Kadernota Subsidies gemeente Venray 2006 1. Inleiding In september 2005 is het onderzoeksrapport van de rekenkamercommissie “De subsidie de Baas” in de gemeenteraad van Venray aan de orde geweest. In dit rapport wordt een oordeel gegeven over de kwaliteit van de subsidieverstrekking in de gemeente Venray op basis waarvan aanbevelingen worden gedaan voor verbetering. In het plan van aanpak “Subsidie de baas”, door de raad op 20 december 2005 vastgesteld, zijn de aanbevelingen vertaald in een doeltreffende en haalbare aanpak. Daarbij is als uitgangspunt benoemd dat het succes van het beoogde verbetertraject staat of valt met een aanpak over meerdere sporen, te beginnen met een gedegen visie op subsidie, (inhoudelijk) subsidiebeleid en regelgeving. Door middel van deze kadernota leggen we de visie op subsidie vast en stellen we de beleidskaders ten aanzien van het instrument subsidies vast. Aan de hand van deze beleidskaders wordt vervolgens de Algemene SubsidieVerordening (ASV) aangepast. De kadernota is vooral juridisch-technisch van aard, omdat de nota zich beperkt tot het instrument subsidies. In de nota wordt: •
een korte uitleg gegeven over wat we onder subsidies verstaan (paragraaf 2.1),
•
onze visie op het instrument subsidies beschreven (paragraaf 2.2),
•
ingegaan op de daarbij behorende uitgangspunten (paragraaf 2.3),
•
ingegaan op de verschillende subsidievormen (hoofdstuk 3 en bijlage 1),
•
ingegaan op de juridische basis en procedures (hoofdstuk 4),
•
ingegaan op de taak- en rolverdeling (hoofdstuk 5).
Dit alles tezamen vormen de kaders met betrekking tot het instrument subsidies waarmee bij de totstandkoming van het inhoudelijk beleid rekening moet worden gehouden. De kadernota geeft geen antwoord op de vraag welke beleidsdoelen/effecten we willen bereiken of welke criteria/regels wij hanteren om te besluiten al dan niet te subsidiëren. Dit zijn vragen die vanuit het inhoudelijk beleid met daaraan gekoppeld beleidsregels moeten worden beantwoord. Bij de kadernota zijn een aantal bijlagen gevoegd. In bijlage 1 wordt uitgebreid ingegaan op de verschillende subsidievormen. In bijlage 2 wordt ten aanzien van een aantal discussiepunten een standpunt bepaald. Bijlage 3 tenslotte bevat een eerste concept van de nieuwe ASV, om in elk geval een beeld te geven hoe deze kadernota vertaald wordt in de nieuwe ASV.
2. Subsidie: wat verstaan we daaronder? 2.1 Achtergronden en definitie Het subsidierecht is opgenomen in een aparte subsidietitel in de Algemene wet bestuursrecht (Titel 4.2. van de Awb). Hierdoor is er een wettelijk kader voor de overheid met betrekking tot het omgaan met subsidies. Het doel van dit wettelijk kader is tweeledig: 1) Het versterken van de legaliteit, de rechtszekerheid en de overzichtelijkheid van het subsidierecht.
1
2) Invulling geven aan de veranderde rol van de overheid. Interventie van de overheid in de huidige samenleving is niet meer vanzelfsprekend. Overheidsinterventie moet worden getoetst op noodzakelijkheid, subsidiariteit en proportionaliteit. Als optreden door de overheid nodig is, dient dit zo effectief en efficiënt mogelijk te gebeuren. Via Titel 4.2 geeft de Awb hier invulling aan met betrekking tot subsidiëring. Bij de totstandkoming van het wettelijk kader speelden verder de volgende overwegingen nog een rol: -
harmonisatie van subsidieregelingen (deze liepen nodeloos uiteen en vertoonden lacunes);
-
de vergroting van de beheersbaarheid van de overheidsuitgaven.
In artikel 4:23 van de Awb is opgenomen dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Voor gemeentelijke overheden is dit wettelijk voorschrift de verordening. Binnen de Gemeente Venray zijn dit de Algemene Subsidieverordening, de inhoudelijke beleidsnota’s en daaraan gekoppeld de beleidsregels of de toetsingskaders. De definitie van subsidie is opgenomen in artikel 4:21 Awb en luidt: “Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.” Op een aantal elementen uit deze definitie wordt hierna kort even ingegaan. Uit de definitie blijkt dat er sprake is van een “aanspraak op financiële middelen”. Het gebruik van de term “aanspraak” maakt duidelijk dat subsidiëring loopt via het verrichten van een rechtshandeling. Subsidiëring draagt geen vrijblijvend karakter maar is in beginsel een rechtens afdwingbare aanspraak, zij het een voorwaardelijke. Het feit dat de aanspraak betrekking moet hebben op financiële middelen leidt tot de conclusie dat verstrekkingen in natura niet onder het subsidiebegrip vallen. Uit de term “aanspraak” blijkt voorts dat de subsidietitel al van toepassing is voordat daadwerkelijk geld verstrekt wordt. Een ander belangrijk element uit de definitie is het vereiste dat de subsidie wordt verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager. Van een subsidie is pas sprake indien een aanspraak op financiële middelen wordt verstrekt met het oog op bepaalde, min of meer welomschreven, activiteiten van de ontvanger. De bestedingsrichting van de verstrekte middelen is dus vastgelegd ( gebonden karakter van subsidie). Uitkeringen voortvloeiend uit de sociale zekerheidswetgeving vallen, als algemene inkomensvoorziening, daarom niet onder het subsidiebegrip. Hetzelfde geldt voor studiefinanciering, omdat ook daar het element van (aanvullende) inkomensondersteuning overheerst. Een laatste element uit de definitie waar we kort bij stil willen blijven staan is “anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen en diensten”. Hiermee wordt beoogd commerciële transacties tussen een bestuursorgaan en een wederpartij buiten het subsidiebegrip te houden. De inkoop van goederen en diensten door de gemeente bij derden ten behoeve van de eigen organisatie hoort dus niet tot het subsidiebegrip. Op het moment dat we financieel bijdragen aan dezelfde diensten, maar dan voor de Venrayse burgers, hebben we het over subsidie. Voorbeeld: als we een bepaalde cursus organiseren voor het eigen personeel heet het inkoop, op het moment dat we als gemeente financieel bijdragen aan dezelfde cursus als die wordt georganiseerd voor de Venrayse burgers hebben we het over subsidiëring. Overigens kan op grond van wettelijk voorschrift subsidie omgezet worden in inkoop. Zo schrijft de Wet werk en bijstand
2
voor dat reïntegratievoorzieningen moeten worden ingekocht en schrijft de Wet Maatschappelijke Ondersteuning voor dat we hulpmiddelen en huishoudelijke verzorging moeten inkopen. Ook leerlingenvervoer is een voorbeeld waarbij we via wetgeving verplicht worden in te kopen. Tot slot is het goed om op te merken dat bijdragen op grond van gemeenschappelijke regeling, zoals bijvoorbeeld het Werkvoorzieningschap NLW, geen subsidies zijn als bedoeld in de Awb. 2.2 Visie en doel subsidie In de visie van de gemeente Venray is subsidie een instrument dat ingezet kan worden om bepaalde doelen te bereiken. Dit instrument kan zowel sturend als voorwaardenscheppend worden ingezet. Via onderstaand schema wordt verduidelijkt dat subsidie één van de instrumenten is die ingezet kunnen worden om doelen/resultaten van beleid te bereiken. Of subsidie als instrument ingezet wordt, is een vraag die beantwoord moet worden via de inhoudelijke beleidsnota’s (evenementenbeleid, accommodatiebeleid et cetera).
Visie
Beleid
Resultaten
INSTRUMENTEN
Subsidie
Formatie
Goederen
Inkoop
Samen-
Donaties
werking
Vervolgens is het wel zo dat als subsidie als instrument of één van de instrumenten wordt gekozen om doelen/resultaten te bereiken, we ons moeten houden aan de Algemene Subsidieverordening. In de Algemene subsidieverordening leggen we immers de regels vast voor het verstrekken van subsidie. De Gemeente Venray heeft haar thema’s en keuzes verwoord in de strategische visie 2015. Daarbij is aangegeven dat de thema’s en keuzes nog verder uitgewerkt worden. De eerste stap daarin was het opstellen van het ontwikkelingsperspectief. Ook in het nieuwe collegeprogramma is verdere invulling gegeven aan de uitwerking de komende jaren van de strategische visie. De concrete inhoudelijke vertaling moet plaats vinden in de op de verschillende beleidsterreinen op te stellen beleidsnota’s. 2.3 Uitgangspunten van subsidiebeleid Het nieuwe subsidiebeleid moet leiden tot een optimale inzet van de geldmiddelen en een adequate verantwoording met name door de professionele instellingen. Ook moet het nieuwe subsidiebeleid leiden tot efficiencywinst (duidelijke maar sobere regelgeving) zowel bij de gemeente als bij de instellingen/vrijwilligersorganisaties. Om voorgaande te bereiken hanteren we de volgende uitgangspunten:
3
a) Stimuleren medeverantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. Wij verwachten van de subsidievragers een stukje medeverantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. Dit zal vooral tot uiting komen in de voorwaarden die via de beschikking aan de subsidieverlening worden gesteld. De wijze waarop medeverantwoordelijkheid wordt gestimuleerd kan divers zijn. Voorbeelden zijn cofinanciering, werven van sponsors/donateurs, het aanboren van andere subsidiebronnen, bedienen meerdere doelgroepen. b) Deregulering. Minder regels en daar waar mogelijk de procedures zo eenvoudig mogelijk houden. Dit leidt bij zowel de gemeente als de subsidievrager tot minder administratieve lasten. c)
Rechtmatig gebruik van subsidiegelden. Dit betekent in feite niets meer dan dat het geld ook gebruikt wordt waarvoor het is toegekend.
3. Soorten subsidies In bijlage 1 wordt uitgebreid ingegaan op de subsidievormen die er bestaan, wat de kenmerken daarvan zijn, of en hoe wij ze gebruiken en willen we ze blijven gebruiken. In deze paragraaf worden de conclusies in het kort samengevat. In de huidige ASV zijn 3 subsidievormen opgenomen, te weten: •
budgetsubsidie: een subsidie waarbij het college de activiteiten die met de subsidie worden verricht inhoudelijk stuurt op prestaties en resultaten;
•
waarderingssubsidie: een niet op exploitatie-uitkomst gebaseerde subsidie, bedoeld als waardering van een bepaalde activiteit of groep van activiteiten;
•
eenmalige subsidie: een subsidie ten behoeve van een éénmalige activiteit en/of experiment.
Andere subsidievormen die nu niet opgenomen zijn in de ASV zijn: •
exploitatiesubsidie: een subsidie waarbij het college de activiteiten die met de subsidie worden verricht, tot stand laat brengen dan wel in stand houdt door bij te dragen in het exploitatietekort;
•
investeringssubsidie: een subsidie in de kosten van bouw, herstel, verbouwing en uitbreiding van gebouwen of de inrichting daarvan.
Uit de praktijk blijkt echter dat we deze laatste 2 subsidievormen wel verstrekken, alleen onder een andere noemer. Bijvoorbeeld exploitatiesubsidies verstrekken we in de vorm van waarderingssubsidie en investeringssubsidies verstrekken we in de vorm van eenmalige subsidie. Om te komen tot meer duidelijkheid en een zuivere toepassing van de subsidievormen, wordt ervoor gekozen om in de nieuwe ASV de exploitatiesubsidie en de investeringssubsidie expliciet als aparte subsidievormen op te nemen. Daarnaast kiest de gemeente Venray er ook voor om meer gebruik te maken van het verlenen van meerjarige subsidies. Dit geldt voor alle subsidievormen, behalve de eenmalige subsidie. Voordelen hiervan zijn dat enerzijds de administratieve lasten voor gemeenten en organisaties worden verlicht en anderzijds beter op resultaten kan worden gestuurd. Bijvoorbeeld met budgetsubsidies worden vaak resultaten nagestreefd die jaaroverstijgend zijn. Daarbij worden wel afspraken gemaakt over een tussentijdse verantwoording (bijvoorbeeld resultaten die in een bepaald jaar bereikt moeten zijn). Vanuit het inhoudelijk beleid kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de keuze voor eenjarige dan wel meerjarige subsidieverlening.
4
4. Juridische basis, procedure en verdere afspraken 4.1 De Algemene Subsidieverordening (ASV) De Algemene wet bestuursrecht (Awb) schrijft voor dat de verstrekking van subsidie pas plaats kan vinden op basis van een wettelijke voorschrift, dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verleend. Voor de gemeente is dit wettelijke voorschrift de verordening. De verordening moet aan 3 minimum eisen voldoen: 1)
Het regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
2)
Het biedt een grondslag voor de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidieverstrekking kan verbinden, althans voor zover de AWB daarvoor niet direct een grondslag biedt.
3)
Het geeft de procedures aan waarmee de subsidieaanvragen worden behandeld.
4.2 Beleidskaders en beleidsdoelen De gemeenteraad stelt per beleidsterrein de kaders vast. Deze kaders worden vervolgens weer vertaald in beleid(snota’s) en beleidsdoelen. Zoals al eerder in deze nota aangegeven, moet uit de inhoudelijke beleidsnota’s vervolgens duidelijk worden of en zo ja hoe en onder welke voorwaarden het instrument subsidie ingezet wordt om de afgesproken beleidsdoelen te behalen. 4.3 Toetsingskader/beleidsregels Via het inhoudelijk beleid en de daaraan gekoppelde beleidsdoelen wordt door het college bepaald welke producten, prestaties, activiteiten en/of een verzameling hiervan voor subsidie in aanmerking komen en welke specifieke voorschriften van toepassing zijn. Hiervoor worden beleidsregels opgesteld. Deze beleidsregels zijn van toepassing op groepen van gelijksoortige organisaties. In het toetsingskader c.q. de beleidsregels wordt heel duidelijk aangegeven: welke effecten we op dat terrein willen bereiken; wat de subsidiecriteria zijn: eisen die we stellen aan de organisatie, doelgroep(en), activiteiten etcetera, met een duidelijke begripsomschrijving; het type subsidie en de subsidievorm; subsidiegrondslagen: welke kosten worden gesubsidieerd met welk percentage of vast bedrag en voor welke periode (een-/meerjarige subsidie). De beleidsregels dienen erg duidelijk en eenduidig te zijn. Zij vormen de grondslagen voor toe- en afwijzing van de subsidieaanvragen. Werken met een duidelijk toetsingskader / duidelijke beleidsregels komt zowel de effectiviteit als de rechtmatigheid ten goede. 4.4 Subsidieplafonds Onder subsidieplafond wordt verstaan het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies voor bepaalde activiteiten. In de beleidsregels kan dit nader worden bepaald. Het subsidieplafond wordt openbaar bekend gemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het beschikbaar is. Het subsidieplafond is een weigeringsgrond op het moment dat subsidieverlening/-vaststelling leidt of zou leiden tot een overschrijding van het vastgestelde plafond. Het vaststellen van subsidieplafonds gebeurt door de gemeenteraad. Dit kan zijn via de begroting of, als subsidieplafonds niet expliciet benoemd zijn in de begroting, via een apart raadsbesluit.
5
5. Taak- en rolverdeling 5.1 Taakverdeling gemeente-organisaties Een van de geconstateerde knelpunten in het Rekenkameronderzoek betrof het ontbreken van een duidelijke regie op het subsidieproces, met name bij budgetsubsidie die verstrekt wordt aan professionele organisaties. Omdat de gemeente als subsidieverstrekker opdrachtgever is, hoort de regie bij de gemeente te liggen. De gemeente bepaalt waarvoor de subsidie wordt ingezet. De gemeente controleert en rekent af op de bereikte resultaten. In onderstaand overzicht worden de verschillende taken en rollen van de gemeente en organisaties weergegeven met betrekking tot budgetsubsidies. Taak gemeente
Taak organisatie
•
Stelt de beleidsdoelen en effecten vast
•
Dient plan en begroting in
•
Is opdrachtgever
•
Opdrachtnemer
•
Verleent subsidie op basis van afspraken
•
Ontvangt subsidiebeschikking met
gekoppeld aan beleiddoelen
uitvoeringsafspraken
•
Controleert bereikte resultaten
•
Voert activiteiten uit conform afspraken
•
Stelt subsidie vast op basis van bereikt
•
Informeert over realisering van resultaten /
resultaat •
effecten
Bijstellen beleidsdoelen en afspraken
Dit overzicht is ook als leidraad te gebruiken voor de andere subsidievormen, alhoewel de manier waarop deze leidraad wordt toegepast kan verschillen. Bijvoorbeeld de verantwoording bij waarderingssubsidie is een andere als bij budget- of investeringssubsidie: het gaat daar meer om de activiteiten dan om de resultaten/effecten. Tot slot is het goed om op te merken dat aan de totstandkoming van met name budget- en investeringssubsidies een interactief proces vooraf gaat. De gemeente bepaalt uiteindelijk via de beschikking de hoogte van de subsidie en de resultaten die de gemeente daarvoor terug wil zien, in het voortraject zal hierover uitvoerig gesproken worden met de betrokken organisaties. 5.2 Taakverdeling college en gemeenteraad Naast de taakverdeling tussen gemeente en organisatie is het ook goed om de taken en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college in beeld te brengen. Dit vooral met als doel duidelijk in beeld te krijgen wie waar verantwoordelijk voor is. In het volgende overzicht worden deze taken en bevoegdheden naast elkaar gezet: Bevoegdheden raad •
Stelt kaders vast m.b.t. subsidiebeleid
•
Stelt de beleidsdoelen vast
•
Stelt de Algemene subsidieverordening vast
•
Stelt de gemeentelijke begroting vast en de subsidieplafonds
•
Bevoegdheden college •
Stelt de beleidsregels voor het verkrijgen van subsidie vast
•
Neemt besluiten over verlenen en vaststellen van de subsidies
•
Informeert de raad over output/resultaten
Stelt de jaarrekening vast
6
6. Vervolgstappen en planning Via deze kadernota wordt de Venrayse visie op het instrument subsidies neergezet. De in deze nota opgenomen kaders zullen vertaald worden in een nieuwe ASV. In eerste instantie was het de bedoeling om de nieuwe ASV tegelijkertijd met de kadernota ter vaststelling aan de raad aan te bieden. Omdat we dan wel een nieuwe ASV hebben maar nog geen nieuwe beleidsregels en/of toetsingskader, gaat dit in de praktijk problemen opleveren, omdat het huidige toetsingskader nog gebaseerd is op de “oude” ASV. Vanuit deze praktische overwegingen is er dan ook voor gekozen om de nieuwe ASV in de loop van 2007 ter vaststelling aan de raad aan te bieden, met als datum inwerkingtreding 1 januari 2008. Om toch alvast een beeld te krijgen van hoe deze kadernota vertaald wordt in de nieuwe ASV, is een eerste concept van de nieuwe ASV als bijlage bij deze kadernota gevoegd. Naast de vaststelling van de nieuwe ASV kan het jaar 2007 ook gebruikt worden om vanuit het op te stellen inhoudelijk beleid de nieuwe beleidsregels / toetsingskaders op te stellen en te laten vaststellen. Eventuele zaken daaruit die relevant zijn voor de nieuwe ASV kunnen, voor zover dit in de tijd past, nog bij het opstellen van de nieuwe ASV worden meegenomen. Voorgaande betekent dat voor het subsidiejaar 2007 nog gewerkt wordt met de huidige ASV en het huidig toetsingskader. Hetzelfde geldt voor aanvragen die in 2007 worden ingediend maar al betrekking heb op 2008. Hierbij moet opgemerkt worden dat de belangrijkste knelpunten als het gaat om het geven van uitvoering aan de ASV inmiddels via de sporen Processen en Mensen uit het plan van aanpak zijn opgepakt. Het spoor beleidsvorming/regelgeving is opgepakt via de verschillende inhoudelijke beleidsnota’s die in het jaar 2007 moeten worden vastgesteld (onder andere accommodatiebeleid, sportbeleid, WMO-beleidskader, gezondheidsbeleid). Op deze wijze zijn we weer terug bij het plan van aanpak “De subsidie de baas”. Daarin is immers als doelstelling opgenomen dat de 4 ingezette sporen per 1 januari 2008 leiden tot voldoende waarborgen voor een effectieve, rechtmatige en doelmatige subsidieverstrekking in de gemeente Venray. Overigens betekent dit niet dat het werk op 1 januari 2008 ophoudt. Ook voor het subsidiebeleid en de daaruit voortvloeiende kaders en regels geldt dat bewaakt moet worden dat ze in overeenstemming zijn en blijven met de actualiteit.
7
