem blijkt dat de ketenaanpak op verschillende manieren te organiseren is en dat die deels bepaald worden door lokale omstandigheden. Financieel valt de businesscase van IrisZorg in de vergelijking niet uit de toon. De gemeentelijke inzet in Nijmegen is in de huidige situatie duidelijk lager dan in Arnhem en in de scenario’s voor de toekomst vergelijkbaar. IrisZorg heeft bij de businesscase verschillende financiële scenario’s voor de exploitatie geleverd. In deze scenario’s is een onderscheid gemaakt in zorg- en opvangfuncties en zijn wonen en zorg financieel gescheiden. In de businesscase komt de nachtopvang en de wooncomponent van de andere functies voor rekening van de gemeente. IrisZorg vraagt daarvoor een structureel hogere subsidie aan de gemeente: € 535.000, tegen € 385.000 in 2012. Dit verschil zullen we binnen de begroting van Zorg & Welzijn opvangen. Het Zorgkantoor financiert met inloopmiddelen mee aan de nachtopvang en crisisopvang. De exploitatie van de zorg in de crisisopvang en bij wonen met begeleiding voor dag en nacht blijft afhankelijk van AWBZ-gefinancierde zorg en dus van indicaties. IrisZorg ziet mogelijkheden om deze te optimaliseren door direct na binnenkomst in de crisisopvang te starten met de diagnose, in de diagnosticering een hoger gekwalificeerde medewerker in te zetten, eerder behandeling in te zetten en door zich ook te richten op AWBZ-indicaties voor ambulante zorg:
www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Maatschappelijke Ontwikkeling Beleidsontwikkeling
Vervolgvel
5
intensieve begeleiding. In een businesscase gebaseerd op het scheiden van wonen en zorg, biedt dit kansen. IrisZorg kan direct starten met deze verbeteringen. Dit model is kostendekkend bij 9 indicaties voor zorg met verblijf (zzp-financiering). Dit is overeenkomstig het huidige gemiddelde. Daarnaast gaat dit scenario uit van 15 (lichtere) indicaties voor intensieve ambulante begeleiding voor jongeren in de crisisopvang en wonen met begeleiding voor dag & nacht. Zoals gezegd blijft een zwerfjongerenvoorziening afhankelijk van financiering gebaseerd op zorgindicaties. Het risico dat het aantal indicaties lager uitvalt en de voorziening daardoor niet kostendekkend is, is in de businesscase verminderd, maar nog steeds aanwezig. Daarom hebben we ook een scenario met 50% en 70% indicaties door laten rekenen. Het tekort in de exploitatie zal dan voor een derde aan de gemeente worden toegerekend. Op jaarbasis betreft dit respectievelijk € 136.500, dan wel € 92.000. Korte termijn: overbrugging Zoals hierboven beschreven, verwacht IrisZorg op SaM dit jaar een verlies van € 1.066.325, waarvan € 219.717 op de nachtopvang en € 846.608 op de woonzorg. Het Zorgkantoor is bereid het tekort op de woonzorg voor de eerste helft van 2012 te overbruggen en zo een bijdrage van € 367.345 te leveren. IrisZorg vraagt de gemeente om het tekort op de nachtopvang te overbruggen, omdat dit een Wmo-functie is, en bij te dragen in het tekort op de woonzorg voor de tweede helft. Wij hebben aangegeven bereid te zijn tot een bijdrage voor 2012 van € 380.000, dit is van vergelijkbare omvang als de bijdrage van het Zorgkantoor. IrisZorg draagt de rest van het verlies op SaM. Samengevat draagt elke partij ongeveer een derde deel bij in de overbrugging voor 2012. Doordat we al in het voorjaar van 2012 op de hoogte waren van het dreigende tekort, hebben we in het programma Zorg & Welzijn kunnen anticiperen op het verzoek om een bijdrage te leveren in het exploitatietekort. De bijdrage voor 2012 bedraagt € 380.000. Doordat wij terughoudend zijn geweest met subsidiëren en het verlenen van indexaties op subsidies, houden we nu door de reeds genomen maatregelen voldoende ruimte over om het tekort van SaM eenmalig te financieren vanuit het programma Zorg & Welzijn. Vervolg Voor de verdere toekomst verwachten wij als gemeente meer armslag en flexibiliteit te krijgen in de vormgeving en financiering van een opvangvoorziening voor zwerfjongeren, door de decentralisatie van de functie Begeleiding, de inloop GGZ en de Jeugdzorg. Als IrisZorg snel ambulante indicaties weet te krijgen, is de kans groter dat deze middelen mee overkomen met het budget voor de functie Begeleiding. Daarnaast zien wij kansen voor invlechting in de regionale jeugdzorg na decentralisatie. Zo’n 75% van de zwerfjongeren die bij SaM terechtkomen, heeft als kind met jeugdzorg te maken gehad. De 18-jaargrens in de huidige jeugdzorg leidt ertoe dat een aantal jongeren zich sneller zelfstandig moet redden dan zij kunnen en uiteindelijk in de zwerfjongerenopvang belandt. Mogelijk kunnen we de opvangvoorziening inzetten bij het loslaten van de 18-jaargrens en/of is deze een passend en goedkoper alternatief dan jeugdzorgplus. Dit zijn nu nog stippen aan de
www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Maatschappelijke Ontwikkeling Beleidsontwikkeling
Vervolgvel
6
horizon die wij verder moeten uitwerken en waarbij we ook afhankelijk zijn van de beleidsvrijheid en financiële ruimte die de decentralisaties ons bieden. In ieder geval hebben we een beroep op de provincie Gelderland gedaan om vanuit de jeugdzorg verantwoordelijkheid te nemen en de komende jaren mee te werken aan oplossingen van het probleem van SaM. Op deze manier kunnen we de voorziening ook al voor 2015 vanuit de jeugdzorg perspectief geven. Ook is er mogelijk een rol weggelegd voor de andere gemeenten in Nijmegen en Rivierenland (de regio voor maatschappelijke opvang); deze opvangvoorziening kent immers een regionale functie, de doelgroep komt voort uit alle gemeenten. Wij zullen hierover afspraken maken in de regionale visie op de Wmo-prestatievelden 7, 8 en 9, die wij in het voorjaar van 2013 in regionaal verband zullen vaststellen. We zijn dus een eind op weg met het veilig stellen van de zwerfjongerenopvang in Nijmegen. Structureel zijn meer middelen nodig, maar sluiting van deze opvangvoorziening is afgewend. In een (zorg)wereld waarin veel verandert de komende jaren moeten we blijven werken aan een solide financiële basis. Ook geschikte huisvesting van de opvangvoorziening en een goede verbinding met onderwijs en activering zijn belangrijke vraagstukken in de uitwerking. We vinden dat we in het afgelopen half jaar een basis gelegd hebben om in Nijmegen een goede opvang voor zwerfjongeren te behouden, met een doordacht model en vertrouwen in de samenwerking met IrisZorg en het Zorgkantoor. De komende maanden willen we dan ook aan de slag om het plan uit te werken. Bij de Perspectiefnota 2014 en Voorjaarsnota 2013, informeren wij uw raad over de voortgang van deze ontwikkelingen. Hoogachtend, college van Burgemeester en Wethouders van Nijmegen, De Burgemeester,
De Gemeentesecretaris,
drs. H.M.F. Bruls
drs. B. van der Ploeg
www.nijmegen.nl
