Inhoudstafel INHOUDSTAFEL... 1 LIJST VAN DE FIGUREN... 3 GEBRUIKTE AFKORTINGEN... 5 INLEIDENDE BESCHOUWINGEN... 7

Inhoudstafel

INHOUDSTAFEL ........................................................................................................................................ 1 LIJST VAN DE FIGUREN ......................................................................................................................... 3 GEBRUIKTE AFKORTINGEN................................................................................................................. 5 INLEIDENDE BESCHOUWINGEN ......................................................................................................... 7 1. NATIONALE PERCEPTIE VAN DE STRATEGISCHE OMGEVING.......................................... 11 1.1. INLEIDENDE BESCHOUWINGEN........................................................................................................... 11 1.2. ALGEMENE PERCEPTIE ...................................................................................................................... 13 1.3. SPECIFIEKE REGIO'S ........................................................................................................................... 16 1.3.1. Geografische nabijheid ............................................................................................................. 16 1.3.2. Andere prioritaire regio's ......................................................................................................... 18 1.4. NIET-GEOGRAFISCHE PERCEPTIES ...................................................................................................... 21 1.5. RECENTE GEBEURTENISSEN ............................................................................................................... 23 1.6. BESLUIT ............................................................................................................................................. 23 2. LES CONCEPTS DE SECURITE ET DE DEFENSE ....................................................................... 27 2.1. INTRODUCTION ................................................................................................................................. 27 2.2. LES CONCEPTS DE SECURITE ET DE DEFENSE – UNE APPROCHE THEORIQUE ...................................... 27 2.3. LES CONCEPTS DE SECURITE ET DE DEFENSE AU NIVEAU NATIONAL DES QUINZE ETATS MEMBRES DE L’UNION EUROPEENNE - BILAN ................................................................................................................ 28 2.4. LA NECESSITE D’UNE VISION COMMUNE EN MATIERE DE SECURITE ET DE DEFENSE POUR L’UNION EUROPEENNE ............................................................................................................................................ 30 2.4.1. Sécurité : Les valeurs et les objectifs communs 30 2.4.2. Sécurité : Les intérêts et les risques 31 2.4.3. Sécurité : Le nouveau dilemme de sécurité 33 2.4.4. Sécurité : Eléments d'un concept de sécurité européenne 35 2.4.5. Défense : Définitions-Etat des lieux-Interrogations et Défis 36 2.5. CONCLUSIONS ................................................................................................................................... 38 3. ALLIANCES ET COOPERATIONS .................................................................................................. 41 3.1. INTRODUCTION ................................................................................................................................. 41 3.2. CONSIDERATIONS THEORIQUES SUR LES ALLIANCES .......................................................................... 42 3.2.1. Qu'est-ce qu'une alliance, comment la distingue-t-on d'autres formes d'entente et faut-il se réjouir de son existence 42 3.2.2. Comment naît et à quoi sert une alliance ? 43 3.2.3. Que deviennent les alliances ? 45 3.3. LE CADRE EUROPEEN : COMPETING OR INTERLOCKING INSTITUTIONS ? ............................................ 46 3.3.1. Le processus de l’IESD au sein de l’OTAN .............................................................................. 47 3.3.2. La PESD au sein de l’Union européenne.................................................................................. 48 3.3.3. Conclusions.............................................................................................................................. 49 3.4. L’AVENIR .......................................................................................................................................... 49 3.4.1. Les relations transatlantiques et l’OTAN.................................................................................. 49 3.4.2. La place de l’UE ....................................................................................................................... 52 3.4.3. L’articulation entre les différentes institutions chargées de la sécurité en Europe .................. 54

1

4. OPDRACHTEN VAN DE STRIJDKRACHTEN ............................................................................... 57 4.1. INLEIDING .......................................................................................................................................... 57 4.2. OPDRACHTEN, TAKEN EN DOELSTELLINGEN ...................................................................................... 57 4.2.1. Instrumentarium........................................................................................................................ 57 4.2.2. Opdrachten versus belangen..................................................................................................... 59 4.2.3. De opdrachten vervat in de verdragen van de Allianties .......................................................... 61 4.2.4. De grote domeinen .................................................................................................................... 63 4.3. VREDESONDERSTEUNENDE EN HUMANITAIRE OPDRACHTEN ............................................................. 65 4.3.1. Een kwalitatieve benadering..................................................................................................... 65 4.3.2. Een kwantitatieve benadering................................................................................................... 70 4.4. BESLUIT ............................................................................................................................................. 74 5. STRUCTUUR VAN DE STRIJDKRACHTEN EN PERSONEELSGEBONDEN ASPECTEN .... 77 5.1. INLEIDING .......................................................................................................................................... 77 5.2. STRUCTUUR ....................................................................................................................................... 78 5.2.1. Overzicht van de nationale herstructureringsprogramma's...................................................... 78 5.2.2. Commentaren............................................................................................................................ 83 5.3. PERSONEEL ........................................................................................................................................ 86 5.3.1. Het totaal aantal militairen....................................................................................................... 86 5.3.2. Aantal vrouwen in het leger ...................................................................................................... 90 5.3.3. De dienstplicht .......................................................................................................................... 92 5.4. BESLUIT ............................................................................................................................................. 95 6. DEFENSIEBEGROTING...................................................................................................................... 97 6.1. INLEIDENDE BESCHOUWINGEN........................................................................................................... 97 6.2. INHOUD VAN HET DEFENSIEBUDGET .................................................................................................. 99 6.2.1. Harmonisatie van de inhoud ..................................................................................................... 99 6.2.2. De bepalende factoren van het defensiebudget....................................................................... 101 6.3. VERGELIJKING VAN DE DEFENSIEBUDGETTEN ................................................................................. 103 6.3.1. Actuele situatie........................................................................................................................ 103 6.3.2. De evolutie van 1997 tot 2001 ................................................................................................ 107 6.3.3. Toekomstperspectief................................................................................................................ 108 6.4. DE BESTEDING VAN HET DEFENSIEBUDGET ...................................................................................... 109 6.5. BESLUIT ........................................................................................................................................... 112 7. MILITAIRE UITRUSTING............................................................................................................... 115 7.1. INLEIDING ........................................................................................................................................ 115 7.2. HET 'OUDE LEGER' ........................................................................................................................... 116 7.3. HET 'NIEUWE LEGER'........................................................................................................................ 119 7.4. BESLUIT ........................................................................................................................................... 125 CONCLUSIES .......................................................................................................................................... 127 BIBLIOGRAFIE ...................................................................................................................................... 131

2

Lijst van de Figuren

Figuur 1: Belangrijkste geografische dreigingspercepties van de EU-lidstaten.............. 18 Figuur 2: Indeling van de EU-lidstaten volgens het niveau van dreigingsperceptie ....... 20 Figuur 3: Aantal strijdkrachten ingezet in buitenlandse opdrachten in 2001.................. 70 Figuur 4: Aantal strijdkrachten ingezet in buitenlandse opdrachten ten opzichte van de totale omvang van de strijdkrachten in vredestijd.................................................... 71 Figuur 5: Aantal strijdkrachten toegezegd voor de Headline Goal ten opzichte van de totale omvang van de strijdkrachten in vredestijd.................................................... 73 Figuur 6: Evolutie van het aantal militairen van 1990 tot 2002 ...................................... 87 Figuur 7: Evolutie van het aantal militairen en het beroepskader van 1990 tot 2002..... 88 Figuur 8: Het aantal militairen als percentage van de bevolking voor het jaar 2002..... 89 Figuur 9: Aantal vrouwelijke militairen in de EU voor het jaar 2002………………........ 91 Figuur10: Evolutie van het aantal dienstplichtigen in de EU tussen 1990 en 2002 ........ 92 Figuur 11: Defensiebudgetten voor het jaar 2000 ......................................................... 103 Figuur 12: Evolutie van de defensiebudgetten van 1997 tot 2001 ................................. 107 Figuur 13: De uitrustingsuitgaven voor het jaar 2000................................................... 110 Figuur 14: Correlatie tussen de uitrustingsuitgaven en het defensiebudget .................. 111 Figuur 15: Evolutie van het aantal tanks van 1991 tot 2001 ......................................... 117

3

4

Gebruikte afkortingen AAR ALSL APC AWACS BBP BNP C3R CDM CENCOOP CIMIC CJTF COPS DATF DCI ECAP EMMF ESDI EMU EU EVDB FRDF GBVB HHG HQ ISTAR JRRF KFOR LoI LPD MDF NAVO NBC NORDCAPS OCCAR OVSE PCC PSO ROE RRF SAR TCD PfP UAV WEU

Air-to-Air Refuelling Alternative Landing Ship Logistic Armoured Personnel Carrier Airborne Warning and Control System Bruto Binnenlands Product Bruto Nationaal Product Command Control Communications and Reconnaissance Mechanisme voor de Ontwikkeling van de Vermogens Central European Co-operation for Peace Support Civiel-militaire samenwerking Combined Joint Task Force Comité Politique et de Sécurité Deployable Air Task Force Defence Capabilities Initiative European Capabilities Action Plan European Multinational Maritime Force European Security and Defence Identity Europese Monetaire Unie Europese Unie Europees Veiligheids- en Defensiebeleid Finnish Rapid Deployment Force Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid Helsinki Headline Goal Headquarters Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaissance Joint Rapid Reaction Forces Kosovo Force Letter of Intent Landing Platform Dock Main Defence Forces Noord-Atlantische Verdragsorganisatie Nucleair Biologisch Chemisch Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support Organisation Conjointe de Coopération en matière d'armement Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa Prague Capabilities Commitment Peace Support Operations Rules of Engagement Rapid Reaction Force Search And Rescue Transports de Chalands de Débarquement Partnership for Peace Unmanned Aerial Vehicle West-Europese Unie

5

6

Inleidende beschouwingen Wat gedurende decennia onbereikbaar bleek, kwam in december 1998 na de Frans-Britse top te St-Malo, in een stroomversnelling: een Europese defensie. De pijnlijke bewustwording van de Europese zwakheid tijdens de oorlog in Kosovo en het nieuwe Britse standpunt tegenover de Europese Unie (EU) en defensie leidde tot een beslissende vooruitgang. Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) vond zijn ontstaan reeds in het Verdrag van Maastricht, maar het is pas door het Verdrag van Amsterdam dat hieraan een concretere invulling wordt gegeven. Het GBVB kreeg daarenboven na de Europese Top in Keulen met het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) een nieuwe dimensie. Het institutionele raamwerk lijkt ondertussen grotendeels te zijn vastgelegd. Nieuwe organen werden opgericht, zoals het COPS, het Militair Comité en de Militaire Staf. De EU kan gemeenschappelijke strategieën bepalen en zij beschikt eveneens over een aantal instrumenten, zoals gemeenschappelijke optredens en gemeenschappelijke standpunten of besluiten, waarmee uitvoering kan gegeven worden aan het beleid. Een Hoge Vertegenwoordiger werd aangeduid en mechanismen, zoals de constructieve onthouding en de versterkte samenwerking, moeten de slagkracht verhogen. Tevens zijn er tussen de EU en de NAVO permanente afspraken gemaakt inzake overleg en samenwerking. Ondanks alle inspanningen en ambities, hebben we de voorbije maanden echter moeten vaststellen dat van een gemeenschappelijk Europees veiligheidsen defensiebeleid weinig sprake is. Binnen de Europese Unie was er geen eensgezinde aanpak in crisissituaties. De strijd tegen het terrorisme en de oorlog in Irak heeft de onenigheid in de Europese Unie naar voor gebracht. Het werk van de Conventie zal in belangrijke mate bijdragen tot de toekomstige hervormingen van de EU en een betere werking van haar buitenlands beleid. Het is in eerste instantie een kwestie van een juist evenwicht te vinden tussen het intergouvernementele en het communautaire aspect. De intergouvernementele basis voor het GBVB was initieel een belangrijke reden voor succes, maar lijkt nu steeds meer een obstakel te zijn. Belangrijke hinderpalen voor een goed functionerend buitenlands beleid vinden hun oorsprong vaak in praktische zaken, zoals de besluitvorming op basis van consensus en het roterende voorzitterschap, waarbij elk land gedurende zes maanden zijn prioriteiten naar voor schuift. Maar, voor alle duidelijkheid, de ware oorzaak voor een ondoeltreffend GBVB moet niet gezocht worden in de institutionele onvolmaaktheden. Wel in het feit dat de lidstaten het niet eens zijn over de noodzaak, de reikwijdte en de inhoud van dit beleid. Er zijn verschillende nationale percepties van het internationaal politiek strijdtoneel en de soevereine staten willen de laatste macht die hen nog rest niet volledig uit handen geven. Naast de institutionele aspecten zijn er de militaire capaciteiten. De bestrijding van Al-Qaeda en de Taliban in Afghanistan en het militair optreden tegenover Irak hebben nog eens aangetoond dat militaire macht een onmisbaar instrument is voor het

7

internationaal beleid. Een louter diplomatieke reactie, zoals VN-resoluties en VN-sancties, zou niets hebben uitgehaald. Vooreerst is er de Helsinki Headline Goal (HHG) waarin een objectief wordt bepaald voor de Europese militaire capaciteiten. Met het Europees Actieplan (ECAP) en het Mechanisme voor de Ontwikkeling van de Vermogens (CDM) beschikt Europa over instrumenten om zijn militaire capaciteiten te versterken en de doelmatigheid van zijn militaire inspanningen te vergroten. Desondanks moet we vaststellen dat er nog belangrijke tekortkomingen geïdentificeerd werden voor de militaire capaciteiten in het kader van de HHG. Hiervoor werden 19 panels aangeduid. Die hebben in maart 2003 hun resultaten voorgesteld. Naar aanleiding van deze resultaten werden in mei 2003 tien projectgroepen opgericht die de geïdentificeerde lacunes moeten dichten.1 Elke projectgroep wordt geleid door een lidstaat. Het gaat om: AAR (Spanje), SAR (Duitsland), HQ (Verenigd Koninkrijk), NBC-bescherming (Italië), Special Forces (Portugal), tactische missiles (Nederland), UAV (Frankrijk), militaire ruimtecapaciteiten (Frankrijk), evacuatie-opdrachten (België) en strategisch luchttransport (Duitsland). De lidstaten van de EU kunnen fregatten, vliegtuigen en troepen sturen, maar zij slagen er nog steeds niet in een geloofwaardige, snel inzetbare strijdmacht van 60.000 man operationeel te maken. Toch startte de Europese strijdmacht, zij het heel bescheiden, op 31 maart 2003 haar eerste opdracht; de operatie Concordia in Macedonië, die zowat 400 manschappen omvat. De Rapid Reaction Force (RRF) moet uitvoering kunnen geven aan de Petersbergtaken. Een duidelijke consensus binnen de EU over de inhoud van deze taken is er echter niet. Ook het Verdrag van Amsterdam heeft hier geen duidelijkheid en eensgezindheid gebracht. De controverse situeert zich vooral tot welke bovengrens de Petersbergtaken moeten reiken. De beperkingen worden momenteel opgelegd door de toegewezen militaire capaciteiten in de Helsinki Headline Goal. In praktijk zullen de EU-lidstaten de Petersbergtaken interpreteren in het kader van de militaire capaciteiten die beschikbaar zijn om ze uit te voeren. Vanuit de implementatie en de interpretatie van de Petersbergtaken blijkt inderdaad dat er geen gemeenschappelijke Europese strategische visie bestaat. Naast de RRF blijft er de vraag wat er met de overige militaire capaciteiten in Europa moet gebeuren? De lidstaten in de EU beschikken nog over meer dan 1,5 miljoen manschappen en een aanzienlijke hoeveelheid militair materieel. Iedere lidstaat beseft dat de geopolitieke context is gewijzigd sinds de jaren negentig, en in het bijzonder na 11 september 2001. Stelselmatig worden de grote legers voor territoriale verdediging omgevormd tot eenheden voor interventie die aan andere vereisten moeten voldoen: snel inzetbaar, projecteerbaar, interoperabel,… Elke lidstaat doet dit op eigen tempo, volgens eigen inzichten en budgetten. De nationale herstructureringsprogramma's vertonen dezelfde tendensen, maar de onderlinge verschillen zijn aanzienlijk. Is hier een verdere convergentie tussen de lidstaten gewenst? Waarschijnlijk wel, maar wat (strategie, beleid, middelen, budgetten,…) en naar waar convergeren? Convergentiecriteria voor defensie naar analogie van de 1

Op 19 mei 2003 hebben de ministers van Defensie van de EU een 'verklaring over de militaire capaciteiten van de EU' goedgekeurd. Hierin werd ondermeer de oprichting van de tien projectgroepen aangekondigd.

8

convergentiecriteria voor de EMU werden al meermaals naar voor geschoven. De verschillen tussen de eerste en de tweede pijler zijn echter te groot om een dergelijke vergelijking uit te werken. Trouwens, zolang er geen gemeenschappelijke doelstelling bestaat zijn dergelijke criteria weinig realistisch. Is het daarom vanuit deze context wel wenselijk om eerst een Europees Strategisch Concept te ontwikkelen? Er is in dit domein nog veel onduidelijkheid. Er zijn geen tijdschema’s, concrete acties of doelstellingen zoals een Headline Goal beschikbaar. Het is ondermeer in dit domein dat het concept van een Europese defensie stagneert. We stellen vast dat de voorbije jaren het Europees veiligheidsen defensieconcept sterk geëvolueerd is, maar anderzijds is er het besef dat er nog veel werk voor de boeg is. Het is nu vooral aan de afzonderlijke landen om hun verantwoordelijkheid te nemen. Er moeten acties genomen worden in vier domeinen. In eerste instantie zijn een politieke wil en een brede publieke ondersteuning vereist. Er is vervolgens extra geld nodig en tenslotte een vergroting van de doelmatigheid van de Europese defensieinspanningen. Wat de politieke wil betreft, deze lijkt te tanen. Veiligheid en defensie staat niet bovenaan de agenda. De inwoners van de EU echter, zijn het erover eens dat Europa dringend weerwerk moet bieden tegen het unilateralisme van de VS dat steeds meer een gevaar voor de wereldvrede lijkt te vormen. Volgens Eurobarometer zijn de EU-burgers alleszins rijp voor de uitbouw van een volwaardig GBVB. Wat vervolgens het geld betreft, stelt men vast dat de begroting voor defensie van de meeste EU-lidstaten nog steeds in dalende lijn is. Er is onvoldoende financiële ruimte om de noodzakelijke investeringen uit te voeren. Tenslotte heeft de herrie in Europa in verband met de financiering en de bouw van het nieuwe militaire transportvliegtuig, de A400M, nog maar eens te meer twijfel gebracht over de Europese bekwaamheid om samen militair te handelen. De Eurofighter, een ander ambitieus project dat voor de opvolger van de huidige generatie gevechtsvliegtuigen moet zorgen, wordt door sommige EU-lidstaten resoluut opzij geschoven ten voordele van de Joint Strike Fighter. Intensivering van de internationale militaire samenwerking is van cruciale betekenis. De mogelijkheden om dat te doen zijn talrijk, zowel nationaal, bilateraal als multinationaal. Maar anderzijds moet er vastgesteld worden dat de factoren die de lidstaten onderling verdelen enorm zijn. Er is vooreerst de grootte van het land, zowel geografisch, demografisch, economisch,… en er is het beschikbare militaire potentieel. Deze factoren hebben vanzelfsprekend een gevolg op de machtsambities. Daarnaast worden de lidstaten van de EU eveneens uiteengedreven door hun historische achtergrond, hun militaire en politieke status, hun perceptie van de strategische omgeving,… De voorbije twee jaar deed het Defensiestudiecentrum onderzoek naar het defensiebeleid van de vijftien EU-lidstaten. Volgens een vooraf bepaald canvas met daarin thematische aandachtspunten2 die de grote domeinen van de nationale veiligheidsen defensiepolitiek weergeven, werden de lidstaten doorgelicht. Het onderzoek dat in eerste instantie enkel gebaseerd was op officiële documenten, werd gepubliceerd in 2

Nationale perceptie van de strategische omgeving, Veiligheids- en defensieconcepten, Allianties en internationale samenwerking, Opdrachten van de strijdkrachten, Structuur van de strijdkrachten en personeelsgebonden aspecten, Defensiebegroting, Militaire uitrusting.

9

december 2001 (Veiligheid en Strategie Nr 68). Vanaf september 2001 werd de studie hernomen, waarbij ditmaal ook gebruik werd gemaakt van niet-officiële documenten. Deze studie, die eveneens gepubliceerd werd in opeenvolgende nummers van Veiligheid en Strategie, werd afgerond op 25 oktober 2002. De afzonderlijke studies geven een goed beeld van de krachtlijnen van iedere lidstaat met betrekking tot de weerhouden thematische aandachtspunten. Het is echter duidelijk dat ze een momentopname zijn en dat ze moeten afgewogen worden tegenover de evolutie van de elementen die de nationale positie betreffende veiligheid en defensie kunnen wijzigen. Nu tijdens een vergelijkende fase, zouden deze parameters ons moeten toelaten elementen van convergentie en divergentie te vinden. Met andere woorden, in welke domeinen zal het voor de lidstaten eenvoudiger zijn om samen te werken en in welke domeinen zal een samenwerking of integratie op meer verzet stuiten? Een dergelijke waargenomen convergentie kan algemeen zijn, dus voor alle lidstaten, of ze kan zich beperken tot een aantal landen. Hierbij is het dus niet uitgesloten dat er voor een bepaald thema meerdere groepen van landen bestaan met een onderlinge convergentie. Het is dus best mogelijk dat voor een bepaald thema het Europees kamp verdeeld is in twee groepen die lijnrecht tegenover elkaar staan, terwijl er binnen de respectievelijke groepen een sterke convergentie is. Deze vergelijkende studie beoogt volgens het reeds aangehaalde canvas met de thematische aandachtspunten, tendensen waar te nemen. Er wordt getracht een antwoord te geven op de vraag wat er beweegt binnen de EU-lidstaten betreffende veiligheid en defensie. De besluiten moeten ons toelaten een perspectief voor de toekomst te bieden.

10

1. Nationale Perceptie van de Strategische Omgeving 1.1. Inleidende beschouwingen In het eerste hoofdstuk worden de percepties van de EU-landen met betrekking tot de strategische omgeving met elkaar vergeleken. Het gaat vooreerst om de algemene perceptie, vervolgens worden de specifieke regio's en de niet-geografische percepties doorgelicht. Tot slot wordt de invloed bekeken van recente gebeurtenissen. Er wordt onderzocht in welke mate de percepties convergeren en in welke mate ze van elkaar verschillen. De nationale percepties hebben een rechtstreekse invloed op het totstandkomen van de nationale veiligheidsen defensieconcepten. Het is immers op basis van deze percepties dat het beleid wordt gevoerd. In het kader van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) is het dus belangrijk dat er zoiets als een 'Europese perceptie van de strategische omgeving' bestaat. De EU heeft momenteel geen strategisch concept, de aanzet ertoe werd pas in juni 2003 voorgesteld door J. Solana. Het ontbreken van een dergelijk concept heeft een belangrijke invloed gehad op het uitwerken van de Helsinki Headline Goal (HHG). Er werd daarom vertrokken van planningsscenario's3 om het volledige spectrum van de Petersbergtaken te omvatten. In praktijk zullen de EU-lidstaten de Petersbergtaken interpreteren in het kader van de militaire capaciteiten die beschikbaar zijn om ze uit te voeren. Het is wenselijk dat de EU zou beschikken over een strategisch concept, maar dat vereist een convergentie van de nationale percepties van de strategische omgeving. Is momenteel een dergelijke convergentie aanwezig in de EU? De NAVO beschikt wel over een strategisch concept. Het meest recente concept werd tijdens de Top van Washington in 1999 door de alliantie goedgekeurd. Van de vijftien EU-lidstaten behoren er elf tot de NAVO. De vier niet-gebonden lidstaten zijn via het Partnership for Peace (PfP) en de Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC) nauw verbonden met de NAVO. Het is vanzelfsprekend dat het strategisch concept van de NAVO een grote invloed heeft op de verschillende nationale percepties van de EUlidstaten. Hierdoor ontstaat er a-priori een zekere convergentie. Een gemeenschappelijke perceptie van de strategische omgeving en van de dreigingen is een voorwaarde om te komen tot een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, maar het is geen garantie. In de paragraaf die de specifieke regio's belicht, zullen we moeten vaststellen dat er wel degelijk rekening moet gehouden worden met verschillende percepties. De geografische nabijheid van een onstabiele regio oefent een grote invloed uit op de perceptie en het beleid van de betrokken landen.

3

De 'Illustrative Mission Profiles' van de WEU.

11

Door het verdwijnen van de veertig jaar oude Oost-Westtegenstelling hebben de EUlidstaten immers een gemeenschappelijk dreiging, en dus een gemeenschappelijk belang verloren en kunnen ze zich nu meer richten op het stabiliseren van hun naburige regio's. Onstabiliteit aan de grenzen van de EU zou nochtans aanleiding moeten geven tot het harmoniseren van het beleid. Immers, niet alleen de lidstaten aangrenzend aan de conflictzone, maar ook de andere EU-lidstaten zijn betrokken, denken we maar aan de massale immigratie. Een conflict in de achtertuin van Europa gaat alle EU-lidstaten aan. De EU heeft weliswaar een 'structureel buitenlands beleid' dat gebaseerd is op de EUstrategieën en -partnerschappen, maar men kan zich de vraag stellen in welke mate deze het niet-functioneren van het GBVB in de dagelijkse internationale realiteit aan de aandacht onttrekken. Elk lidstaat evalueert nog steeds vanuit de eigen nationale belangen hoe de actuele internationale problemen moeten aangepakt worden. Gevolg hiervan is dat de EU omwille van de tegenstrijdige nationale belangen, er bijvoorbeeld niet in slaagt om een gemeenschappelijk standpunt in te nemen tegenover Irak of het Israëlisch-Palestijns conflict. De transatlantische relatie speelt in deze context eveneens een belangrijke rol. Men kan moeilijk spreken van 'de relatie' tussen de EU en de VS. De affiniteit met de VS is voor elke EU-lidstaat verschillend. De positie van een bepaalde lidstaat tegenover de VS zal misschien in mindere mate de nationale perceptie beïnvloeden, maar ze zal zeker van groot belang zijn op het gevoerde beleid. Tenslotte is het belangrijk te wijzen op de subjectiviteit van de dreigingsperceptie. Dit omvat twee aspecten. Vooreerst is er de dreigingsperceptie zelf. Wat is een dreiging, vanaf wanneer wordt een gebeurtenis ervaren als een dreiging? De strategische context wordt door de verschillende lidstaten in een algemene bewoording omschreven. Er bestaat geen gradatieschaal van één tot tien waarop elk land een bepaalde dreiging, zoals de proliferatie van massavernietigingswapens of de ontwikkelingen in de Kaukasus situeert. In dit hoofdstuk is de beoordeling dus vooral gebaseerd op het afwegen van woorden, indrukken en gevoelens. De reële militaire dreiging is trouwens verdwenen, nu is er veeleer een 'diversiteit en onvoorspelbaarheid van risico's'. Een tweede probleem is dat de bestaande dreigingen niet eenduidige gedefinieerd worden. De betekenis van milieuproblemen of de proliferatie van massavernietigingswapens kan in Helsinki andere nuances hebben dan in Lissabon. Indien op Europees vlak een witboek voor defensie wordt opgemaakt met een hoofdstuk over de bestaande dreigingen, dan is het belangrijk dat deze eerst ontdaan worden van hun nationale interpretaties. De dreigingen moeten afgewogen worden tegenover de gemeenschappelijke en de fundamentele belangen van de Unie. De recente studieopdracht die de EU-ministers van Buitenlandse Zaken aan J. Solana gaven en waarin de belangrijkste dreigingen voor Europa werden onderzocht, past perfect in dit kader.4

4

Tijdens de informele vergadering 'Gymnich' van 3 mei 2003 te Kastellorizo hebben de ministers van Buitenlandse Zaken van de EU aan J. Solana gevraagd een globale buitenlandse politiek voor te stellen ter

12

1.2. Algemene Perceptie Een gemeenschappelijke evaluatie van de risico's die de Europese veiligheid bedreigen is essentieel voor het formuleren van een gemeenschappelijke veiligheidsen defensiepolitiek. In Europa is een dergelijke gemeenschappelijke evaluatie aanwezig. In de opeenvolgende strategische concepten van de NAVO en de ondernomen stappen van de WEU werd een eensgezinde perceptie naar voor geschoven. Vermits niet enkel de gemeenschappelijke waarden en belangen, maar ook een gemeenschappelijke identificatie van de risico's en de dreigingen het uitgangspunt vormen voor politieke, en meer specifiek voor defensiebesluiten, kan het belang hiervan niet onderkend worden. Alle lidstaten van zowel de NAVO als de WEU bekrachtigen de ontwerpteksten en zijn het eens met de geschetste dreigingsperceptie. Er zijn weliswaar bilaterale initiatieven of beperkte samenwerkingsprojecten die verder reiken, maar zij hebben het nadeel dat ze niet op de goedkeuring van alle lidstaten kunnen rekenen. Laten we dus in eerste instantie beginnen met de consensus die er gevonden werd in het kader van de NAVO en de WEU. Naar aanleiding van het einde van de Koude Oorlog ontwikkelde de NAVO in 1991 een nieuw strategisch concept. Reeds vanaf 1997 werd de behoefte aangevoeld dit concept te herzien. Tijdens de Top in Washington in 1999 keurde de alliantie een hernieuwd strategische concept goed. Dit concept gaat ervan uit dat de dreiging van een algemene oorlog in Europa virtueel verdwenen is, maar dat de lidstaten van de NAVO en de overige staten van de EuroAtlantische regio geconfronteerd worden met andere risico's en onzekerheden, zoals etnische conflicten, het niet respecteren van mensenrechten, politieke onstabiliteit, economische kwetsbaarheid en de verspreiding van nucleaire, biologische en chemische wapens. Tijdens de NAVO-Top in Praag op 21 en 22 november 2002 werd een geheel van maatregelen uitgewerkt op basis van dit strategisch concept om de lidstaten beter te beschermen tegen deze uitdagingen. Zo waren er de besluiten voor de creatie van een reactiestrijdkracht, de rationalisatie van de militaire commandostructuur, de goedkeuring van de Prague Capabilities Commitment, de invoering van het militair concept tegen terrorisme en tenslotte een betere bescherming tegen massavernietigingswapens, cyberaanvallen en missiles.5 Het is op basis van een gemeenschappelijk strategisch concept dat dergelijke beslissingen kunnen genomen worden. De EU beschikt niet over zo'n concept. De WEU keurde in 1995 te Madrid weliswaar het document "European Security: a Common Concept of the 27 WEU Countries" goed, maar in het kader van de EU bleek het al snel onmogelijk om een consensus te bereiken over een strategisch concept binnen het in Helsinki overeen gekomen tijdschema. De nadruk werd op de capaciteiten gelegd en de WEU-planningsscenario's moesten het volledige spectrum van de Petersbergtaken voorbereiding van de EU/VS-Top van 25 juni 2003. Deze studie moet beginnen met een analyse van de dreigingen voor Europa. 5 www.nato.int

13

omvatten. Het document van de WEU blijft nochtans interessant omdat de Europese staten hierin eensgezind en onafhankelijk van de VS een eigen dreigingsperceptie formuleren. In het hoofdstuk over de gemeenschappelijke veiligheidsbelangen van Europa wordt een overzicht gegeven van de nieuwe risico's. Men bepaalt er vier soorten risico's. - Een grootschalige militaire confrontatie lijkt weinig waarschijnlijk, maar bepaalde veiligheidsproblemen kunnen wel tot een gewapend conflict leiden. Het niet respecteren van mensenrechten van nationale minderheden en het opereren van gewapende groepen buiten de democratische controle vergen een grote bekommernis. Een bijzondere aandacht wordt er besteed aan het conflict in het voormalige Joegoslavië. - De proliferatie van massavernietigingswapens vormt eveneens een bedreiging voor de internationale en de Europese vrede en veiligheid. - Ten derde is er de dreiging die uitgaat van het internationaal terrorisme, de georganiseerde misdaad, het drugsverkeer en de ongecontroleerde en illegale immigratie. - Tenslotte wordt de invloed van de milieurisico's op de Europese stabiliteit en veiligheid beschreven. Deze dreigingsperceptie, die in grote mate overeenstemt met die van de NAVO werd goedgekeurd door de 27 WEU-landen. Alle lidstaten van de EU behoren hiertoe. Vanuit deze initiatieven is er dus een grote convergentie in de algemene perceptie van de strategische omgeving. De studie die de voorbije maanden werd ondernomen op basis van de nationale documenten bevestigt deze tendens. Alle lidstaten beschrijven op een analoge manier de recente ontwikkelingen in de strategische omgeving. De inspiratie werd gezocht in de NAVO- en de WEU-documenten. Zowel de evaluatiemodellen van de nationale instanties (regeringen van de EU-lidstaten), als van de internationale organismen (EU, NAVO) en van de niet-gouvernementele instanties (onderzoekcentra) komen in het algemeen tot gelijklopende conclusies. Nochtans kan men niet voorbijgaan aan de invloed van enkele geopolitieke en historische realiteiten die een nationale kleur geven aan de perceptie. - Duitsland ervaart zijn historisch verleden vooral als een verplichting om de vrije en grondwettelijke staat en de mensenrechten te verdedigen. Duitsland legt daarom de nadruk op het wereldwijde respect voor de mensenrechten teneinde vrede en stabiliteit te bevorderen. - Finland heeft tijdens de Koude Oorlog steeds getracht tegemoet te komen aan de Russische veiligheidsbelangen in de regio rond Finland. Tijdens de jaren negentig heeft Finland het 'Verdrag van Vriendschap, Samenwerking en Wederzijdse Bijstand' van 1948 weliswaar opgezegd en in 1992 een meer welwillend verdrag ondertekend, maar Rusland blijft voor Finland nog steeds één van de belangrijkste determinanten. - De Griekse perceptie wordt nog steeds sterk beïnvloed door de strijd voor en het behoud van haar onafhankelijkheid. Griekenland bevindt zich bovendien op een kruispunt van culturen, imperia, beschavingen en economieën. Het land heeft

14

-

-

-

-

-

steeds zijn vrienden en vijanden correct moeten evalueren en het moest zorgvuldig zijn bondgenoten kiezen. Het beste voorbeeld is misschien dit van na de Tweede Wereldoorlog waarbij het land verdeeld werd door enerzijds de aantrekkingskracht van Europa en anderzijds deze van het communisme (door zijn orthodox geloof). Griekenland heeft ook steeds de idee gekoesterd om de Grieks sprekende bevolking van zijn grondgebied, de Balkan en Turkije te verenigen. Het land heeft daarenboven een belangrijke strategische ligging. Ierland daarentegen ervaart een bijzonder lage dreiging tegenover zijn grondgebied. Hierdoor kan het getuigen van een uitgesproken voluntarisme, door ondermeer een aanzienlijke bijdrage aan humanitaire opdrachten. Dit is ten koste van de territoriale integriteit. Het bevestigen op het internationale toneel is eveneens een gevolg van de wil om zich te onderscheiden van zijn machtige Britse buur. In vergelijking met de meeste andere EU-lidstaten komt Oostenrijk vrij laat met een politiek-strategisch concept dat rekening houdt met het wegvallen van de Oost-Westtegenstelling. Het is pas in januari 2001 dat de Oostenrijkse regering voor het eerst sinds de omwentelingen van 1989 en 1990, een concept uitwerkt voor een integrale hervorming van het Oostenrijks veiligheidsbeleid. Door het aantreden van een nieuwe regering in februari 2000 wordt steeds meer het accent verschoven van neutraliteit naar solidariteit. Portugal kende tot in 1975 een koloniale traditie waarbij het leger een belangrijke opdracht had. Het verlies van deze kolonies heeft het militaire geloof en de capaciteiten aangetast, maar het land hecht nog steeds een bijzonder belang aan de ontwikkeling en de relaties met de voormalige koloniale gebieden. In Spanje werd gedurende bijna 150 jaar, tot aan de poging tot staatsgreep in 1981, de onstabiliteit en zijn institutionele evolutie gekenmerkt door de belangrijke moeilijkheden tussen het leger en de maatschappij. Door het feit dat het leger veelal gebruikt werd voor opdrachten van binnenlandse veiligheid bestaat er sinds 1898 geen expeditietraditie. Nochtans wil Spanje opnieuw aanknopen met het statuut van Europese macht en wil het zijn regionale invloed laten gelden. Een strategische herziening van het defensiebeleid is vaak het gevolg van een nieuwe regering die aan de macht komt. Dit was zeker het geval in het Verenigd Koninkrijk toen in 1997 Labour de macht overnam van de Conservatieven en er grotendeels een einde kwam aan het Britse isolement en het Euroscepticisme.

De algemene nationale percepties van de strategische omgeving zijn sterk convergerend. De verschillende accenten zijn vooral het gevolg van de nationale historische evolutie en van de geopolitieke realiteit. De historische invloeden worden door het erosie-effect van de tijd langzaam uitgewist. De geografische karakteristieken blijven echter actueel. Het is belangrijk dat in het perspectief van een Europese context deze nationale interpretaties uitgegomd worden. De dreigingen moeten afgewogen worden tegenover de gemeenschappelijke en de fundamentele belangen van de Unie. Grofweg gesteld: een dreiging voor Finland zou in het kader van een Europese solidariteit eveneens een dreiging voor de EU en dus ook een dreiging voor Ierland moeten impliceren.

15

1.3. Specifieke regio's Een gemeenschappelijk buitenlands beleid, dat uiteindelijk het draagvlak moet zijn voor een gemeenschappelijk defensiebeleid, impliceert in eerste instantie een gemeenschappelijke perceptie van de strategische omgeving. Een dergelijke consensus is min of meer aanwezig wat de algemene perceptie betreft. Laten we nu de dreigingspercepties vergelijken in het kader van specifieke regio's. Vanuit welke regio ervaart een bepaalde lidstaat een dreiging? In eerste instantie worden de naburige regio's overlopen en vervolgens worden de andere prioritaire regio's vergeleken. 1.3.1. Geografische nabijheid Finland heeft een gemeenschappelijke grens van 1300 km met Rusland. Het Fins buitenlands en defensiebeleid wordt sinds de onafhankelijkheid in 1917 sterk beïnvloed door wat er in Rusland gebeurt. Finland is verontrust over de vele onzekerheden die Rusland nog kenmerken en het beleid houdt rekening met drie scenario's; een technologie-gebaseerde milieucatastrofe, een toenemende spanning tussen Rusland en de Baltische Staten en een mislukking van de Russische hervormingen die zou leiden tot een isolement en een verandering van het beleid. Finland tracht op een actieve wijze door het gebruik van beleidsinstrumenten een positieve invloed uit te oefenen op de regio. Doorheen bilaterale relaties, regionale samenwerking, de gemeenschappelijke strategie voor Rusland en het Northern Dimension-programma van de EU, tracht Finland de hervormingen in Rusland te ondersteunen. Vervolgens steunt Finland de Baltische Staten in hun inspanningen voor toetreding tot de EU, wat de relaties tussen Rusland en de Baltische Staten kan stabiliseren. Tenslotte zijn de niet-militaire factoren zoals de bestrijding van de internationale misdaad, de aanpak van de milieuproblemen en de toename van gezondheid en nucleaire veiligheid in de Baltische regio fundamenteel voor Finland. Rusland is nog steeds één van de belangrijkste determinanten van het Finse veiligheidsen defensiebeleid. Ook voor Zweden zijn de Baltische Staten en Rusland van strategisch belang, maar het is van oordeel dat dit belang de laatste jaren verminderd is. De recente veiligheidsanalyses wijzen niet zozeer op een mogelijke dreiging, maar ze leggen de nadruk op het feit dat de algemene situatie in de Baltische regio en in Rusland gestabiliseerd is. In recente beleidsbeslissingen, zoals het toetreden tot de EU of het opheffen van de neutraliteit speelt het veiligheidsargument een veel kleinere rol dan in Finland. Zweden heeft dan ook geen gemeenschappelijke grens met Rusland, het is sinds 1814 in vrede en ontsnapte aan twee wereldoorlogen. Het Zweedse veiligheidsbeleid is veeleer het gevolg van binnenlandse politieke onderhandelingen. Denemarken, ooit een regionale grootmacht, oordeelde al in 1992 dat het risico voor een invasie van het grondgebied quasi onbestaande was. Zelfs vanuit de hypothese van een herbezetting van voormalige Sovjetgebieden, wordt geen rechtstreekse dreiging ervaren voor Denemarken. Dit belangrijke perceptieverschil tegenover Finland en Zweden kan gedeeltelijk verklaard worden vanuit het NAVO-lidmaatschap van Denemarken sinds 1949. Het land is zich steeds bewust geweest van de belangrijke strategische positie in de Oost-Westconfrontatie.

16

Het noorden van het Europese continent wordt beïnvloed door de ontwikkelingen in de Baltische Staten en in Rusland. Deze hebben een uitgesproken impact op het Finse beleid, zijn in mindere mate van invloed op het Zweedse beleid en lijken geen significante invloed meer te hebben op de Deense beleidsbeslissingen. Aan de andere zijde van ons continent wordt de dreigingsperceptie vooral bepaald door de gebeurtenissen in de Balkan. Dit is zeker het geval voor Griekenland en in mindere mate voor Oostenrijk en voor Italië. De wijze waarop Griekenland de politieke omgeving waarneemt en haar defensiepolitiek voert, wordt volledig bepaald door de preoccupatie om de onafhankelijkheid te behouden. Door het Balkanconflict en meer bepaald door de dreiging vanuit Macedonië, vanwege de vrees voor grensconflicten en immigratie, voelt Griekenland zich bedreigd. Anderzijds is er dreigingsperceptie vanuit Turkije omwille van belangenconflicten en problemen met de afbakening van rechtsgebieden.6 Griekenland kijkt in deze context met wantrouwen naar de bevoorrechte relatie die Turkije onderhoudt met de NAVO. Tenslotte is er de kwetsbaarheid van de Griekse minderheden in de omringende buurlanden. De veiligheid in Oostenrijk en in Italië wordt het meest bedreigd door een destabilisering van Europa waarbij de onstabiele Balkan de belangrijkste factor lijkt. Een militaire agressie, waardoor de landen in hun bestaan worden bedreigd, is momenteel echter niet denkbaar. Deze landen zijn in eerste instantie bekommerd om de indirecte gevolgen van het conflict. Voor Spanje zijn er de risico's inherent aan de tegenstellingen op de beide oevers van de Middellandse Zee, zoals de verschillen in demografische groei, welvaart en cultuur. In het centrum van het continent zijn de percepties van Duitsland en Oostenrijk interessant. De Duitse éénmaking, de uitbreiding van de NAVO en de ontwikkelingen in de Europese Unie hebben Duitsland verplaatst naar het centrum van Europa. De Duitse grenzen zijn sinds 1999 niet langer de oostgrens van de NAVO. Nochtans blijft onstabiliteit in de voormalige Sovjet-Unie en in Centraal- en Oost-Europa een hoofdbekommernis betreffende veiligheid. Ook voor Oostenrijk is de stabiliteit en dus de samenwerking met de landen van Centraal- en Oost-Europa belangrijk. Het land speelt een belangrijke rol in de regionale samenwerking inzake veiligheid en defensie in het kader van CENCOOP.7 Deze samenwerking kan vanuit Oostenrijks perspectief in belangrijke mate bijdragen tot de handhaving van de vrede en de stabiliteit in Europa. Tijdens het Oostenrijkse EU-voorzitterschap in 1998 was de uitbreiding van de EU naar het Oosten één van haar prioriteiten. Wat de specifieke regio's betreft kan vastgesteld worden dat de perceptie van risicodreiging die uitgaat van de geografische nabijheid een doorslaggevende factor van divergentie is. De EU-lidstaten ervaren in eerste instantie de dreiging die uitgaat van een onstabiele naburige regio. Dit betekent dat het noorden vooral bezorgd is om de 6

Het gaat vooral om de problemen die het gevolg zijn van de afbakening en de daaruit voortvloeiende rechten van de territoriale zee en de aangrenzende zone. 7 Central European Co-operation for Peace Support.

17

ontwikkelingen in Rusland en de relatie van Rusland met de Baltische Staten en dat in het zuiden de perceptie vooral gedomineerd wordt door de Balkan. In Duitsland en in Oostenrijk wordt de nadruk gelegd op de stabiliteit van de nieuwe democratieën in Centraal- en Oost-Europa.

Figuur 1: Belangrijkste geografische dreigingspercepties van de EU-lidstaten

1.3.2. Andere prioritaire regio's Naast de naburige regio's is er aandacht van de EU-lidstaten voor andere regio's die zij als bron van dreiging percipiëren. De perceptie en de prioriteiten zijn voor de lidstaten verschillend. Algemeen kunnen we vaststellen dat de meeste landen een onderscheid maken tussen een rechtstreekse en een onrechtstreekse dreiging. De rechtstreekse dreigingsperceptie is minimaal. België stelt onomwonden dat de onstabiliteit in de Balkan een bedreiging vormt op veiligheidsvlak. Het is de enige regio die vernoemd wordt. Verder houdt men het op een algemene omschrijving. "En wat de onstabiliteit in andere delen van de wereld betreft kan deze, zelfs al vormt ze niet steeds een onmiddellijke bedreiging, toch onrechtstreeks een gevaar betekenen voor de Europese veiligheid ..." De rechtstreekse veiligheid van Denemarken lijkt de eerste vijftien jaar niet bedreigd. De onrechtstreekse dreiging die wordt waargenomen is het gevolg van de ontwikkelingen binnen de grensgebieden van de Europese Unie.

18

Voor Duitsland blijft de onstabiliteit in de voormalige Sovjet-Unie een hoofdbekommernis inzake veiligheid. Veiligheidsanalisten in Berlijn plaatsen nog steeds de traditionele verdediging van het grondgebied bijzonder hoog op hun prioriteitenlijst. Daarnaast kan Duitsland niet alleen getroffen worden door de sociale en humanitaire gevolgen van regionale conflicten aan de Europese perimeter, maar ook door de militaire gevolgen ervan. Ierland ervaart quasi geen enkel risico voor zijn grondgebied en zijn onmiddellijke belangenzone. De nieuwe risico's voor de internationale vrede en veiligheid zijn het gevolg van de tegenstellingen in het Midden-Oosten en Azië. De verzwakte politieke instellingen in Afrika vereisen volgens Dublin een Europese reactie. Voor Finland concentreert de dreigingsperceptie zich tot de naburige regio's van de Baltische Staten en Rusland. Ondanks het ontbreken van bronnen voor een grootschalig conflict, blijft volgens Frankrijk de vrede kwetsbaar. In Oost-Europa blijft de controle over grote militaire arsenalen een eerste bekommernis, net zoals de grensdisputen, de minderheidskwesties en de etnische rivaliteiten. Spanningen in het Nabije- en Midden-Oosten vloeien voort uit het Israëlisch-Palestijns conflict. Azië vormt niet onmiddellijk een dreiging, maar het ontbreken van een globaal veiligheidskader is verontrustend. De dreiging die Griekenland ervaart is volledig toe te schrijven aan de naburige regio's, namelijk Turkije en de Balkan. Voor Italië is er geen regio van vitaal belang, de Balkan is wel de belangrijkste regio voor de Italiaanse veiligheidsbelangen. De Perzische Golf en het Midden-Oosten hebben door hun natuurlijke rijkdom, waarvan de transit naar Europa gebeurt langs de Middellandse Zee, een strategische waarde. Luxemburg beperkt zich tot het aanhalen dat de strategische omgeving gewijzigd is en dat daardoor een aanpassing van het defensiebeleid nodig is. Nederland ervaart geen dreiging die uitgaat van een bepaalde regio. Het beschrijft wel de broze situatie in Macedonië en stelt dat de Balkan nog vele jaren internationale aandacht vergt. Verder wijst het op "een gordel van instabiliteit van de Maghreb via het MiddenOosten tot aan de Kaukasus", en wijst het op de beperkte grensoverschrijdende gevolgen zoals de asielaanvragen in Nederland. Het grootste gevaar voor de veiligheid in Oostenrijk wordt gezien vanuit een destabilisering in Europa, waarin de Balkan de meest bepalende factor blijft. Oostenrijk ervaart geen rechtstreekse dreiging meer van Rusland en Centraal- en Oost-Europa zodat het defensiebeleid minimaal wordt beïnvloed door wat er daar gebeurt. Portugal hecht in eerste instantie belang aan de ontwikkelingen rond de Middellandse Zee en Centraal- en Oost-Europa. De storingsfactoren voor Europa situeren zich in een regio van onstabiliteit die zich uitstrekt over de Sub-Sahara tot de Balkan en van het Midden-Oosten, langs de Kaukasus tot Centraal-Azië. De aandacht van Spanje gaat quasi exclusief uit naar de regio van de Middellandse Zee. Deze regio wordt er beschouwd als de generator voor onstabiliteit in Europa. Het Verenigd Koninkrijk ervaart geen rechtstreekse militaire dreiging meer vanuit Rusland en Centraal- en Oost-Europa, maar zegt dat de onstabiliteit in Europa, zoals in Bosnië en Kosovo de veiligheid bedreigt. De onstabiliteit in Afrika wordt niet als een rechtstreekse bedreiging ervaren, maar men kan niet ongevoelig blijven voor het massale menselijke leed.

19

Voor Zweden zijn de gevolgen van de onzekerheid in Rusland in eigen land voelbaar en het is van oordeel dat een stabiel, democratisch en voorspoedig Rusland van doorslaggevend belang is voor een blijvende vrede op het Europese continent. Nochtans lijkt voor Zweden de situatie in de Baltische regio en in Rusland in vergelijking met het voorbije decennium min of meer gestabiliseerd. Op korte termijn worden de Balkan, het Midden-Oosten, Korea, China, Taiwan, het Indische subcontinent en gebieden in Afrika beschouwd als de regio's met het grootste potentieel aan problemen, maar deze worden niet geïnterpreteerd als een bedreiging voor de eigen veiligheid. De meeste landen zien een (onrechtstreekse) dreiging door de ontwikkelingen in de Balkan, Rusland, Centraal- en Oost-Europa, en het Midden-Oosten. Daarnaast is er in mindere mate aandacht voor Azië en Afrika. Er kan eveneens vastgesteld worden dat landen die een reële naburige dreiging ervaren minder aandacht besteden in hun analyse aan de andere regio's. Dit is het geval voor Griekenland en Finland. Aan de hand van de ondernomen studies van de vijftien EU-lidstaten (Veiligheid en Strategie Nr 71 van mei 2002 tot en met Nr 77 van januari 2003) en bovenstaande synthese is het mogelijk een gradatie op te maken van de dreigingsperceptie. De landen werden verdeeld over drie categorieën: deze met een sterke, een gemiddelde en een lage dreigingsperceptie. Per categorie werden de landen alfabetisch gerangschikt.

Sterke dreigingsperceptie:

Griekenland

Gemiddelde dreigingsperceptie:

Duitsland Finland Italië Oostenrijk Portugal Spanje Zweden

Lage dreigingsperceptie:

België Denemarken Frankrijk Ierland Luxemburg Nederland Verenigd Koninkrijk

Figuur 2: Indeling van de EU-lidstaten volgens het niveau van dreigingsperceptie

20

Binnen de EU bestaat er een gradatie in de dreigingsperceptie. Deze is vooral het gevolg van de divergentie in de dreigingsperceptie tegenover specifieke regio's. De naburigheid van een onstabiele regio is hierbij de belangrijkste invloedsfactor. Wat de dreigingsperceptie betreft die uitgaat van de andere regio's, is er opnieuw een zekere convergentie waar te nemen. Deze paragraaf toont aan dat het moeilijk is een gemeenschappelijke Europese dreigingsperceptie te formuleren met betrekking tot de naburige regio's maar dat voor andere prioritaire regio's een vrij eensgezinde dreigingsperceptie kan geformuleerd worden.

1.4. Niet-geografische percepties Voor de niet-geografische percepties wordt in het laatste strategisch concept van de NAVO en het veiligheidsconcept van de WEU8 vooral de nadruk gelegd op onderstaande dreigingen: - de proliferatie van massavernietigingswapens, - het niet respecteren van mensenrechten van nationale minderheden, - het drugsverkeer en de ongecontroleerde en illegale immigratie, - het internationaal terrorisme en de georganiseerde misdaad, - het etnisch conflict, de politieke onstabiliteit, de economische kwetsbaarheid, - de milieurisico's. In de analyses van de lidstaten worden grotendeels dezelfde tendensen weerhouden. Er zijn nochtans accentverschillen. In België is er vooral bezorgdheid voor nieuwe risico's en dreigingen. Er zijn enerzijds de economische en sociale factoren waarbij grote verschillen tussen streken leiden tot migratiebewegingen en regionale conflicten de wereldhandel verstoren. Er is aandacht voor de mensenrechten, de milieuvervuiling en het machtsmisbruik van criminele organisaties. Anderzijds zijn er de etnische en culturele factoren. Een bijzonder aandacht wordt eveneens besteed aan de asymmetrische conflicten en dreigingen. Voor Denemarken zijn de diffuse veiligheidsrisico's een gevolg van de ontwikkelingen in de satellietstaten van de voormalige Sovjet-Unie en de situatie in de Derde Wereld en de aangrenzende landen: proliferatie van wapens, religieus extremisme, demografische explosie, groeiende kloof tussen Noord en Zuid en de milieuproblemen. In Duitsland gaat de aandacht uit naar de politieke, economische, sociale, etnische, religieuze of ecologische spanningen die kunnen veroorzaakt worden door de regionale conflicten aan de perimeter van Europa. Duitsland ziet door de verspreiding van massavernietigingswapens een dreiging voor haar bevolking en strijdkrachten. Ondanks de positieve ontwikkelingen worden een aantal dreigingen ervaren voor de Finse veiligheid. Er is enerzijds de proliferatie van massavernietigingswapens en anderzijds zijn er de niet-militaire dreigingen zoals de schending van de mensenrechten, schade aan infrastructuur, informatiedreigingen (zoals de verspreiding van virussen via

8

WEU, "European Security: a Common Concept of the 27 WEU Countries", Madrid, 1995.

21

informatienetwerken), rampen (zoals nucleaire rampen), terrorisme, internationale misdaad, veranderingen van het milieu, epidemieën en volksmigratie. Frankrijk heeft vooral aandacht voor de proliferatie van massavernietigingswapens en het fenomeen van de asymmetrische conflicten. In Griekenland wordt het veiligheidsbeeld volledig gedomineerd door de Balkan en Turkije. Naast de proliferatie van massavernietigingswapens zijn voor Ierland de fundamentele uitdagingen: de internationale misdaad, de proliferatie van kleine wapens, het drugsverkeer, de milieuproblemen, de etnische conflicten en de vluchtelingenstromen. Italië heeft het over de stabiliteitsrisico's in Noord-Afrika, maar ook in Zuid-Europa, die voortvloeien uit de demografische groei. Rome is eveneens bezorgd over de risico's van epidemieën en pandemieën, de risico's die ontstaan als gevolg van voedselschaarste en de ongelijke verdeling van energiebronnen. Luxemburg beperkt zich tot het aanhalen dat de strategische omgeving gewijzigd is en dat daardoor een aanpassing van het defensiebeleid nodig is. Voor Nederland is de proliferatie van massavernietigingswapens één van de grootste veiligheidsrisico's. Vervolgens zijn er de gevolgen van de snelle bevolkingsgroei in Noord-Afrika, de interne conflicten in Afrika en de schaarste aan natuurlijke rijkdommen. Tenslotte is er aandacht voor de georganiseerde misdaad. In de plaats van een gemakkelijk in te schatten overwegend militaire dreiging ziet Oostenrijk een groot aantal nieuwe veilgheidsrisico's. Er is de verspreiding van massavernietigingswapens en luchtoorlogswapens voor lange afstand, de informatiestrijd, de gevolgen van conflicten zoals de vluchtelingenstromen, verstoring van buitenlandse handel, grensoverschrijdende milieuhinder, wapen-, drugs- en mensensmokkel. Tenslotte is er aandacht voor terroristische bewegingen en georganiseerde misdaadbendes. De proliferatie van massavernietigingswapens, de etnische en religieuze conflicten, de asymmetrische dreiging en de technologische ontwikkelingen primeren in Portugal. In Spanje gaat de aandacht uit naar de demografische groei, de sociale en economische onevenwichten, het democratisch deficit en de massavernietigingswapens. Voor het Verenigd Koninkrijk gaat er een groot gevaar uit van de proliferatie van massavernietigingswapens. Vervolgens zijn er de etnische en religieuze conflicten, de bevolkings- en milieuproblematiek, de strijd om schaarse grondstoffen, drugs, terrorisme en misdaad en de verspreiding van nieuwe technologieën. Zweden legt het accent op de proliferatie van massavernietigingswapens. Er is bezorgdheid voor de gevolgen van de Amerikaanse beslissing om het missile defence system verder te ontwikkelen. Een andere bekommernis is het neveneffect van de ontwikkelingen in de informatietechnologie en het risico dat uitgaat van criminele groepen die gemakkelijk toegang kunnen vinden tot nieuwe technologieën. In het algemeen is er een convergentie wat de niet-geografische risico's betreft. Er is wel een belangrijk accentverschil merkbaar tussen de landen van Noord- en Zuid-Europa. Vergelijk bijvoorbeeld de krachtlijnen van de veiligheidsperceptie van enerzijds Italië en Spanje met anderzijds deze van Finland en Zweden. Ruwweg gaat het over sociale noden in het Zuiden (demografische groei, epidemieën, voedselschaarste, ongelijke verdeling van energiebronnen,…) tegenover technologische bekommernissen (informatietechnologie, nucleaire rampen, netwerkvirussen,…) in het Noorden. Spanje en

22

Italië zijn gevoeliger voor de grensoverschrijdende effecten van de noden in Afrika. Dus ook voor de niet-geografische risicopercepties blijkt de naburigheid van belang te zijn. 1.5. Recente gebeurtenissen Naar aanleiding van de aanslagen in New York en Washington op 11 september 2001 werd de strategische perceptie door de internationale gemeenschap bijgestuurd. Elke lidstaat maakte een rapport over de impact van het terrorisme of voegde een hoofdstuk toe aan zijn witboek. Er was onmiddellijk een consensus dat de dreigingen die uitgaan van het terrorisme enkel kunnen aangepakt worden door een internationale samenwerking. Het belang van de VN, de NAVO en de EU werd onderlijnd. De gebeurtenissen van 11 september, de bestrijding van het terrorisme en de oorlog in Afghanistan hebben een convergentie van de perceptie bewerkstelligd en een nieuwe impuls gegeven aan het EVDB, maar het lijkt achteraf toch veeleer op een gemiste kans. Er was een gemeenschappelijke perceptie, maar ze kon onvoldoende vertaald worden naar een gemeenschappelijk beleid. De strijd tegen het terrorisme ontaardde in onenigheid binnen de EU nadat president Bush de intentie had geuit om eventueel een aanval te lanceren op Irak zonder de gepaste VN-resoluties. In februari 2003 was het Europees kamp meer dan ooit verdeeld tegenover een mogelijke oorlog in Irak en kon de EU geen gemeenschappelijk standpunt innemen. Denemarken, Italië, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk steunden de VS. België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland en Luxemburg waren tegen een oorlog. Oostenrijk en Zweden gaven geen officieel standpunt in afwachting van verdere resultaten van de inspecties. Ierland en Portugal waren tegen een eenzijdig ingrijpen van de VS. De strijd tegen het terrorisme en de oorlog in Irak tonen aan dat een convergentie van de perceptie nog niet hoeft te leiden tot een gemeenschappelijk beleid.

1.6. Besluit De krachtlijnen die in dit eerste hoofdstuk aan de oppervlakte kwamen zou ik kunnen herleiden tot een stelling. Een stelling die reeds vanuit dit eerste hoofdstuk verwoordt waarom het zo moeilijk is om te komen tot een gemeenschappelijk Europees veiligheidsbeleid. Daarmee wil ik zeker niet aantonen dat de omvangrijke problematiek van een Europese defensie kan gereduceerd worden tot het vinden van een gemeenschappelijke perceptie. Zeker niet, want daardoor zou een aanzienlijk gedeelte van dit hoofdstuk ontkracht worden. Er bestaat immers in de EU een belangrijke convergentie van de strategische perceptie. Blijft de vraag natuurlijk, waarom de EU er niet in slaagt een gemeenschappelijk beleid te voeren. Is het voor een deel te wijten aan de beperkte

23

divergentie in de perceptie van de specifieke regio's? Is het veeleer een kwestie van prioriteiten in de verschillende dreigingspercepties? Of is het intergouvernementele mechanisme in de tweede pijler er de oorzaak van dat er geen gemeenschappelijk beleid kan gedestilleerd worden uit een min of meer gemeenschappelijke perceptie? De dreigingsperceptie is diffuus, nu er geen reële militaire dreiging bestaat. Nochtans moet ze aanleiding geven tot het beleid. Het EU-beleid zou, zoals op nationaal vlak, een gevolg moeten zijn van de perceptie, maar de EU heeft er voor gekozen om onmiddellijk opdrachten te formuleren. Op de vraag of de EU een gemeenschappelijk beleid kan formuleren, moet eerst de vraag beantwoord worden of ze een gemeenschappelijke perceptie heeft. Stelling:

“Door het ontbreken van een reële militaire dreiging slagen de EUlidstaten er niet in een éénsgezinde globale perceptie te formuleren.”

Aan het begin van dit millennium is het geostrategische beeld nog steeds complex, nochtans ligt het einde van de Koude Oorlog al meer dan een decennium achter ons. Analisten hebben het nog steeds over een overgangsfase, maar misschien zijn deze onvoorspelbaarheid, de snelle evolutie en de onzekerheid nu juist de kenmerken van de nieuwe fase waarin we toegetreden zijn. Tijdens de Oost-Westconfrontatie was er een reële militaire dreiging, de geostrategische perceptie werd er door gedomineerd. Door het verdwijnen van deze bindende factor, de grote ideologische tegenstelling, komen de onderliggende tegenstellingen aan de oppervlakte. Er is tijd, ruimte en aandacht voor de etnische, culturele, economische, sociale,… tegenstellingen. Welke van deze tegenstellingen nu prioritair zijn en in welke regio, hangt grotendeels af van de nationale perceptie van de verschillende EU-lidstaten. Er is in de EU niet echt sprake van een éénsgezinde perceptie. We zetten de belangrijkste bemerkingen nog eens op een rijtje. - Er is eensgezindheid in de algemene perceptie. Er is eensgezindheid dat de geostrategische omgeving onzeker is en snel evolueert, dat er een scala van nieuwe dreigingen en risico's is. Het verdwijnen van die ene overheersende militaire dreiging heeft plaats gemaakt voor meerdere niet-militaire dreigingen. Tot zover de convergentie. De 'nieuwe' niet-militaire dreigingen die in de plaats gekomen zijn, worden door geografisch en materieel gedifferentieerd. - Er is eensgezindheid over de onstabiele regio's aan de Europese perimeter. Er zijn de Balkan, de Baltische regio en de voormalige Sovjet-Unie. De instabiliteit van de Balkan beïnvloedt de veiligheid van heel de EU, maar niet van alle lidstaten in dezelfde mate. Het is een prioritaire en rechtstreekse dreiging voor Griekenland, maar een prioritaire en onrechtstreekse dreiging voor Italië en een niet-prioritaire en onrechtstreekse dreiging voor Finland. Een analoge benadering is van toepassing voor de Baltische regio en voor de voormalige Sovjet-Unie. Er is dus convergentie wat de regio's betreft, maar er is divergentie wat de intensiteit en de prioriteit betreft.

24

-

-

Voor de niet-naburige regio's is er niet alleen een divergentie in de intensiteit, maar is er eveneens een geografische divergentie. Welke regio's in de wijde wereld vormen een nationale bedreiging? De resultante van deze nationale percepties is een gebied dat zich uitstrekt van Noord-Afrika tot heel Afrika, van het Midden-Oosten tot Azië. Het is veeleer door de vaagheid van de geformuleerde dreiging dat er divergentie optreedt. Tenslotte zijn er de niet-geografische dreigingen. Ook hier overheerst de vaagheid. De grootste consensus wordt gevonden in de proliferatie van de massavernietigingswapens. Noord-Europa ziet eerder een dreiging in de technologische evoluties terwijl Zuid-Europa meer bekommerd is over sociale noden. Lidstaten zijn ook hier gevoelig voor wat zich voordoet in de onmiddellijke omgeving. De bevolkingsexplosie in Noord-Afrika en het welvaartsverschil tussen de twee oevers van de Middellandse Zee verontrusten bijvoorbeeld Spanje meer dan de Scandinavische landen.

Hoe kan de EU een globale perceptie formuleren? Het Instituut voor Veiligheidsstudies van de EU of een 'Europees Strategisch Onderzoekscentrum' moet op het vlak van de EU deze materie bestuderen. - Een dergelijk onderzoekscentrum moet in eerste instantie in staat zijn om het volledige vocabularium te definiëren. Wat is een dreiging? Wat is de intensiteit van een dreiging? Hoe kunnen dreigingen, zoals asymmetrische conflicten of informatiedreigingen eenduidig gedefinieerd worden? Is het belangrijk om een onderscheid te makken tussen rechtstreekse en onrechtstreekse dreigingen? Kunnen de dreigingen gerangschikt worden volgens prioriteit? - Vervolgens moet het kunnen beschikken over de middelen om op Europees vlak de nodige inlichtingen te verzamelen. De inlichtingen waarop de percepties gebaseerd zijn, moeten ontdaan zijn van hun nationale filter. Men mag zich in de analyse niet baseren op de documenten verstrekt door de nationale instanties. Het onderzoekscentrum moet op Europees vlak zelf een analyse maken. - Tenslotte moet het onderzoekscentrum een perceptie kunnen formuleren voor de EU als geheel. De dreigingsperceptie moet opgemaakt worden in functie van de waarden en de belangen van de EU. Zolang de EU-perceptie in eerste instantie een nationale oorsprong vindt, zal het een recept blijven van vaagheid en algemeenheid. Een consensus bereikt door een beperkte groep van lidstaten, nadien gebruiken als basis voor een ruimere perceptie, lijkt me daarom in dit kader weinig zinvol. Het ontbreken van een gemeenschappelijke Europese strategische visie is niet alleen het gevolg van een zekere onenigheid in de perceptie van de strategische omgeving. Het is ook het gevolg van het ontbreken van een open weloverwogen mening over de reikwijdte van de Europese ambities en welke opdrachten en acties hieraan gekoppeld moeten worden. Maar deze materie valt buiten dit studiedomein.

25

26

2. Les Concepts de Sécurité et de Défense 2.1. Introduction Qu’entend-on lorsque l’on parle de sécurité et de défense ? L’entendement de ces deux concepts est-il unique ou pluriel ? Dans le cadre de l’Union européenne, existe-t-il une vision commune en matière de sécurité et de défense ? Si pas, faut-il un concept stratégique et pour quoi faire ? Si l’Union européenne s’est dotée d’une politique étrangère et de sécurité commune et qu’elle souhaite développer le volet sécurité et défense, quels défis devra-t-elle affronter ? Pour tenter de répondre à ces questions, nous proposerons une approche théorique des concepts de sécurité et de défense et nous présenterons les caractéristiques et le contenu que les quinze Etats membres donnent à ces concepts. Nous disserterons ensuite sur la nécessité d’une vision commune en matière de sécurité et de défense pour l’Union européenne. Les valeurs à défendre, les objectifs à poursuivre, le contenu à donner à un concept commun, de même que les interrogations et les défis en matière de défense seront évoqués. Pour conclure, nous citerons les éléments majeurs qui conditionneront l’évolution de la PESC et de la PESD. La présente section a été rédigée dans le courant du mois d’avril 2003. Elle ne tient donc pas compte des développements intervenus depuis. 2.2. Les concepts de sécurité et de défense – Une approche théorique Les définitions du concept de sécurité sont diverses et éparses9. Une majorité de spécialistes des questions de sécurité s’entendent pour dire qu’il faut au minimum trois paramètres dans toute tentative sérieuse de définition de la sécurité : celle-ci implique pour toute communauté la préservation de ses valeurs centrales, l’absence de menace contre elle et la formulation par elle d’objectifs politiques. Découlant de cette orientation, la sécurité peut ainsi être comprise comme l’absence de menaces militaires et non-militaires qui peuvent remettre en question les valeurs centrales que veut promouvoir ou préserver une personne ou une communauté, et qui entraînent un risque d’utilisation de la force10. Cette définition soulève plusieurs questions : Qui est le sujet de la sécurité ? Quelle est la nature de la sécurité et quels sont les enjeux de la sécurité ?

9 Voir à ce sujet Ch.-Ph. DAVID, La guerre et la paix. Approches contemporaines de la sécurité et de la stratégie, Presses de Sciences Po, Paris, 2000, pp.30-52 et Jean-Jacques ROCHE, Théories des relations internationales, Ed. Montchrestien, Paris, 1999, pp. 100-102. 10 Ch-Ph DAVID, Ibid., p.31.

27

Quant à la défense, si elle fut longtemps considérée comme un instrument regroupant l’ensemble des moyens militaires considérés comme indispensables pour préserver la sécurité, elle fut également considérée durant la guerre froide comme un élément supérieur de la sécurité, jugeant cette dernière comme un concept creux, sinon idéologiquement suspect, ou lié aux notions de désarmement11. Pour Eric Remacle, la défense est « La préparation, la mise en œuvre et l’utilisation de la force militaire par un ou plusieurs Etats, regroupés ou non dans une alliance permanente ou ad hoc, aux fins de la défense de l’intégrité de leur territoire et de la vie de leur population, ou hors de leur territoire à des fins légitimées par un mandat reçu d’une instance internationale ou autolégitimé par le(s) Etat(s) concerné(s) »12. Aujourd’hui, la défense peut être considérée comme le bras séculier qui s’inscrit dans une politique plus large de sécurité. Partie intégrante de la sécurité, elle en est un des éléments, considéré comme plus ou moins autonome, comme plus ou moins dépendant. La défense s’applique bel et bien à un ensemble d’actions menées en vue d’un objectif de sécurité ayant des implications militaires. Résultante de données naturelles (géographie, démographie) et de capacités d’ordre intrinsèque (culture, forces armées, économie, diplomatie, environnement), la sécurité est maintenant globale tout en étant devenue indivisible, ne s’arrêtant pas aux frontières extérieures de l’Union européenne13. Ainsi, de plus en plus d’auteurs estiment que la sécurité englobe la notion de défense. Cette dernière en devient subordonnée14.

2.3. Les concepts de sécurité et de défense au niveau national des quinze Etats membres de l’Union européenne - Bilan 15 Les Etats membres de l’Union européenne, qui sont membres de l’OTAN, ont adopté le Concept stratégique de l’Alliance atlantique en avril 1999. Bien que juridiquement non contraignant, ce nouveau Concept stratégique délimite une définition commune du cadre collectif de la sécurité et de la défense. Pour l’Union européenne, les conclusions du sommet européen de Lisbonne, des douze Etats membres de l’époque, du 26 et 27 juin 1992 précisent, dans l’annexe I, les zones géographiques importantes de l’UE :

11

A. DUMOULIN, Perception de la sécurité et de la défense des pays européens : vers l’adoption d’un Livre blanc européen de la défense, OTAN, Bruxelles, 1997, p.13. 12 E. REMACLE, L'expérience de l'Union de l'Europe occidentale comme fondement pour une défense européenne intégrée dans l'Union européenne, Dissertation présentée en vue d'obtenir le titre de Docteur en Sciences politiques, Faculté des Sciences sociales, politiques et économiques, Université libre de Bruxelles, 1995-1996, Introduction, p. XVIII. 13 A. DUMOULIN, op. cit., p.13. 14 A. BLOCH-LAINE, « Le binôme sécurité-défense dans l’Europe de l’après guerre froide », dans Revue de Défense nationale, Paris, juillet 1996. 15 Le bilan est extrait de l’étude comparative des politiques de défense des Etats membres de l’Union européenne. Voir A. DUMOULIN et autres, Présentation comparative et thématique des politiques de défense des Etats membres de l’Union européenne, Centre d’Etudes de Défense, Bruxelles, 2001 « Collection Sécurité et Stratégie », n° 68, pp.16-17.

28

il s’agit de l’Europe centrale et orientale, en particulier de la Communauté des Etats indépendants et des Balkans, de la Méditerranée, en particulier du Maghreb, et du Moyen-Orient. En matière nationale, les caractéristiques des concepts de sécurité et de défense sont plus hétérogènes et expriment particulièrement les spécificités desdits Etats pris individuellement. En outre, certains Etats n’ont pas développé, en tant que tel, de concept ou de grands principes nationaux de sécurité et de défense. Les éléments suivants sont particulièrement mis en évidence : la sécurité globale (Allemagne, Belgique, Espagne, Irlande, Italie, Pays-Bas, Portugal), la défense collective et la solidarité entre alliés (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Portugal, Royaume-Uni), le refus d’alliance militaire (Finlande), la prévention des crises et la gestion des conflits (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Irlande, Italie, Portugal), la coopération extérieure (Allemagne, Danemark, Espagne, Finlande, Irlande, Italie), les intérêts nationaux ( Danemark, Espagne, France, Finlande, Grèce, Portugal, Italie, Suède), la dissuasion conventionnelle (Espagne), la dissuasion nucléaire (France), l’autonomie nationale (France, Irlande, Suède), la menace régionale extérieure (Grèce). Certains Etats insistent sur la place à donner à la prévention civile des conflits et à la gestion non militaire des crises (Autriche, Belgique et Suède). Le concept national de sécurité insiste davantage sur l’importance et la responsabilité d’appartenir à des alliances (Allemagne, Belgique, Danemark, Grèce, Italie, mais aussi l’Autriche à propos de la PESD). D’autres comme la France, intègrent la projection comme élément du concept stratégique national. L’importance accordée à la défense civile est présente chez les Finlandais. Le contenu de la notion de concept national de sécurité et de défense peut parfois intégrer une volonté de changement dans le positionnement du pays face aux alliances et donc aux nouvelles responsabilités de sécurité commune au sein de l’Union européenne (Autriche, Finlande, Grèce, Irlande et le Danemark dans une moindre mesure). Il est parfois question explicitement de refuser la présence d’armes nucléaires sur le territoire national (Autriche). En conclusion de cette approche, on retiendra surtout l’éparpillement des différents concepts de sécurité et de défense. Pour bon nombre d’autorités politiques nationales, la PESD reste encore de moindre importance que les domaines sociaux, économiques, financiers et structurels. La sécurité et la défense, on y pense essentiellement et uniquement en cas d’urgent besoin. Certes, depuis la fin de la guerre froide, les Etats européens ont engagé de profondes réformes afin d’adapter leurs politiques de défense et de sécurité aux nouvelles réalités géopolitiques du continent. Partout, les effectifs des forces armées, les systèmes d’armement, les chaînes de commandement et, plus généralement, les doctrines de défense ont fait l’objet de réflexions et d’ajustement.

29

Dans le même temps, des inflexions majeures sont venues modifier le rôle et l’influence des organisations internationales en charge de la sécurité européenne. Alors que l’OTAN semble avoir conforté son leadership, notamment au moment de la crise du Kosovo et par son élargissement d’abord à trois pays d’Europe centrale, à sept d’ici l’horizon 2004, l’Union européenne peine à dégager une PESC capable de s’imposer sur le terrain. 2.4.

La nécessité d’une vision commune en matière de sécurité pour l’Union européenne

L’Union est une grande puissance économique et culturelle, porteuse de valeurs auxquelles ses citoyens sont attachés. Elle a donc une responsabilité politique à assumer dans un monde multipolaire où elle se doit d’être présente. Mais elle ne sera véritablement un acteur majeur, donc écouté, que lorsqu’elle sera perçue comme une puissance dotée d’une vision commune en matière de sécurité et de défense et donc d’une politique étrangère véritablement commune. Pour trouver des réponses communes à des défis communs, il faut d’abord dégager un accord de principe sur un ensemble de valeurs communes et s’entendre sur un ensemble d’objectifs communs. Quelles sont, en la matière, les valeurs et les objectifs de l’Union européenne ? 2.4.1 Sécurité : Les valeurs et les objectifs communs Dans la définition proposée pour les principes et les objectifs de l’action extérieure de l’UE, le groupe de travail VII « action extérieure » évoque les valeurs en ces termes: « L'action de l'Union sur la scène internationale s'inspirera des valeurs fondamentales suivantes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu'elle visera à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l'État de droit, l'universalité et l'indivisibilité des droits de l'homme et des libertés fondamentales, les principes de la dignité humaine, de l'égalité et de la solidarité et le respect du droit international conformément aux principes de la Charte des Nations Unies. L'Union s'efforcera de développer des relations et de construire des partenariats avec les pays et avec les organisations régionales ou mondiales qui partagent ces valeurs. Elle favorisera des solutions multilatérales aux problèmes communs, en particulier dans le cadre des Nations Unies. » Par ailleurs, les objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE sont décrits comme suit dans l’article 11 du Traité sur l’Union européenne :

La sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de l’indépendance et de l’intégrité de l’Union, conformément aux principes de la Charte des Nations unies ;

le renforcement de la sécurité de l’Union sous toutes ses formes ;

30

le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la Charte des Nations unies, ainsi qu’aux principes de l’Acte final d’Helsinki et aux objectifs de la Charte de Paris, y compris ceux relatifs aux frontières extérieures ;

la promotion de la coopération internationale ;

le développement et le renforcement de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En outre, « les Etats membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle. » Enfin, « les Etats membres oeuvrent de concert au renforcement et au développement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales.» 2.4.2. Sécurité : Les intérêts et les risques16 Le bilan des concepts de sécurité et de défense au niveau national dont il a été question précédemment montre clairement que l’harmonisation des intérêts nationaux et des politiques nationales de sécurité des pays membres de l’Union européenne demeure un problème persistant dans les efforts déployés en vue de réagir ensemble et avec succès face aux risques actuels et futurs pesants sur la sécurité. Avoir une vision commune nécessite de répondre à un certain nombre de questions : quels sont les risques et les dangers qui peuvent constituer la menace la plus probable pour la sécurité, quels sont les intérêts sécuritaires ? La conception commune de l’UEO de novembre 1995 affirmait que les pays européens, liés par l’UE/l’UEO, partagent en fait des intérêts et des responsabilités sur le plan mondial. Mais comment définir ces intérêts et ces responsabilités plus concrètement ? Elle avait déjà recensé la plupart des dangers prévisibles, sans pour autant établir de priorités17. L’une des menaces identifiées à l’époque – la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs – n’a pas perdu une once d’actualité ; au contraire, elle occupe désormais une place de plus en plus importante dans le débat public. Le terrorisme international, le crime organisé, le trafic international de drogue et les migrations massives illicites et incontrôlées constituent toujours des menaces, et celles qui pèsent sur l’environnement peuvent aussi avoir un retentissement sur la sécurité.

16 Voir à ce sujet M. HORNHUES, Réviser le concept de sécurité européenne – Répondre aux nouveaux risques, Assemblée de l’UEO, Paris, 2001 (Document A/1741). 17 Union de l’Europe Occidentale, La sécurité européenne. Une conception commune des 27 pays de l’UEO (Conseil des ministres de l’UEO , Madrid, 14 novembre 1995).

31

L’étude publiée en février 2001 par la Central Intelligence Agency, sous le titre « Global Trends 2015 », met l’accent sur l’évolution démographique, sur la propagation des épidémies et sur l’augmentation des risques dus à l’éclatement possible de conflits intra-étatiques pour des motifs religieux, ethniques, économiques et politiques18. Les régions citées dans cette étude sont plus précisément l’Afrique subsaharienne, mais aussi le Caucase et l’Asie centrale. Dans quelle mesure ces développements peuvent-ils concerner l’Europe ? Il suffit de réfléchir à ce qui fut dit en introduction au Forum international Bertelsmann qui s’est tenu les 19 et 20 janvier 2001 à Berlin : « L’accroissement de l’écart normatif entre l’Europe et sa périphérie constituera un des problèmes majeurs au bon voisinage en Europe ». Lors d’un séminaire organisé par l’Institut d’études de sécurité de l’UEO, certains participants ont entrepris d’identifier trois cercles concentriques d’intérêts européens19:

Le premier cercle inclut les intérêts économiques (notamment au Proche-Orient et dans la région du Maghreb);

Le deuxième cercle comprend ce qu’on appelle les intérêts « vitaux » dans des régions où il existe un risque de guerre (par exemple en Asie du Sud-Est ou dans certaines parties de l’Afrique);

Le troisième cercle englobe les situations qui mettent en cause les valeurs universelles et qui nécessitent, le cas échéant, des opérations de sauvetage.

Le même séminaire a évoqué les groupes de défis suivants :

Les menaces existentielles, y compris l’éventualité peu probable d’une nouvelle guerre froide ou d’une évolution pouvant conduire à l’adoption par la Russie d’une attitude hostile envers l’Europe ou les Etats-unis. De tels risques pourraient émaner soit de terroristes brandissant la menace du nucléaire, soit d’un accident nucléaire majeur.

Les menaces contre des intérêts « vitaux » : la Russie a affirmé, par exemple, qu’elle considère l’élargissement de l’OTAN comme une menace à l’encontre de ses intérêts « vitaux »20. Des sanctions majeures exercées contre un pays, en guise de représailles à la suite de violations des droits de l’homme, peuvent aussi avoir un impact sur ses intérêts « vitaux ».

Les menaces résultant de crises économiques ou écologiques mondiales ou régionales.

Les situations de crise où, en raison de considérations morales, une intervention s’impose. Les questions d’éthique sont particulièrement sensibles car elles peuvent être invoquées non seulement en faveur d’une intervention (par exemple, pour mettre fin, dans un pays donné, à des violations flagrantes des droits de l’homme, voire à un génocide), mais également dans le but contraire (par exemple quand on

18

Voir www.cia.gov/cia/publications/globaltrends2015. Institut d’Etudes de Sécurité de l’UEO, Vers un concept stratégique européen, Paris, 2 avril 2001. 20 Bien que certains officiers russes, sous le couvert de l’anonymat, déclarent que l’OTAN, davantage une organisation politique que militaire, a cessé d’être une menace. 19

32

fait valoir que même un conflit majeur ne justifie pas la mise en danger de la vie des soldats parce qu’il se déroule sur un territoire lointain et n’a pas d’incidence sur les intérêts politiques ou économiques de l’Europe). De son côté, le groupe de travail VII de la Convention, « recommande que le Conseil européen définisse les objectifs et intérêts stratégiques de l'UE à l'égard d'un pays, d'une région, d'une situation ou d'un thème spécifique et fixe des paramètres pour guider l'action de l'UE et des États membres ». Enfin, le concept de l’UEO de novembre 1995 insistait déjà sur le fait que la sécurité européenne ne se limitait pas à la sécurité en Europe, mais que l’Europe devait aussi apporter sa contribution à l’édification d’un ordre pacifique et équitable dans le monde. Jusqu’à présent, l’Union européenne a pu se contenter de se définir comme une communauté partageant les mêmes valeurs fondamentales démocratiques dans le domaine des droits de l’homme, de la primauté du droit et de la défense de l’ordre international pacifique. Le rôle international des pays européens était motivé en premier lieu par la nécessité de défendre leurs intérêts économiques et de protéger la sécurité de leurs ressortissants dans d’autres parties du monde. Est-ce encore suffisant aujourd’hui ? « A l’ère de la mondialisation, la situation en matière de politique de sécurité requiert une nouvelle conception fonctionnelle de la sécurité en remplacement de la conception géographique traditionnelle. Nous devons comprendre la sécurité comme une notion holistique et indivisible, dépassant largement la dimension militaire et les limites géographiques. La sécurité n’est plus définie d’une façon prépondérante par les potentiels militaires, mais de plus en plus par des facteurs politiques, économiques, sociaux, culturels ou écologiques. C’est pourquoi à l’avenir, la sécurité ne pourra plus être garantie, ni massivement, ni exclusivement, par des mesures militaires. Il sera de plus en plus souhaitable de soutenir la paix également par l’incitation à la stabilité politique et sociale ainsi que par le développement économique. »21

2.4.3. Sécurité : Le nouveau dilemme de sécurité Au début des années 1990, James N. Rosenau évoqua ce qu’il appelait la « turbulence dans la théorie politique internationale »22. Selon lui, la nouvelle structure émergeant à l’échelle mondiale est un système à double lecture : un monde centré sur l’Etat et un monde à centres multiples. Les sources de puissance étant beaucoup plus variées, les relations s’éparpillent. Les allégeances se dispersent et dépendent de la performance des acteurs ; désormais, elles ne sont plus concentrées ni sur l’autorité de l’Etat ni sur sa légitimité. A l’intérieur des Etats, il existe des unités relativement autonomes caractérisées par des hiérarchies plates. Le pouvoir appartient à de nombreux groupes bien organisés et/ou puissants, dont les sentiments de loyauté et de légitimité varient et 21 Intervention au nom du ministre allemand de la Défense de M. KOLBOW. Colloque organisé par l’Assemblée parlementaire de l’Union de l’Europe Occidentale à Berlin, les 2 et 3 mai 2001. 22 J. ROSENAU, Turbulence in World Politics. A theory of Change and Continuity, Harvester Wheatsheaf, New York, 1990

33

qui sont prêts à braver les directives gouvernementales. D’une façon générale, les individus deviennent de plus en plus interactifs et interdépendants. L’avènement de l’ère post-industrielle, avec sa dynamique technologique et sociale, est au coeur de cette turbulence mondiale. L’évolution de l’environnement modifie à la fois positivement (grâce aux opportunités offertes) et négativement (à cause des risques impliqués) les relations et les mécanismes décisionnels internationaux. Elle a donné naissance à la « politique post-internationale », expression utilisée par J. Rosenau pour parler du « déclin des schémas traditionnels sans que l’on sache où l’évolution peut conduire. » Le dilemme traditionnel de sécurité est l’interaction entre des Etats à la recherche d’une sécurité unilatérale, laquelle crée le cercle vicieux de l’armement et du contrearmement. Dans le « nouveau dilemme de sécurité », les Etats sont confrontés beaucoup moins à d’autres Etats qu’à des forces sociales agissant selon des règles diverses et poursuivant des objectifs multiples et concurrents avec des calendriers différents et tout un éventail de moyens coercitifs23. Selon Philippe Cerny, les tentatives d’intervenir pour imposer la sécurité peuvent provoquer un choc en retour qui, par son interaction avec des processus de mondialisation complexes, crée de nouvelles sources d’incertitude : réseaux de pouvoirs transfrontaliers concurrents et se superposant, dérive des allégeances et des identités, et nouvelles sources de conflits endémiques de faible intensité24. La multiplication des conflits intra-étatiques violents ainsi que l’usage de formes (apparemment) nouvelles de coercition peuvent être interprétés comme une expression de la politique post-internationale. De tels conflits n’ont pas encore mis en danger l’existence même des Etats occidentaux, mais ils peuvent nuire à la stabilité régionale. Ils menacent les intérêts et les valeurs des citoyens et des Etats, que ceux-ci soient impliqués directement ou indirectement. Ils mettent également en cause les fondements de l’ordre national et international, ainsi que la légitimité des institutions nationales et internationales. Par conséquent, les Etats et les acteurs internationaux s’engagent plus souvent que par le passé dans des crises ou des conflits intra-étatiques. Les individus, les groupes et les acteurs transnationaux réagissent de la même manière. Dans un monde interdépendant, le sacro-saint principe de souveraineté est de plus en plus remis en question et la sécurité n’est plus seulement du ressort national25. Ce nouveau dilemme de sécurité ne peut être traité comme l’est traditionnellement la politique de défense et de sécurité, avec ses définitions précises de l’intérêt et de la menace et les instruments militaires qu’elle nécessite. Et pourtant, il faut répondre aux défis posés par la nouvelle donne étant donné les effets négatifs qu’ils peuvent avoir 23

H.-G. EHRHART, Quel modèle pour la PESC ?, Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne, Paris, 2002, « Collection Cahier de Chaillot, n° 55 », p. 15. 24 Ph. CERNY, « The New Security Dilemma : Divisibility, Defection and Disorder in the Global Era » dans Review of International Studies, 4/2000, pp. 623-646. 25 H.-G. EHRHART, op. cit., pp.16-17.

34

sur l’ordre régional et mondial. Le problème est que ces effets ne deviennent visibles que lentement et indirectement. Ils sont diffus et ne sont souvent pris en considération que si les écrans de télévision montrent les atrocités et les atteintes aux droits de l’homme, ou en cas d’« hyperterrorisme ». Les responsables politiques peuvent alors être fortement poussés par l’opinion publique à « faire quelque chose » et se lancer dans un activisme militaire onéreux et pas toujours très efficace26. 2.4.4. Sécurité : Eléments d’un concept de sécurité européenne27 Etant donné que le monde bipolaire a été remplacé par un monde pour l’instant unipolaire, que de nombreux facteurs non militaires ont une influence sur la sécurité intérieure et extérieure, notre perception et notre définition de la sécurité doivent être modifiées. Tout le monde s’accorde sur la nécessité d’une définition très large de la sécurité. Mais un concept complet de sécurité doit aussi déterminer la place qui doit être faite, dans une approche aussi large, à la politique de défense et à la défense individuelle et collective. La relation entre « sécurité » et « défense » a besoin d’une redéfinition.

Une nouvelle analyse des différents types de risques est nécessaire pour pouvoir définir à l’avance des réactions appropriées. Pour un groupe de pays, il est particulièrement difficile de réaliser une analyse commune des risques et menaces, laquelle est liée étroitement au problème de l’harmonisation d’intérêts nationaux divergents. Mais cet exercice est très important pour la définition d’un concept commun.

Un concept commun de sécurité européenne doit avoir un caractère inclusif. Il ne peut pas être limité aux intérêts exclusifs des 15 Etats membres de l’UE. Toutes les parties intéressées au débat doivent participer à la fois à une évaluation conjointe des risques et à l’élaboration d’un concept de sécurité révisé. Un concept européen commun doit tenir compte des intérêts des tous les autres Etats européens qui partagent ces valeurs, en particulier de la Russie et de l’Ukraine.

En outre, un concept révisé de sécurité devrait englober :

26 27

l’élaboration d’une hiérarchie des valeurs partagées afin de déterminer le droit ou l’obligation d’intervenir dans les situations de crise, en particulier pour des raisons humanitaires ;

l’établissement de directives en vue de déterminer jusqu’à quel point l’UE doit être prête à s’engager envers les Nations unies ou l’OSCE à intervenir à leur demande dans des situations de crise, et jusqu’à quel degré une telle intervention devrait dépendre d’un mandat émanant de l’une ou l’autre de ces organisations ;

la détermination du volume des capacités nécessaires ;

H.-G. EHRHART, op. cit., p.18. M. HORNHUES, op . cit.

35

la définition des mesures à prendre pour améliorer la coopération européenne en matière d’armement et pour renforcer la base industrielle de la défense européenne ;

la définition des ajustements à apporter aux budgets de défense ;

la mise à disposition d’orientations permettant de mettre en pratique la conception de sécurité de l’UE qui prévoit de recourir à des moyens politiques, civils, économiques et militaires (« approche holistique ») à des fins de prévention des conflits et de gestion de crise, et d’éviter toute compétition, non seulement au sein de l’UE entre ses organes décisionnels et militaires, mais aussi entre l’UE, l’OTAN et d’autres organisations internationales compétentes. A ce titre, l’établissement de critères en vue d’un partage raisonnable des tâches entre les organisations internationales pertinentes chargées des questions de sécurité et de défense est un impératif ;

la réévaluation de l’importance fondamentale du lien transatlantique et de la question de savoir si la coopération future avec l’Alliance atlantique doit prendre une autre forme et laquelle ;

l’étude de la nécessité, pour l’Union européenne, d’avoir son propre concept stratégique pour mettre en oeuvre la PESD et faire usage de sa capacité autonome de réaction aux crises.

2.4.5. Défense : Définitions – Etat des lieux – Interrogations et Défis Qu’est donc cette défense européenne dont l’établissement doit parachever la construction politique de l’Europe ? On peut d’abord considérer comme défense européenne un système de défense commune dont l’armature institutionnelle communautaire doit assurer contre toute agression la défense de l’Europe occidentale. Ce qui compte, ce n’est ni la nature des règles qui président à une telle intégration militaire, ni l’origine des décisions qui les fixent : c’est l’existence d’un sanctuaire européen où sont satisfaites les exigences fondamentales des Etats membres quant à des conditions de sécurité qui leur définissent, par la mobilisation commune, l’intégrité de leur territoire. Selon une seconde conception, la défense européenne correspond à une modalité de la procédure communautaire dont l’objet est d’unir dans la construction européenne les desseins politiques aux buts économiques. Il s’agit alors d’une application dans le domaine de la sécurité collective des principes et des techniques de l’intégration européenne, c’est-à-dire de la subordination des relations militaires et des mécanismes stratégiques à l’objectif de la construction européenne sur le plan politique28. La politique de défense commune devrait définir les principes guidant la défense commune de façon qu’elle s’intègre dans la politique générale suivie par l’UE et soit cohérente avec ses autres politiques particulières ayant des répercussions sur la sécurité. Ce n’est pas la pâle définition de la PESD reprise à l’article 17 du TUE qui permettra de définir le cadre global et de fixer les lignes directrices de ce que l’UE 28

H. PAC, Défense et Sécurité européenne, Paris, Eyrolles, 1991, pp.3-4.

36

entend faire en matière de sécurité et de défense29. Il s'agit de savoir contre quoi se défendre, quels risques l'on encourt et comment les éviter. Tous les Etats membres ne partagent pas forcément les mêmes idées sur la Défense. Le débat a été éludé jusqu'à présent. On ne parle pas de défense européenne, on parle de Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ou de capacité de gestion militaire des crises. Le processus est concentré sur la capacité politique à décider et à agir, ce qui implique l'amélioration des capacités militaires européennes. Mais peut-on parler d’une politique européenne de sécurité et de défense alors que les Etats européens parviennent difficilement à concevoir une diplomatie commune ? Les positions diplomatiques témoignent souvent de la difficulté des Européens à s’affirmer sur la scène internationale, voire à régler les contentieux qui agitent leur propre continent. Divisée, l’Europe veut s’affirmer sans disposer des moyens politiques et militaires à hauteur de ses ambitions. Autre réflexion : Le concept de défense n’est-il pas une idée incongrue, étant donné que la défense constitue un des domaines les plus régaliens de l’Etat souverain ? De même, le mot défense n’est-il pas également porteur d’interrogations, voire de contradictions dans le chef de l’Union européenne ? En effet, le terme défense fait davantage penser à la défense territoriale et aux articles V du Traité de Bruxelles modifié et 5 du Traité de l’Atlantique Nord. Comment alors expliquer l’usage du mot « défense » au sein de la PESD, dès l’instant où l’Union européenne ne s’occupe que des missions de Petersberg, hors du cadre doctrinal de la défense nationale ou de la défense collective ? Comme le souligne à juste titre André Dumoulin, « Quand l’Union européenne fait de la PESC, elle minore par faiblesse et divergence inter-étatiques le versus sécurité ; quand elle fait de la PESD, elle ne s’engage pas réellement dans la dimension classique de la défense »30. La constitution d’une défense commune doit être appréciée au regard du niveau de sécurité dont bénéficie l’Union dans le cadre actuel de l’OTAN. La politique européenne de défense ne saurait conduire à réduire le niveau de protection dont l’UE jouit grâce au parapluie nucléaire américain. Si la garantie des USA assure un certain niveau de protection, elle s’est traduite par une faible autonomie dans le domaine de la défense. Par conséquent, une défense européenne devrait viser à renforcer l’autonomie de décision communautaire, tout en conservant un niveau de protection équivalent. 29

Traité sur l’Union européenne. Art 17, paragraphe 1 : « La politique étrangère et de sécurité commune inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense commune, si le Conseil européen en décide ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux États membres d'adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives. La politique de l'Union au sens du présent article n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l'Atlantique Nord pour certains États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre.La définition progressive d'une politique de défense commune est étayée, dans la mesure où les États membres le jugent approprié, par une coopération entre eux en matière d'armements. » 30 A. DUMOULIN, R. MATHIEU, G. SARLET, La politique européenne de sécurité et de défense (PESD). De l’opératoire à l’identitaire, Bruylant, Bruxelles, 2003, p. 33.

37

L’UE a enregistré un certain nombre de progrès, surtout dans le domaine des institutions avec la mise sur pied des institutions de la politique de défense européenne, comme le Comité politique et de sécurité, le Comité militaire et l’Etatmajor militaire. Toutefois, elle n’a pas défini une vision stratégique de cette politique de défense. Les leaders européens n’ont toujours pas pu ou voulu débattre de leur vision respective dans le domaine de la projection extérieure. Ce point constitue certainement la plus grande faiblesse, mais il en existe d’autres. Ainsi, on évoque souvent la limitation européenne en ce qui concerne les transports, les communications, les satellites, les avions, la défense aérienne, la recherche et les secours, mais aussi les armes de précision guidées. Tout cela limite la capacité de l’Europe à mener des missions de manière autonome, mais aussi sa crédibilité à l’égard de ses citoyens et de ses alliés d’outre-Atlantique. L’Union européenne se doit d’affronter aujourd’hui un triple défi31 :

Concevoir et gérer des opérations militaires multinationales à partir de contributions volontaires des États membres ;

Combiner les instruments civils et militaires ;

Utiliser les instruments en prévention des conflits.

2.5. Conclusions « La politique de sécurité et de défense contribue fortement à la crédibilité internationale de l’Union. En définissant cette politique, il ne s’agit pas de transformer l’Union européenne en une alliance militaire, mais de lui fournir les instruments nécessaires pour défendre ses objectifs et ses valeurs et pour contribuer à la paix et à la stabilité dans le monde conformément à la Charte des Nations unies et au droit international. » 32 A Helsinki, l’Europe explique qu’elle se dote des moyens qui correspondent à sa volonté. Mais quelle volonté, au juste ? La défense des Européens n’est pas une défense européenne ! Elle demeure du ressort des appareils militaires nationaux et de l’Alliance atlantique. Il s’agit d’ajouter aux défenses nationales et à cette défense collective atlantique une autre dimension, celle de l’intervention extérieure de stabilisation. Les évolutions des dernières années avaient débouché sur une répartition fonctionnelle entre institutions. A l’Alliance, le maniement lourd de l’instrument militaire, pour la défense ou dans l’hypothèse d’une crise élargie ; à l’Union, l’intervention de crise, avec ou sans moyens de l’Alliance, dès lors que l’Alliance ne s’estime pas concernée. Cette répartition demeure-t-elle pertinente ?

31

M. OTTE, Quelles missions pour une défense européenne ?, Petit-déjeuner débat du 21 mars 2001 à la Fondation pour la recherche stratégique. 32 La Convention européenne, Rapport final du Groupe de travail VIII « Défense », Bruxelles, 16 décembre 2002, art.50.

38

Quatre séries de question vont déterminer l’itinéraire du projet PESC et de sa composante PESD33. La première concerne l’échelle militaire et l’ambition du projet. La deuxième est liée à l’impact géographique du nouveau projet. Son déploiement se limitera-t-il à « l’étranger proche » de l’UE ou la force de réaction rapide européenne pourrait-elle être déployée au-delà des frontières de l’UE, en Afrique, au Moyen-Orient, voire en Asie ? La troisième découle des relations entre la PESC et l’évolution institutionnelle de l’UE. La PESC demeurera-t-elle strictement intergouvernementale ou pourrait-elle, paradoxalement, renforcer les idées d’une agrégation d’Etats européens fédérale (Fischer), d’avant-garde (Delors) ou pionnière (Chirac) ? Enfin, le quatrième groupe a trait aux normes et valeurs sur lesquelles se fonde le projet. L’UE parviendra-t-elle à harmoniser les approches culturelles de la sécurité des différents Etats-nations européens et, surtout, à articuler l’interface entre les aspects militaires et civils des missions de Petersberg ? En un mot, comment l’UE définira-t-elle sa propre « européanité » ?

33

J. HOWORTH, L’intégration européenne et la défense : l’ultime défi ?, Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union de l’Europe occidentale, Paris, 2000, « Collection Cahiers de Chaillot, n°43 », p. 75.

39

40

3. Alliances et Coopérations 3.1. Introduction Selon les tenants de la théorie réaliste des relations internationales, le milieu international est essentiellement caractérisé par l’anarchie. L’interaction au sein du système international est régie par des structures et des processus gouvernés par un pouvoir. Les modalités des relations internationales peuvent être résumées par quatre actions : négocier, exercer des pressions, dissuader et combattre physiquement ou si l’on préfère par quatre prépositions : sans, contre, avec et pour. Au cœur du système, l’on retrouve les Etats. Selon Kenneth Waltz, les Etats sont identiques quant aux tâches qui sont les leurs, même si leurs capacités pour remplir ces missions différent ; les finalités auxquelles ils aspirent sont identiques. Leur permanence s’explique seulement par un arbitrage positif en leur faveur entre les dommages qu’ils provoquent et les avantages qu’ils procurent. Sur la scène internationale, comme dans leurs rapports avec la société interne, les Etats se présentent donc comme la moins imparfaite des formules d’organisation politique. Au cours de l’histoire des relations internationales, l’activité diplomatique a principalement reposé sur des relations bilatérales dans le cadre desquelles deux princes ou souverains engageaient leur Etat et leur peuple. La pratique de mener des discussions dans un cadre plus large remonte au Congrès de Vienne en 1815. Depuis cette date, les conférences multilatérales n’ont cessé de proliférer, au point qu’elles en sont venues à constituer désormais la règle en matière de diplomatie. Cette pratique, appelée multilatéralisme, représente avant tout un phénomène propre aux sociétés occidentales34. Le multilatéralisme constitue un principe organisateur du système international35. Construction sociale, sorte de palliatif de l’inexistence d’un gouvernement mondial, le multilatéralisme incarne donc l’expression d’une certaine société internationale dans le sens défini par H. Bull : « Un groupe d’Etats, conscients de certains intérêts communs et de valeurs communes [..] qui se considèrent liés par un dispositif commun de règles dans leurs relations mutuelles et qui oeuvrent au sein d’institutions communes. »36 A côté des Etats, et en vue de régler les problèmes collectifs au niveau international, sont apparues les organisations internationales, qualifiées par certains de « plus ancienne forme de coopération entre Etats ». Au nombre des organisations internationales, figurent les alliances. Elles ont constitué au fil de l’histoire une réponse, plus ou moins réussie, face aux intentions et aux propensions de certains Etats d’employer la force.

34

J. RUGGIE, « Multilateralism : The Anatomy of an Institution » dans International Organization, Vol. 46, n°5, Summer 1992, p. 563. 35 J. CAPORASO, « International Relations Theory and Multilateralism : The Search for Foundation » dans International Organization, Vol. 46, n°5, Summer 1992, pp. 601-602. 36 H. BULL, The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, New York, Columbia University Press, 3rd Edition, 2002, p. 13.

41

Les alliances, au sens large, font partie depuis longtemps du paysage stratégique : « sainte alliance », « triple alliance », « alliance atlantique », etc. Le présent chapitre comprend trois parties. La première, uniquement théorique, a pour but de définir l’origine, le rôle et le devenir des alliances. La seconde se consacre aux deux principales institutions de sécurité sur la scène européenne, l’OTAN et l’UE, depuis la fin de la guerre froide. Enfin, la troisième ébauche l’avenir. Plus précisément, elle cherche à éclairer la possible articulation des relations de l’Union européenne et de l’OTAN, à la lumière des concepts de communautés de sécurité et de systèmes de sécurité. Le lecteur attentif remarquera que certaines institutions de sécurité sont passées sous silence. Ce n’est pas un oubli. Dans l’étude menée sur la politique de sécurité et de défense des quinze Etats membres de l’Union européenne, l’ensemble des Etats se déclarent unanimes sur le rôle primordial que l’ONU doit jouer dans les relations internationales ; dès lors, il n’en sera pas question ici, bien que cette problématique soit loin d’être épuisée. En ce qui concerne le rôle de l’OSCE, seules l’Autriche, la Suède et la Finlande y font allusion, pour souligner, qui leur soutien à cette organisation, qui le rôle actif que cette organisation devrait jouer. 3.2. Considérations théoriques sur les alliances 3.2.1. Qu’est-ce qu’une alliance, comment la distingue-t-on d’autres formes d’entente et faut-il se réjouir de son existence ?37 Il n’existe pas de définition communément acceptée. On pourrait dire qu’une alliance est une structure politique et militaire dans laquelle des acteurs (surtout des Etats) se joignent à d’autres acteurs similaires pour donner suite à un intérêt commun de sécurité. Dans la vision réaliste, l’alliance est un accord formel d’assistance mutuelle, de défense collective, entre les parties, dans l’éventualité d’une agression par un tiers. Dans la vision libérale, l’alliance signifie une forme d’entente, formelle ou informelle, qui permet à plusieurs acteurs de collaborer dans le domaine de la sécurité. Dans la vision constructiviste, les alliances sont socialement construites et engendrent des communautés de sécurité. Selon les réalistes, la présence d’un ennemi commun est impérative pour la dynamique d’une alliance tandis que, dans l’esprit des libéraux et des constructivistes, elle n’est pas nécessaire pour qu’une alliance se développe et persiste. Ceux-ci préfèrent d’ailleurs se référer à des institutions de sécurité plutôt qu’à des alliances. Dans l’aprèsguerre froide, les alliances sont de plus en plus confondues avec les institutions internationales de sécurité, organisations dotées d’un ensemble de règles et de normes, formelles ou informelles, qui prescrivent des comportements, préviennent certaines actions et définissent les attentes sécuritaires.

37

Ch.-Ph. DAVID, La guerre et la paix. Approches contemporaines de la sécurité et de la stratégie, Paris, Presses de Sciences Po, 2000, pp. 182-198.

42

L’existence d’alliances est-il bénéfique pour le fonctionnement du système international ? Les avis sont divergents. Par exemple, les alliances symétriques (c’est-à-dire celles où les Etats sont relativement égaux) en contexte de multipolarité entraînent, selon les réalistes, des risques élevés de guerre, les alliés étant peu fiables. En revanche, les alliances asymétriques (celles où un Etat domine les autres) sont moins dangereuses en situation de bipolarité. De manière similaire, toujours selon les réalistes, l’hégémonie unipolaire américaine sur ses alliances est également perçue comme un facteur qui peut contribuer à la paix du XXIe siècle. Enfin, l’absence effective d’alliances peut s’avérer, dans certains cas, une cause de guerre, si un agresseur croit qu’il peut recourir à la force sans risquer de représailles. La contribution ultime d’une alliance ne réside peut-être pas dans sa résolution du dilemme de sécurité réaliste, soit le maintien d’un équilibre stratégique, mais dans la valeur ajoutée qu’elle apporte au renforcement d’une paix libérale et d’une identité commune de sécurité, si celles-ci viennent à éclore. Là réside la principale observation des chercheurs qui s’éloignent, depuis la fin de la guerre froide, des explications réalistes et qui veulent mieux saisir l’apport d’une alliance ou d’une institution internationale de sécurité. 3.2.2. Comment naît et à quoi sert une alliance ? L’approche réaliste fait des alliances un élément central dans l’équilibre des puissances. Il existe trois variantes, en partie complémentaire, de cette approche. La thèse du balancing attribue la présence des alliances au phénomène d’équilibre. Sans menaces, il n’y a pas d’alliances38. La thèse du bandwagoning envisage le phénomène du ralliement vers la puissance ou l’alliance gagnante dans les moments de grands changements au sein du système international. En présence du « moment unipolaire », les Etats ont tendance à vouloir saisir et appuyer cette primauté afin de profiter de ses retombées. A cet égard, le bandwagoning vers la puissance américaine est particulièrement prononcé depuis la fin de la guerre froide. Sur le plan de la sécurité, une telle alliance s’explique non par la crainte d’une menace mais par l’opportunité du profit ; les Etats ne sont pas contraints de se rallier ; ils rejoignent volontairement le camp du vainqueur et du plus fort39. Enfin, la thèse du burden-sharing aborde la problématique du partage des charges financières et matérielles au sein d’une alliance. En se mettant ensemble pour accomplir leurs objectifs de défense, chaque Etats réduit le coût de ses dépenses et la difficulté de mobiliser les ressources suffisantes. Certains membres peuvent toutefois exagérer en exploitant l’alliance, à moindres frais, pour obtenir des aubaines de sécurité (concept du free-rider)40.

38

K. WALTZ, “The Emerging Structure of International Politics” dans International Security, 18, autumn 1993, pp. 44-79. 39 M. MASTANDUNO, “Realism and State Strategies after the Cold War” dans Michael Mastanduno et Ethan Kpastein (eds), Unipolar Politics. Realism and State Strategies after the Cold War, New York, Columbia University Press, 1999, pp. 1-27. 40 G. SNYDER, Alliance Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1997.

43

L’approche libérale affirme que les alliances ont tendance à modifier leur vocation : d’instruments d’affirmation de la puissance, elles deviennent des instruments de socialisation politique, ainsi que de diffusion et de partage de la sécurité, de valeurs et de ressources. Ce partage signifie la diminution des intérêts nationaux au profit d’un gain collectif assurant la transformation stable des relations internationales41. Cette approche comprend également trois volets. Selon le premier volet, appelé « sécuritaire », une institution, telle l’OTAN, amenuise la portée des intérêts nationaux, souvent divergents, en contraignant les Etats à négocier et à respecter des normes et des principes communs. Les Etats rejoignent et apprécient les institutions, non en raison de l’existence de menaces contre eux, mais en raison du fait qu’elles facilitent la coopération entre eux (notion de co-binding)42. Sur le plan de la sécurité, cette coopération se traduit par l’institutionnalisation de mécanismes de consultation, de prévention de crises, du maintien de la paix, de transparence militaire, de mesures de confiance et de désarmement. Le second volet, politique, se résume aux bienfaits de la « paix démocratique ». La confiance régnant entre les élites et au sein d’une institution composée de pays démocratiques, la paix est assurée par l’adhésion à des règles de droit et la résolution pacifique des conflits. Enfin, le troisième volet, économique, part du principe que la sécurité économique est désormais l’objectif principal des Etats. La stabilité découle de la dissuasion économique, et non militaire. Cette dissuasion existe dans la mesure où il devient impossible de se soustraire aux stratégies du commerce et des investissements à l’intérieur des régions et entre les blocs. Enfin, l’approche constructiviste explique les alliances par la volonté des acteurs étatiques et non étatiques de fonder et de transformer des communautés de sécurité mues par des normes et des identités construites sur une base collective. Ces normes et ces identités sont, au fil des années, institutionnalisées et contribuent à maintenir, voire élargir, le sens d’appartenance à une alliance (logique fonctionnaliste déjà exposée par Karl Deutsch en 1957). Ce ne sont pas les rapports de puissance (thèse réaliste) ou l’influence des institutions (thèse libérale) qui amènent les Etats à s’allier, mais leur désir d’appartenir à une communauté. Plusieurs constructivistes estiment ainsi que, même en l’absence de la guerre froide, d’un ennemi et d’un intérêt commun, l’OTAN aurait eu sa raison d’être comme communauté de sécurité. Les Etats sont imbriqués dans un tissu de relations sociales, autrement dit dans une communauté, et c’est la texture de celle-ci qui génère les attentes d’une stabilité et d’un changement pacifique. La communauté est enracinée lorsque se cultivent, sur une longue durée de temps, la confiance mutuelle et le sens d’une identité collective. Cet enracinement est le fruit de l’apprentissage, de la communication, des échanges et des mécanismes institutionnels qui lient entre eux les participants.

41 R. KEOHANE, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, Princeton University Press, 1984. 42 J. IKENBERRY, « Institutions, Strategic Restrainst and the Persistence of American Postwar Order », in International Security, 23, hiver 1999, pp. 43-78.

44

3.2.3. Que deviennent les alliances ?43 Les effets du temps suscitent des interprétations contradictoires. Pour les uns, des tensions surgiront inévitablement au sein des alliances de longue durée. Pour d’autres, plus une alliance dure longtemps, plus grandes sont sa solidarité interne et sa légitimité. La différence provient de la façon dont on interprète la formation des alliances. Ou bien celles-ci sont des systèmes d’expédients : dès que le problème ayant donné naissance est résolu ou tombe dans une insignifiance relative, il faut s’attendre à une érosion de la cohésion. Ou bien l’on considère que la solidarité au sein d’une alliance grandit avec le temps : dans ce cas, quel que soit le motif originel qui a poussé à la coalition, les alliances sont vouées à acquérir une vie et une raison d’être par elles-mêmes, sans beaucoup de liens directs, voire aucun, avec leurs objectifs initiaux. Les alliances créent alors des sentiments de communauté qui leur permettent de survivre même à des crises sévères. Une version encore plus poussée de cette théorie prétend que la coopération dans un domaine peut, à la longue, déborder (spill over) sur d’autres, préparant ainsi la route à une forme d’intégration internationale. Pour les théoriciens de l’équilibre des forces, les alliances qui perdurent sans changer sur de longues périodes de temps, ne font qu’introduire des rigidités dans le système international, ce qui fait de ces alliances des sources d’instabilité à long terme. Parmi les motifs qui décourageraient ce changement salutaire, les théoriciens donnent la disproportion de puissance entre le leader du bloc et les partenaires, ainsi que la prédilection habituelle du leader pour le maintien du statu quo44. La durée d’une alliance dépend de la force des intérêts qui la soutiennent par rapport à celle des autres intérêts des nations concernées. Les alliances générales prévalent en temps de guerre et, généralement, ne durent qu’un temps. Une fois que la victoire est acquise, les intérêts communs, qui consistaient à gagner la guerre et à garantir par le règlement de la paix les intérêts pour lesquels la guerre avait été menée, sont voués à céder la place aux intérêts traditionnellement séparés et souvent incompatibles de chaque nation. D’un autre côté, il y a une corrélation entre la permanence d’une alliance et le caractère limité des intérêts qu’elle défend. Car seul un intérêt bien spécifique et limité est susceptible de subsister suffisamment longtemps pour servir de fondement à une alliance durable. Pour Morton Kaplan, plus grands sont la hiérarchie et le contrôle par un leader au sein d’une alliance, plus celle-ci résistera à la fragmentation ; tandis que les coalitions qui se sont formées librement se désintégreront plus facilement. On ne peut pas dire que les événements de 1989-1990 aient confirmé cette proposition45. En fait, les théoriciens divergent quant à ce qui contribuerait à la longévité d’une alliance. Les paramètres généralement retenus sont la dimension, la structure, les objectifs et l’idéologie. Au-delà d’une dimension optimale, les alliances sont vouées à ne pas survivre. 43

B. COLSON, Europe: Repenser les Alliances, Paris, Institut de Stratégie comparée - Economica, 1995, (collection « Bibliothèque stratégique »), pp.61-84. 44 O. R. HOLSTI, P. T. HOPMANN et J. D. SULLIVAN, Unity and Disintegration in International Alliances : Comparative Studies, New York, Wiley, 1973, p. 25. 45 J. L. GADDIS, « International Relations Theory and the End of the Cold War », International Security, vol. 17, 1992:93-3, pp. 30-31.

45

Pour d’autres, les alliances se rompent indépendamment de leur dimension. Herbert Dinerstein estime, contrairement à Morton Kaplan, que plus une alliance est rigide, plus elle sera menacée de désintégration. Des structures politiques autoritaires n’amèneraient que frustration et, finalement, une explosion de violence. Une autre constatation concerne la formation d’alliances au sein des alliances : ceci favoriserait la désintégration de l’alliance générale. Les alliances offensives seraient moins durables. Recherchant un changement du statu quo, c’est-à-dire un objectif plus difficile à atteindre, elles seraient en proie à la désintégration au moindre échec. Il est par contre plus aisé de réussir pour une alliance qui se contente de dissuader. Il lui suffit de dénier la victoire à l’ennemi ou de maintenir le statu quo. Pour réussir, une alliance offensive doit non seulement éviter la défaite mais aussi gagner la victoire. Et même en cas de victoire, le partage des gains peut engendrer des frustrations et des ressentiments. En ce qui concerne les alliances défensives, la plupart des théoriciens estiment qu’elles ne survivent pas longtemps à l’ennemi46. Ainsi, selon Arnold Wolfers, les alliances peuvent s’étendre à des formes de coopération autres que militaires, mais il est peu probable qu’elles survivent si les considérations militaires disparaissent47. Il faudra dès lors s’interroger si les alliances peuvent prédominer même en cas de victoire, autrement dit quand une alliance n’a plus, normalement, de raison d’être. Enfin, un autre argument prétend que le domaine d’action d’une alliance est inversement proportionnel à sa durée. Il est plus facile de maintenir la coopération pour des objectifs spécifiques, dans des zones géographiques précises. C’est la position de Morgenthau et des réalistes. Mais certains prétendent qu’une alliance durera et surmontera des crises si elle a une raison d’être qui dépasse un problème concret ou immédiat. 3.3. Le cadre européen : competing or interlocking institutions ? Tout au long de la Guerre froide, le fonctionnement des institutions responsables de la gestion de la sécurité en Europe se caractérisait par la bipolarité, l’ignorance réciproque et la délimitation bien précise de leurs attributions48. Les questions de sécurité et de défense européenne, surtout la défense collective, étaient traitées exclusivement dans le cadre de l’OTAN, ce qui annulait pratiquement la raison d’être principale de l’UEO, la seule organisation européenne ayant quelques compétences dans ce domaine. Ainsi, les Etats européens se sentaient à l’abri sous le parapluie américain, en même temps que fortement impliqués par le maintien du lien transatlantique. Tous les efforts effectués en marge de l’OTAN étaient considérés comme redondants et inutiles, voire dangereux, ce qui a permis de créer un consensus interne en matière de sécurité et de défense.

46

G. LISKA, Op. cit., p. 98 A. WOLFERS, « Alliances », International Encyclopedia of the Social Sciences, sous la direction de D. SILLS, New York, Macmillan-Free Press, 1968, I, p. 269. 48 V. GHEBALI, « Les institutions de sécurité en Europe : concurrence et coopération » dans Quelle politique de sécurité pour l’Europe ? (sous la direction de P. PASCALLON), Paris, Publisud, 1995, p. 98. 47

46

Les premières réactions, après la chute du Mur de Berlin, furent d’estimer que les structures défensives héritées de la Guerre froide devaient peu à peu disparaître ou qu’il fallait au moins envisager de parvenir à une architecture différente en matière de sécurité et de défense européenne. L’éventualité d’un manque progressif d’intérêt des Américains à garantir la sécurité de l’Europe avec la même intensité qu’auparavant mit clairement en exergue la nécessité d’une politique européenne de défense et de sécurité. Aussi bien au sein de l’OTAN qu’à l’UEO et à l’UE, émergea une réflexion à propos de la reconstruction de la sécurité européenne qui eut aussi pour conséquence de créer une forte divergence entre les pays « atlantistes et les pays « européistes ». Au projet d’une défense européenne autonome, soutenu par le tandem franco-allemand pour lequel les difficultés du projet atlantique et la dynamique de la construction européenne ouvraient une « fenêtre d’opportunité » politique et stratégique, s’opposait la vision des « atlantistes », tel le Royaume-Uni, qui plaidaient pour éviter toute action pouvant mettre en doute le rôle prépondérant de l’Alliance. Le débat se focalisa aussi sur le devenir de l’UEO. Les premiers voyaient en cette organisation le bras armé de l’Union et envisageaient à terme de l’intégrer, en tout ou en partie, au sein de l’UE ; les seconds entendaient en faire le pilier européen de l’OTAN, inscrivant ainsi la responsabilité de l’Europe à propos de sa propre sécurité dans le système atlantique, avec la participation des Etats-Unis. Deux processus similaires suivirent leur cours simultanément. Le premier est celui que mena l'OTAN pour développer encore son IESD, qui englobe les 17 Alliés européens. Le second est le projet de l'Union européenne de concevoir une PESD destinée à ses 15 États membres, dont 11 appartiennent aussi à l'OTAN. 3.3.1. Le processus de l’IESD au sein de l’OTAN À leur Sommet de Berlin, en 1996, les Alliés ont fait part de leur intention de « construire dans l'Alliance une Identité européenne de sécurité et de défense » destinée à « permettre à tous les Alliés européens d'apporter une contribution plus cohérente et effective aux missions et activités de l'Alliance » et « à agir par eux-mêmes au besoin ». À cet effet, l'Alliance a annoncé que le concept du Groupe de forces interarmées multinationales (GFIM) servirait la volonté des coalitions européennes d'utiliser des capacités de l'OTAN « séparées mais non séparables » lors d'opérations autres que celles qui sont prévues à l'article 5 du Traité de Washington. La création du GFIM est une réponse directe aux nouveaux rôles et missions énoncés dans le Concept stratégique de l'Alliance de 1991. L'OTAN, au Sommet de Berlin en 1996, s'est montrée prête à fournir des moyens matériels (y compris en matière de planification) et les services du SACEUR adjoint pour des opérations de gestion de crise menées par les Européens lorsque l'Alliance ne souhaite pas être impliquée tout entière. Cela a contribué à garantir que l'IESD se construirait à l'intérieur - et non à l'extérieur - des structures de l'Alliance transatlantique. Cependant, la référence à des opérations conduites par l'UEO ne précisait pas comment des lignes directrices politiques seraient données au commandement de cette dernière.

47

Dans la pratique, peu de progrès concrets ont été réalisés dans le développement d'une identité européenne au sein de l'Alliance et le concept du GFIM n'a jamais été mis à l'épreuve sur le terrain. Au Sommet de Washington, en avril 1999, les Alliés ont confirmé leur attachement au développement d'une IESD à l'intérieur de l'OTAN, faisant observer que « ce processus exigerait une étroite coopération entre l'OTAN, l'UEO et, si besoin est, l'Union européenne ».

3.3.2. La PESD au sein de l’Union européenne Réunis en juin 1992 à Petersberg, en Allemagne, pour discuter de la concrétisation de la Déclaration de Maastricht, les dix membres de l'UEO s'étaient dits prêts à « mettre à disposition des unités appartenant à toute la gamme de leurs forces armées classiques en vue de l'exécution de tâches militaires menées sous l'autorité de l'UEO », missions passées depuis dans le vocabulaire courant sous l’appellation de missions de Petersberg. Parallèlement, l'Union européenne a pris, dans les années 90, des mesures pratiques pour consolider ses mécanismes de politique extérieure et une PESD à l'état d'embryon. Le Traité d'Amsterdam a introduit la possibilité d'un vote à la majorité pour les décisions liées à l'application des politiques agréées, une procédure « d'abstention constructive », une unité centrale de planification, destinée à permettre aux ministres des Affaires étrangères des États membres de procéder à des analyses communes, et le poste de haut représentant pour la PESC (dit aussi « Monsieur PESC »), qui est le porte-parole et l'interlocuteur communautaire pour la politique extérieure et la sécurité. La Déclaration de Saint-Malo, signée en décembre 1998, affirmait que « l'Union devait avoir une capacité d'action autonome soutenue par des forces armées crédibles, les moyens de décider d'y recourir et une disposition à le faire, afin de répondre aux crises internationales ». Les signataires s’engageaient à oeuvrer dans ce sens « en agissant conformément à leurs obligations respectives auprès de l'OTAN, en contribuant à la vitalité d'une Alliance atlantique modernisée qui est le fondement de la défense collective de ses membres ». Tout en confirmant l'attachement à l'OTAN, la déclaration n'excluait pas la possibilité d'une action militaire européenne extérieure au cadre de l'Alliance. À son Sommet de Cologne, en juin 1999, l'Union européenne a franchi une étape historique sur la voie de la constitution de ses propres forces armées. La déclaration publiée à cette occasion a marqué un changement d'orientation capital : les fonctions qu'assumait l'UEO en ce qui concerne les missions de Petersberg seraient versées dans le domaine de compétence de l'Union européenne. En conséquence, le Conseil européen avait décidé de mettre sur pied divers comités et structures décisionnelles parallèles à ceux de l'UEO. Cologne fut suivi d’Helsinki et de son fameux objectif de capacités, de Nice et de Laeken, Sommet au cours duquel l’Union européenne fut déclarée « opérationnelle ».

48

Au chapitre de la gestion des crises par des moyens non militaires, l'Union a créé un comité de gestion civile des crises et a approuvé la mise sur pied d'un mécanisme de coordination de gestion civile des crises qui travaillera avec la Commission européenne. Une première base de données sur les capacités policières des États membres a été constituée. La PESD fait partie d'une vaste stratégie communautaire visant à opposer à une crise potentielle une large panoplie d'outils politiques, économiques et sociaux. Cette stratégie relève de la gestion des crises, et non de la défense collective. La PESD a été conçue pour prendre en compte tout à la fois la crise et la période qui lui succède, plutôt que pour se concentrer sur l'arrêt d'un conflit par une intervention militaire. L'Union n'est jamais aussi efficace que lorsqu'elle conjugue les questions politiques, économiques et civiles. Il manque encore, au niveau de l'Union européenne, une définition de la doctrine communautaire quant à l'emploi de la force, autrement dit, un concept stratégique clair et une voie procédurale reliant un processus décisionnel accéléré aux quartiers généraux militaires appropriés. 3.3.3. Conclusions Dans quelle mesure l'Union européenne et l'OTAN - et leurs responsables respectifs – ont-elles vécu et continuent-elles à vivre l'une à côté de l'autre, s'ignorant pratiquement et travaillant chacune dans son coin comme si elles vivaient dans deux mondes différents ? La première a évolué comme une entité régulatrice qui a mis au point des règles européennes communes suivant un processus forcément long et nécessairement assorti de nombreuses consultations. La seconde, en tant qu'alliance militaire, s'est vue obligée de s'entraîner à réagir rapidement et souplement à une situation fluctuante, tout en s’efforçant de se trouver une raison d’être, après la disparition de l’ennemi qui l’avait créée. Les deux institutions étaient parvenues à trouver un semblant de terrain d’entente par le biais de l’UEO. Avec l’inclusion des principales fonctions de cette dernière au sein de l’Union européenne, à l’exception notable de la défense collective, la question de leur articulation mutuelle, de leur rôle et du partage de leurs tâches demeure entière. 3.4. L’avenir 3.4.1. Les relations transatlantiques et l’OTAN L’apparition d’un hégémon à la fin d’une guerre de coalition victorieuse a été constatée avec l’Athènes des guerres médiques49. Pour les théoriciens « évolutionnistes » des relations internationales, il y a dans l’Histoire des cycles de cent à cent cinquante ans au terme desquels des puissances ascendantes revendiquent le contrôle du système international. Tôt ou tard, la montée d’autres Etats ayant choisi de suivre l’exemple de l’hégémon, jointe à l’épuisement de l’hégémon lui-même, à sa bureaucratisation et à la 49

B. COLSON, op. cit., pp. 77-78.

49

sclérose de l’imagination qui s’ensuit, déstabilise la situation et conduit à une guerre majeure et à l’émergence d’un nouvel hégémon, ce qui entame un nouveau cycle50. La nature de la puissance américaine à l’égard de ses alliés n’est pas de type impérial mais de type hégémonique. La distinction correspond à la nature de la puissance américaine, qui est maritime et aérienne plutôt que terrestre. L’empire implique la conquête territoriale et conduit à une forme de domination assez brutale sur les alliés. Une hégémonie basée sur la maîtrise des mers, et aujourd’hui de l’air et de l’espace, est par nature moins intrusive et provoque moins de ressentiment chez les alliés51. Comme Athènes, l’hégémon américain maintient des relations bilatérales avec ses alliés européens et ceux-ci n’ont pas de véritable relation de sécurité entre eux. Quand ils essaient d’en développer, leurs initiatives sont immédiatement contrées par l’hégémon. En pratique, selon C. Gray, c’est un système d’Etats-clients fondé sur les relations bilatérales entre les Etats-Unis et chacun de leurs alliés. Le fonctionnement de l’OTAN ne se trouve pas dans les textes fondateurs mais dans les précédents établis et les habitudes de comportement52. Indépendamment des considérations théoriques exposées ci-dessus, l’avenir à long terme de l’OTAN, selon certains, n’est rien moins qu’assuré pour deux catégories de raison étroitement liées53. Tout d’abord, la mission de l’OTAN. Si l’on sait ce que l’OTAN fait, l’on ne sait pas encore formuler ce qu’est sa principale raison d’être. Nous connaissons ses objectifs généraux, mais ceux-ci ne lui sont pas propres ; elle les partage avec d’autres organisations européennes ou transatlantiques. Le manque d’un mission statement spécifique et clair est gênant puisque entre autres effets il complique singulièrement le processus d’élargissement de l’OTAN (jusqu’où, pour ou contre quoi et qui ?). Autre source de problèmes : les désaccords transatlantiques sur la source de légitimité des actions de l’organisation. Les termes de ce débat sont connus. Néanmoins, « l’autolégitimation » des missions que prônent les Américains a pour corollaire de faire reposer l’avenir de l’organisation sur les seuls critères de performance : si cette dernière vient à manquer, la crédibilité de l’Alliance s’en trouvera rapidement minée. Ensuite, le partage des tâches en son sein. La contrainte soviétique ne jouant plus, la recherche systématique d’un accord cessera d’être un impératif catégorique. La division entre une Amérique de la « puissance dure » et une Europe de la « puissance molle » est largement une caricature, mais qui ne manque pas de pertinence. L’Alliance aura du mal à conserver un minimum de cohérence si les Européens ne développent pas davantage leurs moyens d’interventions extérieures, notamment dans des circonstances où leurs intérêts sont plus directement en jeu que ceux des Etats-Unis. 50

Voir à ce sujet l’ouvrage de Paul Kennedy, Naissance et déclin des grandes puissances. Transformations économiques et conflits militaires entre 1500 et 2000, Paris, Payot, 1989. 51 C. GRAY, War, Peace, and Victory. Strategy and Statecraft for the Next Century, New York, Simon and Schuster, 1990, p. 256. 52 C. GRAY, op. cit., p. 250. 53 F. HEISBOURG, « L’Europe de la défense dans l’Alliance atlantique » dans Politique étrangère, Paris, IFRI, 2/99, pp. 219-232

50

La convergence des politiques de défense est une composante nécessaire, même si elle n’est pas suffisante, pour que l’Europe puisse promouvoir ses intérêts diplomatiques et de sécurité. Il est possible, voire probable, qu’un tel effort européen assure la pérennité du « grand compromis » sur lequel repose l’existence d’une alliance multilatérale euro-américaine : en effet, les Etats-Unis sont plus enclins à s’engager dans une alliance politico-militaire dans laquelle les Européens apportent une contribution positive, qu’à investir dans un ensemble où les Européens brillent à la foi par leurs divisions et leurs manques de moyens d’action. Un tel engagement multilatéral demeure souhaitable non seulement parce que l’Histoire a de quoi rendre les Européens circonspects à l’égard d’un éventuel retrait américain de leur continent, mais aussi parce que l’OTAN, organisation multilatérale, offre aux Européens un champ d’influence plus important à l’égard de la superpuissance américaine qu’un ensemble disparate de relations bilatérales entre les Etats-Unis et chaque Etat européen. S’il s’avère à l’inverse que les Américains sont décidés en tout état de cause à prendre du champ par rapport à la gestion multilatérale des conflits de moyenne ampleur de l’aprèsguerre froide, les Européens auront en tout cas intérêt à se donner des moyens adéquats de projection de forces. L’hypothèse d’une telle tendance unilatéraliste, qui peut s’exercer aux dépens de l’OTAN, et pas seulement de l’ONU, ne saurait être écartée et il n’est pas absurde de s’y préparer. En tout état de cause, la question de savoir comment transformer une alliance créée il y a cinquante-trois ans en pleine guerre froide en une organisation « high tech » capable d’affronter les nouvelles menaces asymétriques demeure. Pour se réincarner, ont expliqué les Américains, l’Alliance doit se doter de nouvelles capacités militaires, et d’une force de réaction composée de 20 000 hommes, capable de se projeter rapidement dans des « conflits de haute intensité »54. Cette proposition, faite au moment où les Quinze éprouvent des difficultés à mettre sur pied leur Force d’action rapide de 60 000 hommes, continue d’être interprétée avec un mélange de soulagement et de méfiance par les capitales européennes. Soulagement, parce que nombre de pays européens tiennent à conserver le « parapluie » militaire de l’OTAN. Méfiance, parce que ce n’est un secret pour personne que le Pentagone n’a jamais été un chaud partisan d’une défense européenne qui pourrait, à terme, marginaliser l’OTAN. Il faut reconnaître aux Etats-Unis d’avoir été les premiers à adresser la réponse à cette question, du moins dans les milieux officiels. Ce qui tendrait à relativiser l’acte de décès de l’OTAN trop vite dressé par certains. Ainsi, le président Bush a souligné le 20 novembre 2002, la veille du Sommet de Prague, que « l’Alliance atlantique est à l’échelle mondiale la relation la plus importante de l’Amérique ». La guerre froide n’est plus, mais Washington semble entendre se servir de l’OTAN pour stabiliser l’est de l’Europe, institutionnaliser son dialogue politique avec la Russie et pousser ses pions en Europe centrale et orientale, via le Partenariat pour la paix.

54

L. ZECCHINI, « L’Alliance atlantique accueille sept nouveaux membres et se cherche une nouvelle raison d’être », Le Monde, 21 novembre 2002.

51

A l’opposé de ces déclarations d’apaisement, il faut relever deux faits majeurs qui tendraient à prouver que le sort de l’OTAN est loin d’être réglé55. Tout d’abord, les réactions américaines suite aux attentats du 11 septembre. A l’activation par le Secrétaire général de l’Organisation de l’article 5 pour manifester la solidarité atlantique, les EtatsUnis ont préféré décliner l’offre, officialisant leur nouvelle doctrine, à savoir que « la mission détermine la coalition » : en fonction des défis qu’elle décide de relever, l’Amérique choisira ses alliés, comme sur une étagère. Ensuite, le conflit en Irak. Les Américains ont crû qu’ils rallieraient sans coup férir les membres de l’Alliance à leur croisade contre l’Irak. Mais de même que leur « diplomatie-puissance » s’est révélée contre-productive lorsqu’ils ont poussé la candidature turque à l’Union européenne, de même leur obstination à obtenir de l’OTAN une protection pour la Turquie fut vaine. Quelles seront les conséquences de ces deux faits pour le futur de l’Alliance ? Pour les pays de l’Est qui ont rejoint l’OTAN afin d’y trouver la garantie d’être protégés contre l’hégémonisme russe, le déni de sécurité collective, incarné par le refus (provisoire) opposé aux demandes d’Ankara est une surprise. Plus grave, le discours des « faucons » de l’administration en place : les propos tenus à Munich par D. Rumsfeld ont donné un aperçu de la hargne antieuropéenne de certains responsables. En conclusion, après plus de cinquante ans, alors même que sont discutées d’autres idées audacieuses pour répondre à une gamme étendue de nouvelles menaces contre la sécurité, la vision qui donna forme au développement des relations transatlantiques reste finalement à compléter.

3.4.2. La place de l’UE La crise irakienne a agi comme un révélateur des conceptions opposées qui traversent l’Union européenne. Pour la France, rejointe par l’Allemagne, l’Europe doit s’imposer comme un acteur autonome sur la scène internationale, sans craindre de déplaire aux Etats-Unis. Pour d’autres Etats membres, et ils pourraient être majoritaires après le prochain élargissement, l’Union européenne est avant tout une zone de prospérité économique. Pour sa sécurité, elle ne doit pas hésiter à s’en remettre aux Américains. Dès lors, les Européens ont le choix entre deux démarches : continuer à bricoler des arrangements ou prendre le temps de s’interroger sérieusement sur ce qu’ils veulent faire ensemble. En d’autres termes, ils doivent s’atteler à des tâches prioritaires : préciser les modalités de leurs relations avec les Etats-Unis et la place qu’ils entendent occuper dans les relations internationales et s’efforcer de définir leur identité et leurs valeurs ainsi que la manière dont l’Union européenne pourra faire entendre sa voix. Les Européens doivent se poser la question de la vocation et de l’ambition de leur Union dans les affaires du monde, et de ce qui fonde leur alliance avec l’Amérique. L’Europe s’efforce d’avoir une politique avec la Russie, la Chine, l’Inde ou l’Iran, mais elle n’a pas de politique avec l’Amérique. Chaque pays européen gère sa propre relation transatlantique, en fonction de son histoire et de ses intérêts, sans qu’il n’y ait une approche commune. Comme le relevait L. Zecchini, « si la PESC, y compris son volet 55

L. ZECCHINI, « La désalliance atlantique », Le Monde, 14 février 2003.

52

PESD, donne l’impression d’être la première victime de la crise irakienne, c’est parce que la question de son indépendance – ou de son interdépendance – avec les Etats-Unis n’a pas été posée »56. Le concept « d’alliés » dans le monde de l’après-guerre froide n’est pas identique à celui de vassaux. Selon R. Kagan, l’Europe se détourne de la puissance ou, plus exactement, se dirige vers un au-delà de la puissance, vers un monde où règnent la loi, la réglementation, la négociation et la coopération entre les nations, en bref un monde façonné par l’idéal kantien de la paix perpétuelle. A l’opposé, les Etats-Unis restent embourbés dans l’Histoire, déployant leur puissance dans le monde anarchique décrit par Hobbes, où l’on ne peut se fier aux règles et aux lois, et où la véritable sécurité ainsi que la défense et la promotion d’un ordre libéral dépendent toujours de la possession de la puissance militaire et de son utilisation. Par ailleurs, il convient de s’interroger en parallèle sur l’identité et sur les valeurs européennes : les Européens partagent-ils, collectivement, l’ambition d’une « Europepuissance » ? La notion d’identité n’est pas facile à appréhender. Elle suggère une dimension de personnalité et d’individualité, un certain degré d’unité et de cohésion, un lien inséparable, mais, semble-t-il, jusqu’à un certain point. En un mot, votre identité vous différentie des autres. Reste à savoir comment. L’Europe a les moyens économiques et commerciaux, et potentiellement les atouts diplomatiques et, à terme, militaires, d‘équilibrer la puissance de l’Amérique, mais le veut-elle ? L’un des enjeux du débat sur la future Constitution européenne est de déterminer si l’Union est capable de se doter d’une politique étrangère commune, c’est-à-dire d’instaurer et de gérer collectivement une diplomatie et une défense autonomes57. A cette question, ceux qui réfléchissent à l’avenir de l’Europe apportent trois sortes de réponse. Les plus pessimistes, ou les plus réalistes, ne croient pas, ou ne croient plus, à l’Europe-puissance. Ils pensent que les Etats, faute de s’entendre sur les grands choix stratégiques, ne sont pas prêts à déléguer leur souveraineté en matière de défense et de diplomatie. Ceux qui n’ont pas renoncé à la perspective d’une Europe fédérale leur opposent leur foi persistante dans la démarche mise en œuvre naguère par Jean Monnet pour bâtir l’Europe économique. Ils soulignent que l’Europe a déjà connu dans le passé des crises graves et qu’elle les a surmontées en progressant sur le chemin de l’Union. Il en sera de même, pensent-ils, de la crise ouverte par les guerres d’Irak dans le domaine de la défense et de la diplomatie. Entre ces deux groupes, figurent ceux qui jugent possible de mettre en place une politique étrangère commune, mais impossible d’y parvenir par la méthode communautaire. Ils considèrent que la méthode intergouvernementale est la seule qui permette d’avancer dans un domaine qui touche au cœur des souverainetés nationales.

56 57

L. ZECCHINI, « L’Europe d’après guerre », Le Monde, 20 mars 2003. T. FERENCZI, « Les incertitudes de l’Europe-puissance », Le Monde, 20 mai 2003.

53

3.4.3. L’articulation entre les différentes institutions chargées de la sécurité en Europe La sécurité de l’Europe et de l’Occident en général, est fondée sur une architecture complexe d’institutions et d’organisations régionales et internationales. L’objet, les missions, les assises géographiques et géopolitiques de ces divers organismes ont grandement évolué depuis 1945. Ces évolutions, tantôt ordonnées, tantôt confuses, n’ont guère permis de clarifier le partage des responsabilités et des rôles entre les différents acteurs, autrement dit, la question de l’architecture de sécurité européenne reste ouverte. Qui dit architecture pense organisation. Mais l’organisation, c’est également la formulation d’un espoir, celui de parvenir à l’unité d’un monde, d’une région spécifique ou d’un ensemble d’Etats animés par une ou plusieurs préoccupations communes (sécurité collective, défense collective) ou par des traits politico-institutionnels communs (concept de la paix démocratique et de l’unité des démocraties occidentales)58. Cette volonté d’unité a, il est vrai, longtemps été reléguée à l’arrière-plan. On lui a préféré des motivations plus concrètes et pragmatiques, susceptibles de faire avancer la machine institutionnelle, étape par étape, en fonction d’objectifs pratiques plus facilement identifiables. Ce fut là la raison d’être du fonctionnalisme et de l’ensemble des théories de l’intégration. Le fonctionnalisme se fonde sur l’ambition de développer des organisations de type fonctionnel grâce à la volonté des Etats membres de déléguer à celles-ci un certain nombre de tâches précises qu’elles ne peuvent plus assumer ellesmêmes de façon unilatérale. Cette ambition se heurte encore et toujours à un obstacle fondamental : la volonté de coopération des acteurs étatiques. Ces derniers continuent d’afficher une résistance certaine à l’idée qu’une organisation internationale dotée de la personnalité juridique puisse assumer des tâches et des missions généralement dévolues aux Etats. En outre, il existe également une réticence de la part des individus membres d’une collectivité étatique à légitimer et à adhérer à de nouvelles institutions, surtout lorsqu’elles ont pour objectif à long terme la supranationalité. Cette difficulté se pose avec une insistance notoire dans le processus de construction d’une véritable politique européenne de sécurité et de défense. Comment progresser ? Pour tenter d’y voir clair, deux pistes mériteraient que l’on s’y attarde. La première, ce sont les communautés de sécurité. Pour Karl Deutsch, des prédispositions culturelles similaires ou partagées, davantage que des ressources matérielles et des manœuvres de puissance, nourrissent la formation et la persistance d’une communauté de sécurité. N’est-ce pas là le cas des pays constituant l’Union européenne et l’OTAN ? Pour s’en convaincre, il suffit de reprendre les conclusions de tous les sommets de ces deux organisations. L’accent y est toujours mis, de part et d’autre, sur la volonté d’asseoir un partenariat solide et durable afin de maintenir les valeurs partagées et la sécurité commune. Outre cette première condition 58

On remarquera, dans l’évolution d’organisations internationales, le passage d’une logique d’existaence à d’autres types de logiques. Ainsi, l’Alliance atlantique, conçue durant la Guerre froide comme une alliance politico-militaire axée autour de la clause de défense collective et d’assurance mutuelle entre ses membres, est aujourd’hui considérée – et se considère elle-même de surcroît – comme l’un des creusets de la paix démocratique. A l’inverse, des organisations comme l’OSCE, dont la dimension idéologique était prépondérante du temps de la confrontation bipolaire, se sont muées en institutions techniques, en charge de la prévention des conflits. Voir à ce sujet A. BLIN, Géopolitique de la paix démocratique, Paris, Descartes et Cie, 2001, pp. 182-193.

54

d’interdépendance notable entre les unités qui s’engagent à composer la communauté, il convient de relever que les politiques des acteurs doivent s’articuler autour de projets communs, d’attentes partagées et de positions solidaires. Karl Deutsch distingue dans sa théorie deux types de communauté de sécurité selon le degré d’interaction entre ses membres. Il y a tout d’abord la version la plus aboutie : les communautés de sécurité amalgamées. Deutsch mentionne un certain nombre de conditions spécifiques qui peuvent conduire des Etats à former une communauté de ce type. Dans ce cadre, la communauté est déterminée à établir la sécurité entre ses membres. Elle peut aller jusqu’à éliminer les démarches de sécurité (desecuritization) et l’utilisation de la force armée, l’absence de toute forme de préparation spécifique et substantielle à l’hypothèse d’une guerre d’envergure étant primordial59. Deutsch luimême se montre très réservé quant à la probabilité de voir un jour exister de telles communautés. Aussi, suggère-t-il que le devenir du système international relève des communautés de sécurité pluralistiques60, plus aisées à ériger et à maintenir, et ce en raison du nombre plus limité de conditions nécessaires à leur émergence : (1) compatibilité entre les principales valeurs politiques des membres ; (2) capacité des gouvernements et des élites étatiques à répondre aux demandes, besoins et litiges, sans recours à la violence armée ; (3) enfin, le développement d’une prédictibilité mutuelle entre les membres dans les matières sujettes à l’intégration communautaire, matières jusque là réservées au domaine régalien. En indiquant ses réserves quant à l’avènement à court ou à moyen terme d’une communauté de sécurité amalgamée, Deutsch rejoint une perspective que l’on peut rapprocher de celle des régimes de sécurité internationaux. Cette expression générique est empruntée au droit, pour lequel elle sert à rassembler un ensemble de règles éparses, concernant le même sujet. Cette coquille vide des régimes internationaux fut reprise au début des années 80 par les néo-institutionnalistes américains pour décrire le mécanisme d’autorégulation des politiques nationales face aux contraintes internationales61. L’idée centrale est qu’un Etat est toujours libre d’agir à sa guise. Il peut défier la communauté internationale, pourvu qu’il accepte de se mettre en marge. Or, la participation à la communauté des Etats apporte plus d’avantages que d’inconvénients. Accepter de ne plus être intégré implique des sacrifices économiques ou politiques qui peuvent très vite entraîner des conséquences incalculables. Dans ces conditions, l’impossibilité de vivre en autarcie conduit les Etats à respecter le code de conduite imposé par la collectivité des Etats, non par souci de se conformer au droit, mais par crainte de nuire à leurs propres intérêts. La diffusion des régimes internationaux s’explique donc prioritairement par l’intérêt bien compris des Etats et se présente comme la réponse la plus satisfaisante aux dilemmes de l’intérêt commun (la prise en compte de leur intérêt égoïste s’avère néfaste pour les Etats qui doivent donc privilégier la coopération) et au dilemme de l’aversion commune. 59

Le lecteur intéressé retrouvera l’énumération de toutes les conditions nécessaires à l’établissement des communautés amalgamées dans l’ouvrage suivant de Deutsch : K. DEUTSCH, The Analysis of International Relations, Englewoods Cliffs , Prentice-Hall, 2d Edition, 1978, pp. 208 et suivantes. 60 K. DEUTSCH, Ibid., p. 252. 61 Voir à ce sujet S. KRASNER, International Regimes, Ihaca & London, Cornell University Press, 1983, p. 2 et Ch-Ph. DAVID, La guerre et la paix. Approches contemporaines de la sécurité et de la paix, Paris, Presses de la Fondation nationale des Sciences politiques, 2000, p. 422 et suivantes.

55

La fonction des régimes consiste à établir des standards de comportement qui rendent prévisible le comportement des Etats en rendant la coopération mutuellement avantageuse. Cette fonction des régimes peut être synthétisée en quatre points : -

-

-

-

Ils apportent une solution à la coordination des politiques dans un univers d’interdépendance en fournissant un certain nombre de repères acceptés par la majorité des Etats. Leur rôle consiste donc à réduire l’incertitude et le risque ; Ils instaurent le cadre de la décision en déterminant les critères d’une conduite jugée acceptable ; les régimes conditionnent donc la liberté d’action des Etats en les obligeant à tenir compte de leurs attentes réciproques ; Etablissant un cadre stable pour la décision en fonction des attentes mutuelles, ils servent à promouvoir la coopération sur le long terme. En ce sens, les régimes internationaux permettent d’expliquer pourquoi les Etats sont conduits à privilégier la coopération (qui privilégie l’obtention de gains relatifs) sur la compétition (qui privilégie la recherche de gains absolus). Ils facilitent les adaptations aux situations nouvelles en offrant un cadre de dialogue propre à chacun des domaines traités et en sélectionnant les schémas de prise de décision les mieux adaptés.

En conclusion, une seule divergence oppose les tenants de la théorie des régimes à l’école sociologique des communautés de sécurité, mais elle est de taille : quelle place réserver dans le système aux grandes puissances et, dans le contexte d’une configuration unipolaire, à l’hegemon ? Pour les premiers, parmi les conditions de formation d’un régime de sécurité figure la nécessité de voir les principales puissances manifester leur volonté d’asseoir un tel régime. Parmi elles, doit exister le souhait de contribuer à la création d’un système plus régulé, qui puisse corriger les imperfections liées à la nature du système interétatique. Au contraire, Deutsch nourrit une méfiance viscérale quant au rôle prépondérant que pourrait jouer un hegemon ou plusieurs puissances majeures d’un système donné. Là où la théorie des régimes voit dans la puissance un moteur de la sécurité et de la régulation du monde, l’école sociologique libérale y perçoit un facteur de déstabilisation. N’est-ce pas là toute la question qui nous occupe actuellement et qui focalisera l’attention pour les années à venir : quelle est la place et le rôle des Etats-Unis ?

56

4. Opdrachten van de Strijdkrachten 4.1. Inleiding Na de Tweede Wereldoorlog hebben de Europese naties hun status als wereldmacht verloren. Zij waren niet langer in staat hun koloniaal imperium te handhaven. Tijdens de Koude Oorlog bleef Europa weliswaar een geopolitieke spil, maar het bleef in de schaduw van de ideologische machtsstrijd tussen de twee nieuwe grootmachten. De opdracht van de Europese legers beperkte zich grotendeels tot de verdediging van het grondgebied. Tijdens de jaren negentig hebben de Europese naties, in tegenstelling tot de VS, het vredesdividend niet aangewend om het militaire machtsapparaat opnieuw uit te bouwen. Het Europese continent leek definitief te zijn afgestapt van de machtpolitik en ambieerde een politieke cultuur die eerder gebaseerd was op diplomatie, economische structuren en rechtspraak. De opdrachten van de strijdmachten moesten in deze nieuwe machtscultuur geïntegreerd worden. De territoriale verdediging werd steeds meer naar de achtergrond verschoven, crisismanagement en humanitaire hulp kwamen in de plaats. Europa werd in de Balkan echter op een pijnlijke manier geconfronteerd met de devaluatie van zijn militaire macht. Vanuit deze historiek hebben de EU-lidstaten voor hun legers nieuwe opdrachten vastgelegd. In dit hoofdstuk vergelijken we de huidige opdrachten van de verschillende krijgsmachten. We trachten vast te stellen welke specifieke opdrachten er nog zijn en in welke mate er een onderlinge overeenstemming is. Er wordt eveneens onderzocht of er trouwens wel een eenduidigheid is in de gebruikte nationale terminologie betreffende de opdrachten. De opdrachten zijn bepaald in functie van de nationale belangen. Daar de EU een aantal gemeenschappelijke belangen heeft vastgelegd, dienen we na te gaan in welke mate deze opdrachten (de Petersbergtaken) een voldoende antwoord bieden voor de uitvoering van de gemeenschappelijke EU-belangen. Anderzijds kan men zich de vraag stellen of de nationale opdrachten in overeenstemming zijn met de gemeenschappelijke belangen. En zijn deze gemeenschappelijke belangen voldoende of is er een verlangen van de lidstaten om hun legers te behouden voor een aantal bijkomende opdrachten ter ondersteuning van specifieke nationale belangen?

4.2. Opdrachten, taken en doelstellingen 4.2.1. Instrumentarium De titel van hoofdstuk 4 dekt niet eenduidig de lading. In de EU bestaat er geen eensgezinde terminologie voor het concept 'de opdrachten van de strijdkrachten'. Sommige landen geven een opsomming van een aantal opdrachten. Andere landen maken een onderscheid tussen opdrachten en taken, waarbij de afbakening van opdrachten en 57

taken ook niet eenduidig is. Voor het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld worden er per opdracht een aantal taken voorzien. Deze taken moeten ertoe bijdragen dat de opdrachten vervuld worden. België maakt een verschil door aan de opdrachten de nodige investeringen en specifieke trainingen te koppelen terwijl er voor de uitvoering van de taken geen specifieke investeringen voorzien worden. Sommige EU-lidstaten beperken zich tot de doelstellingen en andere lidstaten vermelden taken om de doelstellingen te realiseren. Het per lidstaat achtereenvolgens opsommen van deze opdrachten (of doelstellingen, taken, functies,…) geeft weinig duidelijkheid. Daarenboven worden er meestal geen prioriteiten gegeven, zodat de opsomming een willekeurige volgorde heeft. Door het geheel van 'opdrachten' echter te groeperen in een aantal duidelijk afgebakende domeinen, kunnen er nadien tendensen uit afgeleid worden. Vanuit deze benadering en met de vorige studies bij de hand moet het eveneens mogelijk zijn om besluiten te treffen inzake convergentie en divergentie voor de verschillende EU-lidstaten. Het heeft dus weinig zin zich te verdiepen in de gedifferentieerde interpretatie van de gebruikte terminologie. In dit hoofdstuk zal enkel gebruik gemaakt worden van de benaming 'opdrachten' zonder verder te specificeren of het nu over een opdracht, een taak of een doelstelling gaat en waar precies het onderscheid ligt. We kunnen enkel vaststellen dat een adequate vergelijking, wat nog steeds een noodzakelijke voorwaarde is om tot een convergentie te kunnen komen, hierdoor niet vereenvoudigd wordt. De ervaring vanuit deze studie leidt tot de aanbeveling om op het niveau van de EU een instrumentarium te definiëren. Het is noodzakelijk vast te leggen wat begrepen wordt onder opdrachten, taken en doelstellingen. Daarenboven moet eenduidig bepaald worden wat de consequenties zijn voor de strijdkrachten eens een bepaalde opdracht is vastgelegd. Heeft dit automatisch budgettaire of personeelsgebonden implicaties? Het is dus niet alleen belangrijk de terminologie te definiëren, maar het is eveneens belangrijk de juiste inhoud te bepalen. Het is pas nadien dat de verschillende EU-lidstaten correct met elkaar kunnen vergeleken worden. Het definiëren van een instrumentarium is noodzakelijk indien men uit de diversiteit van nationale doelstellingen, opdrachten en taken in het kader van een gemeenschappelijk defensiebeleid wil komen tot gemeenschappelijke 'Europese opdrachten’. De problematiek van de taakspecialisatie kan eveneens pas aangepakt worden indien men het eensgezind is over de draagwijdte van het begrip 'taak'. Er is dus een divergentie in de gebruikte terminologie. Hiervoor een oplossing vinden is een eerste stap in het convergentieproces voor de 'opdrachten van de strijdkrachten'.

58

4.2.2. Opdrachten versus belangen De opdrachten van de strijdkrachten zijn onlosmakelijk verbonden met de belangen van de lidstaten. De belangen die de individuele lidstaten verdedigd willen zien, kunnen erg divergeren. Binnen elke natie bestaat er een grote correlatie tussen de vitale belangen en de defensieinventaris62, met andere woorden de expliciete taakstelling van de krijgsmacht. Het is immers logisch dat in eerste instantie die vermogens beschikbaar zijn die het best kunnen aangewend worden om juist deze vitale, maar tevens nationale belangen te verdedigen. De juiste afbakening van de vitale belangen is voor elke staat verschillend. In de Europese Unie zijn er gemeenschappelijk belangen, maar elke EU-lidstaat behoudt een aantal individuele belangen. Zo willen bijvoorbeeld landen met een omvangrijke defensie-industrie deze veiligstellen. Het is dus belangrijk om te komen tot een gemeenschappelijk gepercipieerd belang van de EU welke een drijvende kracht kan zijn in het verwerven van een bepaalde ‘Europese defensie-inventaris’. Omschrijven de bepalingen van artikel 11 (zie bijlage) van het Verdrag van Amsterdam betreffende het GBVB voldoende het gemeenschappelijk gepercipieerd belang? Of zijn er voor de verschillende lidstaten nog te veel vitale belangen waarvoor zij specifieke opdrachten voor hun strijdkrachten wensen te voorzien? De gemeenschappelijke belangen die de EU heeft opgesteld in het kader van het GBVB zijn ambitieus. Het is een vergaand compromis waarmee de vijftien lidstaten kunnen instemmen. Nochtans zijn er naar mijn mening twee fundamentele problemen. In eerste instantie is er de vertaling van deze belangen naar de opdrachten. De Petersbergtaken, momenteel de enige gemeenschappelijke opdrachten op het niveau van de EU, zijn duidelijk onvoldoende om de gemeenschappelijke belangen te ondersteunen. Daarenboven is er momenteel geen consensus over de reikwijdte van de Petersbergtaken. Voor het ogenblik bestaan er beperkingen tengevolge van de toegewezen militaire capaciteiten in de Helsinki Headline Goal. Ook heeft tot heden geen enkele EU-lidstaat officieel bepaald waar de bovengrens zich moet situeren. Een studie geeft onderstaande indicatie: 63 Frankrijk: Desert Storm / Deliberate Force Verenigd Koninkrijk: Allied Force Duitsland: IFOR/SFOR/KFOR

Restoring Order Crisismanagement Peacekeeping

De Franse regering lijkt het meest ambitieus in haar interpretatie, Londen is meer geneigd om crisismanagement als bovengrens te beschouwen. De Duitse houding is vager, onduidelijker en sterk context gebonden. De EU-lidstaten moeten tot een consensus komen inzake het gedetailleerd definiëren van de Petersbergtaken. Daarenboven moeten ze zich de vraag stellen of deze taken voldoende zijn.

B a i le s A. , E u r o pe a n De fe nc e : wh a t a r e “co n ve r ge nc e c r i te r ia ” ? i n T he R u si J our n a l, j un e 19 9 9, p . 61 . 63 Centre for Defence Studies, Achieving the Helsinki Headline Goals, November 2001. 62

59

Het tweede probleem is de reikwijdte van de belangen. Een collectieve defensie lijkt op korte termijn niet haalbaar. De militair niet-gebonden landen geven duidelijk te kennen dat ze momenteel niet wensen af te stappen van hun status. De ander EU-lidstaten zien deze belangen verdedigd in het kader van de NAVO en/of de WEU. Vanuit de Conventie gingen er steeds meer stemmen op voor een 'collectieve solidariteit'. Deze zou zich enkel richten tegen terroristische acties. Ook de Top van 29 april 2003 met België, Duitsland, Frankrijk en Luxemburg, voorzag een algemene solidariteits- en veiligheidsclausule. Deze zou de EU moeten toelaten het hoofd te bieden aan alle risico’s voor de EU. Een collectieve bijstandsclausule is momenteel niet bespreekbaar. Maar voorstellen zoals de 'collectieve solidariteit' kunnen stelselmatig de bestaande leemte opvullen. De gemeenschappelijke belangen moeten een dynamisch aspect vormen. Ze moeten verder evolueren in de toekomst. In het ideale geval zouden ze op termijn de nationale belangen moeten omvatten. De gemeenschappelijke belangen van het GBVB zijn ruim en algemeen. De noodzakelijke correlatie echter zoals die op nationaal vlak bestaat tussen de belangen en de expliciete taakstelling van de krijgsmacht, is op EU-vlak ontoereikend. Inderdaad, de bestaande Europese middelen (de Rapid Reaction Force) zijn hiervoor te beperkt en de Petersbergtaken drukken de belangen onvoldoende uit. Een voor de hand liggende oplossing vanuit deze vaststelling is een uitbreiding van enerzijds de gemeenschappelijke strijdkrachten en anderzijds de gemeenschappelijke opdrachten. Dit laatste punt komt ook duidelijk tot uiting in het eindverslag van de werkgroep VIII "Defensie" van de Conventie. Hierin beveelt de werkgroep aan de Petersbergtaken uit te breiden met specifieke andere opdrachten, zoals: 64 - conflictpreventie, - gemeenschappelijke ontwapeningsacties, - militaire raadgeving en bijstand, - stabiliseringsopdrachten tijdens de eindfase van conflicten, - ondersteuning in de strijd tegen het terrorisme, op vraag van derde. Door de reeds bestaande gemeenschappelijke belangen en de Petersbergtaken zullen de opdrachten van de Europese krijgsmachten voor een deel convergeren. Daarnaast zullen de lidstaten nog steeds hun strijdkrachten wensen te behouden voor een aantal opdrachten die de nationale vitale belangen moeten veilig stellen. Belangen die ofwel niet opgenomen zijn in artikel 11 van het VEU of belangen die wel opgenomen zijn, maar waarvoor er geen opdrachten bestaan om ze uit te voeren.

64

Werkgroep VIII "Defensie", Eindrapport, Brussel, 16 december 2002.

60

4.2.3. De opdrachten vervat in de verdragen van de Allianties Naast de doelstellingen zijn er eveneens specifieke opdrachten opgenomen in de verdragen van de internationale organisaties. De opdrachten die van belang zijn voor de lidstaten van de EU zijn vervat in de verdragen van de NAVO en de WEU/EU. De collectieve verdediging van West-Europa werd na WO II verzekerd door hoofdzakelijk de NAVO en de WEU. Artikels 5 en V waren initieel de belangrijkste bestaansreden voor beide organisaties. De initiële formulering van de NAVO-doctrine, ontwikkeld tussen oktober 1949 en april 1950, voorzag een strategie van grootschalige operaties voor de territoriale verdediging. De opdrachten evolueerden sindsdien in functie van de gewijzigde geopolitieke omgeving. Het laatste strategische concept dateert van 1999. Tijdens de Top van Washington in 1999 keurden de naties een strategie goed die moest tegemoetkomen aan de uitdagingen van de eenentwintigste eeuw. De nadruk ligt niet langer op de verdediging van het grondgebied, maar op: - het behoud van de transatlantische link, - het handhaven van doeltreffende militaire vermogens, - de ontwikkeling van een Europese Veiligheids- en Defensie-Identiteit, - conflictpreventie en crisismanagement, - partnerschap, samenwerking en dialoog, - uitbreiding, - wapencontrole, ontwapening en niet-proliferatie. De opdrachten en de bestaansreden van de NAVO zijn de voorbije decennia dus grondig gewijzigd. De NAVO-Top van Praag in 2002 voorzag een geheel van maatregelen op basis van dit strategisch concept teneinde de lidstaten beter te beschermen tegen de bestaande uitdagingen. Vermits quasi alle lidstaten van de EU verbonden zijn met de NAVO, 11 landen zijn lid van de NAVO en drie andere landen behoren tot de EAPC, heeft het strategisch concept en de daaruit vloeiende opdrachten van de NAVO een belangrijke impact op de opdrachten van de strijdkrachten van de meeste EU-lidstaten. Het ontstaan van de WEU is eveneens te vinden in de veiligheidsproblematiek van Europa tijdens de nasleep van WO II. Het Verdrag van Brussel dat werd afgesloten in 1948, voorzag een gemeenschappelijke verdediging met een automatische militaire bijstandsclausule. Tijdens een vergadering te Petersberg in 1992, namen de ministers van Defensie en de ministers van Buitenlandse Zaken een belangrijke stap in het herdefiniëren van de operationele rol van de WEU. Naast het bestaande artikel V konden de militaire eenheden van de WEU-lidstaten eveneens gebruikt worden voor een aantal nieuwe opdrachten: - de humanitaire en de reddingsopdrachten, - de peacekeeping opdrachten, - de opdrachten van de strijdkrachten in crisismanagement, met inbegrip van peacemaking.

61

Deze Petersbergtaken, en niet artikel V, werden opgenomen in het Verdrag van Amsterdam. Tijdens de opeenvolgende bijeenkomsten van de Europese Raad werd geleidelijk een concrete invulling gegeven aan de wil van de EU om zelfstandig te kunnen optreden in internationale crisissituaties, indien de NAVO daarbij niet wenste betrokken te zijn. De lidstaten hebben er zich toe verbonden de uitvoering van het GBVB actief en onvoorwaardelijk te steunen in een geest van loyaliteit en wederzijdse solidariteit. Zij zien erop toe dat hun nationaal beleid strookt met de gemeenschappelijke standpunten en ze verbinden zich tot het ondersteunen van de gemeenschappelijke optredens. Alle lidstaten van de EU zijn verbonden met de WEU, tien landen zijn volwaardig lid en de vijf overige landen zijn waarnemend lid. Het is vanzelfsprekend dat de opdrachten van de strijdkrachten van de EU-lidstaten, naast het onderlijnen van de solidariteitsgedachte, moeten bijdragen tot en moeten handelen in overeenstemming met het EVDB en het GBVB. Het is niet een 'Europees leger' maar het zijn de lidstaten die uitvoering moeten geven aan de Petersbergtaken. Uit deze historiek kan dus worden afgeleid dat de strijdkrachten in de loop van de naoorlogse geschiedenis, naast de nationale opdrachten ook een Europese dimensie kregen. In eerste instantie beperkte deze Europese dimensie zich tot de verdediging van het grondgebied en dit enkel voor respectievelijk de NAVO-landen en de WEU-lidstaten. Sinds de jaren negentig is er een uitbreiding in twee domeinen. Er is een taakgerichte uitbreiding. Voor EU-landen, die behoren tot de NAVO en/of de WEU, blijft de collectieve defensie bestaan, maar daarnaast zijn er voor alle EU-landen de opdrachten van crisismanagement bijgekomen. Er is ook een geografische uitbreiding. Deze is vooral van toepassing op de NAVO, door ook niet-leden gedeeltelijk te integreren. Drie niet-gebonden landen65 worden via het PfP en de EAPC nauw betrokken bij de activiteiten van de NAVO. We merken op dat de opdrachten van deze strijdkrachten nu ook een zekere affiniteit hebben met de NAVOdoelstellingen. Na de uitbreiding van de EU in 1995, werd de WEU eveneens uitgebreid met vijf waarnemende leden.66 Dit waarnemend lidmaatschap heeft geen impact op de opdrachten van de nationale strijdkrachten. De vijf landen, met uitzondering van Denemarken, stemmen net zoals de andere EU-lidstaten in met de bepalingen van het EVDB. Een overzicht van de EU-lidstaten toont aan dat de internationale verplichtingen worden opgenomen in de opdrachten van de strijdkrachten. De wijze waarop bijvoorbeeld de bijstandsverplichting in het kader van de NAVO vertaald wordt naar de nationale opdracht verschilt weliswaar van land tot land. Een kort overzicht: - de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied (België); - verdedigen van Duitsland en zijn geallieerden, bijdragen tot het behoud van vrede en stabiliteit in de Euro-Atlantische zone;

65

Ierland, Finland, Oostenrijk en Zweden zijn de vier niet-gebonden landen. Ierland neemt niet deel aan de PfP-activiteiten. 66 Denemarken, Finland, Ierland, Oostenrijk en Zweden.

62

-

-

de bescherming van de Euro-Atlantische zone, in het kader van de strategische en/of vitale belangen van het land, door de Italiaanse bijdrage aan de collectieve verdediging van de NAVO; deelnemen aan de collectieve of gemeenschappelijke defensie in het kader van de internationale organisaties waarvan Luxemburg lid is; NATO Regional Conflict: de kern van het defensiebeleid omvat de politieke en militaire bijdrage tot de NAVO (Verenigd Koninkrijk).

Vanuit het perspectief van de NAVO en de WEU/EU is er dus a-priori een zekere convergentie van de opdrachten van de nationale strijdkrachten door het feit dat een aantal opdrachten vervat zijn in de verdragen van de allianties. De internationale verplichtingen worden op nationaal niveau geformuleerd als opdrachten voor de strijdkrachten. 4.2.4. De grote domeinen Naast de opdrachten die vervat zijn in internationale verdragen, zoals besproken in de vorige paragraaf, voorzien de verschillende EU-lidstaten een heel gamma van opdrachten voor hun strijdkrachten. Zonder dieper in te gaan op de inhoud, de specificiteit dus van elke opdracht, kunnen een aantal domeinen onderscheiden worden. Er is convergentie door het feit dat de volgende drie domeinen terug te vinden zijn bij alle EU-lidstaten; de territoriale integriteit, de bijdrage tot internationale vrede en veiligheid en de hulp aan civiele autoriteiten. Divergentie treedt op als gevolg van de concrete invulling van deze opdrachten en als gevolg van de verscheidenheid van de overige opdrachten. 1. De territoriale integriteit Alle EU-lidstaten voorzien deze opdracht voor hun strijdkrachten. De verdediging van het nationaal grondgebied is de initiële bestaansreden van de strijdkrachten. Voor sommige lidstaten, zoals Duitsland of Oostenrijk, wordt deze als hoofdopdracht of als fundamentele opdracht naar voor geschoven en wordt ze expliciet opgenomen in de grondwet. Voor kleine landen, zoals Luxemburg, wordt deze integriteit automatisch in de context van een alliantie geplaatst. De militair niet-gebonden landen omschrijven vaak een ruimer concept, een 'total defence'. Deze totale nationale verdediging, zoals die bij Zweden of Finland wordt gedefinieerd, gaat uit van het standpunt dat het land zelf moet instaan voor de verdediging van het grondgebied. Zo'n concept omvat zowel militaire als burgeractiviteiten en impliceert enerzijds het behoud van een algemene dienstplicht en anderzijds een enorm mobilisatiepotentieel. De territoriale integriteit is voor de meeste landen nauw verbonden met de bescherming van de vitale belangen. De vitale belangen worden door sommigen omschreven als waarden zoals vrijheid, veiligheid en stabiliteit. De inhoud van deze waarden is sterk homogeen. Andere landen verwijzen niet naar waarden, maar naar materies zoals het gerechtelijk systeem, de communicatielijnen, de bevolking, … De verdediging van het grondgebied houdt voor de betrokken landen eveneens de verdediging van hun overzeese gebieden in.

63

Men kan vaststellen dat ondanks het feit dat alle EU-landen de territoriale integriteit als opdracht voorzien, er een grote divergentie is in de concrete invulling van deze opdracht. 2. Bijdragen tot internationale vrede en veiligheid Alle EU-lidstaten willen met hun strijdkrachten bijdragen tot de internationale vrede en veiligheid. Deze opdracht staat naast de verplichtingen die al voortvloeien uit de internationale verdragen. De laatste jaren is de algemene tendens dat deze opdracht aan belang toeneemt. Dit is het convergentie-aspect dat met betrekking tot deze opdracht tussen de EU-lidstaten kan waargenomen worden. Voor sommige landen is deze tendens bijzonder sterk, vooral voor die landen die belangrijke internationale (economische) belangen hebben. De groeiende interdependentie maakt deze landen kwetsbaarder. Voor het Verenigd Koninkrijk wordt sinds 1998 zelfs een expliciete prioriteit gegeven aan de interventiestrijdkrachten en wordt de verdediging van het grondgebied naar de achtergrond geschoven. Voor andere landen, waar de territoriale dreiging acuter ervaren wordt, zoals voor Finland, Griekenland, en Zweden, is deze tendens minder uitgesproken. Zij behouden de territoriale integriteit als eerste prioriteit vanuit hun geostrategische perceptie. Voor Oostenrijk en Duitsland blijkt deze prioriteit eerder voort te vloeien uit een historische context. Duitsland heeft echter sinds december 2002 ook de absolute prioriteit gegeven aan crisisbeheersing in plaats van aan territoriale verdediging.67 Het divergentie-aspect uit zich dus in twee domeinen. In eerste instantie volgens het tijdsverloop waarin de overgang van territoriale integriteit naar de internationale vrede en veiligheid zich voltrekt. Vervolgens in de reden waarom nog steeds prioriteit gegeven wordt aan de territoriale integriteit. In de paragraaf 4.3. wordt in het kader van de internationale vrede en veiligheid meer specifiek de bijdrage tot de vredesondersteunende en humanitaire opdrachten onderzocht. 3. Hulp aan civiele autoriteiten Alle EU-lidstaten voorzien de mogelijkheid dat de strijdkrachten hulp kunnen bieden aan de civiele autoriteiten. Het gaat vooral om hulpverlening bij rampen en noodtoestanden en het repatriëren van landgenoten. Sommige landen vermelden eveneens de mogelijke bijdrage tegen de drugshandel, de georganiseerde misdaad en de illegale immigratie. Zij geven een ruimere interpretatie aan deze opdracht, en voor hen hoeft de opdracht zich niet te beperken tot ramp- of noodsituaties. Deze categorie van opdrachten identificeert min of meer de specifieke problemen waar de betrokken landen mee geconfronteerd worden. Voor de Spaanse strijdkrachten is de strijd tegenover de illegale immigratie van overzee een belangrijke opdracht. De Deense strijdkrachten hebben een verantwoordelijkheid in de strijd tegen de vervuiling van de zee en Ierland beoogt een bescherming van de visserij. Griekenland voorziet een specifieke opdracht in de ontwikkeling van de defensie-industrie en de bescherming van de Grieks-Cyprioten. De strijdkrachten worden door alle EU-lidstaten beschouwd als een instrument dat kan gebruikt worden als hulp aan de natie. 67

Nouvelles Atlantiques N° 3439, Brussel, 11 december 2002.

64

Divergentie komt vooral tot uiting door de diversiteit van de opdracht en het feit dat voor sommige landen deze hulp ook kan aangewend worden in niet-noodwendige omstandigheden. 4. De overige opdrachten Uit de voorgaande paragrafen kan afgeleid worden dat voor de meeste EU-lidstaten de opdrachten voor de strijdkrachten kunnen herleid worden tot de volgende vier domeinen: - de opdrachten vervat in de verdragen van de Allianties, - de opdrachten betreffende territoriale integriteit, - de bijdrage tot de internationale vrede en veiligheid, - de hulp aan de civiele autoriteiten. Naast deze vier domeinen worden dikwijls een aantal opdrachten voorzien, meestal vermeld als taken, die moeten bijdragen tot de uitvoering van de vier domeinen. We denken bijvoorbeeld aan het behoud en de ontwikkeling van de militaire paraatheid, het voorzien van de militaire training, het verzekeren van een strategische transportcapaciteit,… Dergelijke opdrachten geven weinig specifieke informatie in verband met de prioriteiten van de verschillende lidstaten. Het zijn veeleer noodzakelijke voorwaarden om de eerder geciteerde opdrachten tot een goed einde te kunnen brengen. Daarnaast zijn er landen die nog een aantal specifieke opdrachten weerhouden zoals de defensiediplomatie, het behoud van een geloofwaardige nucleaire afschrikking, de controle over de uitvoering van de internationale verdragen,… Deze laatste categorie van opdrachten geeft aan waar de landen nog bijkomende accenten wensen te leggen. - Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk wensen een geloofwaardige nucleaire afschrikking te behouden, - Frankrijk, Griekenland, Nederland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk voorzien in de verdediging van hun overzeese gebieden, - België en het Verenigd Koninkrijk weerhouden expliciet de defensiediplomatie, Luxemburg legt de nadruk op de controle van de uitvoering van de internationale verdragen.

4.3. Vredesondersteunende en humanitaire opdrachten 4.3.1. Een kwalitatieve benadering Alle lidstaten van de EU nemen deel aan operaties inzake internationale vrede en veiligheid. Een dergelijke deelname vereist hoofdzakelijk een juridisch kader en interventiestrijdkrachten die snel en gemakkelijk kunnen ontplooid worden. Door het toenemende belang van dergelijke operaties trachten de verschillende lidstaten beter tegemoet te komen aan de noodzakelijke vereisten.

65

1. Het juridisch kader Sinds de EU een militair instrument ter beschikking heeft en duidelijk te kennen heeft gegeven dat zij bereid is om op internationaal vlak te ageren, is er in Europa naast de bestaande nationale juridische kaders, een EU-kader ontstaan. De artikels 11 en 17 van het Verdrag van de EU en de verklaringen van de Europese Raden van Keulen, Helsinki, Feira en Nice, vormen het raamwerk waarin de EU haar buitenlands beleid wil voeren en waarin ze eventueel internationale opdrachten wil uitvoeren. In het Verdrag van de EU werd de bepaling opgenomen dat er conformiteit moet zijn met de beginselen van het Handvest van de VN (artikel 11). De documenten over het GBVB geven echter geen uitsluitsel over het feit dat een mandaat van de VN vereist is voor een militaire operatie van de EU. De lidstaten zijn het trouwens niet eens of een militaire opdracht van de EU een VN-mandaat vereist of niet. "Some say yes, some no and some maybe".68 Deze problematiek is natuurlijk maar relevant indien de strijdkrachten niet uitgenodigd worden door de betrokken partijen. Zowel in Sierra Leone als in Macedonië werden de peacekeepers uitgenodigd. In een crisissituatie zijn zelfs de regeringen, die sterk voorstander zijn van een VN-mandaat, pragmatisch genoeg om af te zien van hun bezwaren. De militaire NAVO-campagne tegen Servië werd gesteund door negentien landen ondanks het ontbreken van een VN-mandaat. Het definiëren van de Petersbergtaken en het type van de strijdmacht dat werd opgericht in het kader van de Headline Goal, geven een goed idee van de intentie. De EU wenst deel te nemen aan internationale vrede en veiligheid in samenwerking met de VN, wat impliceert dat de EU in normale omstandigheden zal opereren onder het aigis van de Veiligheidsraad. Het raamwerk laat echter de mogelijkheid toe om te ageren zonder toestemming van de Veiligheidsraad, maar wel in overeenstemming met de principes van het VN-charter.69 Sinds het Verdrag van Amsterdam werd de doeltreffendheid van het GBVB dus aanzienlijk versterkt. De besluitvorming werd eveneens verbeterd. Lidstaten kunnen zich onthouden bij het nemen van een beslissing, zonder weliswaar het nemen van de beslissing te beletten. Een lidstaat is niet verplicht de beslissing toe te passen, maar aanvaardt in een geest van solidariteit dat de beslissing op de Unie in haar geheel betrekking heeft. Ondanks de potentiële versterking van het GBVB, blijft dit beleid hoofdzakelijk afhankelijk van de goede wil van elke lidstaat. De deelname aan een internationale opdracht in het kader van de EU, moet door de betrokken lidstaat ook op nationaal vlak goedgekeurd worden. Naast het juridisch kader van de EU is er het juridisch kader van de verschillende lidstaten. Dit kader verschilt van lidstaat tot lidstaat. Daarenboven is er een evolutie; lidstaten houden rekening met recente gebeurtenissen en passen hun nationale wetgeving aan. Wat het vereiste mandaat van de VN betreft voor een operatie van de EU, kunnen drie groepen van landen onderscheiden worden. Vooreerst zijn er de landen waarvoor een mandaat een absolute voorwaarde is. Ierland kan deelnemen aan internationale operaties van de VN, ook diegene die uitgevoerd worden door andere organisaties zoals de NAVO, maar de goedkeuring van de Veiligheidsraad is 68

Grant C., A European view of ESDP, in The EU's Rapid Reaction Capability, ESF Working Paper No. 4, oktober 2001. 69 Ortega M., Military Intervention and the European Union, in Chaillot Papers 45, maart 2001.

66

-

-

-

vereist. Volgens de Finse Peacekeeping Act, kan Finland enkel deelnemen aan militair crisismanagement indien dit gebaseerd is op een mandaat van de VN of de OVSE. De herziene Peacekeeping Act, die in werking trad vanaf begin 2001, laat Finse soldaten toe om deel te nemen aan humanitaire bijstand of aan operaties om humanitaire bijstand te beveiligen, op verzoek van de intergouvernementele instellingen verbonden met de VN. Ook Portugal is sterk gebonden aan het VN-mandaat en wil zijn belangen zoals in Angola verdedigd zien via de VN. Aan het andere uiteinde van het spectrum vinden we vooral de grote landen terug, zoals het Verenigd Koninkrijk. Het VN-mandaat blijft het uitgangspunt, maar het is geen noodzakelijke voorwaarde. Voor Frankrijk is er geen probleem indien er geen VN-mandaat is. Er werd min of meer een geopolitieke zone afgebakend waarin Frankrijk zich het recht voorhoudt te interveniëren indien een crisis de nationale belangen aantast. Ook Spanje vermeldt expliciet de mogelijkheid van een interventie bij bijvoorbeeld genocide of schending van mensenrechten, indien de VN-Veiligheidsraad niet tot een besluit kan komen. Duitsland neemt pas sinds 1992 deel aan VN-operaties, maar bij de aanvang van de Kosovo-crisis stemde de regering onmiddellijk in met een deelname aan de NAVO-acties, zelfs zonder een mandaat van de VN. Tenslotte is er de grote groep van landen die een duidelijke voorkeur heeft voor een mandaat, maar mogelijkheden openlaat voor 'uitzonderlijke omstandigheden'. Sommige landen, zoals Denemarken, vermelden expliciet dat een interventie zonder mandaat mogelijk blijft in 'een aantal uitzonderlijke gevallen'. België en Nederland zijn twee voorbeelden van landen waar de voorwaarden voor een deelname aan internationale opdrachten sterk beïnvloed werden door recente traumatische gebeurtenissen. Naar aanleiding van de vastgestelde tekortkomingen in verband met de Belgische deelname aan Unamir, de VN-vredesoperatie in Rwanda, werden in 1997 'Richtlijnen voor een Belgische deelname aan internationale crisisoperaties' opgesteld. Het gaat ondermeer over een voorafgaande analyse, een aangepaste opleiding voor de zending, duidelijkheid over het mandaat en de ROE, de beschikbaarheid van het aangepaste materieel. In de huidige omstandigheden kan de krijgsmacht, na een beslissing van de Ministerraad, bijdragen tot een vredesoperatie. In Nederland hebben de gebeurtenissen van Srebrenica in 1996 tot gelijkaardige maatregelen geleid. De andere landen van de EU hebben de voorbije jaren eveneens hun juridisch kader aangepast. Zo heeft Oostenrijk zijn grondwettelijke basis voor een deelname aan VN-operaties aangepast in 1997 en deed Finland dit in 2001. Denemarken heeft naar aanleiding van de NAVO-Top te Washington in 1999 haar standpunt herzien. De laatste jaren is er in de EU-lidstaten de tendens waar te nemen dat de reactie op belangrijke internationale ontwikkelingen geleid werd door regeringen, waarbij de parlementaire controle naar de achtergrond verschoven werd. Deze pragmatische benadering bleek vooral aangewezen in het veiligheidsdomein waar de dringende noodzaak geen ruimte liet voor parlementaire ratificaties. Een gelijkaardige dynamiek is waar te nemen voor de militaire interventies. Sommige grondwetten bepalen evenwel duidelijk wie beslissingsbevoegdheid heeft:

67

Frankrijk geeft het voorrecht aan de president, Duitsland aan het parlement. In andere gevallen, waarin de grondwet minder duidelijk is, wordt de ruimte gelaten voor het regeringsinitiatief. Een toekomstige internationale opdracht van de EU zal dus naast het standpunt van de NAVO, indien deze als geheel niet betrokken is, worden beïnvloed door de beschikbaarheid van een VN-mandaat en de positie van de verschillende lidstaten. De nationale belangen van de lidstaten werden grotendeels vervat in de gemeenschappelijke waarden en de fundamentele belangen van de EU. Er is eensgezindheid dat de principes van het Handvest van de VN moeten gerespecteerd worden en dat er bij voorkeur een VN-mandaat moet zijn. Er is geen eensgezindheid indien er geen VN-mandaat is. De wijze waarop de verschillende lidstaten op nationaal vlak besluiten om deel te nemen is eveneens verschillend. 2. De interventiestrijdkrachten De herstructurering van de strijdkrachten staat vooral in het teken van de deelname aan de internationale opdrachten. Stelselmatig worden de grote legers voor territoriale verdediging omgevormd tot eenheden voor interventie. Deze eenheden moeten aan andere vereisten voldoen: ze moeten snel inzetbaar en projecteerbaar zijn. Ze moeten daarenboven joint en combined kunnen functioneren. Afgezien van deze noodzakelijke karakteristieken organiseren de EU-lidstaten onafhankelijk van elkaar en naar eigen inzicht deze interventiestrijdkrachten. Het tempo waarmee dit gerealiseerd wordt, ligt vast in de diverse herstructureringsprogramma's en wordt grotendeels bepaald door de financiële beschikbare ruimte. Volgende tendensen kunnen onderscheiden worden: De niet-gebonden landen van de EU die deelnemen aan het PfP-programma hebben de laatste twee jaar snelle interventiestrijdkrachten opgericht om te voldoen aan het NAVO-beschikbaarheidcriterium van 30 dagen. Zo is vanaf 1 januari 2001 de Zweedse snelle interventiestrijdkracht ter grootte van een bataljon met 1000 manschappen, klaar om ontplooid te worden. De snelle interventiestrijdkracht beschikt over een compagnie van 100 manschappen die binnen de 30 dagen kan vertrekken, de rest van het bataljon kan in een termijn van 90 dagen vertrekken. De Finse interventiestrijdkracht, die ter beschikking kan gesteld worden van de internationale organisaties, omvat twee infanteriebataljons, één geniebataljon, één transportcompagnie en een CIMIC-compagnie. De strijdkracht beschikt eveneens over twee mijnenleggers van de marine. De Oostenrijkse interventiestrijdkracht werd sinds 1999 geherstructureerd en gereorganiseerd om te kunnen deelnemen aan het volledige spectrum van de peacesupport operaties. Oostenrijk wil van de beschikbare strijdkracht, die momenteel 1300 man omvat, een staande eenheid maken. Vanuit het PfP-engagement is er voor deze drie landen een sterke convergentie merkbaar inzake het concept van de interventiestrijdkrachten. De NAVO-landen die geïntegreerd zijn in de militaire structuur moeten in het kader van de Immediate Reaction Forces in staat zijn om in een termijn van 7 dagen vredesondersteunende operaties uit te voeren.70 Staande eenheden, voor België een 70

Momenteel wordt de paraatheid van de NAVO-strijdkrachten nog steeds uitgedrukt op basis van Immediate Reaction Forces, Rapid Reaction Forces en Main Defence Forces, die respectievelijk na 7, 15 en 60 dagen inzetbaar zijn. In de nieuwe NAVO-structuur zal de paraatheid van deze strijdkrachten

68

-

versterkt bataljon, een escadrille F-16 en een mijnenjager, worden ter beschikking gesteld. Voor kleinere landen kan zowat de hele krijgsmacht toegewezen worden aan de NAVO-strijdkrachten. Diezelfde strijdkrachten worden dikwijls geïntegreerd in andere samenwerkingsverbanden.71 De laatste jaren is de tendens merkbaar van een internationaal georganiseerde deelname aan vredesondersteunende en humanitaire opdrachten. Deze samenwerking die buiten de bestaande samenwerkingsverbanden bestaat zoals de VN, de NAVO of de EU, neemt vaak de vorm aan van een permanente structuur. Zo wil men via NORDCAPS een gemeenschappelijke Scandinavische brigade oprichten. Deze strijdkrachten kunnen dan zowel gebruikt worden voor VN-, OVSE-, EU- als NAVO-geleide operaties. De DATF beoogt een samenwerking in de Benelux voor het operationeel gebruik van luchtmachtmiddelen voor vredesondersteunende operaties in het kader van de VN. Oostenrijk speelt een belangrijke rol in de regionale samenwerking voor veiligheid en defensie in het kader van CENCOOP. Samen met Hongarije, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Zwitserland wordt getracht de operationele capaciteit voor PSO-opdrachten te verhogen. Het programma ging van start met een gemeenschappelijke deelname aan KFOR, UNFICYP en UNDOF.72

opgebouwd zijn rond de High Readiness Forces (0 - 90 dagen), de Forces of Lower Readiness (91 - 180 dagen) en de Long Term Build-up Forces (meer dan 365 dagen). 71 De 1 (BE) gemechaniseerde divisie, die toegewezen was aan de MDF van de NAVO, was tevens geïntegreerd in het Eurokorps. Momenteel beschikt België niet meer over een divisiestructuur en heeft de bijdrage betrekking op een brigade met bijkomende elementen. 72 Een Oostenrijks deelname met een infanteriebataljon aan KFOR, samen met Slowakije en Zwitserland, een Oostenrijks infanteriebataljon met Hongarije en Slovenië voor UNFICYP en een Oostenrijks bataljon met Slowakije voor UNDOF.

69

4.3.2. Een kwantitatieve benadering De vredesondersteunende en humanitaire opdrachten kunnen eveneens op een kwantitatieve manier onderzocht worden. Niet het aantal opdrachten waaraan elke lidstaat heeft deelgenomen is een interessante informatie in dit domein, maar wel het aantal manschappen dat aan dergelijke opdrachten heeft deelgenomen. Sommige opdrachten bestaan inderdaad slechts uit een aantal waarnemers, terwijl het bij de deelname aan bijvoorbeeld SFOR of KFOR voor de meeste landen over enkele honderden manschappen gaat. In eerste instantie wordt een overzicht gegeven van het aantal strijdkrachten per lidstaat dat gedurende het jaar 2001 ingezet werd in buitenlandse opdrachten. Voor de verschillende EU-lidstaten werd er gebruik gemaakt van de gegevens 'UN and Peacekeeping' uit The Military Balance 2001-2002. Het gaat dus enkel om opdrachten met een mandaat van de VN.

Lu It xe aly m bo N ur et he g rla nd Po s U rtu ni te ga d l Ki ng do m Sp a Sw in ed en

Au st ria Be lg iu m D en m ar k Fi nl an d Fr an ce G er m an y G re ec e Ire la nd

9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Figuur 3: Aantal strijdkrachten ingezet in buitenlandse opdrachten in 2001 Uiteraard is het vanuit deze tabel onmogelijk om vast te stellen of er convergentie is inzake de bijdrage aan vredesondersteunende en humanitaire opdrachten. Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Italië hebben veruit het grootste aandeel, maar ze beschikken ook over de grootste krijgsmachten. Een mogelijk criterium is de verhouding van het aantal strijdkrachten ingezet in buitenlandse opdrachten (de gegevens uit figuur 3) ten opzichte van de totale omvang van de strijdkrachten in vredestijd. Voor de landen die nog over een dienstplicht beschikken is het aantal dienstplichtigen hierin begrepen. Dergelijke landen maken immers gebruik van hun dienstplichtigen voor de internationale opdrachten. De reservestrijdkrachten werden niet opgenomen. De gegevens werden ontleend aan The Military Balance 20012002.

70

Deze ratio geeft per lidstaat de relatieve bijdrage en moet toelaten om te onderzoeken in welke mate er convergentie is. Met andere woorden, dragen alle lidstaten evenredig de lasten met betrekking tot de vredesondersteunende en humanitaire opdrachten? Deze tabel geeft in vergelijking met de vorige een totaal ander beeld.

Sp ai Sw n ed en

Ita Lu ly xe m bo ur N et he g rla nd s Po U rtu ni te ga d l Ki ng do m

Au st ri a Be lg iu m D en m ar k Fi nl an d Fr an ce G er m an y G re ec e Ire la nd

8 7 6 5 4 3 2 1 0

Figuur 4: Aantal strijdkrachten ingezet in buitenlandse opdrachten ten opzichte van de totale omvang van de strijdkrachten in vredestijd Er zijn sterke verschillen merkbaar in de relatieve bijdrage. Voor het jaar 2001 bedroeg het gemiddelde voor de vijftien EU-lidstaten 3.56%. De grootste relatieve bijdrage werd geleverd door Ierland met 7.45%. Aan het andere uiteinde staat Griekenland met een bijdrage van 1.23%. Het is nochtans belangrijk deze cijfers te nuanceren. De belangrijkste opdrachten in 2001 wat de getalsterkte betreft, waren SFOR en KFOR. Deze situeren zich in de onmiddellijke nabijheid van Griekenland. Vermits één van de opdrachten van de Griekse strijdkrachten het behoud is van de stabiliteit in de regio, het oplossen van de regionale conflicten en het behoud van het militair evenwicht, lijkt deze lage bijdrage in eerste instantie verwondering op te wekken. De Griekse bezorgdheid gaat echter in eerste instantie uit naar het eigen grondgebied. Een escalatie van het geweld over de grenzen heen vergt vanuit het Griekse standpunt een belangrijke militaire aanwezigheid op het eigen grondgebied. Ook de gemeenschappelijke grens met Turkije vergt een actieve inzet. Vergeten we daarenboven niet dat er 1250 Griekse strijdkrachten permanent ontplooid zijn op Cyprus. Spanje heeft met 1,75% de tweede laagste bijdrage. Hier zijn andere argumenten doorslaggevend. Het is lange tijd vooral een kwestie van 'un état d'esprit' geweest. Hierdoor hadden de investeringen voor een projectiecapaciteit geen prioriteit. Deze ingesteldheid lijkt voor Denemarken, Nederland, en Portugal eveneens nog een invloed te hebben, maar dan in omgekeerde zin. De 'drang om de wereldzeeën te bevaren' en een 'roemrijk verleden' lijken zich nog te manifesteren in de huidige ambitie om actief betrokken te blijven.

71

-

-

Ierland, Finland, Oostenrijk en Zweden hebben vanwege hun neutraliteitsstatuut in de Koude Oorlog reeds een lange traditie van internationale opdrachten. Een deelname van dergelijke landen lag tijdens de alomvattende OostWesttegenstelling minder gevoelig. Het Verenigd Koninkrijk heeft in haar opdrachten expliciet de prioriteit gegeven aan de interventiestrijdkrachten. Men wil er over belangrijke militaire vermogens beschikken om effectief bij te dragen tot het oplossen van crisissen zoals in de Balkan. De accentverschuiving naar internationale vrede en stabiliteit lijkt niet tot uiting te komen in deze tabel. Met een bijdrage van 3.45% zit het Verenigd Koninkrijk onder het EU-gemiddelde. Een groot deel van de strijdkrachten bevindt zich echter in het buitenland, maar niet in het kader van de VN en peacekeeping. Op de Falklands zijn er meer dan 1500 Britse militairen, op Cyprus 3250, op Brunei meer dan 1000, op Gibraltar 565,… Daarenboven zijn er 13.000 Britten permanent gestationeerd in Noord-Ierland. Voor Frankrijk lijkt net dezelfde redenering op te gaan. Het internationaal engagement reikt verder dan de opdrachten zoals ze weerhouden zijn in de tabel.

Uit deze korte evaluatie kan afgeleid worden dat de aanzienlijke afwijkingen een nationale oorsprong hebben. Alle lidstaten dragen bij, maar wegen de omvang van deze bijdrage af tegenover de andere opdrachten. Die andere opdrachten zijn voor sommige landen toegespitst op de territoriale integriteit, wat vooral het geval is voor Duitsland, Finland, Griekenland, Oostenrijk, en Zweden. Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk manifesteren als permanente leden van de VN-Veiligheidsraad een meer wereldwijde verantwoordelijkheid en ontplooien hiervoor de nodige strijdkrachten. Tenslotte is er een categorie landen zoals ondermeer Italië, Spanje en België, die niet zo strikt deze afweging hoeven te maken. De verdediging van het grondgebied is een opdracht, maar ze voelen zich in mindere mate bedreigd en hun wereldwijde betrokkenheid is beperkter. Zij maken vooral een praktisch gerichte keuze. Het is voor alle lidstaten alleszins een kwestie van een evenwicht te vinden tussen solidariteit en nationale belangen. De bijdragen en hun omvang zijn a-priori vrijwillig, maar alle lidstaten kijken bewust of onbewust naar hun buren. De verschillende nationale belangen vormen de divergerende factor, het Europees solidariteitsgevoel is de convergerende factor. De gegevens in de tabel zijn de resultante van deze tegengestelde krachten. Een andere indicator is de verbintenis die de EU-lidstaten willen aangaan in het kader van de Headline Goal. Tijdens de conferentie voor de verbetering van de militaire capaciteiten, die gehouden werd op 20 november 2001 in Brussel, bevestigden de lidstaten een geheel van middelen bestaande uit meer dan 100.000 manschappen, ongeveer 400 gevechtsvliegtuigen en 100 schepen. In onderstaande tabel wordt de relatieve toezegging van elke lidstaat weergegeven. Het gaat om een oppervlakkige interpretatie van de bijdrage in het kader van de Headline Goal gebaseerd op het aantal manschappen. Deze wordt in de tabel voorgesteld in verhouding tot de totale omvang van de strijdkrachten in vredestijd. Voor de bijdrage werd gebruik gemaakt van de gegevens Nouvelles Atlantiques N° 3338 van 21 november 2001. Voor de omvang van de

72

strijdkrachten werden opnieuw de gegevens gebruikt van The Military Balance 2001-2002. De gemiddelde bijdrage voor de EU bedraagt 6,14%. Deze gegevens moeten rekening houden met een aantal nuances. Het gaat om 'ruw' cijfermateriaal en het geeft geen indicatie van de kwaliteiten van de strijdkrachten. Er wordt hierbij in eerste instantie gedacht aan het militair materieel waarmee de verschillende nationale contingenten uitgerust worden.

12 10 8 6 4 2 Sp ai n Sw ed en

Ita Lu ly xe m bo ur N g et he rla nd s Po rtu U ni ga te l d Ki ng do m

Ire la nd

Au st ri

a Be lg iu m D en m ar k Fi nl an d Fr an ce G er m an y G re ec e

0

Figuur 5: Aantal strijdkrachten toegezegd voor de Headline Goal ten opzichte van de totale omvang van de strijdkrachten in vredestijd Zo is er voor de kwantitatieve gegevens bijvoorbeeld de Belgische bijdrage. Deze omvat bepaalde elementen zoals de gemechaniseerde brigade die slechts beschikbaar zijn voor een periode van 6 maanden, terwijl de meeste strijdkrachten voor een jaar ter beschikking gesteld worden. Italië voorziet zelfs de mogelijkheid om haar bijdrage van 12.500 manschappen, voor een periode van maximum vier maanden te verhogen tot 14.500 man. Gezien het bijzondere statuut van Denemarken draagt het geen troepen bij. Zonder in detail te treden moet men zich natuurlijk ook bewust zijn van de kwalitatieve verschillen. Bepaalde landen zoals Finland, Ierland of Luxemburg dragen enkel landmachteenheden bij, terwijl bijvoorbeeld Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk of Duitsland ook meer gesofisticeerd materieel ter beschikking stellen zoals nucleaire aanvalsonderzeeërs, AWACS, satellietbewakingssystemen of UAV's voor verkenningsen bewakingsopdrachten. Door enkel het cijfermateriaal te vergelijken komt men tot de vaststelling dat de landen, die sterk vertegenwoordigd zijn in tabel 2, zich hier eveneens in de kopgroep situeren. We denken in eerste instantie aan Ierland, Nederland en Portugal. Het omgekeerde is eveneens van toepassing. Griekenland en Spanje nemen in beide gevallen de laatste positie in.

73

4.4. Besluit Is er een convergentie waar te nemen bij de opdrachten van de strijdkrachten? Jazeker. Vooreerst zijn er de gemeenschappelijke waarden en de fundamentele belangen opgenomen in artikel 11 van het Verdrag van Amsterdam. Deze hebben niet de intentie om in de plaats te komen van de nationale belangen van de staten. Nochtans is het belangrijk dat er in de EU gemeenschappelijke belangen geïdentificeerd werden. In de geest van een Europese solidariteit hebben ze bijgedragen tot een convergentie van de opdrachten van de verschillende krijgsmachten. Zoals er een sterke correlatie bestaat tussen de nationale belangen en de opdrachten van de strijdkrachten, zo moet dit eveneens het geval zijn op het vlak van de EU. Dit is momenteel niet het geval. De Petersbergtaken dekken onvoldoende de gemeenschappelijke belangen. Er is een correlatie tussen de opdrachten (Petersbergtaken) en de strijdkrachten (RRF), maar niet tussen de belangen en de opdrachten. Dit laatste is een pijnlijk gevolg van het feit dat men vertrokken is vanuit een capaciteit (Helsinki Headline Goal) en niet vanuit een strategisch concept. Voor de nationale belangen, die de lidstaten niet in de gemeenschappelijke belangen van artikel 11 opgenomen zien en voor deze die wel opgenomen zijn, maar waarvoor er geen opdrachten bestaan om ze uit te voeren, wensen ze opdrachten voor hun strijdkrachten te behouden. Vervolgens zijn er de opdrachten die behoren tot de Verdragen van de Allianties. De deelname kan dwingend zijn (artikel V van de WEU) of ze kan op vrijwillige basis gebeuren (Petersbergtaken van de EU). De toetreding impliceert alleszins een geest van solidariteit en de lidstaten treffen op nationaal vlak de nodige maatregelen om er uitvoering aan te kunnen geven indien nodig. Door de opname van de Petersbergtaken in het EU-Verdrag kunnen alle EU-lidstaten, inclusief de niet-leden van de NAVO, volwaardig en op voet van gelijkheid deelnemen aan operaties van de EU. Denemarken heeft zich onthouden en is een uitzondering.73 De tien EU-lidstaten die volwaardig lid zijn van de WEU moeten daarenboven uitvoering kunnen geven aan de verplichte bijstandsclausule. De elf EU-lidstaten die behoren tot de NAVO hebben hun verplichtingen en erkennen eveneens de collectieve defensie. De vier EU-lidstaten die behoren tot de EAPC trachten hun defensiegerichte relatie met de NAVO te verbeteren, zodat een gemeenschappelijke deelname aan operaties onder gezag van de VN of de OVSE mogelijk is. Door coöperatieve militaire relaties te ontwikkelen met de NAVO is het voor de PfP-partners eveneens mogelijk om deel te nemen aan humanitaire, peacekeeping en andere overeengekomen operaties. Er is dus een convergentie van de opdrachten vanuit de internationale organisaties. De overige opdrachten zijn eveneens sterk gelijklopend. Alle lidstaten voorzien de territoriale integriteit, het bijdragen tot de internationale vrede en veiligheid en de hulp aan de civiele autoriteiten. Het is in een aantal bijkomende specifieke opdrachten dat er divergentie optreedt. Dergelijke opdrachten belichten een bijzondere situatie, zoals de bescherming van de overzeese gebieden of de nucleaire afschrikking. In een aantal opdrachten worden 73

Protocol 5 als annex aan het Verdrag van Amsterdam

74

specifieke nationale belangen benadrukt. Ze situeren zich grotendeels in het domein 'hulp aan de civiele autoriteiten'. Het gaat ondermeer om de strijd tegen de vervuiling van de zee, de bescherming van de visserij, de strijd tegen de illegale immigratie, de ontwikkeling van een defensie-industrie,… Tenslotte zijn er nog de opdrachten zoals de defensiediplomatie of de controle van de uitvoering van de internationale verdragen die bepaalde prioriteiten van de EU-lidstaten belichten. Door het toenemende belang dat alle lidstaten hechten aan de vredesondersteunende en humanitaire opdrachten en door het feit dat de EU in het EVDB hierop de nadruk legt, evolueren het juridisch kader en het concept van de interventiestrijdkrachten zowel bij de EU als bij de verschillende lidstaten bijzonder snel. Wat het juridisch kader betreft is er geen eensgezindheid over de noodzaak van een VNmandaat. De nationale besluitvormingsprocedure voor een eventuele deelname aan een internationale opdracht is eveneens sterk verschillend. De ontwikkeling van de interventiestrijdkrachten wordt sterk gedirigeerd vanuit de NAVO. Voor de niet-NAVO leden van de EU gebeurt dit vanuit de PfP-context. Ook de internationaal georganiseerde deelname aan vredesondersteunende en humanitaire opdrachten harmoniseert de inspanningen. Op de vraag of alle EU-lidstaten evenredig de lasten dragen met betrekking tot de internationale opdrachten, is men in eerste instantie geneigd om negatief te antwoorden. De cijfers geven aanzienlijke verschillen aan. Nochtans kan men stellen dat het solidariteitsgevoel in deze materie bijzonder groot is. De afwijkingen moeten vooral verklaard worden vanuit nationale belangen. Voor sommige landen reikt de internationale ambitie verder dan de VN-opdrachten, andere landen richten zich in eerste instantie naar hun eigen grondgebied. Tenslotte is er als gevolg van het ontbreken van een eenduidige terminologie betreffende de opdrachten eveneens een divergentie waar te nemen. Het wordt hierdoor moeilijk om een vergelijking te maken, wat nog steeds een eerste stap is om tot een convergentie te kunnen komen. Elke EU-lidstaat hanteert niet alleen een eigen terminologie maar koppelt er eveneens andere implicaties aan vast. Het is aan te bevelen om vanuit de EU te definiëren wat bijvoorbeeld verstaan wordt onder 'opdrachten'. Wat het verschil is met 'taken'. Wat de gevolgen zijn voor de strijdkrachten en de defensiebegroting eens de opdrachten en taken vastgelegd zijn.

75

76

5. Structuur van de Strijdkrachten en Personeelsgebonden Aspecten 5.1.

Inleiding

Om tegemoet te komen aan de uitdagingen van deze eeuw moesten de strijdkrachten, die nog grotendeels afgestemd waren op een grootschalige Oost-Westconfrontatie, aan nieuwe vereisten voldoen. Zowel de NAVO als de WEU lanceerde eind jaren negentig hiervoor een initiatief. Tijdens de Washington-Top van 1999 werd het Defence Capabilities Initiative (DCI) opgestart om de NAVO-strijdkrachten te verbeteren zodat ze multinationaal kunnen samenwerken en de nieuwe veiligheidsuitdagingen kunnen aangaan. Daarenboven moet het DCI bijdragen tot de ontwikkeling van de European Security and Defence Identity (ESDI) door de Europese defensiecapaciteiten en de Europese pijler binnen de NAVO te versterken. Het DCI beoogt de capaciteiten van de Alliantie te verbeteren in de volgende vijf overlappende gebieden: - mobility and deployability, - sustainability, - effective engagement, - survivability, - interoperable communications. Tijdens de NAVO-Top in Praag in november 2002 werd de Prague Capabilities Commitment (PCC) voorgesteld. Dit om beter tegemoet te komen aan de beperkingen van het DCI voor de verbetering van de militaire capaciteiten. De WEU lanceerde met haar 'Audit of Assets and Capabilities for European Crisis Management Operations' in 1999 een gelijkaardig initiatief. De WEU kwam tot het besluit dat de lidstaten weliswaar over de nodige strijdkrachten en middelen beschikken om de Petersbergtaken uit te voeren, maar dat er een aantal belangrijke tekortkomingen waren in de volgende domeinen: - strategic intelligence, - strategic planning, - availability, deployability, strategic mobility, sustainability, interoperability and operational effectiveness, - multinational, joint operation and force HQ, with particular reference to C3 capabilities and the deployability of the Force HQ. Er waren grote overeenkomsten tussen de tekortkomingen vermeld in het DCI van de NAVO en de audit van de WEU. Beide waren een belangrijke aanzet voor de ontwikkeling van collectieve capaciteiten enerzijds en voor de herstructurering van de nationale strijdkrachten anderzijds.

77

In het kader van de EU beperkt de ontwikkeling van de militaire vermogens zich tot de uitwerking van de HHG. De strategische en operationele behoeften werden vastgesteld voor het uitvoeren van de Petersbergtaken. Tijdens de conferentie voor de verbetering van de vermogens van 19 november 2001 te Brussel hebben de lidstaten hun militaire bijdrage bevestigd en werd een overzicht gegeven van de resterende lacunes. De lidstaten zijn eveneens een Europees Actieplan (ECAP) en een Mechanisme voor de Ontwikkeling van de Vermogens (CDM) overeengekomen. Hiermee beschikt Europa over duidelijke richtlijnen om haar militaire capaciteiten te versterken en de doelmatigheid van haar militaire inspanningen te vergroten. Naast de RRF blijft natuurlijk de vraag wat er met de overige militaire capaciteiten in Europa moet gebeuren? De lidstaten in de EU beschikken over meer dan 1,5 miljoen manschappen en een aanzienlijke hoeveelheid militair materieel. Alle lidstaten hebben gedurende de jaren negentig herstructureringsprogramma's ontwikkeld om hun strijdkrachten in staat te stellen de nieuwe veiligheidsuitdagingen te beantwoorden. Maar, iedere lidstaat doet dit op eigen tempo, volgens eigen inzichten en budgetten. De nationale programma's hebben dezelfde tendens, maar de onderlinge verschillen zijn aanzienlijk. Dikwijls werden de herstructureringen geleid door zuiver nationale beschouwingen op politiek, strategisch en budgettair vlak. In dit hoofdstuk onderzoeken we dan ook in welke mate er sprake is van convergentie tussen de nationale programma's. In eerste instantie worden de structurele aspecten vergeleken, vervolgens zullen de personeelsgebonden aspecten onder de loep worden genomen.

5.2. Structuur 5.2.1. Overzicht van de nationale herstructureringsprogramma's In deze paragraaf geven we een overzicht van de recente plannen voor de herstructurering van de nationale legers. In een aantal alinea's worden de krachtlijnen en de basisprincipes van deze plannen weergegeven. Voor een meer gedetailleerde bespreking verwijzen we naar de respectieve studies in Veiligheid en Strategie. Op basis hiervan wordt onderzocht in welke mate er overeenstemming bestaat. In België werd de herstructurering ingezet in 1993. Initieel lag het accent op het personeelsaspect. Nadien, door 'Het strategisch plan voor de modernisering van het Belgisch leger 2000 - 2015' werd het belang onderlijnd van een nieuwe structuur, die rekening houdt met een mogelijke inzet voor crisisbeheersing in internationaal verband. Daarom moet de toekomstige krijgsmacht: - beschikken over meer parate, flexibele en modulair inzetbare structuren op 100%, - doeltreffender zijn qua mobiliteit, projecteerbaarheid, interoperabiliteit en permanent gebruik (alle weersomstandigheden, dag en nacht),

78

-

beschikken over een groter voortzettingsvermogen waarbij de structuur gericht wordt op de uitzendingssystematiek van vredesoperaties, - beschikken over een betere projecteerbaarheid en over adequate commando-, controle- en inlichtingencapaciteit. Er werd uitgegaan van drie basisprincipes, namelijk de eenheidsstructuur, de maximale internationale samenwerking en de civiel-militaire samenwerking. In het Deense 'Defence for the future' van 1997, is het uitgangspunt dat de defensieplanning moet gebaseerd worden op het meeste gunstige scenario voor Denemarken, namelijk 'a global, co-operative order' waarin de NAVO haar plaats behoudt als defensieorganisatie en waarin er geen basis is voor meer onafhankelijke Europese strijdkrachten. Denemarken moet daarom strijdkrachten behouden die kunnen deelnemen aan internationale opdrachten waardoor de 'onrechtstreekse veiligheid' verhoogd wordt en waardoor de voorwaarden voor het vermelde scenario gecreëerd worden. In 'Accord sur la Défense pour la période 2000 - 2004' wordt de klemtoon verlegd van een algemene mobilisatie naar het versterken van de capaciteiten voor internationale operaties. Een verhoogde mobiliteit en een kleinere ondersteunende structuur moeten nagestreefd worden. In Duitsland werden de krachtlijnen voor een nieuwe basisstructuur van de Bundeswehr vastgelegd in het eindrapport van de commissie van Weizsäcker, 'Die Bundeswehr sicher ins 21. Jahrhundert: Eckpfeiler fûr eine Erneuerung von Grund auf' van mei 2000. De hoofdobjectieven van de hervorming zijn: - de Bundeswehr voorbereiden in termen van grootte, structuur, bewapening en uitrusting voor de uitvoering van de meest waarschijnlijke taken in het kader van de opdracht: deelname aan crisispreventie- en crisismanagementoperaties, - de strijdkrachten de mogelijkheid bieden om effectief samen te werken met de partners van NAVO, EU, VN en OVSE, - de begroting zodanig aanwenden dat er voldoende financiële ruimte is voor operaties en onderhoud, uitrusting en infrastructuur, - het voorzien van nieuwe mogelijkheden voor het managementbeleid in de strijdkrachten en de defensieadministratie. Operationeel moet de krijgsmacht de mogelijkheid hebben om gelijktijdig deel te nemen aan twee crisis response operaties met elk het niveau van een brigade. De buitenlandse opdrachten zullen in de toekomst gepland en geleid worden door een Joint Operations Command. De Joint Support Service moet bijdragen tot een betere integratie van gemeenschappelijke taken in het domein van commando en controle, training en ondersteuning. De commando- en controleorganisatie van de Bundeswehr zal de principes van een eengemaakte commandostructuur, de scheiding van administratieve en operationele taken en de aaneenkoppeling van administratieve en technische controle in acht moeten nemen. 'Le Livre blanc, 1994' heeft in Frankrijk de nieuwe strategische functies gedefinieerd die defensie moet vervullen. De hervorming nam zijn aanvang in 1996. Het kader waarin de strijdkrachten moeten optreden laat toe om de capaciteiten te definiëren voor het legermodel 2015. Het inzetkader van de strijdkrachten moet in eerste instantie bijdragen

79

tot de bescherming van de vitale belangen, de strategische belangen en de belangen als lidstaat van de VN. De programmawet 1997-2002 definieert hierin de grote operationele functies: afschrikking, preventie, projectie en bescherming. De programmawet 2003-2008 bevestigt de ingezette hervorming van 1996. De actualisering van het legermodel 2015 is een gevolg van recente ontwikkelingen. Hierin worden acht 'systèmes de forces' voorzien: afschrikking, C3R, projectie en mobiliteit, slagkracht in diepte, beheersen van land-, lucht- en zeeruimte en de voorbereiding en het behoud van de operationele capaciteit. De modernisering van de uitrusting zal gebeuren volgens onderstaande hoofdkrachtinspanningen: - het verzekeren van de continuïteit van de nucleaire afschrikking, - het ondersteunen van de ontwikkeling van een Europese defensie, - het versterken van de beoordelingsautonomie op strategisch en operationeel niveau, - de operationele efficiëntie verzekeren van de strijdkrachten, - de veiligheid van de strijdkrachten ontwikkelen, - het verbeteren van de diensten ten voordele van de bevolking. De structurele veranderingen in Finland werden ingezet in 1997 naar aanleiding van het in dat jaar verschenen witboek 'The European Security Development and Finnish Defence'. De hoofddoelstelling was het ontwikkelen van de paraatheid en de reactiecapaciteit van de strijdkrachten en ze een geloofwaardige capaciteit geven om een strategische aanval af te slaan. Het accent werd dus verlegd van het afslaan van een grootschalige aanval naar het afslaan of voorkomen van een strategische aanval. De mogelijkheid om deel te nemen aan internationaal crisismanagement werd eveneens benadrukt door het ter beschikking stellen van een snelle interventiemacht.74 De territoriale verdediging en de algemene dienstplicht blijven de uitgangspunten. De planning-, commando- en controlesystemen en de inlichtingendiensten van de verschillende machten worden geïntegreerd in één joint concept. Het Griekse 'Defence White Paper 1998-1999', gepubliceerd in het jaar 2000, legt het accent op vijf principes voor een nieuwe structuur van de strijdkrachten: - flexibele, snelle, efficiënte strijdkrachten met een doeltreffende vuurkracht voor de verdediging van het grondgebied en Cyprus, - een marine die de territoriale wateren, kusten en Griekse eilanden en de maritieme communicatielijnen moet verdedigen en strijdkrachten moet kunnen projecteren in het oosten van de Middellandse Zee, - een luchtmacht die de nationale luchtverdediging en de operationele capaciteiten in het oosten van de Middellandse Zee moet verzekeren, - het maximaliseren van het intermachtenaspect (joint operation doctrine), - een reorganisatie in overeenstemming met de NAVO-specificaties, aangepast aan de nationale defensieplanning.

74

FRDF, Finnish Rapid Deployment Force bestaande uit twee infanteriebataljons, één geniebataljon, één transportcompagnie en één CIMIC-compagnie.

80

Vanaf 1996 wordt de landmachtstructuur in Ierland vereenvoudigd naar een structuur op basis van drie brigades lichte infanterie. Volgens 'The White Paper 2000' moeten de structurele veranderingen de personeelstekorten opvangen en een betere bezetting van de eenheden verzekeren. Het uitgangspunt is een flexibele strijdkracht, georganiseerd, uitgerust en getraind voor conventionele opdrachten, die zich gemakkelijk kan aanpassen aan de nieuwe veiligheidsuitdagingen en die kan deelnemen aan het hele spectrum van militaire en nietmilitaire operaties. De strijdkrachten moeten daarom niet alleen flexibel zijn, maar ze moeten ook mobieler en beter uitgerust worden. De hervormingen zijn grotendeels geïnspireerd door een audit van Price Waterhouse. In Italië wordt naar aanleiding van 'Nota aggiuntiva allo stato di previsione per la Difesa per l'anno 2001' de herstructurering, in overeenstemming met de militaire doctrine van de Alliantie, geassocieerd met drie strategische functies; de aanwezigheid en het toezicht behouden, de bijdrage aan de internationale veiligheid en een geïntegreerde defensie van het nationaal grondgebied en dat van de geallieerden. Dit impliceert substantiële wijzigingen in twee domeinen. Vooreerst wordt de bevelsstructuur gecentraliseerd en wordt een operationeel intermachtencommando geïnstalleerd. Anderzijds is er de professionalisering van het leger. 'La Loi du 2 août 1997’ moest de reorganisatie van het leger in Luxemburg tot een goed einde brengen zodat enerzijds een deelname aan internationale vredeshandhaving en humanitaire hulp en anderzijds de verdediging van het grondgebied kunnen gehandhaafd blijven. De nadruk wordt gelegd op het rekruteren van voldoende personeel. De beleidsdoelstellingen van het DCI van de NAVO zijn de richtsnoeren voor de 'Defensienota 2000' in Nederland. De nadruk wordt gelegd op het verhogen van de paraatheid en de inzetbaarheid van de landen de marinierseenheden. Vervolgens worden initiatieven voorzien om de samenwerking tussen de krijgsmachtdelen te bevorderen. De herstructureringen van de Oostenrijkse strijdkrachten werden aangevat in april 1998. In het rapport 'Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin' werd in januari 2001 een nieuwe doctrine voor het veiligheidsen defensiebeleid voorgesteld. De overgang van neutraliteit naar solidariteit en een actieve deelname aan het GBVB en een toetreding tot de NAVO werden aanbevolen. De herziening kende naast het behoud van de territoriale verdediging en de grensbeveiliging een groter belang toe aan het crisismanagement en de humanitaire opdrachten in een multinationale context. Het accent van de structurele hervormingen lag dan ook op een verbetering van de Oostenrijkse snelle interventiecapaciteit voor nationale en internationale hulpverlening, bijstand aan civiele autoriteiten, NBC bescherming en samenwerking in internationaal crisismanagement en humanitaire hulp. Het joint-aspect komt er niet expliciet aan bod vermits er geen marine is en de luchtmachtdivisies steeds deel hebben uitgemaakt van de landmacht.

81

In Portugal werd de reorganisatie van de krijgsmacht ingezet in 1991. Deze stond vooral in het teken van de budgettaire beperkingen. Het regionaal militair commando werd afgeschaft, de nieuwe organisatiestructuur wordt geleid door een centraal commando met directie- en managementorganismen, operationele commando's en twee parallelle systemen: een territoriaal en een operationeel. Om het reactievermogen van de strijdkrachten te verhogen worden de eenheden verdeeld over drie categorieën: strijdkrachten voor projectie, reserve en ondersteuning. Het terugschroeven van de hoge personeelsuitgaven, tot 70 % van het defensiebudget, moet ruimte vrijmaken voor een modernisering van de strijdkrachten. De herstructurering van de strijdkrachten is in het 'Livre branco da defensa naional 2001' gebaseerd op zes gebruikscenario's: de territoriale verdediging, niet-artikel 5 operaties, artikel 5 operaties, deelname aan operaties ter ondersteuning van de vrede en humanitaire opdrachten, de technisch militaire samenwerking en de opdrachten van publiek belang. Vooral het tweede en het vierde scenario vereisen een modernisering van het leger in het teken van projectie, ondersteuning en interoperabiliteit. Het uitgangspunt van de herstructureringen in 'Defence White Paper 2000' is het DCI waarbij de Spaanse militaire capaciteiten moeten opgewaardeerd worden doorheen twee processen: een volledige professionalisering en een modernisering van de uitrusting en de bewapening. De joint action is de belangrijkste richtlijn. De structuur van de strijdkrachten is in eerste instantie bepaald door de opdracht om het grondgebied te verdedigen, nochtans zullen zij steeds meer afgestemd worden op de internationale context. De paraatheid van de troepen is in overeenstemming met deze van de NAVO.75 In het Verenigd Koninkrijk kunnen de belangrijkste veranderingen in 'The White Paper on Defence' van 1998 samengevat worden onder de titel jointness. Om snel en soepel een antwoord te kunnen bieden op een onverwachte situatie moet een betere samenwerking gerealiseerd worden tussen de verschillende diensten en machten. Daarvoor werden niet alleen Joint Reaction Forces opgericht, maar werd eveneens een intermachten staf voorzien. Het operationeel aspect werd uitgedrukt door de behoefte om te kunnen deelnemen aan één grote operatie (type Golfoorlog) of twee middelgrote operaties (type NAVO-operatie in Bosnië). In Zweden wordt de aanzet voor een modern, flexibel en veelzijdig leger gegeven in het witboek 1999/2000 'The New Defence, prepared for the next millenium'. Het uitgangspunt van de reorganisatie is dat alle operationele taakeenheden moeten kunnen ingezet worden in internationale operaties en dat de gewapende gevechtskracht moet behouden blijven. Soepelheid en flexibiliteit worden ondermeer bekomen door de divisie- en brigadestructuur niet a-priori vast te leggen. De strijdkrachten moeten eveneens afgestemd zijn op de ondersteuning van de Zweedse maatschappij in vredestijd en er moet een optimale coördinatie zijn met de civiele middelen.

75

Spanje maakt een onderscheid tussen Reaction Forces first stage, Reaction Forces second stage, Main Defence Forces en Augmentation Forces.

82

Rekrutering, training, ondersteuning voor de strijdkrachten in het buitenland en de organisatie van de vredesondersteunende opdrachten worden geconcentreerd in één organisatie, SWEDINT. Een snelle interventiestrijdkracht ter grootte van een bataljon is sinds januari 2001 klaar om ontplooid te worden.

5.2.2. Commentaren Ondanks een algemene tendens kunnen vanuit de nationale programma's hoofdzakelijk twee onderscheidende parameters vastgesteld worden. 1. Zijn de hervormingen van de legers vooral nationaal of internationaal geïnspireerd? De nationale hervormingen sturen de legers in de EU dezelfde richting uit, maar dat betekent nog niet dat ze hetzelfde uitgangspunt hebben. Nationaal versus internationaal is een interessante vergelijking. Toen de EU-lidstaten tijdens de jaren negentig besloten tot het herstructureren van hun strijdkrachten, plaatsten een aantal onder hen het internationaal (EU en/of NAVO) perspectief steeds nadrukkelijker op de voorgrond. De mate waarin dit internationaal perspectief op de voorgrond geplaatst wordt, vormt een element van divergentie. Het is niet de bedoeling om elk land in een categorie te plaatsen, de onderstaande voorbeelden zijn het meest significant. Vooreerst zijn er de landen zoals België die voor hun herstructurering resoluut de EUkaart trekken. De principes die de hervormingen leiden staan in eerste instantie in het teken van een Europese samenwerking. "De beslissing van de Europese Top van Helsinki en de toekomstige ontwikkelingen van de Europese Defensie zullen richting geven aan de hervorming van onze Krijgsmacht." 76 Ook voor Frankrijk is het ondersteunen van de ontwikkeling van een Europese defensie één van de hoofdkrachtinspanningen in het kader van de modernisering van de eigen strijdkrachten. Vervolgens zijn er de voormalige neutrale landen. Met hun militaire niet-gebondenheid benadrukken ze enerzijds dat op korte termijn een collectieve defensie niet bespreekbaar is; een bijstandsclausule in het kader van de EU of het volwaardig lidmaatschap van de NAVO of de WEU zijn uitgesloten. Maar anderzijds wensen ze hun veiligheidsconcept te integreren in dat van de EU. Door hun bijzonder statuut leggen ze in het kader van het EVDB meer het accent op conflictpreventie en peacekeeping-operaties. Voor Finland, Oostenrijk en Zweden is het behoud van een nationale strijdkracht, die kan instaan voor de territoriale verdediging, onmisbaar. De hervormingen staan weliswaar in het teken van de defensieontwikkelingen in de EU, maar de territoriale verdediging blijft een uitgangspunt. Door hun statuut gaan ze ervan uit dat ze zelf moeten instaan voor de verdediging van het grondgebied. Het niet-gebonden Ierland echter gaat door het

76

Het strategisch plan voor de modernisering van het Belgisch Leger 2000-2015.

83

ontbreken van een territoriale dreigingsperceptie voluit voor het internationaal crisismanagement. De permanente neutraliteit die Oostenrijk in 1955 had uitgeroepen, evolueert steeds meer naar een concept van Europese solidariteit. "Austria today implements its security policy essentially within the framework of the EU."77 Ook Finland en Zweden hebben na een lange traditie van neutraliteit bij hun toetreding in 1995 tot de EU het volledige acquis communautaire aanvaard, met inbegrip van de defensiedoelstellingen. In 1997 lanceerden ze het voorstel voor de opname van de Petersbergtaken in het Verdrag van Amsterdam. De legerherstructurering is in deze landen sterk EU-geïnspireerd, maar er zijn belangrijke nationale accenten. Vervolgens zijn er de landen die eveneens het internationaal aspect laten primeren, maar het accent leggen op de NAVO of een evenwicht trachten te vinden tussen de EU en de NAVO. We denken hierbij vooral aan Denemarken, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Ter illustratie de Nederlandse Defensienota 2000. " De algemene beleidsdoelstellingen van de Defensienota keren ook terug in het DCI van de Navo. Hoe meer de Europese bondgenoten erin slagen deze doelstellingen gestalte te geven, des te beter is de Europese militaire bijdrage aan de Navo. (…) De verbetering van de Nederlandse krijgsmacht, die de Defensienota beoogt, dient mede gezien te worden tegen de achtergrond van de Nederlandse wens bij te dragen tot een verbeterd Europees militair vermogen. Dat komt ook de vitaliteit en de samenhang van de Navo ten goede."78 Voor Denemarken is de NAVO het uitgangspunt; het is een instrument om de regionale stabiliteit te bevorderen en het biedt de mogelijkheid om de onrechtstreekse veiligheid te verhogen door een deelname aan de internationale opdrachten. Er is echter ook terughoudendheid; er mogen in vredestijd geen troepen van de Alliantie of nucleaire wapens op het grondgebied gestationeerd worden. De hervorming van de Deense strijdkrachten staat grotendeels in het teken van het NAVO-raamwerk. Door de positie van Denemarken tegenover het EVDB heeft de uitwerking van de HHG geen invloed op de Deense strijdkrachten. Deze groep van landen is sterk internationaal gericht, maar met een evenwicht tussen de EU en de NAVO. Tenslotte zijn er de landen die weliswaar internationaal geëngageerd zijn en nota nemen van het DCI en de WEU-audit, maar hun herstructureringen worden vooral ingegeven door nationale beperkingen. Voor Griekenland primeert de verdediging van het grondgebied. Ook voor de nieuwe structuur van de strijdkrachten heeft het afslaan van een massale conventionele dreiging voorrang op de projectie. Voor Portugal staan de hervormingen vooral in het teken van de budgettaire beperkingen. De hervormingen moeten er in eerste instantie leiden tot een nieuw evenwicht in de kostenstructuur voor defensie.

77 78

Austrian security and defence doctrine, Vienna 2002. Defensienota 2000.

84

Deze paragraaf toont aan dat de EU-lidstaten voor de herstructurering van hun strijdkrachten niet op hetzelfde niveau een evenwicht vinden tussen het nationale en het internationale perspectief.

2. Waar ligt het hoofdaccent van de hervormingen? Naast het 'internationaal geïnspireerd zijn', staan voor alle EU-lidstaten de hervormingen min of meer in het teken van de budgettaire restricties en de inkrimping van de totale omvang van de strijdkrachten. Afgezien van deze factoren kunnen er nog een aantal accenten onderscheiden worden. Het belangrijkste item is de deelname aan internationaal crisismanagement. Alle lidstaten erkennen het groeiende belang hiervan en houden er rekening mee bij de legerhervormingen. - Voor een aantal landen is het een prioriteit. De herstructurering staat grotendeels in het teken van het internationaal crisismanagement. In België en Nederland wordt daarenboven het begrip 'actief veiligheidsbeleid' vooraan geplaatst waarin het accent wordt gelegd op het bevorderen van de internationale veiligheid door inspanningen op politiek, economisch, militair en humanitair gebied. Ook voor Ierland zijn de internationale opdrachten prioritair. - Voor anderen is het veeleer een evenwicht vinden tussen territoriale verdediging en deelname aan internationale opdrachten. Deze evenwichtsoefening is duidelijk merkbaar voor bijvoorbeeld Finland, Ierland, Oostenrijk en Zweden. - In Griekenland is het internationaal crisismanagement weliswaar één van de principes voor de nieuwe structuur van de strijdkrachten, maar staat het volledig in de schaduw van de territoriale verdediging. Voor een aantal landen leidt dit item tot de oprichting van snelle interventiestrijdkrachten. In Finland werd in 1998 de Finnish Rapid Deployment Force (FRDF) opgericht, Oostenrijk beschikt over Prepared Units (PREPUN) en de Zweedse snelle interventiestrijdkracht is vanaf 1 januari 2001 klaar om ontplooid te worden. Sinds 2001 zijn in het Verenigd Koninkrijk de Joint Rapid Reaction Forces (JRRF) operationeel. Het joint-aspect is het tweede belangrijke kenmerk van de hervormingen. Maar ook hier is er een gradatie. - In de Belgische krijgsmacht leidt dit tot een volwaardige eenheidsstructuur. - In andere EU-lidstaten, zoals Duitsland, Finland, Italië, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden worden joint-structuren en -eenheden opgericht. - Bij sommigen landen blijft dit aspect beperkt tot een joint action. Er worden maatregelen voorzien om de samenwerking tussen de machten te verbeteren. We denken hierbij aan Griekenland, Spanje,… . - Voor Oostenrijk komt het joint-aspect niet aan bod door het feit dat de luchtmachtdivisies reeds deel uitmaken van de landmacht en Oostenrijk niet beschikt over een marine. Idem voor Luxemburg dat enkel over een landmacht beschikt.

85

Ook de meeste andere karakteristieken zoals de civiel-militaire samenwerking, de verhoogde mobiliteit, de grotere flexibiliteit, ontplooibaarheid en soepelheid zijn bij de meeste EU-lidstaten de richtlijnen voor de toekomstige krijgsmacht. Divergentie moet vooral gevonden worden in het gradatieverschil, met andere woorden de mate waarin uitvoering wordt gegeven aan deze begrippen. Het is de mate waarin de legerstructuur wordt aangepast, de financiële ruimte gecreëerd wordt voor de aankoop van nieuw materieel, … 5.3. Personeel Vanaf de jaren negentig heeft het rationaliseren van de strijdkrachten ingrijpende gevolgen gehad voor het personeelsbeleid. Het meest in het oog springend zijn de vermindering van de effectieven en de afschaffing van de dienstplicht ten voordele van de professionalisering. Maar ook andere evoluties zijn niet onopgemerkt gebleven. De vrouwen zijn een groeiende groep in de meeste legers en de burgers vormen een vaste waarde. De reservestrijdkrachten, de mobilisatie en de opleiding werden herzien in functie van de gewijzigde omgeving en de nieuwe opdrachten. Het leger heeft de laatste jaren aan attractiviteit ingeboet. De meeste EU-lidstaten hebben te kampen met rekruteringsproblemen en ze krijgen hun eenheden onvoldoende bemand. Hieraan is het probleem van de overbelasting nauw verwant. Een ontoereikende rekrutering, een tekort aan jonge effectieven in de eenheden en het hoge ritme van de buitenlandse opdrachten leiden dikwijls tot overbelasting. Daarenboven worden er steeds meer vaardigheden en bekwaamheden vereist van de militairen. Aanverwante problemen zijn ondermeer de interne personeelsstructuren; een overtallig kader en een tekort aan soldaten. Ook de veroudering van het personeel, waarbij een leeftijdspiramide ontstaat die nefast is vanuit operationeel oogpunt, is een fenomeen waarmee de meeste EU-partners geconfronteerd worden. In deze paragraaf wordt de situatie inzake het defensiepersoneel van de EU-lidstaten vergeleken vanuit het totaal aantal militairen, het aantal vrouwen in het leger en de dienstplicht.

5.3.1. Het totaal aantal militairen In eerste instantie wordt de evolutie van het defensiepersoneel tijdens het voorbije decennium belicht. De grafiek geeft een overzicht van het verloop van het totaal aantal militairen tussen 1990 en 2002 in de EU-lidstaten. Het gaat om alle mannen en vrouwen die in dienst zijn op basis van een voltijdse loopbaan. Hierin zijn ook de dienstplichtigen begrepen en de reservestrijdkrachten die voor een lange termijn toegewezen zijn. De gegevens en de definities zijn gebaseerd op de opeenvolgende Military Balances.

86

In de EU liep het totaal aantal militairen van 1992 tot 2002 terug van 2,5 miljoen tot 1,6 miljoen manschappen. Dit is een vermindering met meer dan één derde. In de VS was er tijdens deze periode een gelijkaardige inkrimping, namelijk van 2 miljoen naar 1,3 miljoen manschappen.

Italië

Ierlan d

Grieke nland

Duitsla nd Finlan d Frank rijk

Denem arken

België

Luxem burg Nede rland Ooste nrijk Portug al Spanje Veren igd Ko ninkrij k Zwed en

1990 2002

500000 400000 300000 200000 100000 0

Figuur 6: Evolutie van het aantal militairen van 1990 tot 2002 Nochtans is de inkrimping in de EU onevenwichtig verdeeld. Er kunnen op basis van de evolutie van de totale omvang van het leger (de eerste drie kolommen in figuur 7) drie categorieën onderscheiden worden. - In Finland en Griekenland is het totaal aantal militairen in de periode van 1990 tot 2002 licht toegenomen. Het zijn de twee landen die de grootste dreigingsperceptie ervaren (zie hoofdstuk 1). - Vervolgens zijn er de landen waarvan de inkrimping kleiner is dan het EUgemiddelde. Het gaat om Denemarken, Ierland, Luxemburg, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk. - Voor België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland, Portugal en Spanje is de totale omvang van de strijdkrachten sterker afgenomen dan het EU-gemiddelde. Naast de dreigingsperceptie, die blijkbaar enkel voor Finland en Griekenland een significante impact heeft, is de beslissing tot het afschaffen van de dienstplicht een tweede belangrijke factor die een invloed heeft op de evolutie van de totale omvang van de legers. - Finland en Griekenland houden nog steeds vast aan een algemene en omvangrijke dienstplicht. - Voor de landen waar de inkrimping van het leger kleiner is dan het EU-gemiddelde was er het voorbije decennium geen gewijzigde politiek tegenover de dienstplicht.

87

-

Ierland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk beschikten voor deze periode reeds over een volledig geprofessionaliseerd leger. Denemarken en Oostenrijk behielden een zelfde politiek tegenover de dienstplicht. Landen waarbij de totale omvang van de strijdkrachten sterker is afgenomen dan het EU-gemiddelde hebben het voorbij decennium hun houding tegenover de dienstplicht gewijzigd. België, Frankrijk, Nederland en Spanje hebben de dienstplicht afgeschaft of opgeschort. Duitsland, Italië en Portugal hebben gekozen voor een 'afgeslankte' 79 dienstplicht.

Totaal Totaal Procentuele Beroeps Beroeps Procentuele wijziging in 1990 in 2002 wijziging aantal aantal militairen militairen in 2002 in 1990 België 92.000 39.260 -57% 55.800 39.260 -30% Denemarken 31.700 22.700 -28% 20.200 17.000 -16% Duitsland 469.000 296.000 -37% 264.500 189.000 -29% Finland 31.000 31.850 +3% 7.300 16.350 +124% Frankrijk 461.250 260.400 -44% 226.000 260.400 +15% Griekenland 162.500 177.600 +9% 35.700 79.279 +122% Ierland 13.000 10.460 -20% 13.000 10.460 -20% Italië 389.600 216.800 -44% 130.600 146.600 +12% Luxemburg 900 800 -11% 900 800 -11% Nederland 102.600 49.580 -52% 56.700 49.580 -13% Oostenrijk 42.500 34.600 -19% 20.200 17.400 -14% Portugal 68.000 43.600 -36% 24.900 35.470 +42% Spanje 274.500 177.950 -35% 73.600 177.950 +142% Verenigd Koninkrijk 306.000 210.450 -31% 306.000 210.450 -31% Zweden 64.500 33.900 -47% 15.500 18.000 +16% Figuur 7: Evolutie van het aantal militairen en het beroepskader van 1990 tot 2002 Indien we voor dezelfde periode enkel de evolutie van het beroepsgedeelte80 van de krijgsmacht beschouwen (de laatste drie kolommen), dan kunnen inderdaad andere accenten vastgesteld worden. Er zijn opnieuw drie categorieën, maar ditmaal zijn ze anders samengesteld. - Er zijn de landen waar het aantal beroepsmilitairen het voorbije decennium fors is toegenomen. In Finland, Griekenland en Spanje bedraagt deze toename meer dan 100%. Voor Finland en Griekenland was de totale omvang van het leger in beperkte mate toegenomen, respectievelijk met 3% en 9%, maar het aantal beroepsmilitairen is er bijzonder sterk gestegen, namelijk met 124% en 122%.

79

Het begrip 'afgeslankt' wordt hier gebruikt om aan te duiden dat slechts een beperkt aantal jongeren opgeroepen worden voor het vervullen van een dienstplicht en dat deze dienstplicht nog slechts een beperkte duur heeft. 80 Hieronder moeten ook diegenen begrepen worden die beschikken over een tijdelijk statuut of slechts voor kortere termijn gerekruteerd zijn.

88

-

-

De totale omvang van het Spaanse leger was tijdens deze periode ingekrompen met 35%, maar door de volledige afschaffing van de dienstplicht, is het aantal beroepsmilitairen tussen 1990 en 2002 er toegenomen met 142%. Het rekruteren van militairen is dan ook een groot probleem in Spanje. Buitenlanders die de Spaanse taal beheersen kunnen er toetreden tot het leger waarbij er 'reële' perspectieven geboden worden voor een integratie in de maatschappij. Frankrijk, Italië, Portugal en Zweden hebben momenteel een aanzienlijk kleiner leger dan in 1990 (gemiddeld 43% kleiner), maar het aantal beroepsmilitairen is er toegenomen. De toename is er nochtans merkelijk kleiner dan in de vorige categorie. Tenslotte zijn er de landen waar niet enkel de totale omvang van het leger is afgenomen, maar waar ook het beroepsleger is ingekrompen. Het gaat om België, Denemarken, Duitsland, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk. Het Belgisch leger is het sterkst ingekrompen, namelijk met 57%. Het aantal beroepsmilitairen is het sterkst teruggelopen in het Verenigd Koninkrijk (31%).

Net zoals voor de begroting is het betekenisvoller om relatieve waarden met elkaar te vergelijken. Wat is voor het jaar 2002 het percentage van de bevolking dat onder de wapens is? Met andere woorden, welke personeelsinspanning levert elke lidstaat inzake defensie? Het is eveneens interessant om nadien de personeelsinspanning te plaatsen naast de budgettaire inspanning. Deze vergelijking geeft een inzicht in de ruimere militaire inspanning. Wordt een beperkte budgettaire inspanning gecompenseerd door een grotere personeelsinspanning? In de Europese Unie maakt gemiddeld 0,48% van de bevolking deel uit van het leger. Zoals de volgende tabel aanduidt is ook hier de divergentie groot. 2002 Rangschikking België 0.38% 9 Denemarken 0.43% 6 Duitsland 0.36% 11 Finland 0.61% 2 Frankrijk 0.44% 4 Griekenland 1.68% 1 Ierland 0.28% 14 Italië 0.38% 9 Luxemburg 0.21% 15 Nederland 0.31% 13 Oostenrijk 0.43% 6 Portugal 0.44% 4 Spanje 0.45% 3 Verenigd Koninkrijk 0.35% 12 Zweden 0.39% 8 EU-gemiddelde 0.48% Figuur 8: Het aantal militairen als percentage van de bevolking voor het jaar 2002

89

Griekenland staat met 1,68% opnieuw afgetekend aan kop. Op de tweede plaats vinden we ook Finland weer terug. De kleinste inspanning wordt door Luxemburg geleverd. Luxemburg heeft zowel in absolute als in relatieve cijfers het kleinste leger van de EUlidstaten. Een 'ruimere' benadering van de militaire bijdrage houdt dus rekening met zowel de inspanningen op budgettair als op personeelsvlak.81 Het gaat steeds om relatieve waarden. De personeelsinspanning wordt dus afgewogen tegenover de totale bevolking, de budgettaire inspanning wordt afgewogen tegenover het BBP (zie hoofdstuk 6). - Denemarken, Frankrijk en Griekenland bevinden zich zowel wat de personeels- als de budgettaire inspanning betreft vooraan in de EU-rangschikking. Zij dragen dus procentueel de grootste militaire last in de EU. - België, Duitsland, Ierland en Luxemburg leveren in verhouding de kleinste militaire inspanning. Zowel op budgettair als op personeelsvlak bevinden zij zich achteraan in het EU-peloton. - Finland, Oostenrijk, Portugal en Spanje compenseren een kleinere financiële bijdrage door een relatief grotere personeelsinspanning. - Italië, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden doen net het omgekeerde. Zij compenseren een kleinere personeelsinspanning door een grotere budgettaire bijdrage.

5.3.2. Aantal vrouwen in het leger Door het feit dat steeds meer landen hebben geopteerd voor een afschaffing van de dienstplicht, die vroeger een zuiver mannelijke aangelegenheid was, neemt verhoudingsgewijs het aantal vrouwen toe in de Europese legers. Steeds meer landen die voorheen vrouwen uitsloten, moedigen de integratie van de vrouwen in het leger aan. Op deze manier wordt dikwijls getracht het tekort aan mannelijke kandidaten te compenseren. Het leger is eveneens toegankelijker geworden voor vrouwen doordat steeds meer functies door de technologische veranderingen minder het accent leggen op de fysieke capaciteiten. Momenteel zijn er in de EU gemiddeld bijna 4% vrouwen in het leger. De afwijking tussen de lidstaten is groot. -

-

Voor Italië, Luxemburg en Oostenrijk is het leger nog quasi een zuiver mannelijke aangelegenheid. Sinds 1998 kunnen vrouwen echter op vrijwillige basis een dienstplicht vervullen in het Oostenrijks leger. In 2002 waren er 170 vrouwen in deze situatie. In Italië is een dergelijke regeling van kracht sinds het jaar 2000. Voor deze twee landen beperkt het aspect 'vrouwen in het leger' zich dus enkel tot een vrijwillige dienstplicht. Zij kunnen niet toetreden tot het beroepskader. De feminisatie is daarentegen relatief groot, namelijk meer dan 8%, in België, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

81

Het gaat enkel over de kwantitatieve criteria. De kwaliteit van het materieel en het personeel worden niet in rekening genomen.

90

aantal percentage België 3.230 8,2% Denemarken 685 3,0% Duitsland 7.100 2,4% Finland 500 1,6% Frankrijk 23.660 9,0% Griekenland 5.520 3,1% Ierland 200 1,9% Italie 0 0% Luxemburg 0 0% Nederland 4.155 8,4% Oostenrijk 170 0,5% Portugal 2.875 6,6% Spanje 9.400 5,3% Verenigd Koninkrijk 17.350 8,2% Zweden 360 1,1% EU-gemiddelde 5013 3,9% Figuur 9: Aantal vrouwelijke militairen in de EU voor het jaar 2002 Naast een kwantitatieve divergentie inzake de vrouwelijke militairen is er eveneens een kwalitatieve divergentie, namelijk de mate waarin gelijkheid nagestreefd wordt. - Enerzijds zijn er de landen die het principe van gelijkheid hanteren. In Duitsland zijn de wettelijke en de andere maatregelen uitgewerkt waardoor sinds 2001 alle loopbanen openstaan voor vrouwen. In Spanje wordt eveneens het principe van gelijkheid toegepast, waarbij elk professioneel verschil uitgesloten wordt.82 Frankrijk en België behoren eveneens tot deze categorie. - In een tweede categorie van landen wordt een onderscheid gemaakt in de opengestelde functies. Tot deze categorie behoren ondermeer Nederland en het Verenigd Koninkrijk. In het Verenigd Koninkrijk staan 100 van de 134 beroepstaken in het leger voor vrouwen open sinds 1991. Het uitsluiten van vrouwen voor bepaalde functies berust enkel op praktische overwegingen; kleine schepen kunnen niet de vereiste privacy bieden, in nucleair-aangedreven onderzeeërs kan de veiligheid van een eventuele foetus niet verzekerd worden,… Er zijn eveneens beperkingen voor gevechtsfuncties. - Tenslotte zijn er de landen waar de vrouwen in het leger nog steeds een marginaal of een onbestaand verschijnsel zijn. Zij worden enkel toegelaten voor een vrijwillige dienstplicht of voor een zeer beperkt aantal functies. We denken hierbij in eerste instantie aan Italië, Luxemburg, Oostenrijk en Zweden.

82

Specifieke regelingen worden enkel getroffen voor de kledij, de accommodatie, de moederschapszorg en de vereiste fysieke condities voor toetreding.

91

5.3.3. De dienstplicht Terwijl aan het begin van de jaren negentig enkel Ierland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk over een beroepsleger beschikten, hebben ondertussen ook België, Frankrijk, Nederland en Spanje de dienstplicht afgeschaft. De andere landen hebben weliswaar een dienstplicht behouden, maar de jaarlijkse contingenten en de duur werden aanzienlijk ingekrompen. Een omvangrijk leger gebaseerd op een algemene dienstplicht, werd tijdens de Koude Oorlog vooral verantwoord door het feit dat het accent van de strijdkrachten berustte op de territoriale verdediging, het afslaan van een grootschalige aanval. Met het verdwijnen van deze dreiging en het verleggen van het accent naar de internationale opdrachten was er de algemene tendens om de dienstplicht terug te schroeven en eventueel volledig af te schaffen. Het is enkel Oostenrijk dat nog steeds een zelfde aandeel dienstplichtigen in zijn leger heeft als in 1990. De actuele situatie van de dienstplicht geeft in de EU-lidstaten een zeer uiteenlopend beeld, het is momenteel één van de belangrijkste factoren van divergentie. De keuze voor een dienstplicht of voor een beroepsleger heeft trouwens consequenties voor andere aspecten in de krijgsmacht. Aantal Aantal dienstplichtigen dienstplichtigen in 1990 in 2002

Percentage van de krijgsmacht in 2002

België 36.200 0 0% Denemarken 11.500 5.700 25% Duitsland 204.500 107.000 36% Finland 23.700 15.500 49% Frankrijk 235.250 0 0% Griekenland 126.800 98.321 55% Ierland 0 0 0% Italië 259.000 70.200 32% Luxemburg 0 0 0% Nederland 45.900 0 0% Oostenrijk 22.300 17.200 50% Portugal 43.100 8.130 19% Spanje 200.900 0 0% Verenigd Koninkrijk 0 0 0% Zweden 49.000 15.900 47% Figuur10: Evolutie van het aantal dienstplichtigen in de EU tussen 1990 en 2002 Er kunnen vier categorieën onderscheiden worden. - Vooreerst zijn er de legers waar er geen dienstplicht is. Het personeel is volledig samengesteld uit beroepsmilitairen en burgers. Dit is momenteel het geval voor België, Frankrijk, Ierland, Luxemburg, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk.

92

-

Vervolgens is er een beperkte dienstplicht in Denemarken en Portugal. Het jaar 2002 was in Portugal het laatste jaar waarin nog dienstplichtigen werden opgeroepen. In Duitsland, Finland, Italië en Zweden bestaat nog steeds meer dan één derde van de krijgsmacht uit dienstplichtigen. Tenslotte is in het Griekse en het Oostenrijkse leger nog steeds één op de twee een dienstplichtige. In 1990 had Griekenland echter nog een aandeel van 78% dienstplichtigen, Oostenrijk had toen 52% dienstplichtigen.

De discussie over het behoud van de dienstplicht wordt in de betrokken landen gevoerd op basis van nationale criteria. Naar de toekomst toe zijn de standpunten over het voortbestaan van de dienstplicht uiteenlopend. Twee tendensen kunnen onderscheiden worden: landen die stelselmatig het leger verder willen professionaliseren en zij die het behoud van een dienstplicht onontbeerlijk vinden. In Denemarken, Italië en Portugal wil men de dienstplicht afbouwen. In Duitsland, Finland, Griekenland, Oostenrijk en Zweden worden nog voldoende argumenten gevonden die het behoud van een dienstplicht rechtvaardigen. - Denemarken wil de dienstplicht verder afbouwen om zo het leger beter te kunnen afstemmen op de nieuwe opdrachten waarvoor een kleiner, soepeler en mobieler leger vereist is. - In Duitsland blijft de dienstplicht een onontbeerlijk element van de veiligheidspolitiek. De nationale verdediging blijft de kernopdracht van de strijdkrachten en deze kan in de toekomst enkel verzekerd worden door een dienstplicht. Twee argumenten hebben in het rapport van de commissie von Weizsäcker van mei 2000 gepleit voor het behoud van een beperkte dienstplicht. Ten eerste, de keuze voor een beroepskrijgsmacht ontneemt Duitsland van haar strategische, persoonsgebonden en maatschappelijke flexibiliteit. Het tweede argument wordt ingegeven door de bezorgdheid om voldoende beroepspersoneel aan te werven. De Bundeswehr rekruteert immers een deel van het nodige beroepspersoneel onder de dienstplichtigen. Ook economische argumenten spelen een belangrijke rol. Het grote potentieel aan goedkoop en onmisbaar personeel in medische instellingen, bejaardentehuizen en brandweerkorpsen zou door het wegvallen van de dienstplicht verdwijnen. De politieke partijen zijn verdeeld: de Groenen en de PDS zijn voor de afschaffing en de SPD, FDP en CDU zijn voor het behoud van de dienstplicht. - In Finland wordt het voortbestaan van de dienstplicht niet in vraag gesteld. Volgens de actuele bepalingen vormt de dienstplicht zelfs in het defensieconcept 2010 nog een uitgangspunt. De dienstplicht wordt noodzakelijk geacht vanuit de behoefte aan een territoriale verdediging. - De Griekse dienstplicht wordt evenmin in vraag gesteld. Deze is voor de Griekse regering onontbeerlijk in het perspectief van een mogelijke dreiging die van Turkije uitgaat. In 1997 wordt bovendien een wetsvoorstel goedgekeurd om een territoriaal defensiemodel te organiseren. - In Italië wordt de dienstplicht afgeschaft vanaf het jaar 2005. De noodzaak om het militaire apparaat aan te passen aan de nieuwe veiligheidsomgeving en de nieuwe opdrachten rechtvaardigen niet langer een dienstplicht. Andere redenen worden gevonden in de demografische afname en het stijgende aantal gewetensbezwaarden.

93

-

-

-

De trend naar een beroepsleger zal in Oostenrijk zeker verder gezet worden, maar momenteel zijn de Oostenrijkse bijdrage aan de HHG en de deelname aan de internationale opdrachten niet haalbaar met de huidige capaciteit aan beroepspersoneel. Bovendien worden er permanent zowat tweeduizend militairen ontplooid aan de Oostenrijkse oostgrens voor de strijd tegen de clandestiene immigratie. In Portugal werd het wetsvoorstel voor een volledige professionalisering van de strijdkrachten voorgelegd in 1998 en goedgekeurd op 1 juli 1999. Vanaf het jaar 2003 worden er geen dienstplichtigen meer opgeroepen. Contractuelen met een termijn van twee tot negen jaar moeten de leemte opvullen. De Zweedse regering houdt vast aan de dienstplicht. Ze hanteert hiervoor twee argumenten. De strijdkrachten moeten op de belangstelling van de hele bevolking kunnen rekenen. De burgers moeten zich verantwoordelijk voelen voor de defensie van het land en ze moeten zich daarvoor inzetten naargelang hun eigen mogelijkheden. Daarenboven oordeelt de regering dat het verantwoord is voor een land als Zweden, dat een grote oppervlakte heeft maar dun bevolkt is, dat het kan beschikken over een vrij omvangrijk leger. Dit is het best te verwezenlijken door een systeem van militaire dienstplicht.

De discussie over het voortbestaan van de dienstplicht wordt door de betrokken landen gevoerd op basis van nationale elementen: de verdediging van het grondgebied, het behoud van een band met de bevolking, de economische argumenten, het rekruteringsprobleem,… Enkel voor Oostenrijk lijken de internationale argumenten, zoals de internationale opdrachten en de EU-bijdrage aan de HHG doorslaggevend. In de discussie verschillen de factoren sterk van land tot land. De keuze voor het behoud van de dienstplicht is geen uitgangspunt. Ze is enerzijds het gevolg van de genomen beleidsbeslissingen, zoals de verdediging van het grondgebied als hoofdopdracht, en ze is anderzijds een gevolg van de omgevingsfactoren. De verdediging van het grondgebied is voor de meeste lidstaten die opteren voor een dienstplicht een doorslaggevende factor. De omgevingsfactoren lijken eerder het genomen beleid te ondersteunen, het zijn bijkomende voordelen. De meeste EU-landen kampen met rekruteringsproblemen, ze kunnen economische argumenten inroepen of ze zijn van mening dat een dienstplicht de band tussen het leger en de natie versterkt, maar voor hen zijn deze omgevingsfactoren onvoldoende om de dienstplicht te behouden. Het behoud van een dienstplicht wordt vaak gelijkgeschakeld met omvangrijke legers die vooral instaan voor de verdediging van het grondgebied. In vredestijd is dit nochtans niet steeds het geval. Finland en Griekenland beschikken in de EU over de twee legers waarin het aandeel van de dienstplichtigen het grootst is, respectievelijk 49% en 55% (zie figuur 10). Deze twee landen hebben relatief gezien ook de twee grootste legers in de EU, namelijk 0,61% en 1,68% van de bevolking (zie figuur 8). Dus voor Finland en Griekenland is er een correlatie tussen de dienstplicht en een omvangrijk leger. Dit belet Finland echter niet om 'actiever' 83 (4,61%) te zijn wat betreft de deelname aan buitenlandse opdrachten 83

Aantal strijdkrachten ingezet in buitenlandse opdrachten in 2001.

94

(zie figuur 4) dan de andere EU-lidstaten (3,56%). Voor Griekenland impliceert een dienstplicht wel een omvangrijk leger met het hoofdaccent op de territoriale verdediging en met een beperkte deelname aan internationale opdrachten (1,23%). De vijf andere landen met een dienstplicht hebben zeker geen omvangrijk leger, integendeel. Denemarken, Duitsland, Italië, Oostenrijk en Zweden bevinden zich niet vooraan in de rangschikking wat het aantal militairen betreft in vergelijking met de bevolking (zie figuur 8). De andere consequenties van een dienstplicht, zoals de budgettaire implicaties, moeten niet overschat worden. Het argument dat een dienstplicht minder financiële ruimte laat voor de aankoop van nieuw materieel gaat niet op. Finland, Griekenland en Zweden hebben in verhouding de meeste dienstplichtigen en zij spenderen in verhouding het meest voor de aankoop van nieuw materieel (zie hoofdstuk 6). De dienstplicht lijkt vooral een effect te hebben op de reservestrijdkrachten. Landen die nog over een dienstplicht beschikken, hebben eveneens een omvangrijke reservecapaciteit die kan gemobiliseerd worden. Net zoals de omvang van de krijgsmacht in vredestijd, is deze capaciteit de laatste jaren aanzienlijk verminderd. Recente cijfers geven volgend overzicht: Denemarken 64.900 Duitsland 500.000 Finland 430.000 Griekenland 290.000 Italië 65.000 (onmiddellijke mobilisatie) Oostenrijk 110.000 Zweden 270.000 Een omvangrijk contingent dat in oorlogstijd kan gemobiliseerd worden, moet eveneens over de nodige organisatiestructuur en middelen kunnen beschikken. Daarenboven moet er op regelmatige basis reservisten opgeroepen worden. De divergentie tussen lidstaten met of zonder een dienstplicht reikt dus verder dan enkel de dienstplicht.

5.4. Besluit In de recente legerhervormingen zijn er grote overeenkomsten tussen de EU-lidstaten waar te nemen. Differentiatie moet in eerste instantie gevonden worden in de mate waarin het internationaal perspectief primeert. Voor sommige landen staan de hervormingen hoofdzakelijk in het teken van de EU. Voor Finland, Ierland, Oostenrijk en Zweden is dat ook het geval, maar voor hen is de situatie specifiek door hun statuut van militair nietgebondenheid. Voor andere EU-lidstaten staan de hervormingen eerder in het teken van de NAVO. Tenslotte zijn er landen zoals Griekenland en Portugal waar de nationale behoeften doorslaggevend zijn. De belangrijkste accenten in de recente herstructureringen zijn de deelname aan het internationaal crisismanagement en de samenwerking tussen de verschillende machten (joint-aspect). Er is vooral divergentie door de mate waarin deze aspecten een impact hebben op de hervormingen. Voor sommige landen leidt dit tot een nieuwe legerstructuur terwijl er voor andere landen specifieke eenheden worden opgericht. 95

De personeelsfactor is één van de belangrijkste elementen van divergentie. Zowel wat de personeelsinspanning, het aantal vrouwen in het leger en de dienstplicht betreft zijn er belangrijke verschillen tussen de EU-lidstaten. Het gevoerde personeelsbeleid wordt hoofdzakelijk afgestemd op de nationale behoeften.

96

6. Defensiebegroting 6.1.

Inleidende beschouwingen

Het was duidelijk dat Europa, na de implosie van de Sovjet-Unie, geen ambities had om zich te ontwikkelen tot een supermacht. Europa wenste zich in eerste instantie toe te leggen op de eenmaking van het continent. Deze politieke en economische eenmaking vergde een financiële inspanning. De Maastrichtnormen verplichtte de EU-lidstaten tot besparen. Deze twee factoren hadden tot gevolg dat de legers kleiner werden en dat het budget besteed aan defensie aanzienlijk werd verminderd. Het gemiddelde defensiebudget viel terug onder 2% van het BBP.84 Het einde van de Koude Oorlog had een heel ander effect in Amerika. De strijdkrachten werden weliswaar verminderd, maar het defensiebudget bleef boven 3% van het BBP. Daarenboven werd in die periode, naar aanleiding van de invasie van Koeweit door Irak, een grootschalige Amerikaanse militaire actie opgezet. De VS legden zich toe op het heroriënteren, zeg maar het hoogtechnologisch uitrusten van hun strijdkrachten. De power gap werd een feit en ze werd jaarlijks groter. In het jaar 2001 besteedde de VS 285 miljard dollar aan defensie. De vijftien EUlidstaten kwamen met 116 miljard dollar nog niet aan de helft.85 De uitbreiding van de EU in 2004 met tien lidstaten zal het EU-budget amper verhogen met 7 miljard dollar. De gebeurtenissen van 11 september hebben trouwens in Europa nauwelijks een impact gehad op de militaire uitgaven. In de VS daarentegen keurde het Congres een budgetverhoging goed van meer dan 40 miljard dollar (dit is een verhoging van 15%). Maar, het is niet alleen de omvang van het defensiebudget, het is ook de besteding ervan die ertoe leidt dat er een groeiende kloof ontstaat inzake militaire capaciteiten tussen de VS en Europa. Enerzijds zijn er de uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling. De VS besteden hiervoor 27.000 dollar per militair. In de EU wordt hiervoor slechts 4.000 dollar voorzien.86 Anderzijds is er de aankoop van nieuw materieel. De EU geeft hiervoor minder dan 40% uit dan de VS. Het is niet overdreven om te stellen dat het 'EU-leger' groot, maar slecht uitgerust is. De EU beschikt over meer manschappen dan de VS, 1,6 miljoen tegenover 1,3 miljoen, maar het defensiebudget waarover het kan beschikken is minder dan de helft.

84

Bruto Binnenlands Produkt (GDP: Gross Domestic Product). Het Bruto Nationaal Produkt (Gross National Product) omvat eveneens de waarde van de buiten de nationale grenzen geproduceerde goederen en diensten. 85 Uitgedrukt in constante 1999 VS dollar, The Military Balance 2001-2002, The International Institute for Strategic Studies, Oxford, 2001. 86 McKinsey J., in 'Impotent Europe', Wall Street Journal Europe, 21 september 2001.

97

Reeds in 1999 legde de WEU in haar 'Audit of Assets and Capabilities for European Crisis Management Operations' een aantal pijnpunten bloot. De aanschaf van deze noodzakelijke ontbrekende capaciteiten zoals strategisch luchttransport, adequate commando-, controle- en communicatiemiddelen, systemen voor de onderdrukking van vijandelijke luchtafweer, … is niet goedkoop. Toegegeven, de EU heeft niet dezelfde ambities als de VS, maar de evolutie heeft ertoe geleid dat de Europese en de Amerikaanse strijdkrachten nog nauwelijks kunnen samenwerken. De VS lijken steeds minder geneigd hun Europese bondgenoten te consulteren. Anderzijds verwijten de Europeanen de Amerikanen steeds meer van unilateralisme. Het is dus in ieders voordeel om deze achterstand goed te maken en de bestaande kloof tussen de VS en Europa te dichten. Maar dat impliceert twee zaken voor Europa: - meer budgettaire middelen voor defensie, zodat vooral meer kan besteed worden aan onderzoek en investeringen, - en vervolgens een betere bundeling van deze middelen op Europees vlak, zodat de bestaande investeringen optimaal aangewend kunnen worden. Dit vraagt een samenwerking, een convergentie van de Europese defensie-inspanningen. In dit hoofstuk wordt nagegaan hoe de defensiebudgetten van de EU-lidstaten zich tegenover elkaar verhouden. In eerste instantie wordt de inhoud, met andere woorden de nationale invulling van het defensiebudget, vergeleken. Vervolgens wordt getracht een overzicht te geven van de evolutie van de defensiebudgetten gedurende de voorbije jaren. Er wordt eveneens aandacht besteed aan de huidige samenstelling van de budgetten en de toekomstaspiraties die de verschillende regeringen hebben betreffende het defensiebudget. Het accent werd gelegd op de kwantitatieve criteria. Het gaat dus wel degelijk over het defensiebudget en niet over de defensie-inspanning.87 Hiervoor kunnen twee redenen aangehaald worden. Eerst en vooral is het eenvoudiger om kwantitatieve dan kwalitatieve gegevens met elkaar te vergelijken. Het cijfermateriaal van de voorbije jaren is voor alle lidstaten aanwezig. Nochtans zullen we in een volgende paragraaf moeten vaststellen dat het niet zo vanzelfsprekend is om het beschikbare cijfermateriaal te vergelijken. De inhoud, met andere woorden de kosten waarin het defensiebudget moet voorzien, verschilt sterk tussen de EU-partners. Anderzijds is de hypothese verdedigbaar dat gelijklopende kwantitatieve defensieinspanningen, bij lidstaten die voor defensie ongeveer een zelfde kostenstructuur hebben88, zal leiden tot krijgsmachten met een zelfde kwalitatief niveau. We bedoelen daarmee dat we ervan uitgaan dat het rendement van het besteedde budget tussen de verschillende lidstaten min of meer gelijkwaardig is. 87

Het is bijvoorbeeld best mogelijk om legers met elkaar te vergelijken op basis van kwalitatieve criteria. Wat is het technologisch niveau van de krijgsmacht? - Over welk type van bewapening beschikt men: missiles van eerste, tweede of derde generatie? - Wat is het niveau van de Command, Control and Communication systemen? Wat is de inzetbaarheid van de krijgsmacht? - Over welke bezettingsgraad en trainingsniveau beschikken de eenheden? - Wat is de ontplooibaarheid, de projecteerbaarheid en de inzettermijn? 88 Bijvoorbeeld 60% personeelskosten, 20% werkingskosten en 20% investeringen.

98

Het is vervolgens de bedoeling om in dit hoofdstuk vast te stellen of er op het gebied van de budgetten een convergentie is tussen de EU-lidstaten. Verscheidene auteurs wijzen op het belang van het invoeren van convergentiecriteria voor defensie, naar analogie van deze van Maastricht op het gebied van de EMU. De criteria zouden politiek gezien de noodzakelijke hervormingen vergemakkelijken. Ten tweede zouden de criteria technisch gezien moeten leiden tot een coherentie van de individuele hervormingsinspanningen. Vaak situeren deze criteria zich in het domein van de defensiebegroting. Zo wordt bijvoorbeeld vaak gebruik gemaakt van de volgende relatieve kwantitatieve criteria: - Defensiebudget/BBP - Defensiebudget/Populatie - Defensiebudget/Militair - Budget voor Onderzoek en Ontwikkeling/Defensiebudget - Budget voor Onderzoek en Ontwikkeling/Militair De discussie of dergelijke convergentiecriteria zinvol zijn voor defensie, wordt hier niet gevoerd. Enkele criteria zullen enkel gebruikt worden om de EU-lidstaten met elkaar te vergelijken. Vervolgens zal er vastgesteld worden in welke mate er a-priori reeds sprake kan zijn van convergentie.

6.2.

Inhoud van het defensiebudget

6.2.1. Harmonisatie van de inhoud Het vergelijken van de defensiebudgetten stelt geen onnoemelijke problemen. Alle EUlidstaten geven een overzicht van hoeveel, wanneer en aan wat er besteed wordt. De informatie is niet geheim en ze is goed toegankelijk. De belangrijkste hinderpaal in verband met deze statistische gegevens is het feit dat in de EU elke lidstaat een eigen definitie hanteert over wat er begrepen moet worden onder 'het defensiebudget'. In Frankrijk worden bijvoorbeeld de uitgaven voor de gendarmerie opgenomen in het defensiebudget. Het merendeel van hun taken situeert zich nochtans buiten het defensiedomein. Een dergelijke tendens is merkbaar voor de Italiaanse carabinieri en de Nederlandse marechaussee. In Zweden worden de kosten voor de vredesondersteunende opdrachten opgenomen in de begroting, terwijl in Finland de uitgaven voor personeel en de aanschafkosten voor het specifiek materieel voor dergelijke operaties gefinancierd worden met middelen buiten de defensiebegroting.89 In Nederland worden de extra uitgaven voor vredesoperaties in de defensiebegroting verantwoord op een afzonderlijk artikel waarvoor structurele financiële voorzieningen worden getroffen.

89

Voor het jaar 2001 werd in Finland 21,8 miljoen Euro aan peacekeeping operaties besteed.

99

Ook aan de andere zijde van de balans is er geen eenduidigheid. De manier waarop defensie rechtstreeks kan beschikken over de opbrengsten uit de verkoop van onroerende goederen en materieel, verschilt van land tot land. Deze voorbeelden tonen aan dat de inhoud van de defensiebudgetten niet uniform afgebakend zijn. Elke EU-lidstaat bepaalt op autonome wijze hoe het defensiebudget wordt samengesteld en in welke uitgaven het moet voorzien. De gegevens over het defensiebudget zijn voor alle EU-lidstaten goed toegankelijk. Nochtans is het niet eenvoudig een vergelijking te maken omdat de inhoud, de uitgaven waarin het budget moet voorzien, sterk kan verschillen. Het is belangrijk het cijfermateriaal te analyseren. Een ander belangrijk element is de afwijking van de defensie-uitgaven tegenover het defensiebudget. De defensie-uitgaven wijken soms af van het defensiebudget en voor een aantal landen is dit verschil enorm. Voor België, Griekenland, Italië, Luxemburg en Portugal bedraagt dit verschil zelfs meer dan 30%. Voor landen zoals Nederland, Oostenrijk, Spanje en het Verenigd Koninkrijk is er min of meer een gelijkwaardigheid tussen het budget en de uitgaven. Indien men dus de defensiebudgetten met elkaar vergelijkt moet men er rekening mee houden dat de uitgaven voor een aantal landen sterk afwijken van deze budgetten. Het verschil is te wijten aan de manier waarop de nationale regeringen het defensiebudget definiëren. In het kader van de NAVO is er zonder twijfel een graad van harmonisatie. De organisatie hanteert een gemeenschappelijke definitie voor de defensie-uitgaven. Deze omvatten alle werkelijk uitgevoerde betalingen in de loop van het beschouwde jaar, zelfs indien de uitgaven al werden opgenomen in het budget van de voorgaande jaren. Voor deze studie werd grotendeels gebruik gemaakt van de gegevens die jaarlijks gepubliceerd worden door het International Institute for Strategic Studies. Voor het vergelijken van de defensie-uitgaven maken zij gebruik van de NAVO-definitie. 'In The Military Balance, military expenditure is defined as the cash outlays of central or federal government to meet the costs of national armed forces. The term 'armed forces' includes strategic, land, naval, air, command, administration and support forces. It also includes paramilitary forces (…) if these are trained in military tactics, equipped as a military force and operate under military authority in the event of war.'90 Vier uitgavendomeinen, uitgedrukt in constante 1999 VS dollar, worden er weerhouden: - Operating Costs, - Procurement and Construction, - Research and Development, - Other Expenditure. Deze opdeling maakt het mogelijk om niet alleen het totale defensiebudget te vergelijken, maar eveneens een vergelijking te maken van de besteding volgens de vier domeinen. De domeinen zijn eenduidig vastgelegd. Het nadeel is dat de domeinen te weinig gedetailleerd zijn. 90

The Military Balance 2001-2002, The International Institute for Strategic Studies, Oxford, 2001.

100

Een overzicht van de hiervoor geschetste problematiek leert ons dat het alleszins aan te bevelen is dat de EU een eenduidige voorstelling van de nationale defensiebudgetten zou invoeren. Dit impliceert twee zaken: - dat de definitie, de inhoud van het defensiebudget, eenduidig wordt vastgelegd, - dat er een gedetailleerde structuur van het defensiebudget wordt gedefinieerd. Dit zou de onderlinge vergelijkbaarheid en de transparantie zeker ten goede komen. De invoering van de Euro heeft een vergelijking van 12 EU-lidstaten alleszins al vereenvoudigd. De gevolgen van de onderlinge inflatieverschillen en van de fluctuerende wisselkoersen worden hierdoor uitgesloten. De beschikbare cijfers kunnen onmiddellijk met elkaar vergeleken worden.

6.2.2. De bepalende factoren van het defensiebudget Alle EU-lidstaten trachten een evenwicht te vinden tussen de omvang van hun krijgsmacht en hun rijkdom. Het instandhouden van te dure legers in vredestijd zou de economische concurrentiepositie verzwakken of zal intern leiden tot een sociale inlevering. Het punt waarop dit evenwicht gevonden wordt is voor elke lidstaat verschillend. Anderzijds houdt een krijgsmacht, waarvoor budgettair te weinig ruimte voorzien wordt, een groot gevaar in. Ze is dan immers niet meer in staat op een adequate manier haar opdracht uit te voeren. De veiligheid van de militairen kan niet meer verzekerd worden tijdens buitenlandse opdrachten, ook de binnenlandse veiligheid kan niet meer verzekerd worden tegenover de nieuwe risico's en dreigingen. De factoren die de omvang van het defensiebudget uiteindelijk zullen bepalen, kunnen voor de lidstaten sterk verschillen, of zij kunnen sterk verschillend beoordeeld worden. Het defensiebudget wordt in eerste instantie bepaald door de mate waarin we ons bedreigd voelen. Elke lidstaat maakt hiervan een eigen analyse en evalueert de dreigingsperceptie. Interessant in deze context is het verschil in dreigingsperceptie tussen Europa en de VS. De Amerikanen ervaren vooral 'dreigingen', zoals de proliferatie van massavernietigingswapens, het terrorisme en de schurkenstaten. Europa ziet eerder 'uitdagingen' zoals etnisch conflicten, immigratie, georganiseerde misdaad, armoede en het milieu.91 Maar ook binnen de EU is er een verschil in dreigingsperceptie. In het eerste hoofdstuk over de nationale perceptie van de strategische omgeving komt dit verschil tot uiting. Een divergentie van de defensiebudgetten kan voor een deel verklaard worden vanuit de nationale perceptie van de strategische omgeving. In de paragraaf 3 waarin de defensiebudgetten van de EU-lidstaten vergeleken worden, komen we hierop terug.

91

Kagan R., Power and Weakness, in Policy Review, No 113, www.policyreview.org

101

Vervolgens zijn er de geopolitieke en historische factoren, de economische en sociale factoren en de factoren die eigen zijn aan de specificiteit van elke krijgsmacht. Welke strategische keuzes heeft men gemaakt? Wordt er geopteerd voor het behoud van een dienstplicht? In welke mate is er een sterke militaire cultuur aanwezig? Deze criteria, die eigen zijn aan ieder EU-lidstaat, geven eveneens aanleiding tot budgettaire verschillen. De paragraaf 3 illustreert deze stelling. Een divergentie van de defensiebudgetten is vooral het gevolg van de nationale kenmerken en van de gemaakte politieke keuzes. Een aantal van die factoren kunnen geharmoniseerd worden, zoals het bestaan van een dienstplicht. Andere factoren zoals de historische beleving of de demografische en de geografische kenmerken kunnen niet geharmoniseerd worden en zullen een convergentie van de defensiebudgetten blijven bemoeilijken. Het internationaal bundelen van de inspanningen garandeert een nationale veiligheid tegen de laagste kost. Een dergelijke solidariteit vereist een gemeenschappelijke doelstelling en een gemeenschappelijke basis. Het probleem situeert zich inderdaad op twee vlakken. Is enerzijds de huidige gemeenschappelijke doelstelling voldoende om de lidstaten te motiveren hun inspanningen te bundelen? Is er anderzijds een gemeenschappelijke basis waarvan men kan vertrekken? Is de dreigingsperceptie voldoende uniform? In welke mate staan de geopolitieke, historische, economische, sociale verschillen en de reeds gemaakte keuzes in verband met de krijgsmacht een convergentie in de weg? We willen in deze paragraaf enkel aantonen dat een convergentie van de defensiebudgetten niet zomaar een uitgangspunt, een te bereiken objectief kan zijn. De huidige divergentie is een gevolg van het complexe samenspel van de meest diverse factoren. Factoren die op nationaal vlak verschillend zijn en waarbij de relatie tussen een bepaalde factor en de invloed ervan op het budget niet altijd even duidelijk is. De doelstellingen van de NAVO zijn duidelijk afgebakend. De organisatie beschikt over een strategisch concept en de kandidaat-lidstaten worden verplicht om een minimum van hun BBP aan defensie te spenderen vooraleer zij kunnen toetreden. Nochtans kunnen we vaststellen dat dit geen garantie biedt voor een convergentie van de defensiebudgetten. Binnen de NAVO lopen de defensiebudgetten sterk uiteen. De nationale kenmerken van de lidstaten zijn sterk verschillend. Er is geen gemeenschappelijke basis.

102

6.3.

Vergelijking van de defensiebudgetten

6.3.1. Actuele situatie In eerste instantie vergelijken we de defensiebudgetten voor het jaar 2000, en deze uitgedrukt als percentage van het BBP. De gegevens voor de defensiebegroting van het jaar 2000, uitgedrukt in miljard euro, zijn gebaseerd op de gegevens van The Military Balance 2001-2002. Hierin wordt de defensiebegroting uitgedrukt in 1999 constante VS dollar. Deze gegevens werden aangepast met de VS-indexcijfers en ze werden vervolgens omgerekend naar euro.92 Voor het BBP werd gebruik gemaakt van de gegevens van de Europese Unie uit het EUSTAT Jaarboek 2002.93 Een vergelijking van de totale defensiebudgetten is weinig relevant: de 'grote landen' spenderen het meeste aan defensie, Luxemburg besteedt het minste aan defensie. Interessanter wordt de kolom drie, die het relatieve kwantitatieve criterium 'Defensiebudget/BBP' bevat.

Lidstaat

Budget voor het Budget als Afwijking van Rangschikking jaar 2000, in percentage van het budget als miljard euro het BBP percentage van het BBP België 2,52 1,02% -27,55% 12 Denemarken 2,40 1,36% -3,11% 7 Duitsland 24,01 1,19% -15,42% 9 Finland 1,66 1,26% -9,95% 8 Frankrijk 27,86 1,98% 41,50% 3 Griekenland 3,35 2,73% 94,59% 1 Ierland 0,75 0,72% -48,53% 14 Italië 16,49 1,41% 0,91% 6 Luxemburg 0,10 0,50% -64,58% 15 Nederland 6,35 1,58% 12,93% 5 Oostenrijk 1,57 0,77% -45,26% 13 Portugal 1,33 1,15% -17,66% 11 Spanje 7,20 1,18% -15,63% 10 Verenigd Koninkrijk 35,58 2,30% 63,99% 2 Zweden 4,62 1,88% 33,79% 4 Gemiddelde EU 9,05 1,40% 0,00% Figuur 11: Defensiebudgetten voor het jaar 2000 92

Het VS-indexcijfer was 106,2 voor het jaar 1999 en 109,8 voor het jaar 2000. De omrekeningskoers voor de VS dollar bedroeg 1,0854 euro in het jaar 2000. 93 www.eu.ue.int, EUSTAT jaarboek 2002.

103

Het gemiddelde voor de EU bedraagt 1,40%. Griekenland spendeert het grootste deel van het BBP aan defensie, Luxemburg het minste. Het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, die in absolute waarde het meeste besteden aan defensie, bevinden zich ook in de top drie wat de relatieve uitgave betreft. Figuur 11 toont aan dat er een divergentie is van de defensiebudgetten. Vanuit de ondernomen studies in het Defensiestudiecentrum op het gebied van de defensie van de vijftien EU-lidstaten, kan een dergelijke divergentie deels verklaard worden vanuit de nationale perceptie van de strategische omgeving. - Griekenland was lang onderworpen aan het Ottomaanse juk. Het voelt zich momenteel nog steeds bedreigd door Turkije en de Turkse ambities. Er zijn de belangenconflicten en de problemen in verband met de afbakening van de rechtsgebieden. Anderzijds is er de kwetsbaarheid van de Griekse minderheden in de omringende buurlanden. Er is eveneens een perceptie van dreiging vanuit Macedonië, er is vrees voor grensconflicten en immigratie. Ook vanuit een ruimere context, het Balkanconflict in het algemeen, wordt de dreigingsperceptie versterkt. - In eerste instantie zou men geneigd zijn een gelijkaardige verklaring voor Finland op te bouwen vanuit de waargenomen Sovjetdreiging. In Finland wordt nog sterk rekening gehouden met ongunstige ontwikkelingen in Rusland en er is de overtuiging dat Rusland zijn invloed in de Baltische regio wil versterken. In tegenstelling tot Griekenland leidt deze perceptie niet tot een groot defensiebudget. Een mogelijke verklaring is het feit dat Griekenland zich geïsoleerd voelt en Finland niet. Finland ervaart een fundamentele betrokkenheid van de EU door de implementatie van het Northern Dimension -programma en de gemeenschappelijke strategie van de EU voor Rusland. Ook de samenwerking van de Scandinavische landen in het kader van NORDCAPS geeft Finland het gevoel niet geïsoleerd te zijn. - Landen met een klein defensiebudget, waaronder Luxemburg, Ierland en België, verklaren expliciet dat er geen militaire dreiging meer bestaat tegenover hun land of West-Europa. Ze houden het eerder op de nieuwe risico's die de stabiliteit van de wereld kunnen bedreigen. Deze landen spenderen gemiddeld minder aan defensie. We moeten uiteindelijk vaststellen dat de invloed van de nationale perceptie van de strategische omgeving op de divergentie van de defensiebudgetten vrij beperkt is. We hebben trouwens in het eerste hoofstuk kunnen vaststellen dat de EU-lidstaten een sterk gelijklopende perceptie hebben. Enkel Griekenland en Finland lijken een meer uitgesproken dreiging te ervaren. Voor Griekenland komt dat zeker tot uiting in het defensiebudget. De dreiging die Finland ervaart is minder tastbaar, het land ervaart een grotere internationale betrokkenheid. Een divergentie van de defensiebudgetten kan ook voor een deel verklaard worden door nationale factoren en de specificiteiten van de krijgsmacht. Het gaat enerzijds om

104

geopolitieke, historische, economische en sociale factoren. Anderzijds zijn er de strategische keuzes, de dienstplicht, de militaire cultuur, de nucleaire slagkracht,… De invloed van bepaalde factoren zoals historische gebeurtenissen of de aanwezigheid van een militaire cultuur zijn moeilijk te meten. De invloed van andere factoren zoals de economische parameters of de aanwezigheid van een dienstplicht zijn wel duidelijk herkenbaar. We beperken ons dan ook tot deze laatste categorie. Ze laat ons toe volgende stellingen te formuleren: - De 'arme' landen spenderen meer aan defensie. De landen met een BBP/inwoner dat kleiner is dan het EU-gemiddelde spenderen meer (1,51%) aan defensie dan de 'rijke' landen (1,29%). - De 'grote' landen, zij met meer dan 35 miljoen inwoners94, besteden meer aan defensie (1,61%) dan de kleine landen (1,30%). - De EU-lidstaten van de NAVO spenderen meer (1,49%) dan de niet-gebonden landen (1,16%). Nochtans moeten deze laatste zelf instaan voor de verdediging van hun grondgebied. - De landen waar nog een dienstplicht bestaat geven meer uit aan defensie (1,49%) dan de landen met enkel een beroepsleger (1,22%). - De EU-lidstaten die behoren tot OCCAR en LoI95 spenderen veel meer (1,66%) dan de overige EU-lidstaten (1,23%). - De Europese republieken (1,40%) besteden evenveel als de Europese monarchieën (1,40%). Het meest afgetekende onderscheid wordt gevonden tussen de landen die behoren tot OCCAR en LoI en de landen die niet behoren tot deze initiatieven. De andere verschillen zijn minder uitgesproken. Er kunnen natuurlijke nog andere vergelijkingsparameters gevonden worden, zoals de wijze waarop de defensiebudgetten tot stand komen, de sociale factoren, de publieke opinie tegenover defensie, de aanwezigheid van een nucleaire slagkracht, … Uit dit cijfermateriaal kunnen blijkbaar heel wat stellingen afgeleid worden. Maar het is al even eenvoudig ze met een tegenvoorbeeld te weerleggen. Spanje heeft een BBP/inwoner dat kleiner is dan het EU-gemiddelde, het behoort tot de NAVO, Spanje heeft een dienstplicht, het is een groot land en het is toegetreden tot de LoI. Al deze indicatoren zouden wijzen op een groot defensiebudget, maar Spanje spendeert minder aan defensie dan het EU-gemiddelde. De nationale factoren en de specificiteiten van de krijgsmacht veroorzaken een divergentie van de defensiebudgetten. Het verband tussen een bepaalde factor en de invloed ervan kan moeilijk gemeten worden vermits in elk land de budgetten beïnvloed worden door een mix van verschillende factoren. Tenslotte kunnen we volgens Figuur 11 eveneens vaststellen dat de divergentie van de defensiebudgetten groot is. Voor de EU-lidstaten varieert de defensiebegroting van 0,5% tot 2,7% van het BBP. 94 95

Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje en Verenigd Koninkrijk. Duitsland, Frankrijk, Italië, Verenigd Koninkrijk en Spanje, Zweden.

105

De grootte van de divergentie komt tot uiting in de kolom 'Afwijking van het budget als percentage van het BBP'. We merken hierin dat Griekenland + 94,59% aan de ene zijde en Luxemburg aan de andere zijde - 64,58% het sterkst verwijderd zijn van het gemiddelde. Ook de afwijkingen voor enerzijds het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Zweden en anderzijds België, Oostenrijk en Ierland zijn groot.

De afwijkingen in het defensiebudget zijn bijvoorbeeld veel groter dan deze op het gebied van het militair personeel (zie hoofdstuk 5).96 Convergentie in domeinen waarin de afwijkingen klein zijn, zal waarschijnlijk meer kans op succes hebben dan in die domeinen, zoals dat van de defensiebudgetten, waarin de divergentie groot is. Voorstanders van convergentiecriteria voor het defensiebudget zullen er zich alleszins moeten van bewust zijn dat dergelijke criteria onrealistisch zijn zolang we in de EU te maken hebben met zo'n grote diversiteit aan kenmerken: dienstplicht versus beroepsleger, NAVO-lid versus militair niet-gebonden, reële dreigingsperceptie versus geen dreigingsperceptie, globale versus regionale ambities,… Nationale regeringen zouden te gemakkelijk kunnen argumenteren dat een minimum besteding aan defensie (uitgedrukt als percentage van het BBP), wat momenteel als één van de meest voor de handliggende criteria circuleert, voor hen moeilijk ligt vermits zij geen dreiging ervaren, geen dienstplicht hebben, reeds lid zijn van de NAVO,… Het leidt tot de voor de hand liggende conclusie dat vooraleer men convergentiecriteria voor het defensiebudget kan opleggen, er een grotere homogeniteit moet zijn. Er moet eerst geconvergeerd worden in andere domeinen inzake defensie. Een vergelijking met de situatie van 1995 toont trouwens aan dat er geen tendens tot convergentie is van de defensiebudgetten. De onderlinge afwijking van de defensiebudgetten is momenteel nog even groot als vijf jaar geleden. Wil men tot een convergentie komen, dan zal deze inderdaad moeten opgelegd worden.97 Voor de nabije toekomst is er evenmin een indicatie tot convergentie. De planning van de nationale regeringen voor de komende vijf jaar toont aan dat voor de nationale defensiebudgetten de divergentietendens blijft bestaan (zie paragraaf 6.3.3. toekomstperspectief). Bij de EMU ging het om toetredingsvoorwaarden en werd de gemeenschappelijke markt als een belangrijk collectief voordeel gezien. De interne markt bracht de Europese Unie 2,5 miljoen banen. De interne markt heeft daarenboven een extra groei van het Europees BNP van 1,8% opgebracht. Elk huishouden heeft gemiddeld 5.700 euro extra beschikbaar per jaar. 98 Veiligheid is niet kwantificeerbaar, het gaat veelal om een veiligheidsgevoel. Naar analogie van de EMU moet een eengemaakte Europese defensie eveneens een 96

Voor het jaar 2002, per lidstaat, het aantal militairen in verhouding tot de bevolking. Gebaseerd op de gegevens van The Military Balance 1995-1996 en 2001-2002. 98 Bulcke B., De interne markt bracht de Unie 2,5 miljoen jobs, in De Standaard, 8 januari 2003. 97

106

meerwaarde opleveren. De voordelen van een 'Europese defensie' zijn echter niet zo eenvoudig te vertalen naar jobs en geld. Daarenboven blijft de soevereiniteit in deze materie belangrijk. De regeringen moeten overtuigd worden van de voordelen. 6.3.2. De evolutie van 1997 tot 2001 Na de Koude Oorlog hebben de Vijftien hun defensiebudget aanzienlijk teruggeschroefd. In de periode van 1997 tot 2001 werd deze tendens onverminderd voortgezet. Onderstaande tabel geeft aan in welke mate het defensiebudget werd ingekrompen.99 Voor de periode van de vijf voorbije jaren zijn de defensiebudgetten in de EU gemiddeld met bijna 20% verminderd. De grootste besparing was er voor het Finse leger (-29,19%). Ook Duitsland en Portugal hebben gedurende die periode sterk gesnoeid in de defensiebegroting. Spanje zwom als enige land tegen de stroom in en verhoogde de defensiebegroting met meer dan 7%. De inkrimping van het Britse en het Ierse budget was beperkt. In die periode werd in het kader van de Maastrichtnormen ook steeds meer de nadruk gelegd op het afbouwen van de overheidsschuld. De grootte van de overheidsschuld in 1996 lijkt geen invloed gehad te hebben op de mate waarin er de jaren nadien bespaard werd op defensie. Er is geen significante correlatie. Lidstaat België Denemarken Duitsland Finland Frankrijk Griekenland Ierland Italië Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Spanje Verenigd Koninkrijk Zweden

Wijziging van het budget van 1997 Overheidsschuld in 1996 tot 2001 -26,64% -20,31% -29,14% -29,19% -28,72% -14,21% -4,26% -21,67% -20,35% -25,91% -18,57% -28,24% +7,15% -8,41%

121,2% 67,3% 64,9% 57,6% 63,0% 111,5% 76,3% 123,7% 6,5% 72,6% 69,5% 68,7% 74,8% 61,2%

-23,09%

77,5%

Gemiddelde EU -19,44% Figuur 12: Evolutie van de defensiebudgetten van 1997 tot 2001 99

Gebaseerd op de gegevens van The Military Balance 2001-2002.

107

74,4%

In het kader van een convergentie-divergentie-analyse is het duidelijk dat elke EUlidstaat de middelen die het ter beschikking wil stellen voor zijn leger op een autonome manier laat fluctueren. Sommige landen verminderen het defensiebudget drastisch, voor andere landen is de inkrimping eerder beperkt. Tijdens de jaren negentig was er de algemene tendens van dalende defensiebudgetten. Een vergelijking van de budgetten voor deze periode toont echter aan dat er geen overeenstemming is in welke mate dit gebeurde, en gedurende welke jaren het accent werd gelegd. In dit hoofdstuk werd de periode van 1997 tot 2001 belicht. Net zoals voor de voorgaande jaren is er een algemene tendens van dalende defensiebudgetten, maar de mate waarin de lidstaten hun budget snoeiden is uiteenlopend. Er is geen convergentie in de wijziging van het defensiebudget in de periode van 1997 tot 2001.

6.3.3. Toekomstperspectief Aan de tendens van dalende defensiebudgetten lijkt een einde te komen. Voor de nabije toekomst is er geen algemene tendens merkbaar in de EU. De lidstaten gaan met hun defensiebudget zowat alle richtingen uit. - Een aantal landen heeft resoluut beslist om het defensiebudget de komende jaren te verhogen. De budgettaire planning werd meestal voorgesteld voor een periode van vier à vijf jaar. Een verhoging werd voorzien door Finland, Luxemburg, het Verenigd Koninkrijk,… De toename van het budget wordt veelal ingegeven door belangrijke geplande investeringen en door de omvangrijke deelname aan internationale operaties. - Het merendeel van de EU-lidstaten heeft de intentie om het huidige defensiebudget te behouden. De totale omvang van het budget moet zich stabiliseren rond de actuele situatie. Een indexering van de begroting moet de krijgsmacht behoeden voor een verdere achteruitgang. België, Denemarken, Duitsland,…bevinden zich in deze situatie. Binnen het bestaande budget wordt getracht een nieuw evenwicht te vinden. Een inkrimping van de krijgsmacht moet op termijn leiden tot besparingen op het vlak van het personeel zodat meer middelen kunnen besteed worden aan investeringen. - Tenslotte zijn er de landen die het budget voor defensie nog verder inkrimpen. Ierland, dat zich reeds achteraan in het EU-peloton bevindt, had weliswaar de intentie om het budget te verhogen, maar in juli 2002 besliste de regering om de militaire uitgaven te verminderen met 40 miljoen Euro. Vanuit de planning van de nationale regeringen voor de komende vijf jaar, lijkt de conclusie uit de vorige twee paragrafen zich te bevestigen. Voor de nabije toekomst is er geen tendens tot convergentie van de defensiebudgetten op Europees vlak te verwachten. Een gewenste convergentie zal moeten opgelegd worden. 108

6.4.

De besteding van het defensiebudget

Inzake de manier waarop de EU-lidstaten hun defensiebudget besteden en dit budget structureren, zijn er twee belangrijke vaststellingen. 1. Vooreerst moet er geconstateerd worden dat de EU-lidstaten elk een eigen budgetstructuur hanteren. Er is geen eenduidigheid in de verschillende categorieën van de defensie-uitgaven. Zoals in de paragraaf 6.2. reeds werd aangehaald, is er vanuit de NAVO wel een zekere harmonisatie door het gebruik van vier uitgavendomeinen. De NAVO-aanpak vraagt navolging, maar het weerhouden van slechts vier domeinen is ontoereikend. Een verdere opsplitsing per domein is aan te bevelen. Bij de voorstelling van het defensiebudget in de verschillende nationale documenten (witboeken, defensienota's, strategische plannen,…) hanteert iedere lidstaat een eigen structuur. Het is onmogelijk om vanuit deze situatie een vergelijking te maken. Bekijken we ter illustratie de budgetstructuur van Zweden en Finland voor het jaar 2001. Zweden Werkingskosten der strijdkrachten Vredesondersteunende opdrachten Ontwikkeling en investeringen Functies van civiele defensie Kustwacht Ondersteunende activiteiten Totaal

Finland 41,7% 2,0% 47,8% 3,9% 2,4% 2,2% 100%

Personeelsuitgaven Operationele werkingskosten Dienstplicht Aanschaf nieuw materieel

40,7% 18,3% 6,2% 34,8%

Totaal

100%

De personeelsuitgaven en de dienstplicht vormen een afzonderlijke categorie in Finland, maar lijken verdeeld over meerdere categorieën in Zweden. Heeft de categorie 'Aanschaf nieuw materieel' dezelfde inhoud als 'Ontwikkeling en investeringen'? De budgetten voor de civiele defensie en de kustwacht worden afzonderlijk vermeld in Zweden, maar worden verdeeld over de overige rubrieken in Finland. Dit voorbeeld toont aan dat de EU-defensiebudgetten niet zomaar met elkaar kunnen vergeleken worden. Een harmonisatie op Europees vlak is noodzakelijk. 2. Vervolgens moet er vastgesteld worden dat de EU-partners hun defensiebudget op een sterk uiteenlopende wijze besteden. Sommige landen geven meer dan 60% van hun budget uit aan personeelskosten en behouden amper 10% voor de aanschaf van nieuw materieel. Andere landen daarentegen voorzien tot 50% van het defensiebudget voor de aanschaf van nieuw materieel. Een relevante vergelijkingsfactor is het budget dat voorzien wordt voor de aanschaf van nieuw materieel, namelijk de uitrustingsuitgaven. Het is de duidelijkst afgebakende factor. Daarenboven heeft deze factor het voordeel het meest 109

'dynamisch' te zijn. We bedoelen daarmee dat het investeringsniveau een goede indicator kan zijn voor de geloofwaardigheid van de doelstellingen voor de krijgsmacht. Welke ambities heeft de natie voor haar krijgsmacht? In welke mate wil ze deze ambities gerealiseerd zien? De uitgaven voor personeel of de werkingskosten worden door de bestaande personeelsenveloppe en de krijgsmachtstructuur grotendeels a-priori vastgelegd. Het is voor de overheid minder evident deze uitgaven op korte termijn te wijzigen.

Lidstaat

Uitrustingsuitgaven Uitrustingsuitgaven Rangschikking voor het jaar 2000 als percentage van uitgedrukt in het defensiebudget miljard euro België 0,246 9,76% 13 Denemarken 0,350 14,58% 11 Duitsland 3,583 14,92% 10 Finland 0,655 39,46% 3 Frankrijk 5,582 20,04% 8 Griekenland 1,418 42,33% 2 Ierland 0,049 6,53% 14 Italië 2,389 14,49% 12 Luxemburg 0,006 6,00% 15 Nederland 1,437 22,63% 6 Oostenrijk 0,328 20,89% 7 Portugal 0,389 29,25% 4 Spanje 1,118 15,53% 9 Koninkrijk Verenigd 8,962 25,19% 5 Zweden 2,288 49,52% 1 Gemiddelde EU 1,920 22,07% Figuur 13: De uitrustingsuitgaven voor het jaar 2000 De stelling dat het investeringsniveau in belangrijke mate 'de militaire ambitie' van het land weergeeft, wordt duidelijk aangetoond door de sterke correlatie die er bestaat tussen de 'uitrustingsuitgaven als percentage van het defensiebudget' en het 'defensiebudget als percentage van het BBP'. Eenvoudig gezegd: landen die relatief gezien een groot budget voor defensie voorzien, zullen binnen dit budget eveneens een groot aandeel voorzien voor de aanschaf van nieuw materieel. Vergelijk op basis van Figuur 13 de waarden voor Griekenland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Zweden. Het omgekeerde is eveneens van toepassing. Luxemburg (0,5%), Ierland (0,7%) en België (1,02%) spenderen minder dan het EU-gemiddelde (1,4%) aan defensie.

110

Het investeringsniveau van Luxemburg (6,0%), Ierland (6,57%) en België (9,8%) ligt ook ver onder het EU-gemiddelde (22,07%).100 Deze correlatie komt duidelijk tot uiting in de onderstaande grafiek. Daarin worden voor alle EU-lidstaten op de y-as de uitrustingsuitgaven in functie van het defensiebudget (%) en op de x-as het defensiebudget in functie van het BBP (%) voorgesteld.

60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 0.00

1.00

2.00

3.00

Figuur 14: Correlatie tussen de uitrustingsuitgaven en het defensiebudget De recente herstructureringen vergen belangrijke investeringen. Het gros van het materieel dat gebruikt werd tijdens de Koude Oorlog voor de territoriale verdediging is veelal niet geschikt voor de hedendaagse humanitaire opdrachten. In vergelijking met de VS spendeert de EU bijzonder weinig aan investeringen (zie paragraaf 6.1.). Maar binnen de EU zijn de onderlinge verschillen eveneens enorm. Gemiddeld investeren de EU-lidstaten 22% van het defensiebudget voor de aanschaf van materieel. Uitschieters zijn Zweden, Griekenland en Finland met een investeringsniveau van 40% en meer. Aan de andere zijde treffen we Luxemburg, Ierland en België aan. Zij voorzien minder dan 10% aan uitrustingsuitgaven. Vanzelfsprekend worden deze gegevens voor het jaar 2000 beïnvloed door belangrijke aankopen. In dat jaar werd zowel in Zweden als in Finland de luchtmacht gemoderniseerd door de aanschaf van nieuwe gevechtsvliegtuigen. Nochtans moeten we vaststellen dat de krachtlijnen voor het jaar 2000 grotendeels terug te vinden zijn bij de andere jaren. Belangrijke aankopen worden trouwens meestal gespreid over meerdere jaren. Het Griekse voorzitterschap van de EU legde in 2003 de nadruk op een groter budget voor militair onderzoek en ontwikkeling. Het wilde een einde stellen aan het verbod dat verhindert dat de EU haar jaarlijks budget van 4,4 miljard Euro voor onderzoek besteedt aan militair onderzoek. De idee om aan defensieonderzoek te doen in de EU heeft in de Conventie geleid tot het voorstel van een Europees agentschap voor defensieonderzoek dat rechtstreeks zou kunnen beschikken over EU-middelen. De Europese leiders zijn er zich momenteel van bewust dat de militaire uitgaven onvoldoende zijn en dat meer 100

Gebaseerd op de gegevens van The Military Balance 2001-2002

111

samenwerking noodzakelijk is, maar bij sommige lidstaten blijft er een gebrek aan politieke wil. "Romano Prodi, European Commission president, will today present a report criticising the lack of progress in many member states, including France, Italy and Greece."101 In deze paragraaf werd het belang aangetoond van een harmonisatie van de budgetstructuur voor defensie op Europees vlak. Het zou de transparantie ten goede komen en de basisvoorwaarde vormen voor elke discussie op niveau van de EU inzake defensiebegrotingen. Vervolgens werd vastgesteld dat de defensiebestedingen sterk variëren. De divergentie in de uitgavenbesteding zal ertoe leiden dat in de toekomst de Europeanen niet alleen met de Amerikanen nog nauwelijks zullen kunnen samenwerken, maar dat ook onderling een samenwerking in het gedrang zal komen. Het is misschien een provocatie, maar hoe moet je anders de gevolgen interpreteren van de vaststellingen dat sommige landen jaarlijks meer dan 40% van hun defensiebudget spenderen aan de aankoop van nieuw materieel, terwijl andere landen het jarenlang met minder dan 10% stellen? Het zou niet goed zijn om in de EU enerzijds modern uitgeruste legers te hebben en anderzijds legers te hebben die niet over een degelijk technologisch niveau beschikken. Het gevaar voor een 'gedwongen taakspecialisatie' is niet onrealistisch. De hoogtechnologisch uitgeruste legers winnen vanop afstand inlichtingen in (AWACS, UAV, …). Zij staan in voor het commando, de controle en communicatie. Ze zorgen voor het strategisch luchttransport, de air-to-air refuelling en ze voeren precisiebombardementen uit met stand-off wapens. De andere legers bezetten fysisch het terrein. 6.5. Besluit In dit hoofdstuk hebben we niet alleen kunnen vaststellen dat sinds het begin van de jaren negentig de defensiebudgetten drastisch werden ingekrompen, maar dat tevens de budgetten binnen de EU sterk uiteenlopend zijn. Niet alleen de totale budgetten zijn divergent, ook de manier waarop het budget besteed wordt verschilt sterk van lidstaat tot lidstaat. Deze tendens komt vooral tot uiting in het budget voor de aankoop van nieuw materieel. Deze tendensen vinden we eveneens terug in het eindrapport van de werkgroep VIII "defensie" van de Conventie. Hierin staan er twee fundamentele opmerkingen met betrekking tot het defensiebudget van de EU-lidstaten. 102 - Er is unanimiteit over het feit dat de doeltreffendheid van de defensieuitgaven moet verhogen. Meerdere leden van de werkgroep achten het eveneens noodzakelijk dat de defensiebudgetten verhoogd worden.

101

Parker G., Call fo EU to fund defence projects, in The Financial Times, 14 januari 2003. De Europese Conventie, eindrapport van de werkgroep VIII "defensie", § 47 en § 48, Brussel, 16 december 2002. 102

112

-

De investeringen in het domein van het militair onderzoek moeten verhoogd worden.

Het accent wordt gelegd op het verhogen van de budgetten en de doeltreffendheid ervan. Het verhogen van de budgetten, een nationaal initiatief, is door sommige lidstaten reeds uitgevoerd. Het verhogen van de doeltreffendheid impliceert dat op het vlak van de EU de inspanningen geharmoniseerd worden. Dit hoofdstuk heeft inderdaad aangetoond dat de budgettaire inspanningen van de diverse lidstaten sterk uiteenlopend zijn. Het harmoniseren van de budgettaire inspanningen, door bijvoorbeeld het instellen van convergentiecriteria, kan slechts succesvol zijn indien er vooreerst een ruimere convergentie is inzake defensie. Het is een kwestie van oorzaak en gevolg. Naar mijn mening moet eerst het defensiebeleid op Europees vlak meer geharmoniseerd worden voordat men specifiek de defensiebudgetten kan convergeren. Een convergentie van de defensiebudgetten als middel om een ruimere defensieconvergentie te bewerkstelligen lijkt me weinig realistisch. De divergentie van de defensiebudgetten is groot, vooral wat de uitrustingsuitgaven betreft. Een grote divergentie in het budget voor de aankoop van nieuw materieel houdt een gevaar in. Het kan er op termijn toe leiden dat het technologisch verschil tussen de legers groot wordt en dat hierdoor een samenwerking in het gedrang komt. Als de lidstaten in de toekomst gezamenlijk opdrachten willen uitvoeren in het kader van de EU zou dat tot een gedwongen taakspecialisatie kunnen leiden. De divergentie van de budgetten wordt niet zozeer veroorzaakt door de perceptie van de strategische omgeving dan wel door nationale factoren en specificiteiten van de krijgsmachten. Een grotere harmonisatie moet hier in eerste instantie bereikt worden. Nadien, wat de convergentie inzake de defensiebegroting betreft, kan geopteerd worden voor een stapsgewijze oplossing. Momenteel worden de beleidsuitgaven die voortvloeien uit operaties met gevolgen op militair of defensiegebied ten laste gelegd van de lidstaten volgens de bruto nationaal product-verdeelsleutel.103 Kan aan de lidstaten volgens een dergelijke verdeelsleutel niet voorgesteld worden om op Europees vlak ook andere defensie-uitgaven te harmoniseren? Het stap voor stap convergeren in duidelijk afgebakende domeinen waarin overeenstemming werd bereikt, kan op termijn aanleiding geven tot een ruimere convergentie van de defensie-inspanningen. De financiering van het door de werkgroep voorgestelde Europees agentschap voor bewapening en strategisch onderzoek zal moeten gebeuren met middelen van de lidstaten. Hiervoor zal een verdeelsleutel gehanteerd moeten worden. Kan in deze lijn op termijn niet overwogen worden om collectieve capaciteiten aan te kopen met middelen van de lidstaten volgens een dergelijke verdeelsleutel? Door het gemeenschappelijk financieren van EU-initiatieven inzake defensie zullen de lidstaten een gedeelte van hun defensiebudget moeten reserveren voor dergelijke initiatieven. Op lange termijn zou dit aandeel steeds moeten toenemen. Het is een factor die kan bijdragen tot een convergentie van de defensiebudgetten. 103

Verdrag van Amsterdam: Titel V over het GBVB, Artikel 28, §3.

113

Al is voor de meeste EU-landen de globale dreigingsperceptie min of meer identiek, de diversiteit van de vele nationale kenmerken en van de militaire cultuur is daarentegen des te groter. De gemeenschappelijke basis lijkt niet aanwezig. Anderzijds wat de doelstellingen betreft, zijn deze voor het GBVB wel voldoende duidelijk (artikel 11), maar wat het EVDB betreft kan het ontbreken van een strategisch concept wel een invloed hebben. Willen de lidstaten wel meer investeren voor capaciteiten indien er geen consensus bestaat over de opdrachten waarvoor deze strijdkrachten moeten gebruikt worden? Tenslotte komt ook in dit hoofdstuk de problematiek van de terminologie weer aan de oppervlakte. Het defensiebudget is niet uniform afgebakend. Daarenboven verschilt de inhoud van de domeinen waaruit het budget is samengesteld. De transparantie zou zeker bevorderd worden indien er vanuit de EU een eenduidige terminologie en structuur zou worden voorgesteld.

114

7.

Militaire Uitrusting

7.1. Inleiding In Europa moet er nog een grote inspanning geleverd worden om tot het concept te komen van snel inzetbare en gemakkelijk te transporteren kleine, beweeglijke eenheden, die kunnen beschikken over adequate waarnemings- en communicatiemiddelen, waarbij het accent ligt op detectie en uitschakeling van doelwitten op grote afstand met een maximale bescherming voor het eigen personeel. De beperkte budgettaire ruimte van de voorbije jaren verhindert grotendeels de ontwikkeling van de strijdkrachten naar het net beschreven concept. De huidige militaire uitrusting moet zowel beantwoorden aan de veranderende veiligheidsomgeving, de nationale opdrachten als aan de internationale verplichtingen. In hoofdstuk 5 werd reeds ingegaan op het DCI van de NAVO en het ECAP van de EU. Het ECAP, dat enkel betrekking heeft op de RRF, moest tegemoet komen aan de geïdentificeerde tekortkomingen: Commando, Controle en Communicatie, Strategische Inlichtingen, Bescherming van de strijdkrachten, Strategisch transport, Beschikbaarheid Hiervoor werden 19 werkgroepen opgericht. Die hebben in maart 2003 hun resultaten voorgesteld. Aan de hand van deze resultaten werden 10 prioriteiten weerhouden waarvoor specifieke projectgroepen werden voorzien. Het gaat om: AAR, SAR, HQ, NBC-bescherming, Special Forces, tactische missiles, UAV, militaire ruimtecapaciteiten, evacuatie-opdrachten en strategisch luchttransport. Deze NAVO- en EU-initiatieven vormen naast de nationale accenten, de richtlijnen in de verschillende nationale beleidsprogramma's voor de modernisering van de capaciteiten. In dit hoofdstuk wordt getracht om elementen van convergentie en divergentie te vinden op het gebied van de militaire uitrusting. Het omvormen van omvangrijke legers gericht op de territoriale verdediging naar kleine legers die snel en gemakkelijk inzetbaar zijn impliceert twee zaken: - het verwijderen van het militair materieel uit de structuur van de krijgsmacht dat niet meer beantwoordt aan het hedendaagse concept, - de aanschaf van nieuw materieel dat moet opgewassen zijn tegenover de huidige uitdagingen. Vanuit deze twee aandachtspunten, het 'oude leger' en het 'nieuwe leger', wordt bekeken in welke mate de lidstaten in dezelfde richting evolueren.

115

7.2. Het 'oude leger' In deze paragraaf wordt onderzocht in welke mate de EU-lidstaten op het gebied van de militaire uitrusting zijn afgestapt van de grote legers ter verdediging van het grondgebied. In vorige hoofdstukken werden de EU-lidstaten in verband met dit fenomeen al vergeleken aan de hand van andere parameters zoals de structuur en de omvang van hun krijgsmacht, het behoud van de dienstplicht, de omvang van de reserve,… In hoofdstuk 4, de opdrachten van de strijdkrachten, hebben we eveneens kunnen vaststellen dat de opdrachten de voorbije jaren sterk geëvolueerd zijn. Vermits militaire capaciteiten specifieke karakteristieken hebben waardoor ze voor bepaalde opdrachten beter geschikt zijn dan voor andere, is het belangrijk om de militaire capaciteiten in overeenstemming te brengen met de nieuwe opdrachten. De militaire uitrusting moet dus mee evolueren met de opdrachten. Tijdens de Koude Oorlog was de gemechaniseerde capaciteit de basis voor de landstrijdkrachten. De tankeenheden hadden hierin een fundamentele taak. De tankeenheden, waarvan het hoofdmaterieel gebaseerd is op de gevechtstank, worden vooral gekenmerkt door vuurkracht, mobiliteit en bescherming. Deze drie kenmerken resulteren in de stootkracht. De mobiliteit heeft hier enkel betrekking op het tactisch aspect: de alle terreincapaciteit, de snelheid, de autonomie, de overschrijdingscapaciteit en de nachtcapaciteit. De strategische mobiliteit is beperkt, de lidstaten van de EU beschikken niet over een luchttransportcapaciteit voor tanks.104 Tankeenheden worden bij voorkeur ingezet in offensieve operaties. In defensieve operaties wordt het pantserwapen vooral gebruikt als mobiele vuurkracht ter ondersteuning. Deze karakteristieken hebben tot gevolg dat het pantserwapen maar zeer beperkt kan ingezet worden in de vredesondersteunende operaties. De nationale politiek die gevoerd wordt met betrekking tot het pantserwapen is een indicator voor de evolutie van de landstrijdkrachten. In welke mate stappen landen af van de tankeenheden om zo ruimte te creëren voor meer projecteerbare strijdkrachten? Voordat deze evolutie belicht wordt is het interessant even stil te staan bij de Belgische optie. België reorganiseert zijn huidige gevechtsbataljons naar gemechaniseerde bataljons tussen 2010 en 2015. Elk gemechaniseerd bataljon zal bestaan uit twee infanteriecompagnies en een eskadron dat zal uitgerust zijn met een Mobile Gun System ter vervanging van de Leopard tank. Het accent zal verlegd worden van rupsvoertuigen naar wielvoertuigen. De tankeenheden zullen verdwijnen uit de configuratie van de Belgische landstrijdkrachten. Een evolutie die reeds tien jaar geleden werd ingezet. Volgende tabel toont aan dat deze tendens vrij algemeen is voor de EU. Het voorbije decennium was er een drastische vermindering van het aantal tanks bij de meeste EUlidstaten. 105 104

Het nieuwe transportvliegtuig A400M is enkel geschikt voor het transport van lichte gepantserde voertuigen. De Amerikaanse Galaxy daarentegen kan wel gevechtstanks vervoeren, namelijk vier Abrams. 105 Een tank wordt gedefinieerd als een aangedreven gepantserd gevechtsvoertuig met een minimum gewicht van 16,5 ton dat over een kanon beschikt van minimum 75 mm dat een volledige cirkel kan beschrijven (The Military Balance).

116

Het aantal tanks werd in de EU verminderd met meer dan 40%, namelijk van 16.500 naar 9.500 stuks. Ondanks deze opmerkelijke vermindering zijn er in de EU nog steeds meer tanks dan in de VS. Daar was het voorbije decennium de terugloop groter dan 50%, namelijk van 15.500 naar 7.600 stuks. Lidstaat

Aantal tanks in 1991 Aantal tanks in 2001

België 334 132 Denemarken 499 238 Duitsland 7000 2521 Finland 120 230 Frankrijk 1349 809 Griekenland 1879 1733 Ierland 0 0 Italië 1220 1349 Luxemburg 0 0 Nederland 913 320 Oostenrijk 159 277 Portugal 146 187 Spanje 838 688 Verenigd Koninkrijk 1314 636 Zweden 785 368 Figuur 15: Evolutie van het aantal tanks van 1991 tot 2001

Procentuele wijziging -60% -52% -64% +92% -40% -8% 0% +10% 0% -65% +74% +28% -18% -52% -53%

De meeste EU-lidstaten hebben het aantal tanks het voorbije decennium aanzienlijk teruggeschroefd. België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden halveerden zowat het beschikbare tankbestand. Voor Griekenland en Spanje was de vermindering eerder beperkt. In Finland, Italië, Oostenrijk en Portugal nam het aantal tanks het voorbije decennium toe. Deze categorie zal toegelicht worden. In Finland blijft ook in de laatste witboeken en beleidsdocumenten voor defensie de verdediging van het grondgebied de hoofdopdracht. Hierin behoudt de landmacht een beslissende rol. Het accent voor de investeringen voor nieuw materieel ligt op de landmacht. De belangrijkste doelstelling is het opwaarderen van drie Jaeger brigades tot readiness brigades. De vuurkracht en de mobiliteit van deze brigades zullen verbeterd worden door ondermeer de aanschaf van nieuwe infanterie gevechtsvoertuigen en APC's. De twee pantserbrigades behouden eveneens een fundamentele rol. In het jaar 2002 heeft het Finse Ministerie van defensie een contract ondertekend van 68 miljoen Euro met Duitsland voor de aanschaf van 124 gebruikte Leopard 2A4 gevechtstanks. Deze moeten vanaf 2003 stelselmatig de T-72 M1 vervangen.

117

-

-

-

Oostenrijk heeft steeds een herbewapeningspolitiek moeten voeren met beperkte financiële middelen.106 Belangrijke tekortkomingen hebben in 1996 geleid tot de goedkeuring van het 'Mech-Paket' waarbij 114 Leopards 2A4 van het Nederlandse leger en 87 tankdestroyers Jaguar van het Duitse leger werden gekocht. Dit pakket moest de capaciteit van de landmacht uitbreiden en moderniseren. De situatie in Oostenrijk kan eerder beschouwd worden als een laattijdige inhaalbeweging. In Italië werden tijdens de jaren negentig, naast het behoud van het Leopard 1-contingent, twee omvangrijke projecten gestart. In 1996 was de productie van 400 Centauro tankdestroyers/verkenningsvoertuigen voltooid.107 Daarenboven leidde in 1995 het moderniseringsprogramma eveneens tot de productie van de Ariete gevechtstank, waarbij het totale order van 200 tanks bereikt werd in 2002. Portugal beschikt over 86 M48A5 en 101 M60. Het heeft 63 van zijn M60 tanks opgewaardeerd.

Uit het overzicht kan vastgesteld worden dat het belang van de gevechtstank in de EU de laatste jaren sterk verminderd is. Nochtans zijn er in Europa nog drie belangrijke constructeurs; Krauss-Maffei Wegmann (Leopard), Vickers Defence Systems (Challenger) en Giat Industries (Leclerc). De verkoop van overtallige, gebruikte tanks en de opwaardering van tanks heeft een grote impact gehad op deze industrie. Naast de vermindering van het aantal gevechtstanks is er een tweede belangrijke tendens. In Europa wordt de bestaande tankcapaciteit vooral opgewaardeerd en herverdeeld. De voorbije jaren was het aantal gebruikte tanks dat overgedragen werd significant. Duitsland en Nederland, de twee EU-lidstaten die het sterkst hun tankcapaciteit hebben ingekrompen, hebben een groot deel van hun gebruikte tanks ter beschikking gesteld van andere EU-lidstaten. Een beperkt overzicht van de transfertlijst van de voorbije jaren illustreert het gebeuren: Nederland leverde 200 Leopards aan Chili, 114 Leopards aan Oostenrijk en 170 Leopards aan Griekenland. Duitsland verschafte 124 Leopards aan Finland, 245 Leopards aan Griekenland en 230 Leopards aan Turkije. België leverde 87 Leopards aan Brazilië. Het Britse leger voorzag 288 Challengers voor Jordanië. Anderzijds is er de upgrade. Duitsland heeft voor de eigen krijgsmacht 225 Leopards 2A4 opgewaardeerd tot 2A5. Nederland heeft er 180 opgewaardeerd. De Leopard 2A5 vormt eveneens de basis voor de Zweedse Leopard.108 Hiervan zijn er 120 in coproductie met Duitsland. Ook Denemarken heeft 51 voormalige Duitse tanks opgewaardeerd tot Leopard 2A5. In Griekenland werden 400 tanks M48A5 uitgerust met een Modular Tank Laser Fire-Control. Spanje is zijn tankcapaciteit ook aanzienlijk aan het moderniseren; 108 Leopards 2A4 worden geleasd in Duitsland en 219 Leopards 2A6109 zullen aan de Spaanse landmacht geleverd worden tussen 2000 en 2005. 106

De vertrekkende bezettingsmogendheden schonken hun materieel aan Oostenrijk. In 1957 leverden de VS nog 150 gevechtstanks extra in bruikleen. Het Oostenrijkse defensiebudget voorzag initieel enkel in personeels- en werkingskosten. 107 De Centauro beschikt over de vuurkracht van een Leopard 1, maar heeft door zijn beperkt gewicht (25 ton) een grotere mobiliteit (maximale snelheid: 105 km/h, autonomie: 800 km). 108 In het Zweedse leger onder de benaming Strv 122. 109 De Leopard 2A6 heeft een kanon 120mm L/55 waarmee een grotere dracht en een betere pantserdoorboring kan bereikt worden, de Leopard 2A5 heeft een kanon 120mm L/44.

118

Volgens de Loi de Programmation 1997 - 2002 moest in Frankrijk het totaal aantal tanks verminderd worden met 400 eenheden. Frankrijk heeft naast de vermindering ook geopteerd voor een modernisering; 406 nieuwe Leclerc tanks werden voorzien. Momenteel zijn er reeds 354 geleverd. De resterende 51 tanks worden geleverd in 2003 en 2004. De Britse tankcapaciteit bestaat momenteel uit 630 gevechtstanks: 336 Challengers en 294 Challengers 2. De stelselmatige invoering van de Challenger 2 gevechtstank sinds 1997 moet de slagkracht van de Britse landstrijdkrachten vergroten. De laatste Challenger 2 werd geleverd in april 2002. Van de 13 EU-landen die over een tankcapaciteit beschikken, hebben er 10 geopteerd voor de Leopard. Belangrijke uitzonderingen zijn Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk die een eigen productie hebben van gevechtstanks. Zij slagen er evenwel niet in om deze producten binnen de EU te verdelen.110 Wat deze paragraaf betreft wordt convergentie in de EU vooral bereikt door de volgende tendensen: - een drastische vermindering van het aantal tanks, met een uitzondering voor Finland, Griekenland, Oostenrijk en Portugal, - het opwaarderen van de bestaande tankcapaciteit, - het groeiende aandeel van de Leopard tank.

7.3. Het 'nieuwe leger' De militaire capaciteiten moeten aan nieuwe voorwaarden voldoen. De geïdentificeerde tekortkomingen vanuit het NAVO- en het EU-initiatief vormen de leidraad voor deze paragraaf. Gemakshalve werden de capaciteiten gestructureerd naar strategische mobiliteit enerzijds en naar Commando, Controle, Communicatie en Inlichtingen (C3I) anderzijds. Voor de strategische mobiliteit werd een onderscheid gemaakt tussen het luchttransport (strategic airlift) en het maritiem transport (strategic sealift). Belangrijke elementen van het luchttransport die in deze paragraaf aangehaald worden zijn de air-toair refuelling (AAR) en de transporthelikopters. Deze laatste vervullen een belangrijke rol in de tactische mobiliteit. De geografische grenzen waarin de RRF moet kunnen interveniëren zijn niet vastgelegd.111 In de verdragsteksten van de EU wordt een geografische dimensie angstvallig vermeden en beperkt men zich tot vage indicaties: " De EU moet in staat zijn om strijdkrachten in te zetten als reactie op internationale crisissen."

110

Frankrijk slaagde er wel in om bijvoorbeeld 436 Leclerc tanks te verkopen aan de VAE. In de Illustrated WEU Profiles wordt voor de bijstand aan burgers een afstand van 10.000 km van Brussel voorzien. Voor conflict preventie en voor scheiding bij macht wordt een crisisregio tot 4000 km van Brussel vooropgesteld. 111

119

Dit betekent dat de manschappen en het materieel naar (afgelegen) operatiezones moeten kunnen getransporteerd worden. 1. Het luchttransport De meeste EU-lidstaten beschikken over een luchttransportcapaciteit. Finland, Ierland en Luxemburg hebben momenteel geen middelzware of zware luchttransportcapaciteit. Oostenrijk maakt gebruik van gehuurde toestellen, maar in april 2002 werd besloten tot de aankoop van 3 Britse C-130 toestellen. Momenteel is de capaciteit in de EU vooral gebaseerd op de volgende vier pijlers: 112 - De C-130 is geschikt voor luchtlandingsoperaties en tactisch luchttransport van personeel (92 passagiers) of materieel (22,5 ton of 2 gepantserde voertuigen) waarmee een afstand van ongeveer 3700 km kan bereikt worden. Dit transportvliegtuig is in gebruik in België, Denemarken, Frankrijk, Griekenland, Italië, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. In de EU zijn er van de C-130 ongeveer 140 stuks in gebruik. - De C-160 is geschikt voor logistieke en tactische opdrachten van personeel (91 passagiers) of materieel (19 ton). Enkel Duitsland, 84 stuks, en Frankrijk, 77 stuks, beschikken in de EU over de C-160. - CASA, het Spaanse segment van EADS, leverde verschillende lichtere transportvliegtuigen aan de Spaanse luchtmacht. De C-295 (9 ton cargo) werd vanaf het jaar 2001 in gebruik genomen. Dit vliegtuig beschikt over 50% meer laadcapaciteit dan zijn voorganger, de CN-235. De C-212, in dienst bij de Spaanse en de Portugese luchtmacht, beschikt slechts over een autonomie van 800 km en een laadvermogen van 2,8 ton. - In Italië zijn er naast de 14 C-130 eveneens 23 G-222 van het Italiaanse Alenia in gebruik. In 1999 werd beslist deze toestellen stelselmatig te vervangen door 12 C-27J welke gezamenlijk worden geproduceerd door Alenia en Lockheed Martin. Dit toestel beschikt ongeveer over dezelfde cargocapaciteit als de C-130. Het strategisch luchttransport zal in de toekomst voor België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Spanje, Turkije en het Verenigd Koninkrijk verzekerd worden door de A400M van de in 1996 opgerichte Airbus Military Company.113 De levering van de ongeveer 180 voorziene toestellen zou aanvangen vanaf het jaar 2007. Het toestel zal 30 ton over een afstand van 3.700 km of 22 ton over een afstand van 5.500 km kunnen transporteren. Dit Europees samenwerkingsproject kende een moeizame start: Portugal haakte af en opteerde voor de C-130, Duitsland had initieel toegezegd voor 73 eenheden, maar verminderde uit budgettaire noodzaak dit aantal tot 40. Doordat het project slechts levensvatbaar bleek bij een minimum toezegging van 180 toestellen, stemde Duitsland toch in voor 60 A400M. Tijdens de vergadering van de staats- en regeringsleiders van België, Duitsland, Frankrijk en Luxemburg op 29 april 2003 in Brussel, werd het initiatief voorgesteld om ten laatste 112

Commerciële transportvliegtuigen zoals de Airbus A310, DC-8, CN-235, Boeing 707,… worden niet in rekening genomen. 113 Samenwerking van Airbus, EADS, Alenia, Turkish Aero Industries en OGMA.

120

voor juni 2004 een Europees opperbevel voor strategisch luchttransport op te richten. Op termijn wordt er overwogen om met de staten die deelnemen aan het A400Mprogramma een gemeenschappelijke eenheid voor strategisch luchttransport te creëren en deze ondergeschikt te maken aan het Europees opperbevel voor strategisch luchttransport. De AAR is één van de prioriteiten in het kader van het ECAP en de PCC. De noodzaak voor een ruimere EU-capaciteit werd aangetoond tijdens de campagne in Kosovo. AAR werd de laatste jaren door meerdere EU-lidstaten ingeschreven in het moderniseringsprogramma. Momenteel beschikken volgende landen over een luchtbevoorradingscapaciteit: Frankrijk, Italië, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Op korte termijn zullen Duitsland en Zweden eveneens over een dergelijke capaciteit beschikken. - Duitsland heeft in 2000 een contract afgesloten met EADS en Lufthansa Technik om vier Airbus A310 multirole transport te converteren naar multirole tanker-transport. Eind 2003 zou de eerste levering plaats vinden. - Zweden ondertekende in september 2001 een contract met Lockheed Martin om vier C-130 te converteren naar een AAR-tanker. Deze toestellen zouden eveneens vanaf 2003 operationeel zijn. Het meest ambitieuze programma is ongetwijfeld de Future Strategic Tanker Aircraft (FSTA). Dit programma moet vanaf 2008 de Britse vloot van VC10 en TriStar vervangen.114 Het bijzondere aan dit programma, dat zal toegekend worden in 2005, is de private financiering. Italië heeft zijn keuze al gemaakt en ondertekende in december 2002 een contract met Boeing voor vier B767. Deze toestellen zullen geleverd worden tussen 2005 en 2008. Een aantal landen waaronder België houdt zich klaar om deel te nemen aan de AARcapaciteit onder de vorm van leasing. Voor het tactisch luchttransport, dat de mobiliteit van de strijdkrachten moet verhogen op het operatietoneel, is een belangrijke rol weggelegd voor de transporthelikopters. Het belangrijkste programma, de NH 90 transport helikopter die behoort tot de 9-ton bi-turbine klasse, leidt tot een samenwerking van Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland en Portugal. De lidstaten hebben zich geëngageerd voor 336 stuks. De eerste helikopters worden geleverd vanaf april 2004. Het Frans-Duitse Eurocopter zal 61,5% van de productie voor zijn rekening nemen, Agusta 32% en Fokker 5,5%. De NH 90 heeft een transportcapaciteit van 20 manschappen of 2,5 ton. Het DCI en het ECAP hebben de lidstaten aangezet om tegemoet te komen aan de geïdentificeerde tekortkomingen. Omvangrijke projecten zoals de A400M, de AARcapaciteit of de transporthelikopters kunnen niet langer door één natie in de EU gedragen worden. Het is vanuit dergelijke projecten dat de EU-lidstaten er in slagen tot een concrete samenwerking te komen.

114

Een consortium van BAE Systems, Boeing, Serco en Spectrum Capital biedt voormalige British Airways 767-300ER aan. De rivaal, AirTanker bestaande uit Cobham, EADS, KBR, Rolls-Royce en Thales biedt de Airbus A330-200 aan.

121

2. Het maritiem transport Om afgelegen crisissen te bereiken is de maritieme dimensie fundamenteel. De intrinsieke karakteristieken van de schepen, waaronder de mobiliteit, de logistieke onafhankelijkheid, de gebruiksflexibiliteit en de belangrijke transportcapaciteit, laten hen toe zich in afgelegen regio's te ontplooien. Indien de EU grotere operaties wil uitvoeren waarbij gepantserde of gemechaniseerde eenheden noodzakelijk zijn, vormt de strategische sea lift-capaciteit ondanks haar traagheid een belangrijke aanvulling voor de strategische air lift-capaciteit. De commerciële schepen kunnen een belangrijke rol vervullen in de sealift-capaciteit. In de EU is er een groot aanbod van dergelijke schepen. Met de opdrachten die de EU voor ogen heeft rijst echter het probleem van de beschikbaarheid.115 De commerciële schepen kunnen grofweg onderverdeeld worden in drie categorieën: vrachtschepen, tankers en passagierschepen. Bijzonder interessant voor het transport van militair materieel zijn de RoRo-schepen, die echter in beperktere mate aanwezig zijn. Commerciële schepen kunnen eveneens met defensiebudgetten aangepast worden aan specifieke militaire behoeften. Deze schepen kunnen dan behoren tot de krijgsmacht, waarbij ze eventueel verhuurd worden aan de burgersector, of de schepen behoren tot een onderneming die zich ertoe verbindt om ze op korte termijn ter beschikking te stellen van de strijdkrachten (bijvoorbeeld zoals in het Verenigd Koninkrijk). De militaire schepen zijn minder talrijk dan de commerciële schepen. In deze categorie zijn er een beperkt aantal RoRo-schepen en een ruimer assortiment aan schepen met een amfibiecapaciteit. Wat de RoRo-schepen betreft zal de EU enkel beroep kunnen doen op de zes geplande RoRo-schepen van het Verenigd Koninkrijk. De Sea Centurion is de eerste van zes geplande Britse RoRo-schepen die op termijn de Sea Chiftain en de Sea Crusader moeten vervangen. De amfibiecapaciteiten worden bij meerdere EU-lidstaten ontwikkeld. - In het Verenigd Koninkrijk zullen naar aanleiding van het Strategic Defence Review de Britse Rapid Reaction Forces een grotere betekenis krijgen door de invoering van twee Landing Platform Dock (LPD), namelijk de HMS BULWARK en de HMS ALBION en twee nieuwe Alternative Landing Ship Logistic (ALSL). Deze twee schepen moeten vanaf het jaar 2005 de bestaande dertig jaar oude schepen vervangen.116 - De Nederlandse marine beschikt sinds 1997 over één LPD, de Rotterdam. Het schip kan 170 APC's of 33 gevechtstanks vervoeren. Het kan eveneens zes landingsvaartuigen omvatten. Vanaf het jaar 2007 zou een tweede LPD operationeel zijn, zodat dan een infanteriebataljon met de noodzakelijke ondersteunende elementen (gevechtsteun en logistiek) in één keer kan vervoerd worden.

115

In het kader van de Petersbergtaken zal door het ontbreken van een nationale noodtoestand geen beslag kunnen gelegd worden op commerciële schepen. 116 De kostprijs per schip wordt geraamd op 125 miljoen euro.

122

-

Frankrijk beschikt momenteel over twee Transports de Chalands de Débarquement (TCD) van het type Ouragan van 8000 ton en twee van het type Foudre van 12.000 ton. De Ouragan zal in 2004 en 2006 vervangen worden door twee nieuwe versies die multifunctioneel zijn en over een grotere helikoptercapaciteit zullen beschikken. - Spanje heeft plannen voor de bouw van een derde LPD. Het aangekondigde initiatief van België en Luxemburg heeft nog geen concrete vorm. In het domein van de amfibiecapaciteiten zijn er een aantal samenwerkingsinitiatieven in de EU. Zo zijn er ondermeer: - SIAF, de Spaans-Italiaanse amfibische strijdkracht, - EAI, het European Amphibious Initiative met Frankrijk, Italië, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk, - UK/NL Amphibious force. In tegenstelling tot een strategische airlift-capaciteit, die pas tegen 2010 operationeel zal zijn, moet binnen de EU een aanzienlijke strategische sealift-capaciteit op kortere termijn gerealiseerd kunnen worden. Tijdens de NAVO-vergadering van 12 juni 2003 in Brussel hebben de ministers van Defensie twee multinationale projecten goedgekeurd om de NAVO de nodige sealift- en airlift-capaciteit te geven. Naast de sealift speelt de marine ook een belangrijke rol in de projectie van de strijdkrachten.117 Een projectie vereist slagkracht en een capaciteit om landoperaties te beïnvloeden en amfibische operaties uit te voeren. Om een dergelijke opdracht uit te voeren is een organisatie op basis van een CJTF aangewezen. In 1996 werd na de ministeriële NAVO-vergadering van Berlijn besloten tot de oprichting van een European multinational maritime force (EMMF). De EMMF moet naast de nodige capaciteiten ook over een commandostructuur kunnen beschikken. In september 1999 werd de aanzet hiertoe gegeven door de oprichting van de Maritime Component Commander (MCC). Afhankelijk van de opdracht moet de EMMF kunnen beschikken over een aantal vliegdekschepen, oppervlakteschepen en onderzeeërs uitgerust met tactische missiles, zoals de cruise missiles, voor het bestoken van doelen te land, een amfibisch en transportcomponent, escorteschepen, commando- en controleschepen en schepen voor specifieke opdrachten zoals de mijnenbestrijding. In de EU zijn er meerdere multinationale maritieme projecten. Zo is er ondermeer EUROMARFOR met een deelname van Frankrijk, Italië, Portugal en Spanje en is er de vergaande samenwerking in het kader van Admiraal BENELUX. 3. C3I Meer dan ooit is 'informatie' een prioriteit voor de hedendaagse strijdkrachten. Het concept C3I laat de strijdkrachten toe de informatie te beheersen, dit wil zeggen de ontvangst, de behandeling, de verspreiding en de stockage van de noodzakelijke informatie op alle echelons. Het concept beoogt eveneens de tegenstander te beletten

117

In het kader van de meest veeleisende Petersbergtaken moeten power projection en sea control voorzien worden. Power projection consits of a strike, land attack and amphibious capacity. Sea control consits of the protection of sea lines of communication, blockades and embargo operations.

123

gebruik te maken van deze functies. Concrete projecten met een grote prioriteit in dit domein zijn de satellietcapaciteit en de UAV. Tijdens de oorlog in Kosovo was het gebrek aan een Europese capaciteit voor intelligence, surveillance, target acquisition and reconnaissance (ISTAR) markant. De enige Europese bijdrage bestond uit drie Boeing E-3 Sentry en één BAE System Nimrod van het Verenigd Koninkrijk en zes Panavia Tornado van Duitsland. Zowel tijdens de EU-top van Keulen als van Helsinki verkondigde de EU de intentie om een inlichtingencapaciteit te ontwikkelen zodat de nodige steun kon geboden worden bij regionale crisissen en conflicten. De WEU had reeds een satellietcentrum opgericht als antwoord op het gebrek aan inlichtingencapaciteit tijdens de Golfoorlog. In 1995 gaf de WEU de aanbeveling om een inlichtingensectie op te richten in haar Planning Cel. Drie types van inlichtingen waren vereist; documenten, operationele inlichtingen en beelden. Deze laatste worden geleverd door het Frans-Italiaans-Spaanse HELIOS 1 satellietsysteem.118 De UAV's hebben de mogelijkheid om deze capaciteit aan te vullen. De opvolger, HELIOS 2, die via infrarood over een nachtcapaciteit beschikt, heeft eveneens een grotere resolutie en een sneller data-transmissiesysteem. De HELIOS 2A zou gelanceerd en in een baan om de aarde geplaatst worden door de Ariane 5 in oktober 2004.119 België besliste in juli 2001 om voor 2,5% te participeren. Duitsland vervolledigt het systeem met een SAR-Lupe constellatie van vijf radarsatellieten120 nadat het eerder had besloten om uit budgettaire overwegingen niet deel te nemen aan HELIOS 2. De Britten, die een geprivilegieerde toegang hebben tot de gegevens van de Amerikaanse satellieten, geven geen prioriteit aan een autonome Europese capaciteit. De EU keurde in maart 2002 het Galileo satelliet navigatiesysteem goed. Dit systeem bestaat zowel uit ruimte- als grondsegmenten. Het ruimtesegment bestaat uit 30 satellieten die in 2007 en 2008 moeten gelanceerd worden, waarbij het systeem in 2008 operationeel zou zijn. Het militaire belang van Galileo is groot; er is een gegarandeerde beschikbaarheid en een nauwkeurigheid van 6,5 meter in het horizontaal vlak. De EU en het Europese Ruimte Agentschap zullen elk de helft van de ontwikkelingskosten dragen. Vanaf dit jaar zal eveneens de Franse Syracuse III satelliet voor communicatie in gebruik worden genomen. Er werd bij het ontwerp, volgens Alcatel Space, rekening gehouden met de operationele vereisten van meerdere Europese landen zodat deze satelliet op termijn ideaal geplaatst is voor de vervanging van de huidige NAVO IV satellieten. Op langere termijn beoogt Frankrijk een samenwerking met andere landen. Door de omvang van de satellietprogramma's hebben deze een internationaal (EU) kader. De kleinschalige UAV's daarentegen kennen een zeer versnipperd patroon. De UAV wordt vooral gebruikt voor verkenning, bewaking, doelverwerving en het storen van communicaties. Vaak kan hieraan een gevechtsfunctie gekoppeld worden door de UAV 118

De HELIOS 2-reeks zal de HELIOS 1A en HELIOS 1B vervangen die respectievelijk in juli 1995 en in december 1999 gelanceerd werden. 119 De HELIOS 2B zou gelanceerd worden in 2007 of 2008. 120 Vijf radarsatellieten zullen in drie verschillende polarorbiten geplaatst worden op een hoogte van 500 km. In maart 2005 moet de eerste satelliet gelanceerd worden, de andere volgen telkens met een interval van 6 maanden.

124

uit te rusten met een oorlogslading. Men spreekt dan van een unmanned combat aerial vehicle (UCAV). Het Franse Sagem heeft met de Sperwer en de Crecerelles een belangrijke positie ingenomen in de markt van de UAV's binnen de EU. Nadat de legers van Denemarken, Frankrijk, Nederland en Zweden al eerder voor de Sperwer opteerden, zal ook Griekenland vanaf 2004 over dit systeem kunnen beschikken. Sagem kondigde in 2002 de oprichting aan van een joint venture met Dassault Aviation voor de ontwikkeling van een nieuwe generatie UCAV's, die vanaf 2009 ondermeer in het Franse leger zullen gebruikt worden. Deze samenwerking kan tot spanningen leiden met EADS, die over 45,9% beschikt van Dassault Aviation en een eigen UAV-project (Eagle 1) heeft met Israël Aircraft en Northrop Grumman. In Duitsland ontwikkeld STN Atlas de Taifun waarmee het Duitse leger vanaf 2006 moet uitgerust worden. Vanaf 2003 zal het Zweedse Saab een eigen UAV ontwikkelen, de FILUR.121 In het Verenigd Koninkrijk moet vanaf 2009 de Phoenix van BAE-Systems, die reeds vanaf 1998 in gebruik is in het Britse leger, stelselmatig vervangen worden.122 Hiervoor zijn naast BAE Systems eveneens Lockheed Martin UK Integrated Systems, Thales Sensors en Northrop Grumann Integrated Systems mogelijke kandidaten. Finland besliste in 1999 tot de aankoop van zes Rangers van het Zwitserse Oerlikon. Het Spaanse INTA ontwikkelde de ALO, in Italië is er de Mirach 2000 van Alenia, in Oostenrijk is er Schiebel,… Zoals blijkt uit dit beperkt overzicht hebben meerdere EU-lidstaten een eigen capaciteit om UAV's te ontwikkelen. De relatief lage kostprijs en de technologische vereisten van dergelijke systemen verplichten de lidstaten niet tot een samenwerking. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het strategische luchttransport of de satellieten primeert voor de UAV de concurrentie tegenover de samenwerking in de EU.

7.4. Besluit De evolutie naar een modern uitgerust leger impliceert het afstoten van verouderd materieel en de aanschaf van materieel dat beantwoordt aan de nieuwe vereisten. De meeste EU-lidstaten hebben de voorbije jaren hun krijgsmacht aanzienlijk ingekrompen. Vooral de landmacht heeft veel ingeleverd. Het aantal gevechtstanks is het voorbije decennium met 40% verminderd in de EU. Tankeenheden zijn door hun karakteristieken moeilijk inzetbaar in vredesondersteunende operaties. De lidstaten evolueren in dezelfde richting door het feit dat ze hun tankcapaciteit sterk hebben teruggeschroefd en eerder opteerden voor het opwaarderen van de bestaande tanks in plaats van de aanschaf van nieuwe systemen. De aanschaf van nieuw materieel vereist belangrijke financiële middelen. Daarom moeten twee hedendaagse evoluties benadrukt en meer verspreid worden.

121 122

Flying Innovative Low-observable Unmanned Research. In 1999 werden tijdens de operaties in Kosovo 12 Phoenix vernietigd.

125

-

-

Een afzonderlijke ontwikkeling op nationale basis is kostenverspillend. Een multinationale samenwerking moet de regel worden. Omvangrijke projecten kunnen trouwens niet langer op nationale basis ontwikkeld worden. De defensie-industrie is de laatste jaren uit economische noodzaak reeds sterk geëvolueerd. Door vooral internationale samensmeltingen is deze industrie in bepaalde sectoren al in grote mate voorbereid op gemeenschappelijke Europese programma's. Dit is meer het geval in de domeinen van de luchtvaart en de elektronica dan in de scheepsbouw en de productie van uitrusting voor de landmacht. Convergentie inzake de aanschaf van nieuwe militaire capaciteiten beperkt zich momenteel nog teveel tot grote projecten zoals de A400M, de NH 90, het HELIOS-programma,… Het leidt tot de aanbeveling om ook voor kleinere projecten, zoals bijvoorbeeld voor de UAV's, tot een multinationale samenwerking te komen. Voor de kleinere projecten zijn de EU-lidstaten geneigd beroep te doen op hun nationale industrie wat leidt tot een diversificatie van producten en een hogere kostprijs. Steeds meer wordt gezocht naar alternatieve financieringsmethoden zoals leasing. Dit vereist een samenwerking tussen de krijgsmacht en de privésector. Dergelijke methoden kunnen eveneens in internationaal verband uitgewerkt worden. Het reeds aangehaalde FSTA zal in het Verenigd Koninkrijk gefinancierd worden via een private finance initiative (PFI). Hierdoor zal het Britse leger de toestellen niet bezitten, maar zal het de 'dienstverlening AAR' kopen. Het beoogde contract heeft een waarde van ongeveer 20 miljard Euro. Frankrijk dat zijn huidige vloot van 14 KC-135 wil vervangen beschikt niet over de nodige budgetten voor de aankoop van nieuwe toestellen. In Frankrijk is momenteel het PFI door de wet nog niet toegelaten. België heeft tijdens de informele vergadering van de EU-defensieministers van 22 maart 2002 een voorstel ingediend in verband met alternatieve financieringsmethoden.

Het voorstel van de Conventie voor de oprichting van een Europees wapenagentschap is fundamenteel. Een dergelijk agentschap moet twee elementen bevatten, namelijk een cel onderzoek en ontwikkeling en een cel samenwerking inzake bewapening. Wat het aspect onderzoek en ontwikkeling betreft wordt dit in de EU momenteel vooral gevoerd in het kader van de WEAG. De WEAG situeert zich echter nog teveel in de sfeer van de WEU. Daarenboven is enkel het panel R&D nog actief en zijn de andere geblokkeerd. Anderzijds is er noodzaak aan een nauwe samenwerking op het gebied van bewapening zoals die momenteel al bestaat in het kader van OCCAR en LoI. Deze samenwerking beperkt zich momenteel tot respectievelijk vier en zes leden. Het is belangrijk dat deze initiatieven opengesteld worden voor alle belangstellende EU-lidstaten.

126

Conclusies Een nauwere vorm van samenwerking betreffende defensie tussen de EU-lidstaten kan in sommige domeinen vrij eenvoudig verlopen. In andere domeinen zal deze samenwerking op vele problemen stuiten. Deze studie had tot doel elementen van convergentie en divergentie aan het licht te brengen. Dergelijke tendensen zijn belangrijke indicatoren die kunnen aantonen in welke domeinen een defensiesamenwerking meer of minder kans op succes zal hebben. Daar waar er divergentie heerst, zal er een extra inspanning moeten geleverd worden. De werkgroep VIII 'defensie' van de Conventie en de Top van 29 april 2003 met België, Duitsland, Frankrijk en Luxemburg, zijn recente initiatieven die het pad kunnen effenen. In welke mate sluiten deze initiatieven voldoende aan bij de bevindingen van deze studie? In het eerste hoofdstuk werd de problematiek aangehaald van het ontbreken van een 'Europese perceptie van de strategische omgeving'. Een dergelijke convergentie is nochtans noodzakelijk indien men een sterk inhoudelijk strategisch concept wil ontwikkelen. Het concept van de WEU dat in 1995 werd goedgekeurd, kon binnen de strikte timing die in Helsinki werd opgelegd niet uitgebouwd worden tot een volwaardig strategisch concept. Sindsdien werden er geen initiatieven meer genomen en werd het accent verlegd naar de capaciteiten tot onlangs de EU-ministers van Buitenlandse Zaken een studieopdracht gaven aan J. Solana. Deze had tot doel te onderzoeken wat de belangrijkste dreigingen zijn voor Europa. In dit domein moet het initiatief inderdaad uitgaan van de EU. Een Europese perceptie kan niet totstandkomen door de nationale percepties beter op elkaar af te stemmen en ze nadien samen te voegen. Een groot deel van de divergentie in dit hoofdstuk kon immers teruggeleid worden tot het aspect 'nabijheid'. EU-lidstaten ervaren in eerste instantie de dreigingen vanuit hun onmiddellijke omgeving. Deze perceptie is nochtans achterhaald, een conflict in de achtertuin van Europa is een probleem voor heel de EU. De Conventie en de Top van 29 april lijken grotendeels voorbij te gaan aan deze problematiek. Wat verstaat men onder veiligheid en defensie? Is de betekenis van deze twee concepten eensluidend? Bestaat er in het kader van de EU een gemeenschappelijke visie op het gebied van veiligheid en defensie? Indien niet, is dan een strategisch concept nodig en waarvoor? Dit zijn de vragen die aangehaald worden in het tweede hoofdstuk. Dat er een zekere convergentie bestaat tussen de Vijftien, dat valt niet te ontkennen, maar is zij niet de uitdrukking van de kleinste gemeenschappelijke noemer? De Unie, die een economische en culturele grootmacht is, zal slechts een grootmacht zijn die gehoord wordt, enkel indien zij beschouwd wordt als een macht met een gemeenschappelijke visie op het gebied van veiligheid en defensie en dus met een echte gemeenschappelijke buitenlandse politiek. Dat zijn de twee grote uitdagingen. Om gemeenschappelijke antwoorden te vinden op gemeenschappelijke uitdagingen, moet vooreerst een principeakkoord bereikt worden over een geheel van gemeenschappelijke waarden en moet men het eens zijn over de gemeenschappelijke doelstellingen. Met dit doel voor ogen, analyseert het hoofdstuk de belangen en de risico’s waarmee de EU kan geconfronteerd worden, en ook de elementen om een Europees veiligheidsconcept op te

127

stellen. Op het gebied van defensie wordt de aard van het EVDB bestudeerd, de principes die de inwerkingstelling moeten leiden en de uitdagingen waarmee het EVDB zal geconfronteerd worden. Tot besluit, gaan vier vragenreeksen de volgweg bepalen van het GBVB-project en van het EVDB. De eerste reeks betreft de militaire schaal en de ambitie van het project. De tweede is verbonden met de geografische impact van het nieuwe project. Zal de ontplooiing zich beperken tot het “nabije buitenland” van de EU of kan de snelle interventiemacht van de EU ontplooid worden ver voorbij de grenzen van de EU, in het bijzonder in Afrika, in het Midden-Oosten of in Azië? De derde vloeit voort uit de relaties tussen het GBVB en de institutionele evolutie van de EU. Blijft het GBVB zuiver intergouvernementeel of zal het paradoxaal de ideeën versterken van een samenvoeging van Europese federale staten (Fischer), van een avant-garde (Delors) of van een pionnier (Chirac)? Tot slot behandelt de vierde reeks de normen en de waarden waarop het project zich baseert. Zal de EU erin slagen de culturele veiligheidsbenaderingen van de verschillende Europese staten te harmoniseren en zal zij het grensgebied tussen de militaire en de civiele aspecten van de Petersbergtaken kunnen aflijnen? Samengevat, hoe zal de EU haar eigen “Europeesheid” definiëren? Na een theoretische benadering over de oorsprong, de rol en de toekomst van de allianties, richt hoofdstuk 3 zich op de twee belangrijkste veiligheidsinstellingen van de Europese scène sinds het einde van de Koude Oorlog, de EU en de NAVO. In welke mate hebben de EU en de NAVO, en hun respectievelijke verantwoordelijken, naast elkaar geleefd en zullen zij naast elkaar blijven bestaan, ieder afzonderlijk alsof ze in twee verschillende werelden leven? De EU is na een noodgedwongen lang proces en na vele consultaties geëvolueerd naar een regelende entiteit, die de gemeenschappelijke Europese regels op punt heeft gesteld. De NAVO, als militaire alliantie, zag zich verplicht om snel en soepel te reageren en een nieuwe bestaansreden te zoeken na het verdwijnen van de vijand die de oorsprong was van haar bestaan. De twee instellingen zijn er via de WEU in geslaagd een schijnbare verstandhouding te vinden. Met het opnemen van de belangrijkste functies van de WEU in de EU, met uitzondering van de gemeenschappelijke defensie, blijven hun wederzijdse betrekkingen en de verdeling van de taken actueel. Blijft eveneens de vraag over hun respectievelijke toekomst. Voor de NAVO, moet uiteindelijk na meer dan vijftig jaar, de visie die vorm gaf aan de ontwikkelingen van de transatlantische relaties nog vervolledigd worden. Voor de EU, is het in eerste instantie de eenheidsvisie die ontbreekt. De crisis in Irak heeft de tegengestelde opvattingen naar voor gebracht. De Europeanen moeten zich de vraag stellen over de roeping en de ambitie van de Unie bij de gebeurtenissen in de wereld en over wat hun relatie bepaalt met Amerika. Daarbij moeten ze zich zeker bezinnen over hun identiteit en hun waarden. De veiligheid van Europa en het Westen in het algemeen, is gebaseerd op een complexe structuur van regionale en internationale instellingen en organisaties. Deze zijn sterk geëvolueerd sinds 1945, maar de problematiek van de Europese veiligheidsconstructie blijft bestaan. Om de tegengestelde opvattingen te verzoenen blijven de wegen voor de veiligheidsgemeenschappen en –regimes open. Hoewel het ene nauw aansluit bij het andere, blijven deze twee stromingen sterk divergeren tegenover één punt:

128

welke plaats voorzien in het systeem voor de grootmachten, en in de context van een unipolaire configuratie, voor de hegemonie? Dat is de vraag die de komende jaren de aandacht zal trekken: wat is de plaats en de rol van de Verenigde Staten? In hoofdstuk 4 werden de opdrachten van de strijdkrachten besproken. Op het niveau van de EU zijn de strijdkrachten (de RRF) afgestemd op de opdrachten (de Petersbergtaken). Maar deze opdrachten zijn onvoldoende om de gemeenschappelijke waarden en de fundamentele belangen van de EU te ondersteunen. De RRF kan dus momenteel de geïdentificeerde Europese belangen niet verdedigen. Nationale opdrachten blijven dus onontbeerlijk. De Conventie komt tegemoet aan deze problemen door aanbevelingen te formuleren om de Petersbergtaken uit te breiden en een solidariteitsclausule in te voeren voor het afwenden van een terroristische dreiging. Een clausule voor collectieve defensie is momenteel niet haalbaar. De Conventie stelt daarom wel voor een nauwe vorm van samenwerking mogelijk te maken voor die lidstaten die wel een dergelijke bijstand wensen te verlenen. Tijdens de Top van 29 april werd dit voorstel hernomen door de 'algemene solidariteits- en veiligheidsclausule die alle Lidstaten van de EU bindt en die toelaat het hoofd te bieden aan de risico's van welke aard ook'. Ook de voorgestelde 'Europese Unie van Veiligheid en Defensie' (EUVD), waarbij de deelnemende staten zich er ondermeer toe verbinden elkaar hulp en bijstand te verlenen tegen risico's van allerlei aard, moet een betere samenwerking toelaten. Vermits de nationale opdrachten van de lidstaten sterk gelijklopend zijn, moet een verdere evolutie in dit domein mogelijk zijn. Naast de opdrachten die uitvoering moeten geven aan de Verdragen van de Allianties, voorzien alle EU-lidstaten de territoriale integriteit, de internationale vrede en de hulp aan de civiele autoriteiten. Er is een grote convergentie. Divergentie situeert zich vooral in de gebruikte terminologie en de inhoud die aan deze opdrachten gekoppeld wordt. In hoofdstuk 5 kwamen de structuur en de personeelsgebonden aspecten aan bod. Het herstructureren van de nationale krijgsmachten beslaat een lange periode, voor een aantal landen werd het te bereiken doel in 2015 vastgelegd. De meeste hervormingen werden het voorbije decennium reeds aangevat en zij zijn het gevolg van de nieuwe opdrachten. Vermits een convergentie kon waargenomen worden voor deze opdrachten, zijn er eveneens grote overeenkomsten in de hervormingen. De divergentie is vooral het gevolg van de mate waarin het internationaal of het nationaal perspectief op de voorgrond geplaatst wordt. Het personeelsbeleid is daarentegen nog steeds een sterk nationaal gebonden materie. De divergentie is dan ook groot in dit domein. Zowel de situatie voor het aantal militairen, het aantal vrouwen in het leger als de dienstplicht verschilt sterk van land tot land. De Conventie heeft hiervoor geen specifieke aanbevelingen geformuleerd. De Top van 29 april voorziet de oprichting van een 'Europees College voor Veiligheid en Defensie' om zo een Europese veiligheidscultuur te bevorderen. De deelname aan de EUVD houdt eveneens een pooling van middelen betreffende officierenopleiding, oefeningen, rekrutering en logistiek in. Maar specifieke convergentiecriteria op het gebied van personeel zijn niet voorzien.

129

De divergentie van de nationale defensiebegrotingen is groot volgens hoofdstuk 6. Nog meer uitgesproken is de divergentie op het gebied van de investeringen. Op termijn is een technologische kloof in de Europese defensiecapaciteit niet onlogisch. De goed uitgeruste legers nemen de technische opdrachten voor hun rekening, de slecht uitgeruste legers zullen grotere risico's lopen. De werkgroep 'defensie' van de Conventie staat stil bij deze problematiek en ze benadrukt dat de doeltreffendheid van de defensie-uitgaven en de investeringen voor militair onderzoek moeten verhoogd worden. Zij formuleert ook de mogelijkheid om met een aantal lidstaten nauwer samen te werken: een protocol aan het Verdrag waarbij dat de lidstaten zich ertoe verbinden hun militaire behoeften te harmoniseren, hun capaciteiten en middelen te delen en een zekere specialisatie van hun militaire inspanningen te voorzien. Een uiting van dergelijke verbintenis zou kunnen onder de vorm van een minimum defensiebudget in verhouding tot het BBP, en meer in het bijzonder een verhoogd aandeel van de uitrustings- en onderzoeksuitgaven. De Top van 29 april formuleert eveneens een dergelijk voorstel in het concept van de EUVD waarbij de deelnemende staten hun defensie-inspanningen coördineren en hun investeringen in militair materiaal verhogen. Zoals het in het betreffende hoofdstuk al uitvoerig aanbod kwam, is een convergentie van de defensiebudgetten noodzakelijk, maar moeten er een aantal voorwaarden vervuld worden voordat men tot een dergelijke convergentie kan komen. Er is vooreerst een convergentie nodig in andere domeinen, dit is een noodzakelijke voorwaarde. De krijgsmachten in Europa evolueren van grote gemechaniseerde eenheden naar snel inzetbare, projecteerbare en goed uitgeruste eenheden. Deze tendens kon in hoofdstuk 7 aangetoond worden aan de hand van de evolutie van de tankeenheden. Er is vooral een sterke vermindering van het aantal tanks. De tanks die nog in gebruik zijn, worden opgewaardeerd. Anderzijds wat het 'nieuwe leger' betreft, is er een evolutie merkbaar volgens de richtlijnen van het DCI en het ECAP. De samenwerking in Europa beperkt zich echter vooral tot een aantal grote projecten zoals de gemeenschappelijke ontwikkeling van de A400M, de NH90, HELIOS,… Voor kleinere projecten primeren de nationale belangen. Nochtans zou een samenwerking, zoals voor de UAV's, voordelen opleveren voor de betrokken landen. De EU-lidstaten moeten trachten maximaal samen te werken teneinde de kostprijs te drukken en de eenheid in de EU te vergroten. Zowel in de Conventie als tijdens de Top van 29 april werd het belang benadrukt van een Europees wapenagentschap. Een dergelijk wapenagentschap kan tegemoet komen aan de vermelde problemen. De bestaande samenwerking in het kader van OCCAR, LoI en WEAG moet uitgebreid worden naar het merendeel van de EU-lidstaten. De alternatieve financieringsmethoden kwamen niet aanbod. Nochtans is het belangrijk om dergelijke methoden uit te werken in internationaal verband.

130

Bibliografie Artikels Bailes A., European Defence: what are “convergence criteria”?, in The Rusi Journal, juni 1999. Bloch-Laine A., Le binôme sécurité-défense dans l’Europe de l’après guerre froide, in Revue de Défense nationale, Paris, juillet 1996. Bulcke B., De interne markt bracht de Unie 2,5 miljoen jobs, in De Standaard, 8 januari 2003. Caporaso J., International Relations Theory and Multilateralism : The Search for Foundation, in International Organization, Vol. 46, n°5, Summer 1992, pp. 601-602. Cerny P., The New Security Dilemma: Divisibility, Defection and Disorder in the Global Era, in Review of International Studies, 4/2000, pp. 623-646. Colson B., Europe: Repenser les Alliances, in Economica, 1995, pp.61-84 (collection « Bibliothèque stratégique »). Ferenczi T., Les incertitudes de l’Europe-puissance, in Le Monde, 20 mai 2003. Gaddis J.L., International Relations Theory and the End of the Cold War, in International Security, vol. 17, 1992:93-3, pp. 30-31. Ghebali V., Les institutions de sécurité en Europe : concurrence et coopération, in Quelle politique de sécurité pour l’Europe ? (sous la direction de Pascallon P.), Paris, Publisud, 1995, p. 98. Grant C., A European view of ESDP, in The EU's Rapid Reaction Capability, ESF Working Paper No. 4, oktober 2001. Heisbourg F., L’Europe de la défense dans l’Alliance atlantique, in Politique étrangère, Paris, IFRI, 2/99, pp. 219-232. Ikenberry J., Institutions, Strategic Restrainst and the Persistence of American Postwar Order, in International Security, 23, winter 1999, pp. 43-78. Kagan R., Power and Weakness, in Policy Review, No 113, www.policyreview.org. McKinsey J., 'Impotent Europe', in Wall Street Journal Europe, 21 september 2001. Ortega M., Military Intervention and the European Union, in Chaillot Papers 45, maart 2001. 131

Parker G., Call fo EU to fund defence projects, in The Financial Times, 14 januari 2003. Ruggie J., Multilateralism: The Anatomy of an Institution, in International Organization, Vol. 46, n°5, Summer 1992, p. 563. Waltz K., The Emerging Structure of International Politics, in International Security, 18, autumn 1993, pp. 44-79. Zecchini L., L’Alliance atlantique accueille sept nouveaux membres et se cherche une nouvelle raison d’être, in Le Monde, 21 novembre 2002. Zecchini L., L’Europe d’après guerre, in Le Monde, 20 mars 2003.

Boeken, Documenten, Toespraken Austrian security and defence doctrine, Vienna 2002. Bull H., The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, New York, Columbia University Press, 3rd Edition, 2002, p. 13. Centre for Defence Studies, Achieving the Helsinki Headline Goals, november 2001. David C., La guerre et la paix. Approches contemporaines de la sécurité et de la stratégie, Presses de Sciences Po, Paris, 2000, pp.30-52. De Europese Conventie, eindrapport van de werkgroep VIII "defensie", § 47 en § 48, Brussel, 16 december 2002. Defensienota 2000, Ministerie van Defensie, Nederland. Deutsch K., The Analysis of International Relations, Englewoods Cliffs, Prentice-Hall, 2d Edition, 1978, pp. 208 et suivantes. Dumoulin A., Perception de la sécurité et de la défense des pays européens : vers l’adoption d’un Livre blanc européen de la défense, OTAN, Bruxelles, 1997, p.13. Dumoulin A. et autres, Présentation comparative et thématique des politiques de défense des Etats membres de l’Union européenne, Centre d’Etudes de Défense, Bruxelles, 2001 « Collection Sécurité et Stratégie », n° 68, pp.16-17. Dumoulin A., Mathieu R., Sarlet G., La politique européenne de sécurité et de défense (PESD). De l’opératoire à l’identitaire, Bruylant, Bruxelles, 2003, p. 33.

132

Ehrhart H.G., Quel modèle pour la PESC ?, Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne, Paris, 2002, « Collection Cahier de Chaillot, n° 55 », p. 15. Gray C., War, Peace, and Victory. Strategy and Statecraft for the Next Century, New York, Simon and Schuster, 1990, p. 256. Het strategisch plan voor de modernisering van het Belgisch Leger 2000-2015. Holsti O.R., Hopmann P.T. et Sullivan J.D., Unity and Disintegration in International Alliances: Comparative Studies, New York, Wiley, 1973, p. 25. Howorth J., L’intégration européenne et la défense : l’ultime défi ?, Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union de l’Europe occidentale, Paris, 2000, « Collection Cahiers de Chaillot, n°43 », p. 75. Keohane R., After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, Princeton University Press, 1984. Krasner S., International Regimes, Ihaca & London, Cornell University Press, 1983. Mastanduno M., Realism and State Strategies after the Cold War, in Mastanduno et Kpastein E.(eds), Unipolar Politics. Realism and State Strategies after the Cold War, New York, Columbia University Press, 1999, pp. 1-27. Nouvelles Atlantiques N° 3439, Brussel, 11 december 2002. Pac H., Défense et Sécurité européenne, Paris, Eyrolles, 1991, pp.3-4. Remacle E., L'expérience de l'Union de l'Europe occidentale comme fondement pour une défense européenne intégrée dans l'Union européenne, Dissertation présentée en vue d'obtenir le titre de Docteur en Sciences politiques, Faculté des Sciences sociales, politiques et économiques, Université libre de Bruxelles, 1995-1996, Introduction, p. XVIII. Roche J., Théories des relations internationales, Ed. Montchrestien, Paris, 1999, pp. 100102. Rosenau J., Turbulence in World Politics. A theory of Change and Continuity, Harvester Wheatsheaf, New York, 1990 Snyder G., Alliance Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1997. The Military Balance 2001-2002, The International Institute for Strategic Studies, Oxford, 2001. Verdrag van Amsterdam: Titel V over het GBVB, Artikel 28, §3.

133

Werkgroep VIII "Defensie", Eindrapport, Brussel, 16 december 2002. WEU, European Security: a Common Concept of the 27 WEU Countries, Madrid, 1995. Wolfers A., Alliances, International Encyclopedia of the Social Sciences, sous la direction de D. SILLS, New York, Macmillan-Free Press, 1968, I, p. 269.

Websites www.eu.ue.int, EUSTAT jaarboek 2002. www.nato.int www.cia.gov/cia/publications/globaltrends2015

134

Bijlage

Verdrag van Amsterdam: Titel V over het GBVB Titel V. Bepalingen veiligheidsbeleid

betreffende

een

gemeenschappelijk

buitenlands

en

Artikel 11 De Unie bepaalt en voert een gemeenschappelijk buitenlands en 1. veiligheidsbeleid dat alle terreinen van het buitenlands en veiligheidsbeleid bestrijkt en dat de volgende doelstellingen heeft: - bescherming van de gemeenschappelijke waarden, de fundamentele belangen, de onafhankelijkheid en de integriteit van de Unie, conform de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties; - versterking van de veiligheid van de Unie in alle opzichten; - handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, alsmede de beginselen van de Slotakte van Helsinki en de doelstellingen van het Handvest van Parijs, met inbegrip van die betreffende de buitengrenzen; - bevorderen van de internationale samenwerking; - ontwikkelen en versterken van de democratie van de rechtsstaat, alsmede eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden.

135

Inhoudstafel INHOUDSTAFEL... 1 LIJST VAN DE FIGUREN... 3 GEBRUIKTE AFKORTINGEN... 5 INLEIDENDE BESCHOUWINGEN... 7

Recommend Documents