Heroverwegingen: óók kansen voor steden

Heroverwegingen: óók kansen voor steden De aanbevelingen van de heroverwegingswerkgroepen bieden kansen om de rol van regio’s en steden meer slagkracht te geven, om de beleidsvrijheid van verdergaande decentralisatie te benutten, om de sociaaleconomische structuur van de stad en zijn omgeving te versterken, om de stedelijke differentiatie en profilering verder inhoud te geven en om voor de lokale democratie nieuwe vormen te ontwikkelen. Om deze kansen te benutten, moeten de steden innoveren. De aanbevelingen in het kader van de heroverwegingen kunnen leiden tot een trendbreuk in de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden, rollen, taken en financieringsvormen op lokaal niveau. De uitkomsten van de heroverwegingen bieden daartoe de kans. Zowel de noodzakelijke omvang van de heroverwegingen als het anticiperen op grote beleidsuitdagingen kunnen niet adequaat opgevangen worden met de kaasschaafmethode. Een betere route is om de sociaaleconomische positie van de steden te versterken en te verbeteren door innovatie en vernieuwing, door nieuwe ideeën en concepten, door nieuwe samenwerkingsvormen en door het stellen van nieuwe samenhangende prioriteiten. Nicis Institute ziet hiervoor allerlei aanknopingspunten in de aanbevelingen van de heroverwegingswerkgroepen. Voorgeschiedenis Al een jaar is het duidelijk dat er bezuinigingen doorgevoerd moeten worden om de overheidsfinanciën weer in balans te krijgen. Het kabinet heeft twintig ambtelijke heroverwegingswerkgroepen gevraagd op een twintigtal terreinen (tezamen 80% van de rijksbegroting) bouwstenen en aanknopingspunten aan te reiken voor besparingsvarianten. De rapporten van de nationale heroverwegingswerkgroepen zijn op 1 april gepresenteerd. De rapporten bevatten voor politieke partijen, Kabinet (ná de verkiezing van 9 juni aanstaande) en beleidsmakers vele ideeën die zij mede kunnen gebruiken om tot een goede beleidsmix én duurzame overheidsuitgaven te komen. De heroverwegingen zijn niet vanuit een blauwdruk of integrale visie op de overheid opgesteld. De analyses en voorstellen op de twintig terreinen kunnen zelfstandig beoordeeld worden. In dit Ealert van het Nicis Institute zijn de voorstellen van de twintig heroverwegingswerkgroepen niet alleen beoordeeld op hun mogelijke effecten, maar expliciet op de kansen voor de steden en de gemeenten. Doorwerking heroverwegingen naar steden De ideeën van de werkgroepen werken – bij eventuele uitvoering - op meerdere manieren door naar steden. De reductie van de rijksbegroting werkt direct door in een reductie van de middelen van het Gemeentefonds. Op dit moment wordt een korting van € 2,7 mld. verwacht (-/- 15%). Daarnaast hebben bezuinigingen op specifieke uitkeringen (bijvoorbeeld WWB, MO/VB) direct gevolgen voor de steden. Verder zijn er indirecte effecten als inwoners van steden in de knel komen wanneer bijvoorbeeld zorg- en huurtoeslagen en kindregelingen versoberen, er hogere eigen bijdragen gevraagd gaan worden in de zorg of er pakketversmallingen doorgevoerd worden in de AWBZ. De burgers die dan in de knel komen gaan een beroep doen op de eerste overheid.

1

Dat geeft grote druk op het armoede- en minimabeleid. Ook ingrepen in de woningmarkt (liberalisatie huurgrenzen, versoberen huurtoeslag, verminderen aftrek hypotheekrenteaftrek) hebben belangrijke indirecte gevolgen voor de steden en de stedelijke ontwikkeling. Prijzen van koopwoningen dalen, grondprijzen dalen, huurprijzen stijgen en bepaalde gebiedsontwikkelingen zullen in eerste instantie moeilijker van de grond komen. Daarnaast worden steden geconfronteerd met een aanzienlijke daling van de eigen inkomsten door de economische crisis. Naast de aanzienlijke bezuinigingen komen er nog andere uitdagingen op de steden af. Het betreft in algemene zin het omgaan met de gevolgen van de crisis, de intensivering van de (internationale) concurrentiestrijd tussen steden en regio’s, de demografische ontwikkeling (vergrijzing, ontgroening), de dreigende energie-, grondstoffen- en klimaatcrisis en de blijvende situatie dat – ná de crisis - geld duur zal zijn (ook voor de overheid). Meer specifiek zijn ook de lange termijn grote uitdagingen voor de steden op de domeinen uit te tekenen. In het fysieke domein is een aanzienlijke verbetering van de bestaande woningvoorraad nodig (terwijl de ISV- en BLS-middelen afnemen), moeten woon- en leefomgevingen binnenstedelijk verbeteren en gevarieerder worden, kost de krimp in bepaalde steden en regio’s aanzienlijke investeringsmiddelen en staan alle steden voor belangrijke verduurzamingopgaven. In het economische domein vloeien de hogere opgaven voort uit de lagere economische groei, de overschotten in winkelareaal en kantoorpanden, de afname van de beroepsbevolking en de grote moeite om de arbeidsparticipatie- en arbeidsproductiviteit verder te verhogen. In het sociale domein zullen de steden te maken krijgen met aanzienlijke bezuinigingen, een grotere onderklasse en meer mensen die uit de boot dreigen te vallen en een toenemende differentiatie, variatie, segmentering en individualisering binnen de behoeftige doelgroepen. Er zijn bij de steden geen financiële middelen om de grotere groep behoeftigen op de traditionele manier te blijven helpen en om de versoberingen in allerlei rijksregelingen (zorgtoeslag, huurtoeslag, hogere eigen bijdragen, pakketkortingen e.d.) op te vangen. Om binnen deze bezuinigingsopgave de maatregelen te identificeren die de sociaal-economische positie van Nederland en van de steden en gemeenten versterken - en die de effecten van de crisis niet vergroten - vraagt om innovativiteit en creativiteit, om samenwerking tussen denken en doen. Omvang en tijdpad van de bezuinigingsopgave Over de omvang van de nationale en bijgevolg lokale bezuinigingsopgave wordt druk gestudeerd en gedebatteerd. De ombuigingsdoelstellingen variëren van 25 tot 65 miljard. Voor de korte termijn kan het beste uitgegaan worden van de recente ramingen van de Studiegroep Begrotingsruimte. De Studiegroep komt tot de conclusie dat in 2015 minimaal € 15 tot € 18 mld. omgebogen moet worden.1 Welk tijdpad voor de bezuinigingen gekozen moet worden, is ook onderdeel van wetenschappelijk, beleidsmatig en politiek debat. Als goede innovatieve bezuinigingen en structurele aanpassingen

1

Ministerie van Financiën, Risico’s en zekerheden; dertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag, 1 april 2010.

2

gevonden worden die de groei versterken, is het verstandig om de vruchten zo snel mogelijk proberen te plukken. Daarnaast vergen bepaalde bezuinigingsvoorstellen zeer lange transformatiepaden (afschaffing hypotheekrente, meer marktconforme huren, AOW-leeftijd verhogen). Belangrijk om te overwegen is ook: hoe sneller de bezuinigingen doorgevoerd worden hoe sneller weer ruimte ontstaat voor de noodzakelijke nieuwe structuurversterkende investeringen in duurzaamheid, onderwijs, kennis en innovativiteit. De kansen en bedreigingen voor de steden op de diverse beleidsterreinen Ogenschijnlijk lijken veel van de aanbevelingen van de werkgroepen een bedreiging te vormen voor de steden (minder middelen, aanzienlijke negatieve inkomenseffecten voor bepaalde inwoners, meer behoeftige burgers). Tegelijkertijd bieden de aanbevelingen veel beleidsvrijheid voor de steden en zijn er impliciet hoge verwachtingen van de bestuurskracht en de creativiteit op lokaal niveau. Op de kracht van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en lokale bestuurders wordt expliciet een beroep gedaan. Als de steden de kansen op innovatieve wijze goed weten te benutten, kunnen zij de sociaal-economische positie van hun stad en regio aanzienlijk versterken. Bestuur: − de ontwikkeling van sterke centrumgemeenten met een breed takenpakket; − noodzaak en routes om te komen tot een efficiëntere bedrijfsvoering; − vereenvoudiging van wet- en regelgeving en politiek bestuur; − vermindering bestuurlijke drukte; − groter eigen belastinggebied en nieuwe belastingen (entreetax); − grotere risico’s vragen om beter risicomanagement en nopen tot innovaties; − succesvol inhoud geven aan de grotere beleidsvrijheid met minder middelen; − duidelijke visie op rol, positie en profilering van eigen stad en omgeving. Economie en innovatie: − heffing vrachtwagens; − congestieheffing en beprijzing weggebruik; − versobering innovatieregelingen. Onderwijs & arbeidsmarkt: − sluiting kleine scholen in wijken; − minder specifieke programma’s voor stedelijke prioriteiten; − reductie subsidies (o.a. VSV) en hogere eigen bijdragen ouders; − nieuwe school als bijdrage in nature voor de ontwikkeling van kinderen i.p.v. kinderopvangtoeslag; − integreren van regelingen (WWB, Wajong en Wsw) en uitvoering door gemeente; − verkorting duur WW en minder bijstandsmiddelen; − meer focus in de inzet van reïntegratiemiddelen en bezuinigingen. Veiligheid: − minder inburgeringsmiddelen;

3

− meer beleidsvrijheid; − minder invloed op politiebeleid, meer sturing door gebruik van sociale dienstplicht; − privatisering brandweerzorg. Welzijn & integratie: − grote negatieve en soms positieve inkomenseffecten voor de inwoners; − gemeente verantwoordelijk voor langdurige zorg in variant ‘Zorg Dichtbij’ met minder middelen. Wonen: − de stedelijke herstructurering en gebiedsontwikkeling wordt lastiger; − verlaging brede doeluitkering; − mobilisatie van meer eigen middelen nodig (onder andere in samenwerking met de corporaties); − stimulans om meer in de stad te gaan wonen; − gevaar van meer inkomenssegregatie in stad en wijken; − grotere verschillen tussen de diverse steden en regio’s. Leeswijzer Het Nicis Institute heeft een samenvatting gemaakt van de ideeën van de twintig brede heroverwegingswerkgroepen met expliciete aandacht voor de betekenis van de ideeën voor de steden (zie hieronder ‘Samenvatting werkgroepen Brede Heroverwegingen’). Voor meer informatie Dave van Ooijen ([email protected]).

4

Samenvatting werkgroepen Brede Heroverwegingen Deze bijlage bevat een samenvatting van de aanbevelingen van de 20 ambtelijke werkgroepen die in opdracht van het Kabinet de mogelijke heroverwegingen tot een bedrag van € 35 miljard in kaart hebben gebracht. Alle werkgroepen zijn met aanbevelingen gekomen om binnen hun beleidsveld ten minste een variant uit te werken die structureel 20% van de netto uitgaven in 2010 bespaart. Het totaal van ca. 2.000 pagina’s is teruggebracht tot ca. 30 pagina’s met daarin de voor steden belangrijkste overwegingen en aanbevelingen. De aanbevelingen van 20 werkgroepen zijn geclusterd tot acht samenhangende hoofdstukken: klimaat en leefomgeving (hoofdstuk 1), wonen en mobiliteit (hoofdstuk 2), onderwijs, innovatie en toegepast onderzoek (hoofdstuk 3), arbeidsmarkt en werkloosheid (hoofdstuk 4), curatieve en langdurige zorg (hoofdstuk 5), veiligheid, asiel en integratie (hoofdstuk 6), belastingen, regelingen en toeslagen (hoofdstuk 7) en openbaar bestuur en bedrijfsvoering (hoofdstuk 8).

1. Klimaat en leefomgeving (werkgroepen 1 en 2) De heroverweging op het gebied van energie en klimaat (werkgroep 1) richt zich op de uitgaven voor hernieuwbare energie en energie-efficiency, mitigerend (inter)nationaal klimaatbeleid en fiscale voordelen. De rijksuitgaven hieraan bedragen in 2010 € 1,9 mld, maar zullen bij ongewijzigd beleid na 2015 sterk toenemen. Zo zullen de uitgaven voor hernieuwbare energie bij handhaving van de Nederlandse doelstelling toenemen van € 1 miljard naar € 4,9 miljard in 2020. Zes varianten De werkgroep heeft zes besparingsvarianten uitgewerkt, vier voor de korte termijn (tot 2015), twee voor de lange termijn (2020 en 2050). De taakstelling van de werkgroep voor een reductie met 20% komt neer op een structurele besparing in 2015 van € 370

miljoen.

In vrijwel alle

besparingsvarianten worden subsidies en belastingvoordelen afgeschaft of versoberd. De varianten verschillen in de wijze waarop de subsidies worden vervangen: door financiële prikkels (‘de vervuiler betaalt’) of door verplichtingen (regelgeving), en in de aan- of afwezigheid van flankerende maatregelen. In één van de varianten wordt het systeem van verhandelbare emissierechten verbreed. Beleidsvariant A (beprijzen in plaats van subsidiëren) leidt tot een besparing van € 50 miljoen in 2011, oplopend tot structureel € 470 miljoen in 2015. Beleidsvariant B (normeren en reguleren in plaats van subsidiëren) leidt tot een besparing van € 50 miljoen in 2011, oplopend tot structureel € 180 miljoen in 2015. Beleidsvariant C (een combinatie van variant A en B) leidt tot een besparing van € 50 miljoen in 2011 tot € 400 miljoen in 2015. Beleidsvariant D (30% reductie broeigassen voor de niet in het emissiehandelssysteem vallende sectoren) leidt tot een besparing van € 50 miljoen in 2011, oplopend tot structureel € 370 miljoen in 2015. Lange termijnvarianten De twee lange termijnvarianten (variant E en F) impliceren enerzijds het verlagen van de Nederlandse ambities tot het niveau waartoe de EU zich verplicht heeft en anderzijds een hybride verplichtingensysteem voor het aandeel hernieuwbare energie (verplichtingen en boetes voor marktpartijen). Het overnemen van de Europese verplichtingen voor hernieuwbare energie vergt

5

nog steeds een uitgave van € 3,5 miljard, maar leidt uiteindelijk tot een besparing van € 500 miljoen in 2015. Dit loopt op tot bijna € 1,5 miljard in 2020, omdat in dit geval de meer ambitieuze doelstellingen van Nederland worden verlaten. Het hybride verplichtingensysteem in variant F leidt op termijn (vanaf 2020) tot substantiële besparingen op de uitgaven voor hernieuwbare energie. Geen expliciete aandacht voor bijdrage van, en consequenties voor steden In de rapportage van de werkgroep wordt met geen woord gerept over de bijdragen die steden of gemeenten kunnen leveren aan de besparing op uitgaven voor klimaat en energie. Ook worden mogelijke consequenties van de voorgestelde besparingen voor de steden niet genoemd. Voor zover er directe effecten voor de steden zijn, gaat het om voorgestelde besparingen op het gebied van subsidies voor de gebouwde omgeving. De overige effecten voor de steden zullen vooral indirect zijn. Subsidies gebouwde omgeving De omvang van subsidies gericht op energiebesparing in de gebouwde omgeving bedraagt in 2010 € 45

miljoen. In verschillende varianten wordt voorgesteld juist hierop te besparen (en de

subsidies volledig af te schaffen). De werkgroep haalt onderzoek aan waaruit blijkt dat huishoudens, en in het bijzonder eigenaar-bewoners, relatief ongevoelig zijn voor de energieprijs. Daardoor blijven rendabele investeringen in energiebesparing in de gebouwde omgeving uit. ‘De subsidies zijn niet erg effectief’, aldus de werkgroep. En dat terwijl het voor veel woningen privaat rendabel is om de sprong naar label C te maken. Op dit moment voldoet slechts 27% van de woningvoorraad aan het niveau C of hoger. Als oorzaken noemt de werkgroep het gebrek aan kennis over energiebesparing, een korte planninghorizon en de verschillende belangen van huiseigenaar en huurder. Ook wijst de werkgroep op het belang van communicatie, waarbij de consument vooral moet worden aangesproken op de mogelijkheid om te besparen op de maandelijkse energierekening en het energiegebruik meer inzichtelijk moet worden gemaakt (t.o.v. een aansprekende referentiegroep uit de eigen woonwijk). Vervanging subsidies in bestaande bouw In één van de varianten worden de subsidies voor energiebesparing in de bestaande bouw en utiliteitsbouw vervangen door: a) een systeem van ‘witte certificaten’, waarbij energieleveranciers worden verplicht om energiebesparing te realiseren; b) een wettelijke regeling om 400.000 woningen met G-label te verbeteren naar het niveau van C-label; en c) de verplichte invoering van de slimme energiemeter bij (bestaande) woningen en utiliteitsbouw. De werkgroep geeft hierbij aan dat de maatregelen gericht op verplichte energiebesparing in de gebouwde omgeving grote inspanningen

vergen

van

energieleveranciers,

woningeigenaren

en

huurders.

Het

is

een

omvangrijke operatie, de kost gaat voor de baat uit, de kosten van implementatie en handhaving kunnen hoog zijn, maar de maatregelen verdienen zich naar verwachting zelf terug. Steden, woningcorporaties en particuliere verhuurders Het zal duidelijk zijn dat steden, maar ook woningcorporaties en particuliere verhuurders, bij een afschaffing van deze subsidies na moeten denken over andere manieren om bewoners aan te zetten tot investeringen in energiebesparing van hun woning. Aansprekende communicatie is al genoemd. Het aanscherpen van normen en verplichtingen zal enerzijds leiden tot hogere

6

woonlasten voor huishoudens, maar daar staan wel besparingen tegenover, die huishoudens echter pas op termijn kunnen boeken. Steden en corporaties kunnen prestatieafspraken maken, waarbij steden mogelijk gesteund worden door maatregelen die het rijk op nationaal niveau met de corporatiesector

maakt.

Het

verdwijnen

van

subsidies

met

tegelijk

een

verplichting

tot

opwaardering naar niveau C-label zal de onrendabele top van investeringen in vernieuwbouw of renovatie vergroten en daarmee de stedelijke herstructurering bemoeilijken. Verhoging energiebelasting: effecten vooral voor steden met veel industrie De werkgroep stelt in enkele varianten voor de energiebelasting te verhogen. Dat treft vooral energie-intensieve

bedrijven,

zoals

de

chemische

industrie

en

basismetaalindustrie.

Hun

concurrentiepositie verslechtert hierdoor. Voor zover dat – in deze crisistijd – leidt tot krimp of sluiting van bedrijven (de bekende druppel die de emmer doet overlopen), zal dit gevolgen kunnen hebben voor

de

werkgelegenheid

in deze

steden. De

gevolgen van verhoging

van de

energiebelasting voor huishoudens (koopkracht) is afhankelijk van inkomen en energieverbruik, maar uiteraard ook van flankerende of compenserende maatregelen. Ouderen, grote gezinnen (hoog energieverbruik) en lage inkomens zullen de gevolgen het meeste voelen. De gevolgen zijn echter allerminst duidelijk, er is hier nader onderzoek nodig, zo geeft de werkgroep aan. Afschaffing verlaagde tarief glastuinbouw De werkgroep besteedt in dit kader in het bijzonder aandacht aan het afschaffen van het verlaagde tarief in de energiebelasting voor de glastuinbouw. Dit zal leiden tot een lastenverzwaring. Dat kan met name kleine bedrijven in de glastuinbouw nopen tot fusie, overschakeling op andere gewassen, of sluiting. In het laatste geval is het denkbaar dat daardoor ruimte in het stedelijk ommeland vrijkomt voor andere functies, zoals recreatie of woningbouw. Leefomgeving en natuur De werkgroep Leefomgeving en Natuur (werkgroep 2) gaat over beleid op het gebied van ruimte, omgevings- en milieukwaliteit, landschap en natuur. Bij de beleidsuitdagingen die de werkgroep noemt, zijn steden nadrukkelijk in beeld: de aantrekkelijkheid en kwaliteit van steden, grootstedelijke centra en het omliggende landelijk gebied is van belang als vestigingsplaatsfactor voor bedrijven en voor de internationale concurrentiepositie. Het gaat daarbij niet in de laatste plaats om (lokale) milieucondities (bodem, geluid, luchtkwaliteit). Zuinig en zorgvuldig gebruik van de ruimte is nodig; de verstedelijkingsdruk is hoog, het bestaand bebouwd gebied moet zo goed mogelijk worden benut, en nu de 'gemakkelijke' binnenstedelijke locaties zijn benut staan steden voor complexe herstructureringsopgaven met hoge onrendabele toppen. De werkgroep constateert in het ruimtelijk domein verschillende tekortkomingen in de sturingssystematiek (regelgeving, financiering, bestuurlijke organisatie). Binnen de context van deze uitdagingen en tekortkomingen doet de werkgroep een groot aantal aanbevelingen tot beperking van de uitgaven; die uitgaven belopen in 2010 € 1.934 miljoen, verdeeld over de begrotingen van VROM (€ 981 miljoen), LNV (€ 905 miljoen) en V&W (€ 48 miljoen).

7

Drie varianten De werkgroep heeft drie besparingsvarianten opgesteld. De derde variant (over de Ecologische Hoofdstructuur) is in deze samenvatting niet meegenomen. In de eerste variant (Maatschappelijk efficiënt & solide) voldoet de werkgroep aan de verplichte taakstelling van 20%, die neerkomt op een structurele besparing van € 387 miljoen. De tweede variant (Systeeminnovatie leefomgeving en natuur) bevat een groot aantal maatregelen uit de eerste variant, maar gaat verder en richt zich vooral op een verbetering van de sturing in het ruimtelijke domein. De tweede variant levert een besparing op van € 10 miljoen in 2011, oplopend tot € 340 miljoen structureel in 2015. Daarnaast doet het aanvullende voorstellen tot een bedrag van structureel € 130 miljoen. In een bijlage bij het rapport geven het Planbureau voor de Leefomgeving en het CPB een oordeel over het rapport. Zij geven aan dat een groot aantal aanbevelingen nog onvoldoende is uitgewerkt, en dat de tweede variant weliswaar verstrekkend is, maar tegelijk nogal algemeen geformuleerd. Naast besparingen op (rijks)uitgaven besteedt de werkgroep ook uitdrukkelijk aandacht aan de vergroting van het lokale belastinggebied. Een groot aantal aanbevelingen betreft het buitengebied (Nationale Landschappen, Rijksbufferzones) en/of het werkterrein van provincies (duurzaam stortbeheer) en derden (NS). Ook die laten we hier buiten beschouwing. Hieronder gaan we in op de aanbevelingen die consequenties hebben voor de steden. Vereenvoudiging wet- en regelgeving De werkgroep somt een groot aantal maatregelen op om de regelgeving op het gebied van de leefomgeving te vereenvoudigen: een 'redesign' van het omgevingsrecht. Daaronder onder meer integratie van bestaande vergunningsstelsels in de Wabo, een ander toezicht, en een herijking van de bevoegdheidsverdeling tussen bestuurslagen. Dit kan grote gevolgen hebben voor gemeenten (vooral baten, aldus de werkgroep), maar de aanbevelingen zijn nog zo open geformuleerd en niet van financiële consequenties voorzien, dat er voorlopig nog weinig over te zeggen valt. Beperking overheidsbijdragen bodemsanering De werkgroep stelt voor dat de overheid de sanering van vervuilde grond(de bron) niet langer betaalt, maar alleen nog de sanering van vervuild grondwater (de 'pluim'). De kosten van sanering van de grond moeten worden gedragen door de gebruiker (markt/bewoner). De werkgroep verwacht dat het Rijk hiermee structureel € 68 miljoen bespaart, waarvan € 38 miljoen uit het ISVbodembudget, dat grotendeels vervalt, en € 25 miljoen uit de decentralisatie-uitkering bodem. Steden zullen er rekening mee moeten houden dat bodemsanering minder gemakkelijk tot stand komt. De kosten worden verdisconteerd in projectkosten (van bv woningbouw in bestaand stedelijk gebied), waardoor vertraging van het binnenstedelijk bouwen kan ontstaan. En dat, zo schrijven het Planbureau voor de Leefomgeving en het CPB in een bijlage bij het heroverwegingsrapport, terwijl het ISV nu juist bedoeld is om stagnatie in de stedelijke vernieuwing te voorkomen. Het is zeer de vraag of de opgave om de helft van de nieuwbouw in bestaand bebouwd gebied te realiseren, gehaald kan worden. Eenvoudiger regels en procedures bodemsanering Negenentwintig

gemeenten

zijn,

naast

de

provincies,

bevoegd

gezag

voor

de

Wet

bodembescherming. Vereenvoudiging van de regelgeving (minder beschikkingsmomenten, minder onderzoeksfasen, verantwoording op output) zal leiden tot snellere aanpak van bodemsanering en

8

minder uitvoeringslasten voor gemeenten. De eerste vijf jaar kunnen gemeenten (en provincies) meer doen met hetzelfde geld, daarna gaan er minder rijksmiddelen naar gemeente- en provinciefonds, aldus de werkgroep. Het rijk bespaart netto € 6 miljoen per jaar. Meer financiële vrijheid steden Op het gebied van lokale milieuvraagstukken (geluid, bodem, lucht, externe veiligheid) worden al stappen gezet tot decentralisatie. Er worden middelen overgeheveld naar steden via een decentralisatie-uitkering in het gemeentefonds (voor externe veiligheid). De werkgroep wil verder gaan en stelt voor het eigen belastinggebied van gemeenten te verruimen (voor geluid). Hier worden

de

bekende

voor-

en

nadelen

van

decentralisatie

genoemd,

zoals

eenvoudiger

besluitvorming, minder bestuurlijke drukte kosten en baten dichter bij elkaar (+), met als keerzijde het risico van verlaging van ambities. Vergroting decentraal belastinggebied Een aloud thema: wie baat heeft bij ruimtelijke ontwikkeling zou ook moeten bijdragen aan de kosten. Het heroverwegingsrapport bevat drie opties: 1. meer geld uit grondexploitaties halen (verruiming kostensoortenlijst grondexploitatie); 2. meer geld uit bestemmingsplanwijzigingen (heffing, afroming bestemmingswinst); en 3. meer belasting op grond(bezit): OZB. Dit levert gemeenten gezamenlijk aanzienlijke bedragen op: € 106 à 429 miljoen voor optie 1, € 106 à 429 miljoen voor optie 2, € 500 miljoen tot 4 mrd voor optie 3, uitgaande van een laag resp. hoog scenario. Een meer directe koppeling tussen betalen en genieten kan leiden tot een betere kwaliteit van de gebiedsontwikkeling, mits de opbrengsten in het gebied worden geïnvesteerd. Anderzijds kan het de woningbouwproductie ook afremmen. Het gaat hier om extra gemeentelijke inkomsten, maar uiteraard valt te verwachten dat deze extra inkomsten gepaard gaan met besparingen op rijksuitgaven aan gemeenten. Stille wegdekken en minder gevelisolatie Gevelisolatie van woningen om hinder door verkeerslawaai tegen te gaan, is kostbaar. Efficiënter én effectiever is het toepassen van stille wegdeksoorten. Dit grijpt aan bij de bron en maakt realisatie van gewenste ontwikkelingen zoals woningbouw gemakkelijker. Bestaande rijksmiddelen (42 miljoen VROM en WWI) worden beter aangewend, kunnen worden gedecentraliseerd, maar de werkgroep acht ook verruiming van de OZB mogelijk (met inboeking van besparing op rijksmiddelen). Leges voor milieuvergunningen Het legesverbod voor vergunningen voor milieu-inrichtingen kan worden afgeschaft. Dat levert een besparing van € 12

miljoen op rijksuitgaven op, doordat de desbetreffende rijksbijdrage in het

gemeente- en provinciefonds kan vervallen. Steden zullen legesregelingen moeten maken en hun organisatie (inning) daarop moeten inrichten.

9

Zelf betalen voor MER Een kleine post: afschaffing van de rijksbijdragen voor de Commissie MER (€ 5 miljoen) betekent dat de initiatiefnemer van een plan waarvoor een MER moet worden opgesteld, moet betalen voor het MER-advies. In 40-45% van de gevallen gaat het om gemeenten en provincies. Kosten voor gemeenten en provincies gezamenlijk: € 2 miljoen. per jaar. Bovenplanse verevening 'Rood voor groen' is een bekend adagium. Tussen 'winstlocaties' en 'verlieslocaties' vindt verevening plaats. Dat moet binnen de stad, maar ook op regionaal niveau gebeuren. Bureau Ecorys heeft verschillende opties om dit te concretiseren verkend. Door per woning € 500 te reserveren voor investeringen in groen kan bij een woningbouwprogramma van 10.000 woningen per jaar een opbrengst van € 5

miljoen uit de markt worden gerealiseerd. Gemeenten en

provincies moeten de bevoegdheid krijgen (Wro) om dit uit te voeren. Regionale omgevingsdiensten De afgelopen maanden bepaald niet onomstreden: het voorstel om regionale omgevingsdiensten in te stellen, belast met de uitvoering van taken van gemeenten, provincies, waterschappen en rijk op het gebied van de fysieke leefomgeving (vergunningverlening, toezicht en handhaving). Maar de werkgroep voert het voorstel opnieuw op en geeft aan dat hier een besparing van € 215 miljoen per jaar valt te realiseren (van € 1,2 mrd naar € 985

miljoen), uitgaand van 25 regionale

uitvoeringsdiensten. De diensten fungeren als backoffice en zijn in de ogen van de werkgroep geen nieuwe bestuurslaag; bevoegdheden blijven bij de bestaande bestuurslagen. Instelling van deze uitvoeringsdienst zal de dienstverlening verhogen, bundelt expertise, en beperkt de bestuurlijke drukte. Departementale herindeling Er lopen vele lijntjes van steden naar Den Haag. Vaak lopen die lijnen tussen gemeentelijke diensten en hun evenknieën in de Haagse departementen. De werkgroep verkent drie opties om rijksoverheid wat betreft het beleid voor de fysieke leefomgeving doelmatiger te organiseren: 1. één departement voor de leefomgeving (fusie van onderdelen VROM, V&W, LNV); 2. herschikking van departementen tot één departement met twee ministers (één van kaders/beleid, en één van gebruikers/uitvoering); 3. programmaministers met eigen begroting, maar met behoud van bestaande departementen. Voor- en nadelen van elke optie worden benoemd. In het geval van programmaministers zou er een programmaminister voor 'Stad en vestigingsklimaat' moeten komen, die zich richt op het functioneren van steden, in het bijzonder de economische centra, met het oog op de internationale concurrentiepositie. In dit programmaministerie - en hier zien we een recent VROM advies terug - wordt de benadering vanuit kansen (Ruimte, EZ, V&W) verbonden met die van achterstanden (WWI). De werkgroep spreekt geen voorkeur uit en geeft ook geen inzicht in kosten en besparingen.

10

2. Wonen en mobiliteit (werkgroepen 3 en 4) De aanbevelingen van de werkgroep Mobiliteit en water (werkgroep 3) betreffen aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur. In 2010 gaat het om een bedrag van € 8,6 miljard aan rijksgeld. Een besparing van 20% betekent een bezuiniging van € 1,7 miljard te bezuinigen. De commissie heeft een serie mogelijke maatregelen bekeken, die tot drie varianten gegroepeerd: 1) prijsbeleid, 2) leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en milieu, en 3) geen prijsbeleid, De varianten leiden tot een besparing van € 700 tot € 800 miljoen in de periode 2011-2014 en tot een structurele besparing van € 1,7 miljard in 2015-2020.

In de laatste variant wordt de besparing voor € 1 miljard

gevonden door het laten vallen van aanlegprojecten. Dit komt overeen met bijna eenderde van het totale aanlegbudget in het Infrastructuurfonds. Drie hoofdrichtingen De werkgroep geeft drie hoofdrichtingen aan: 1) beprijzen van mobiliteit (kilometerheffing, tol); 2) besparen op aanlegprojecten die de ruimtelijke kwaliteit ten goede komen (minder tunnels, dure inpassingen, etc.), en 3) besparen op investeringsprogramma’s met weinig maatschappelijk rendement (minder wegen, spoorwegen). Verder is volgens de werkgroep winst te behalen voor het rijk door de BDU (brede doeluitkering) te verlagen, waterbeheer doelmatiger uit te voeren en een heffing op vrachtverkeer door te voeren, analoog aan Duitsland. Meer efficiency De

werkgroep

bespeurt

een

reeks

“besparingsopties

op

het

gebied

van

efficiency

en

systeemwijzigingen die goed scoren op de welvaartsladder en relatief gemakkelijk zijn te realiseren.” Algemene besparingen door efficiency worden geraamd op termijn (structureel) op jaarlijks € 182 miljoen. Systeemwijzigingen komen structureel uit op € 218 miljoen te besparen (aanbestedingsregels, meer PPS-en, geen automatische verrekeningen met lokale en regionale partijen, etc). Bij dit thema mobiliteit gaat het bij efficiency om ruim 2% van de jaarbegroting, en bij systeemwijzingen om bijna 3%. Samen komen beide ‘gemakkelijke’ besparingsopties uit op 5% van de € 8,6 miljard die in dit thema omgaat. Beprijzen van mobiliteit Beprijzen van infrastructuur is nodig om Nederland bereikbaar te houden. Prijsbeleid remt de mobiliteitsvraag, dempt de pieken in de vraag en genereert inkomsten. Dat geldt voor weg en spoor. De invloed van wegverkeer is veel groter dan spoor: 75% van de verplaatsingen gebeurt per auto, tegen 5% openbaar vervoer. Alleen in drukke delen van de Randstad ligt deze verhouding meer gelijk. Het voorliggende voorstel (AMvB) is onvoldoende en wordt niet uitgevoerd, aldus de werkgroep. Dat sluit overigens aan bij de uitkomsten van de recente ANWB-ledenpeiling; de leden staan in meerderheid wel achter het principe van betalen naar gebruik, maar hebben bezwaren

bij

de

voorgestelde

uitvoering

(met

dure

kastjes,

gps-bepaling,

privacy-

en

fraudegevoeligheid). De werkgroep stelt oplossingen voor in ‘locatiegebonden systemen van congestieheffing’. Dat betekent dat niet het gebruik per kilometer in het hele land wordt belast, maar het passeren van drukke punten. Het niet invoeren van de al voorgestelde AMvB (het rekeningrijden) levert een besparing op het investeringsbudget op van € 285 miljoen in de periode tot en met 2020. Daarnaast hecht de werkgroep grote waarde aan beprijzen van vrachtverkeer

11

(zoals in Duitsland). Het vrachtverkeer betaalt op dit moment de helft van een personenauto en zes keer minder per kilometer dan in Duitsland, terwijl juist het vrachtverkeer het meeste schade aan wegen veroorzaakt. Minder nieuwe projecten Dat spaart uiteraard geld uit, maar hierbij past de kanttekening dat veel projecten voor de komende jaren al zijn besteed. Besparen op nieuwe projecten kan op wegen, vaarwegen en spoorwegen. De projecten die het laagste welvaartsrendement opleveren volgens een MKBA, sneuvelen dan het eerste. Een andere insteek is om niet te besparen op projecten die de leefbaarheid

en

de

ruimtelijke

kwaliteit

verbeteren

(zoals

tunnels,

verdiepte

aanleg,

veiligheidsnormen). Bij de laatste insteek wordt minder naar (economische) welvaart, maar naar leefkwaliteit gekeken. Ook kunnen bereikbaarheidsdoelen worden teruggebracht (afsluiten beperkt gebruikte vaarwegen, minder (nieuwe) spoorwegen). Effecten voor de steden Steden zijn gebaat bij een zo goed mogelijke bereikbaarheid, vooral via weg en spoor. De keuze zal zijn tussen beprijzen (met vraaguitval door hogere vervoerskosten voor burgers en bedrijven, en piekdemping in verkeerstromen), en uitstel of afstel van nieuwe infrastructuurprojecten. Geen beprijzen betekent minder nieuwe infrastructuur en meer congestie. Wel goedkoper voor de burger en bedrijven, maar meer in file en trein staan. Beprijzen betekent hogere kosten voor vervoer voor de burgers. Treinen, bussen en autogebruik worden duurder. Burgers gaan meer betalen voor mobiliteit. Voor de stedeling zal het effect beperkter zijn dan voor mensen buiten de steden, omdat voorzieningen en andere bestemmingen vaker op fiets- of loopafstand zijn dan buiten de steden. Entreetax De werkgroep mobiliteit pleit voor beprijzen in de vorm van wat ze noemt een locatiegebonden systeem van congestieheffing. Dat betekent geen kastjes in de auto, maar bijvoorbeeld tolheffing bij drukke punten. Dat zal rondom de grote steden zijn, waardoor met name forensen zullen moeten betalen. Situaties met tolpoorten en slagbomen zullen tot veel weerstand leiden, maar systemen zoals in Stockholm en Londen zijn kansrijk, waar je per entree van de stad betaalt. Congestieheffing zal ertoe leiden dat wonen in forensensteden minder aantrekkelijk wordt, en wonen in de centrale steden gunstiger. Hoewel maandbedragen beperkt zullen zijn, kan een dagelijks te betalen entreetax invloed hebben op de woonkeuze. Een entreetax zal ook leiden tot meer openbaar vervoergebruik naar en van de steden. Ervaringen in Stockholm en Londen wijzen op veranderingen van 10-20%, hoewel die na verloop van tijd minder worden. In de Nederlandse situatie zal een congestieheffing het eerste ingevoerd worden in drukke gebieden, een sterke economie en een krappe woningmarkt: de noordelijke Randstad leent zich hiervoor het beste. Beprijzen van vrachtverkeer is een maatregel waarover de Werkgroep positief is: dit levert inkomsten op, vergemakkelijkt het draagvlak voor beprijzen en is gemakkelijk aan het publiek uit te leggen. De transportsector zal hogere vervoerskosten doorberekenen aan de klant. Voor de burgers betekent dit hogere prijzen voor bijvoorbeeld levensmiddelen. Anderzijds beperkt vrachtverkeerbelasting besparing op nieuwe infrastructuur, waardoor er minder projecten niet doorgaan.

12

Minder regionale en lokale infrastructuur Besparing op de aanleg van nieuwe infrastructuurprojecten vertaalt zich enerzijds in minder nieuwe (snel)wegen en ontsluitingen, maar ook in minder nieuwe spoorlijnen, zoals het ‘rondje Randstad’. Beide beperken de mobiliteit voor de burger. Een andere variant is een beperking van projecten die de ruimtelijke kwaliteit en de leefbaarheid ten goede komen. Dat betekent minder (snel) het aanpakken van de overlastgevende snelweg of trein door de stad, minder geluids- en uitstootwerende maatregelen, geen tunnel maar een bovengrondse weg, etc. Twee aanvullende aanbevelingen Verder ziet de werkgroep nog twee mogelijkheden voor besparingen. De eerste is een lagere rijksbijdrage aan regionale en lokale infrastructuur, regionaal-lokaal budget in jargon. De Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer (BDU) aan 19 provincies en stadsregio’s kan worden verlaagd met 20%, oftewel € 360 miljoen per jaar. Dit betreft vooral middelen voor de exploitatie van het regionaal openbaar vervoer (70%) en voor het overige investeringen in wegen, fietspaden, busbanen etc. De consequenties voor de steden zijn duidelijk; zij krijgen minder budget voor de genoemde taken. De tweede flankerende maatregel die de werkgroep noemt, is een doelmatiger waterbeheer. Dat moet vooral voor rekening komen van de waterschappen. Juist bij waterbeheer valt

nog

veel

efficiëntiewinst

te

behalen

door

betere

afstemming,

schaalvergroting

en

samenwerking. De waterschappen zelf deden in december al een bod van € 100 miljoen, maar volgens de Werkgroep is een maatschappelijke besparing van € 400 miljoen mogelijk. De voorgestelde besparingen van de Werkgroep Mobiliteit zullen geen effect hebben op de eigen inkomsten van de steden. Structurele besparingen Voor alle thema’s van werkgroep 3 geldt dat de algemene besparingen door efficiency op termijn worden geraamd (structureel) op € 182 miljoen (waarvan ca. 2/3 zonder functieverlies, en 1/3 met functieverlies).

Systeemwijzigingen

komen

structureel

uit

op

€

218

miljoen

besparing

(aanbestedingsregels, meer PPS-en, geen automatische verrekeningen met lokale en regionale partijen, etc). De werkgroep bespeurt een reeks van “besparingsopties op het gebied van efficiency en systeemwijzigingen die goed scoren op de welvaartsladder en relatief gemakkelijk zijn te realiseren.” Bij dit thema gaat het bij efficiency om op termijn € 170 miljoen, dat is ruim 2% van de jaarbegroting voor de thema Mobiliteit. Bij systeemwijzingen gaat het om bijna 3%. Samen komen beide ‘gemakkelijke’ besparingsopties uit op 5% van de € 8,6 miljard die in dit thema omgaat. Heroverwegingen woningmarkt Met betrekking tot de heroverwegingen voor wonen (werkgroep 4) merkt de daartoe ingestelde werkgroep op dat de overheid op ruime schaal in de woningmarkt intervenieert, bijvoorbeeld via de huurprijsregulering, de huurtoeslag, de regulering van woningcorporaties en via de fiscale behandeling van de eigen woning. Dit woningmarktbeleid beoogt publieke belangen te borgen, zoals de beschikbaarheid, de betaalbaarheid van woningen en van open ruimte en natuur. Maar er is reden om het woningmarktbeleid te heroverwegen. Experts stellen dat de woningmarkt ‘disfunctioneert’, dat de situatie ‘urgent’ is, en dat de woningmarkt ‘het vergeten dossier’ is. Zo opent het werkstuk van de heroverwegingswerkgroep Wonen.

13

Vijf varianten In totaal leggen woonregelingen in 2010 een beslag op de collectieve middelen van bijna € 13 miljard, waarvan de hypotheekrenteaftrek de grootste post vormt. Een besparing van 20% betekent daardoor circa € 2,5 miljard per jaar. De werkgroep presenteert vijf varianten, die een besparing opleveren van € 2,9 tot € 5,6 miljard in 2015. In de jaren erna lopen de jaarlijkse besparingen op van € 6 tot ruim € 12 miljard. Met elk van de gepresenteerde varianten komt het thema Wonen dus ruimschoots boven de opgelegde doelstelling van 20% uit. De werkgroep is systematisch te werk gegaan en komt tot onderbouwde keuzes. Eerst zijn ondoelmatigheden op de woningmarkt geanalyseerd, dan een plan op hoofdlijnen om de werking van de markt te verbeteren, dan elf maatregelen die geclusterd zijn in vijf varianten. Deze zijn vervolgens uitvoerig doorgerekend. De woningmarkt functioneert slecht De opening van dit stuk wijst al op het slecht functioneren van de woningmarkt. Ten eerste is de huurmarkt uit balans. Mensen met relatief hoge inkomens wonen in goedkope huurwoningen en worden feitelijk gesubsidieerd met een te lage huur. Zij verhuizen niet omdat ze dan de impliciete subsidie kwijtraken. De huurprijzen worden via een administratief puntensysteem bepaald en houden nauwelijks rekening met gewildheid. Ten derde betalen mensen voor een betere (grotere) woning nauwelijks meer dan voor een kleine, wat (te) duur wonen stimuleert. Samen kost dat de overheid jaarlijks € 2,5 tot € 4,5 miljard. In totaal subsidieert de overheid de huursector jaarlijks direct en indirect met circa € 10 miljard. Positie woningcorporaties De positie van de woningcorporaties is al jaren onderwerp van discussie. Ook hier werkt de markt ondoelmatig. Zij vragen eigenlijk de mensen met een hoger inkomen te weinig huur. Ten tweede hebben corporaties een te grote vrijheid om zelf te bepalen waarin ze investeren, aldus de werkgroep. Eigen woningbezit De rijkssubsidies voor nieuwbouw en herstructurering (BLS en ISV) zouden beter lokaal belegd worden. In feite gaat dat met het ISV al gebeuren vanaf 2010. Ook de koopmarkt werkt ondoelmatig. Het eigenwoningbezit wordt fors gesubsidieerd, terwijl niet duidelijk is waarom de eigen woning meer zou moeten worden gesubsidieerd dan voor andere vormen van bezit. Ten tweede wordt de fiscale subsidie verkeerd gebruikt. De vorm van de hypotheekaftrek stimuleert mensen om niet af te lossen (in overeenstemming met het doel waarvoor de regeling ooit is gestart), maar om de schuld, en dus de aftrek, zo lang mogelijk aan te houden. Bovendien leidt de hypotheekaftrek tot duurdere woningen; deze ‘luchtbel’ wordt berekend op 20-25%, ook al gestimuleerd door stringent ruimtelijk beleid en stroperige planprocedures. Die complexe procedures zijn een bron van ergernis: de duur van een gemiddeld woningbouwproject is opgelopen van 33 maanden in 1970 tot 90 maanden nu. Nog een illustratie is de herstructurering van het gebied rond Utrecht CS, waarvoor 4200 (!) vergunningen vereist zijn. De derde ondoelmatigheid is het bestaan van de overdrachtsbelasting, die fungeert als een verhuisboete en daardoor

doorstroming

tegengaat. Het

verhindert

verhuis- en arbeidsmobiliteit

en werkt

14

verslechterend

voor

de

economie.

Alle

plussen

en

minnen

optellend,

bedragen

de

overheidssubsidies in de koopsector ongeveer € 15 miljard. Het grootste deel hiervan is ondoelmatig, aldus de werkgroep. De werkgroep komt tot een helder plan van aanpak: breng de huurprijsregulering meer in lijn met de gewildheid van de woning, richt subsidies op de huurmarkt op de lage inkomens, wendt het vermogen van corporaties beter aan, beperk fiscale aftrek, verander fiscale regels die schulden in stand houden en versnel planprocedures. Alle maatregelen hebben neveneffecten De werkgroep wijst wel op risico’s. Aan bijna elke verandering kleeft immers wel een nadeel. Het is belangrijk om oog te hebben voor meer aspecten dan enkel de (financiële) doelmatigheid van de woningmarkt. Als gewilde wijken veel duurder worden, werkt dat inkomenssegregatie in de hand. Verlaging van bouwsubsidies verlaagt de kwaliteit van woningen, en beperkt de toekomstwaarde. Naarmate woonsubsidies zich sterker richten op de lage inkomens, wordt de armoedeval groter, wat mensen de lust tot werken ontneemt. Bij alle voorgestelde maatregelen is geleidelijkheid belangrijk. Hervormingen moeten geleidelijk en over een reeks van jaren hun beslag krijgen, maar daar staat tegenover dat op de wat langere termijn (in 2020) de besparingen veel groter zijn. Alle voorgestelde maatregelen leiden echter wel tot een neerwaartse prijsaanpassing van woningen. Als huren meer marktconform zouden zijn, vloeien de extra opbrengsten naar de verhuurders, meest corporaties, maar ook private verhuurders. Extra huuropbrengsten vormen dus geen besparing voor de schatkist. Sterker nog, hoge huren leiden tot een groter beroep op huurtoeslag. Dit vereist extra regelgeving (bezitsbelasting) om deze extra opbrengsten weer af te romen. Elf maatregelen in vijf varianten De werkgroep heeft uit elf groepen van maatregelen in totaal vijf beleidsvarianten samengesteld. Deze pakken de ondoelmatige werking van de woningmarkt aan. Enkele maatregelen komen in alle vijf varianten terug, en zijn dus eigenlijk onomstreden voor de werkgroep. De eerste heeft betrekking op de verkeerde werking van de hypotheekaftrek, die aflossen ontmoedigt en schulden maken stimuleert. Besparingen moeten juist gericht zijn op het terugdringen van schulden. De tweede is het omvormen van de overdrachtsbelasting (de verhuisboete) naar een bezitsbelasting. De derde gezamenlijke maatregel is het versoepelen van stroperige planprocedures. Ook worden huurverhogingen afgeroomd door de overheid. De vijf varianten pakken alle de ondoelmatige huuren koopmarkt in samenhang aan. De mate waarin verschilt, en ook of wijzigingen binnen of in plaats van het huidige systeem plaatsvinden. Alle vijf varianten zijn uitvoerig doorgerekend, waarvoor bij elke variant bepaalde aannames gedaan moesten worden. Uiteraard zijn andere aannames te maken, waardoor uitkomsten zullen verschillen; een proces dat de komende maanden dikwijls zal plaatsvinden. Onderlinge verschillen De varianten verschillen op onderdelen. Zo worden de huren meer marktconform gemaakt door de regionale woz-waardes sterk te laten meewegen; Abcoude wordt zo duurder dan Appingedam. In een andere variant telt de gewildheid op de lokale woningmarkt zwaar mee; woningen waarvoor je lang moet wachten, worden duurder, en de weinig populaire woningen worden goedkoper. Het risico is de al genoemde inkomenssegregatie. De kwaliteitskorting wordt aangescherpt, waardoor het loont om een kleinere woning te huren. De varianten verschillen in de mate van huurstijging.

15

Bij forsere huurstijgingen neemt ook het beroep op huurtoeslag fors toe. De corporaties moeten meer maatschappelijke taken verrichten, of hun vermogens worden door de overheid afgepakt. De doelgroep van de corporaties wordt scherper afgebakend en de verkoop van woningen bevorderd. Op de koopmarkt wordt de renteaftrek afgetopt en beperkt tot maximaal 42%, en gemaximeerd op 500.000

euro.

Andere

varianten

beperken

de

aftrek

weer

op

andere

manieren.

Alle

hypotheekaftrekvarianten stimuleren een jaarlijkse aflossing in plaats van een jarenlange schuldenstapeling. De verschuiving van de eigenwoningschuld van box 1 naar box 3 in de belastingaangifte helpt hierbij. De werkgroep heeft ook een variant doorgerekend waarbij de eigen woning helemaal gedefiscaliseerd wordt, dus waarbij alle belastingaftrek, maar ook eigen woningforfait en overdrachtsbelasting verdwijnen. Effecten op het wonen De vijf varianten verschillen enorm van elkaar, maar er zijn ook overeenkomsten. De eerste is dat ze alle leiden tot forse besparingen ten opzichte van de huidige werking van de woningmarkt. Een tweede overeenkomst is dat de besparingen van elke variant uitkomen boven het gestelde doel van € 2,5 miljard, of 20%. De werkgroep pleit voor geleidelijkheid, maar op termijn variëren de besparingen tussen de € 6 tot € 12 miljard. In alle varianten wordt een pakket van maatregelen getroffen dat zowel huurders, kopers als de werking van de woningmarkt aangaat. De subsidiepercentages dalen ongeveer een vierde. De daling van de huizenprijzen beloopt in alle varianten ruwweg 10%. Hier staat een welvaartswinst tegenover uiteenlopend van € 3 tot € 8 miljard per 2020. Op de lange termijn is de welvaartswinst groter dan het verlies aan koopkracht voor de burgers. Effecten in de steden De steden hebben aan alle kanten te maken met effecten van de bezuinigingen op wonen. Huizenprijzen dalen, wat problemen zal opleveren voor mensen met tophypotheken. Woonlasten stijgen voor huurders en kopers. In de berekeningen zijn de waarschijnlijk stijgende energieprijzen nog niet eens meegenomen. Dure woningen dalen harder in prijs omdat de hypotheekaftrek wordt gemaximeerd. Daarentegen wordt verhuizen gemakkelijker; de overdrachtsbelasting vervalt, en huren worden meer marktconform. Huren in gewildere wijken stijgen en minder populaire woningen worden goedkoper. Verschillen tussen wijken nemen toe, en verschillen tussen steden nemen toe. Net als een koophuis in Leeuwarden goedkoper is dan in Haarlem, zullen ook huren meer marktconform worden. Dat betekent grotere huurverschillen in delen van het land. Woningcorporaties worden (nog) nadrukkelijker aangesproken op hun maatschappelijke taken.

3. Onderwijs, innovatie en toegepast onderzoek (werkgroepen 6, 7 en 8) De aanbevelingen van de werkgroep Productiviteit onderwijs (werkgroep 6) richten zich op productiviteitsverbetering. In lijn met het breed gevoelde maatschappelijke belang om te investeren in betere onderwijskwaliteit en de adviezen van de commissie Dijsselbloem worden nauwelijks ingrijpende maatregelen gedaan. Het gevolg is ook dat te makkelijk voorbij wordt gegaan of de voorgestelde onderwijswijzigingen wel aansluiten op trends op de arbeidsmarkt en wat een en ander betekent voor risicojongeren. De complexe en lastige rol van de gemeente wordt ongemoeid gelaten. Veel beleid en maatregelen raken de steden - met uitzondering van minder

16

middelen voor aanpak voortijdig schoolverlaten - indirect. Duidelijk is wel dat lokale politici in een spagaat terecht komen tussen enerzijds minder middelen en sturing op het onderwijs en anderzijds wel eerder en meer willen ingrijpen waar zaken mis dreigen te gaan. Opbrengstgericht werken en leerrendementen Belangrijke concepten zijn opbrengstgericht werken en leerrendementen. De aanbevelingen borduren voort op de Nederlandse ambities te komen tot een robuuste kenniseconomie. Heilige huisjes worden redelijk ongemoeid gelaten, al wordt wel eerder beleid teruggedraaid. Zo wordt gepleit voor een revival van schaalvergroting, schoolboeken zijn niet meer helemaal gratis en sommige ouders wordt gevraagd een onderwijsbijdrage te betalen. Krimpgebieden en wijken moeten rekening houden met sluiting van kleine scholen en het faciliteren van grotere klassen. Over de lokale en regionale gevolgen en ook maatschappelijke kosten wordt voorbijgegaan. Onduidelijk blijft wat gedaan kan worden om overbelaste jongeren te ontlasten en of de vraag op de arbeidsmarkt wel aansluit bij het type leerlingen dat door de voorgestelde veranderingen van school gaat. Experimenteren en meer kennis delen rond met name de aanpak en begeleiding van kwetsbare leerlingen blijft noodzakelijk. De productiviteitsverbetering wordt gerealiseerd langs de volgende vijf lijnen. Duidelijk basiscurriculum Na alle

structuurwijzigingen in het

onderwijs wordt

gepleit

voor

een helder

en stevig

basiscurriculum in po en vo. Tegelijkertijd zal de transparantie over prestaties en uitgaven beter moeten. Gemeenten zullen hier bij het lokaal onderwijsbeleid op moeten inspelen en samen met scholen en schoolbesturen moeten komen tot heldere prestatieafspraken. Hierbij moet rekening worden gehouden met een ´strengere´ inspectie die meer gaat sturen op leerwinst. Met name in steden en wijken die te maken hebben met een krimpende populatie komt het voortbestaan van kleine scholen in het gedrang. Er wordt meer ingezet op klassenvergroting en kleine scholen moeten worden samengevoegd. Schatting is dat 1.200 kleine scholen moeten sluiten. Welke gevolgen dit heeft voor de fysieke huisvesting, exploitatie en beheer van de scholen is onduidelijk. Reduceren complexiteit Het onderwijs wordt gekenmerkt door een matige organiseerbaarheid. De CAO onderwijs wordt gemoderniseerd, in het basiscurriculum vo wordt het aantal verplichte vakken verminderd. De profielen worden teruggebracht ter voorkoming van kleine groepen in de bovenbouw en tenslotte moet het aantal opleidingen in het mbo fors minder. Dit heeft negatieve regionale effecten op de vraag naar bepaalde arbeidskrachten. Tevens wordt ingegrepen in het aantal kenniscentra in het MBO. Helaas worden geen aanbevelingen gedaan om de conclusie aan te pakken dat scholen soms specifieke programma’s uitvoeren voor gemeenten en daarmee – naast hun wettelijke taken – voor een complexere uitvoeringstaak komen te staan. Ook de tweedeling in de verantwoordelijk voor de schoolhuisvesting (gemeente en schoolbestuur) voegt complexiteit toe. Hoe kan de toenemende complexiteit voor de scholen (voorschoolse educatie, leerlingenvervoer, schakelklassen, brede scholen, specifieke programma’s, gedeelde verantwoordelijkheden) aangepakt worden.

Wel

ontstaat er voor scholen en de gemeenten meer ruimte om jongeren die geen startkwalificatie kunnen behalen toch een mbo-1 opleiding aan te bieden. Gemeenten zullen lokaal ook een bijdrage moeten leveren om de organiseerbaarheid te vergroten door minder specifieke programma´s,

17

projecten en wensen in te brengen. Onduidelijk is wat de (financiële) huisvestingsgevolgen zijn van de voorgestelde maatregelen. Vermindering subsidies Steden moeten rond de aanpak van Voortijdig Schoolverlaten (VSV) rekening houden met minder VSV subsidies, integratie van deze subsidies in een zogenaamde prestatiebox en een veel nadrukkelijkere rol van scholen bij de aanpak van VSV. Al met al worden het aantal onderwijssubsidies verminderd, waardoor steden ook minder sturingsmogelijkheden hebben. Dit staat op gespannen voet met de politieke roep om als overheid bij slecht presterende of te gesegregeerde scholen in te grijpen en meer te sturen.

Kortere en intensievere opleidingen Wanneer wordt gedacht aan productiviteit is het voorstel om leerlingen sneller, efficiënter en intensiever

een

opleiding

te

laten

doorlopen

meer

dan

logisch.

Dit

leidt

tot

minder

onderwijsuitgaven (in het vo kost volgens ramingen het aantal zittenblijvers tientallen miljoenen per jaar) en een snellere betreding tot de arbeidsmarkt (geldt vooral voor beroepsonderwijs). Scholen worden dus meer bekostigd op grond van een rem op het verkorten van de studievertraging. Dit kan voor diverse regio´s afhankelijk van regionale ontwikkelingen op de arbeidsmarkt anders en ook negatief uitpakken. Deze effecten zullen snel in kaart moeten worden gebracht in de bestaande regionale overleggen onderwijs en arbeidsmarktbeleid. Afstemming tussen jeugd en onderwijsbeleid is hierbij essentieel. Daarbij komt dat bepaalde kwetsbare groepen extra getroffen worden en dus vaker via maatwerk meer opgevangen moeten worden. Zorgleerlingen in het regulier onderwijs Ingezet wordt op meer transparantie over leerresultaten en een verbeterde aansluiting op het voortgezet speciaal onderwijs op de arbeidsmarkt. Ook hier bestaat onduidelijkheid over de lokale en regionale gevolgen en is regionaal overleg rond onderwijs en arbeidsmarktbeleid nodig. Zo wordt gepleit voor meer stages in de leeftijd tussen 16 en 18, maar of dit haalbaar is en of er voldoende ruimte voor is, blijft onduidelijk. Dit komt bovenop de maatschappelijke stages. Het regulier onderwijs zal zwaarder worden belast omdat meer ´zorgleerlingen´ in het regulier onderwijs terecht gaan komen. Vergroten eigen bijdragen Nagedacht wordt om profijtbeginsel toe te passen. Het is om ouders van VO-leerlingen te vragen om een inkomensafhankelijke bijdrage, de introductie van lesgeld voor 16+ in vo en 16/17 jarigen in het mbo. Dit leidt wel tot versplintering van het inkomenspolitieke instrumentarium. Tevens wordt voorgesteld deelnemers die ouder zijn dan 27 jaar in het mbo niet langer te bekostigen. Dit staat op gespannen voet met de wens meer te doen aan een levenlang leren. Hoger onderwijs De voorstellen van de werpgroep hoger onderwijs ‘studeren is investeren’ (werkgroep 7) richten zich naast een productiviteitskorting van het hoger onderwijs met name op het stelsel van studiefinanciering (lenen), collegegeld (hoger c.q. differentiëren) en de OV studentenkaart (focus op

woon-studie

mobiliteit).

Met

een

hoger

collegegeld

schaden

we

wellicht

onze

18

concurrentiepositie. Over het algemeen scoort het Nederlandse hoger onderwijs internationaal gezien goed met uitzondering van het matige studierendement en geringe aantal excellerende studenten. Na zeven jaar valt 35% van de HBO en 25% van de WO studenten uit, waarbij de uitval in het eerste jaar mede door studiewisselingen hoog is. De voorstellen van de werkgroep leiden tot het bewuster omgaan met kosten van studeren (levensonderhoud, studie en mobiliteit) zonder dat de instroom van studenten wordt aangetast. Aan de hand van drie scenario’s worden stelselwijzigingen te komen tot meer kostenbewustzijn voorgesteld. De eerste gaat in op verruimen leenmogelijkheden voor kosten levensonderhoud en mobiliteit. De tweede gaat in op verruimen leenmogelijkheden voor kosten van studeren en mobiliteit en derde betrekt de kosten van zowel levensonderhoud, studie en mobiliteit. Deze leenmogelijkheden worden gemotiveerd door het feit dat onderzoek aantoont dat een HBO studie leidt tot 28% extra loon en een WO studie resulteert in 36% extra loon. Internationale ervaringen tonen

aan

dat

kostenbewustzijn

de

studieprestaties

kan

verbeteren

zonder

dat

dit

toegankelijkheidsdrempels opwerpt. Effect op woonsituatie Onduidelijk is wat de effecten zijn van de stelselwijzigingen op het woongedrag van studenten en de studiekeuze motieven. Duidelijk is dat veel uitwonende studenten een woonadres hebben verder dan 20 kilometer van de onderwijsinstelling. Omdat meer kostenbewustzijn de toegankelijkheid van het hoger onderwijs niet blijkt te schaden, wordt gedacht aan versobering van de OV kaart. De gevolgen voor de keuze van de studiestad en om te besluiten thuis of uit te gaan wonen zijn ongewis. Een scenario is zoals in de Duitsland dat meer studenten thuis gaan wonen of juist omgekeerd dat meer studenten vanwege de hogere reiskosten uit te gaan wonen c.q. willen wonen in de studiestad. Dit heeft gevolgen voor de woningmarkt, attractiviteit van studentensteden en aantrekkingskracht van steden zonder hoger onderwijs. Voorgaande kan leiden tot snelle veranderingen in de vraag naar studentenkamers. Wel is duidelijk dat meer kostenbewustzijn leidt tot een scherpere selectie van kwalitatief hoogwaardige opleidingen. Steden hebben dus belang hoogwaardige en landelijk bekende hoger onderwijs opleidingen aan te bieden. Kenniswerkers In internationaal perspectief wordt kennis steeds belangrijker voor onze concurrentiepositie en de economische kracht van steden. Steden doen er van alles aan kenniswerkers te binden en te boeien. Er zijn zelfs voorzichtige bewijzen dat een hoger percentage kenniswerkers leidt tot een economische stijging van lager opgeleiden. De meest beschreven en onderzochte groep kenniswerkers vormt de welbekende creatieve klasse. Iedere stad wil deze groepen hebben en binnenhalen. Het Nicis onderzoek ‘brain drain en brain drain’ uitgevoerd door de Geografische Faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen laat zien dat steden een diversiteit aan instrumenten hiervoor inzetten. Steden met hoger onderwijs zullen dus met argusogen de voorgestelde stelselwijzigingen in het hoger onderwijs volgen en scenario’s moeten ontwikkelen wat dit kan betekenen voor hun concurrentiepositie. Duidelijk is wel dat steden net als onderwijsinstellingen en studierichtingen

meer

gaan

concurreren

op

kwaliteit.

Samenwerking

met

hoger

onderwijsinstellingen en woningcorporaties zal belangrijker worden.

19

Uitval? Ondanks de hoge uitvalcijfers in het hoger onderwijs wordt hier naast het stimuleren van kostenbewustzijn verder weinig aandacht aan besteed. Hoger onderwijsinstellingen zullen meer aandacht moeten richten op het voorkomen van de uitval en kritischer moeten kijken naar veelheid aan opleidingen en minors. Gevolg kan wel zijn dat studenten korter en sneller gaan studenten en dus ook korter woonachtig zijn in de studiesteden. De effecten voor de regionale woning- en arbeidsmarkt zijn nog ongewis.

Excelleren Uit onderzoek blijkt duidelijk dat studenten in Nederland moeilijk kunnen excelleren. Naast ingrepen in het stelsel van hoger onderwijs betekent dit ook dat er ruimte in enkele steden is voor excellente colleges. Dit zal zeker leiden tot een hevige concurrentiestrijd, maar ook meer samenwerking tussen onderwijsinstellingen en de gemeenten. Daarnaast zullen de betreffende en omliggende steden rond deze excellente studies/instellingen alles op alles moeten zetten zo klantgericht mogelijk zonder bureaucratie kenniswerkers te huisvesten en zich thuis te laten voelen. Dit leidt tot een verdere doorontwikkeling van onder meer expatdesks. Innovatie en toegepast onderzoek De aanbevelingen van de werkgroep Innovatie en toegepast onderzoek (werkgroep 8) richt zich op de mix en vormgeving van fiscale voordelen, generieke ondersteuning van bedrijven, gerichte ondersteuning van belangrijke sleutelgebieden, innovatieprogramma’s gericht op het oplossen van maatschappelijke vraagstukken en publieke financiering van technologische topinstituten. Net als geldt voor de werkgroep rond de vernieuwing van het onderwijs en het versterken van de positie van onze kenniseconomie worden de kaders van deze werkgroep bepaalt door de ambitie een top concurrerende economie te worden. Met name de internationale positie van Nederland op het gebied van innovatie schiet tekort. We hoeven alleen maar te verwijzen naar de belangwekkende rapporten

over

de

kennisinvesteringsagenda

van

het

Innovatieplatform.

Kennis

en

onderwijsinstellingen werken onvoldoende samen met het bedrijfsleven en kennisvalorisatie verloopt moeizaam. Dit blijkt ook uit een van de Nicis onderzoeken over kennisvalorisatie in Amsterdam, Delft, Eindhoven/Brainport en Maastricht. De aanbevelingen gaan vooral in op de vormgeving en invulling van het generieke en specifieke beleid. Instituten als TNO, ECN en Syntens krijgen te maken met een andere rol en met minder middelen. Generiek versus specifiek beleid Het beleid richt zich op een generiek basispakket om meer bedrijven meer te laten innoveren en een specifiek programmatisch pakket gericht op het versterken van innovatie in excellente gebieden. Er is dringend behoefte de complexiteit van het kennis en innovatieveld te reduceren. Ingrijpen en versobering van generiek beleid waarbij keuzes aan de markt en aan onderzoekers wordt overgelaten, treft met name het MKB. Daarbij komt dat door de versobering van Syntens de groep volgers en toepassers in het MKB wordt geraakt. Daartegenover gaat een versobering van het specifieke beleid juist ten koste van het R&D grootbedrijf. Een complicerende factor bij dit alles is het versnipperde kennis- en innovatielandschap met de veelheid aan loketten, instituten, programma’s en samenwerkingsverbanden. De exacte impact van een en ander op steden en regio’s is lastig in te schatten, al is de verwachting dat de ingrepen regio’s zoals Leiden-Delft,

20

Amsterdam, Eindhoven, Twente, Wageningen, Westland/Greenport en Geleen/DSM die expliciet inzetten op kennis en innovatie extra raken. Regelingen Kleine en grote bedrijven kunnen als impuls voor innovatieinvesteringen gebruik maken van zes economische

regelingen

Syntens,

Innovatie

Prestatie

Contracten,

Innovatievoucheurs,

innovatiekrediet, technopartner en Eurostars. Daarnaast bestaat er nog een veelheid aan loketten, instituten en andere programma’s van onder meer KvK’s en lokale en regionale overheden. Aangeraden wordt om het totale onderzoek en innovatiesysteem te vereenvoudigen, waarbij voorbij wordt gegaan aan het in kaart brengen van dit systeem in de diverse regio’s en steden. Lokale en regionale overheden hebben mede door de veelheid aan regelingen en mogelijkheden moeite om kennis en innovatiebeleid handen en voeten te geven. Er moet kritisch gekeken worden naar de efficiency en effectiviteit van bepaalde maatregelen. Onduidelijk is wat een versobering betekent voor het lokale en regionale bedrijfsleven en welke regio’s en type bedrijven het meest aanspraak maken op deze regelingen. Het is des te meer zaak voor overheden om samen met organisaties als Syntens en de KvK orde en helderheid te brengen in dit complexe innovatieveld. Excelleren Ondanks de forse ambities om Nederland een meer concurrerende kenniseconomie te laten zijn, wordt gepleit voor besparingen op topinstituten als TNO, ECN en andere GTI’s. Dit leidt tot een afname van spillovers naar bedrijfsleven, overheid en maatschappelijke organisaties en een afname van terreinen waar we internationaal kunnen excelleren. Aansluitend op de werkgroep hoger onderwijs wringt ook bij deze werkgroep dat het aanbod aan kenniswerkers op vooral technisch gebied en ook het aantal onderzoekers bij het bedrijfsleven relatief laag is. Wat dat betreft kunnen regio’s leren van het programma Brainport in de regio Eindhoven of van de manier hoe in Groningen kennis en onderzoeksinstellingen samenwerken via het Pact van Groningen. Om te excelleren hangt veel af van de samenwerking tussen de drie O’s (overheid, onderzoek en onderwijs) met het bedrijfsleven. Dit gaat verder dan het denken in termen van science parks en valleys.

4. Arbeidsmarkt en werkloosheid (werkgroepen 9 en 10) De aanbevelingen van de werkgroepen arbeidsmarkt (werkgroep 9) en werkloosheid (werkgroep 10) hebben beide betrekking op de arbeidsmarkt. De werkgroep ‘op afstand van de arbeidsmarkt’ richt zich op het geheel van regelingen voor inkomensondersteuning voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.

Budgettair beslag arbeidsmarkt Het betreft de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jongehandicapten (Wajong), de Wet Sociale Werkvoorziening

(WSW),

de

Wet

Werk

en

Bijstand

(WWB),

de

Wet

op

de

arbeidsgeschiktheidverzekering (WAO) en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) en de bijbehorende uitvoeringskosten en re-integratiemiddelen. In totaal gaat het bij deze regelingen in 2010 om een budgettair beslag van circa € 20 mld. De werkgroep heeft ook

21

aanverwante regelingen zoals de AWBZ en speciaal onderwijs - waar relevant – betrokken in de afweging. Budgettair beslag werkloosheid De

tweede

werkgroep –

de

werkgroep

‘werkloosheid’ -

richt

zich

hoofdzakelijk op

de

Werkloosheidswet (WW). De WW is een werknemersverzekering; via de WW zijn werknemers (tot een bepaald maximum) verzekerd tegen de financiële gevolgen van werkloosheid. Het budgettair beslag van de WW (inclusief re-integratie en uitvoering) beloopt in 2010 bijna € 7 miljard. Hierbij moet worden aangetekend dat dit bedrag sterk wordt beïnvloed door de oplopende werkloosheid. De aanbevelingen van de werkgroep ‘werkloosheid’ zijn niet of nauwelijks direct op gemeenten van invloed. In tegenstelling tot het hoofdstuk ‘afstand tot de arbeidsmarkt’ waar het woord ‘gemeente’ 134 keer geturfd kan worden, wordt de ‘gemeente’ slechts drie maal benoemd door de werkgroep werkloosheid Niettemin wordt er een aantal aanbevelingen gedaan die van indirecte invloed op gemeenten zijn. In het onderstaande worden een aantal opmerkelijke – en voor steden relevante ideeën die uit beide werkgroepen naar voren komen benoemd en besproken.

Integratie van regelingen Het sociale zekerheidsstelsel kenmerkt zich door een groot aantal regelingen met verschillende polisvoorwaarden, re-integratiemogelijkheden, uitvoering en financiering. Deze verschillen zorgen ervoor dat – naast de complexiteit van het stelsel – er onbedoelde prikkels zijn bij uitvoerders om mensen door te verwijzen van de ene regeling naar de andere.2 De werkgroep ‘op afstand van de arbeidsmarkt’ stelt daarom voor om voor alle mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt – met uitzondering van de WIA – eenzelfde positie en dezelfde polisvoorwaarden te hanteren. Het doel is te komen tot een nieuwe, geïntegreerde regeling op het niveau van het sociaal minimum. Verwacht wordt dat het instellen van deze regeling uiteindelijk tot een structurele besparing van circa € 2 miljard zal leiden. Gemeenten verantwoordelijk voor nieuwe regeling De gemeenten worden verantwoordelijk voor deze nieuwe, geïntegreerde regeling. Voor de gemeenten is er een financiële prikkel om mensen naar de arbeidsmarkt te begeleiden (zoals dat nu ook het geval is voor wat betreft de WWB). Gemeenten worden ook verantwoordelijk voor de re-integratie. De re-integratiemiddelen van de huidige Wajongregeling en de begeleidingskosten binnen de huidige Wsw worden overgeheveld naar het W-deel van de WWB. Het W-deel blijft een specifieke uitkering. Deze nieuwe, geïntegreerde regeling zal tot gevolg hebben dat de taken en verantwoordelijkheden

voor

de

gemeenten

sterk

toenemen.

Om

deze

taken

en

verantwoordelijkheden aan te kunnen ligt het voor de hand dat er binnen de gemeenten – maar vooral ook tussen gemeenten – meer samengewerkt zal worden om de beschikbare expertise – te bundelen. Door de instelling van werkpleinen en werkplein plusvestigingen is hiermee in 2010 al een begin gemaakt. Sommige gemeenten werken al nauw samen als het gaat om re-integratie van bijstandsgerechtigden en om de aanpak van lokale en regionale arbeidsmarktproblemen. Het voorstel van de werkgroep leidt er ook toe dat de diversiteit van de groep die voor re-integratie in

2

Wat dit betreft wordt er door de werkgroep op gewezen dat de financiële verantwoordelijkheid voor de WWB de gemeenten ertoe heeft aangezet om uitkeringsgerechtigden door te verwijzen naar de Wajong.

22

aanmerking komt groter wordt. Ook hier is nauwe samenwerking binnen gemeenten en tussen gemeenten van belang om tot een zo effectief mogelijk re-integratiebeleid te komen. Toename risico’s gemeenten Omdat de taken en verantwoordelijkheden voor gemeenten fors toenemen – en daarmee ook het aantal cliënten dat een beroep zal doen op de nieuwe regeling en de re-integratieactiviteiten – neemt ook het financiële risico voor gemeenten toe. Doordat de economische crisis heeft geleid tot een grote toename van het aantal bijstandsgerechtigden zijn er gemeenten die met grote tekorten kampen in de uitvoering van de WWB. Met name in de perifere regio’s blijkt het erg moeilijk om in tijden van crisis werklozen naar een baan toe te leiden. Niettemin dient ook niet uit het oog te worden verloren dat de invoering van de WWB heeft geleid tot grotere effectiviteit van het reintegratiebeleid. In tijden van economische voorspoed lijken er juist grote kansen te liggen voor gemeenten om het aantal uitkeringsgerechtigden succesvol naar een baan toe te leiden. De financiële middelen die hier mogelijkerwijze uit resulteren, zouden moeten worden gereserveerd voor tijden dat de arbeidsmarkt minder ruim is.3 Werk financieel aantrekkelijk maken De werkgroep ‘op afstand van de arbeidsmarkt’ komt tot verschillende aanbevelingen die ten doel hebben werk financieel aantrekkelijk te maken, bijvoorbeeld vanuit de WWB en de WIA. Door het gat tussen baan en uitkering (de werkloosheidsval) gelijk te houden (bij ongewijzigd beleid zou het verschil immers kleiner worden) of groter te maken wordt het aantrekkelijk om vanuit een uitkeringspositie

een

baan

te

aanvaarden.

Door

bijvoorbeeld

vanaf

2012

de

algemene

heffingskorting (AHK) in 15 jaar af te bouwen in het referentieminimumloon wordt de vergroting van de werkloosheidsval voorkomen. Door deze maatregel daalt het aantal mensen met een bijstandsuitkering met 13 duizend. De budgettaire opbrengsten nemen geleidelijk toe, doordat de afbouw geleidelijk plaatsvindt. Structureel wordt € 850 miljoen bespaard op de WWB- en WIJuitkeringen.

Hiertegenover

staat

een

verslechtering

van

de

inkomenspositie

van

uitkeringsgerechtigden. Voor alle bijstandsgerechtigden, jonger dan 65 jaar, zal het inkomen dalen: gemiddeld genomen daalt het besteedbaar inkomen met 10 procent na afloop van de overgangsperiode. Voor gemeenten betekent dit waarschijnlijk dat er ook een grotere toeloop komt op de (bijzondere) bijstand, het stedelijk minimumbeleid, schuldsanering e.d.4

3

In ieder geval zou de gemeente de mogelijkheid moeten worden geboden om deze middelen aan te wenden voor een reservevoorziening. 4

De werkgroep geeft ook als besparingsmogelijkheid het verlagen van zowel het minimumloon als het bijstandsniveau met 10

procent. Volgens de werkgroep leidt dat ertoe dat enerzijds meer mensen zich zullen aanbieden op de arbeidsmarkt en anderzijds dat een reguliere baan voor meer mensen binnen handbereik komt – d.w.z. voor degene die qua productiviteit minder dan het minimumloon kunnen verdienen. Volgens de werkgroep creëert dit meer mogelijkheden voor banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt waardoor uitkeringsgerechtigden de stap naar de arbeidsmarkt kunnen maken. Naar verwachting zal het aantal werklozen met 10 duizend personen afnemen. Ook daar staat tegenover dat er tegelijkertijd een groter beroep zal worden gedaan op zaken als (bijzondere) bijstand, het stedelijk minimumbeleid, schuldsanering e.d.

23

Minder beschutte arbeid Voor SW-bedrijven is het aantrekkelijk om de meest productieve werknemers te behouden voor de continuïteit van de werkzaamheden. Deze groep werknemers zou echter ook goed in een reguliere werkomgeving kunnen functioneren. De relatief hoge beloning in de Wsw - tot ver boven het wettelijk minimumloon - stimuleert de Wsw’ers niet om door te stromen naar reguliere bedrijven. De werkgroep ‘op afstand van de arbeidsmarkt’ stelt voor om dit tegen te gaan door de Wsw als aparte voorziening af te schaffen en over te gaan op een systeem van loondispensatie. Mensen worden geholpen vanuit bestaande uitkeringsregelingen als de Wajong of WWB en met behulp van bestaande re-integratieinstrumenten. Dit betekent voor de gemeenten respectievelijk UWV dat zij moeten inschatten met welk instrumenten (AWBZ, beschut werk, regulier werk met ondersteuning) de betrokkenen het beste kunnen worden geholpen. Aan dit instrumentarium wordt loondispensatie toegevoegd, wat inhoudt dat werkgevers wordt toegestaan om de loonwaarde van een werknemer te betalen, ook als die onder het wettelijk minimumloon ligt. Dit heeft wel tot gevolg dat gemeenten (en UWV) actiever en intensiever met de betrokkenen aan de slag moeten. De werkgroep merkt tevens op dat het voorstel niet betekent dat de SW-structuur moet verdwijnen. Zij stelt juist dat gemeenten van de SW-bedrijven gebruik kunnen blijven maken om mensen ervaring op te laten doen als opstapje naar een reguliere arbeidsplek. Veel aanbevelingen die betrekking hebben op de arbeidsmarkt hebben tot gevolg dat de taken en verantwoordelijkheden voor gemeenten fors toenemen. Dit betekent dat gemeenten – nog meer dan nu al het geval is maatwerk voor een diverse groep burgers dienen te leveren. Het is daarbij de vraag of het huidige ambtelijk gemeenteapparaat en organisatiestructuur daar voldoende op is toegesneden. Het bekorten van de duur van de werkloosheidsuitkering Om de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren, stelt de werkgroep ‘werkloosheid’ voor om de maximale, loongerelateerde WW-duur tot 1 jaar te bekorten, gevolgd door een vervolguitkering van zes maanden op sociaal minimumniveau. Daarnaast wordt ook voorgesteld om onder andere de IOAW – een regeling voor ouderen – af te schaffen en het re-integratiebudget en de uitvoeringskosten proportioneel te beperken. Uiteindelijk dient dit te resulteren in een structurele besparing van € 1,2 miljard euro. De gedachte achter een verkorting van de WW-duur is dat werklozen een prikkel hebben om snel een baan te accepteren. Daarmee wordt verwacht – in de basisvariant - dat de werkloosheid met ongeveer 55 duizend zal dalen.5 Een verkorting van de WW-duur zal er enerzijds inderdaad toe leiden dat een deel van de werklozen sneller een baan zal accepteren. Anderzijds bestaat er de kans – zeker in economisch mindere tijden - dat er druk komt op de (bijzondere) bijstand, het stedelijk minimumbeleid, schuldsanering e.d. - en dan vooral van werklozen

met

voor

bedrijven

minder

gewenste

arbeidskenmerken

(bijvoorbeeld

laag

opleidingsniveau, 55-plusser, taalproblemen e.d.). Het is een maatregel waarvan de financiële baten vooral ten goede komen voor de nationale overheid terwijl de financiële kosten – of risico’s – voor rekening van de gemeente zijn. Aanpassen re-integratiebudget Uit diverse studies blijkt dat re-integratietrajecten vooral toegevoegde waarde hebben bij mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Voor een groot deel van de uitkeringspopulatie zijn

5

Uitgaande van 450 duizend werklozen begin 2010 zou dat een daling van circa 12 procent betekenen.

24

relatief goedkope instrumenten zoals bemiddeling, sanctionering en Work First trajecten effectief; uitgebreide

(scholings)trajecten

zijn

daarentegen

minder

effectief.

De

doorstroom

van

gesubsidieerde arbeid en publieke banen naar reguliere banen is ook beperkt. De werkgroep ‘op afstand van de arbeidsmarkt’ stelt dat de oorzaak van de beperkte effectiviteit van re-integratie zou kunnen liggen in het feit dat de beschikbare instrumenten niet selectief genoeg worden ingezet. Kortom, er wordt gepleit voor een selectievere inzet van trajecten door gemeenten (en UWV). Dat heeft wel tot gevolg dat sommige mensen geen of een andere vorm van begeleiding ontvangen. Mensen zullen daardoor zo veel mogelijk op eigen kracht werk moeten vinden. Ook wordt gepleit voor meer preventie. Dat kan door bijvoorbeeld meer in te zetten op een directe overgang van school naar werk of van werk naar werk. Zo wordt voorkomen dat mensen onnodig in een uitkeringssituatie komen. Een verschuiving van de inzet van trajecten vanuit de uitkering naar direct overgang van school-werk en werk-werk kan gepaard gaan met een besparing op de re-integratiemiddelen. Echter, doordat sommige mensen geen begeleiding zullen krijgen bij hun zoektocht naar een baan zal dat – volgens de werkgroep – leiden tot een stijging van de uitkeringslast. Er wordt gerekend met een uitverdieneffect van 50 procent. Dit betekent dat een daling van het re-integratiebudget met € 500 miljoen een stijging van de uitkeringslast van € 250 miljoen met zich meebrengt. Netto komt dat neer op een besparing van € 250 miljoen. Wellicht zou het goed zijn om de hoogte van het re-integratiebudget – voor gemeenten en UWV - aan te passen aan de economische conjunctuur. In tijden dat de economie groeit zou het re-integratiebudget ingeperkt kunnen worden, in tijden van recessie zouden er juist meer middelen voor re-integratieactiviteiten moeten worden vrijgemaakt.

5. Curatieve en langdurige zorg (werkgroepen 11 en 12) De aanbevelingen van de werkgroep curatieve zorg (werkgroep 11) richt zich op een besparing van € 6,35 miljard (20% van de premiegefinancierde uitgaven). De werkgroep constateert dat de curatieve zorg een van de grootste en snelst groeiende collectieve uitgavenposten (reële groei van 4,5 %) van de overheid vormt. Deze kosten verdringen andere overheidsuitgaven. De kosten zijn daardoor, los van de gevolgen van de economische recessie, op middellange en lange termijn niet langer houdbaar. Het slechtste van twee werelden verenigd De werkgroep concludeert dat het zorgstelsel het slechtste van twee werelden in zich heeft verenigd. Ten eerste een budgetteringsinstrumentarium dat voor groeiende overheidsuitgaven zorgt door deregulering van het aanbod en het recht op zorg. Ten tweede een markt waarbij zorginkopers weinig geprikkeld worden en weinig risico dragen. Het gevolg is dat de prijs-kwaliteit verhouding niet optimaal is en de groei van collectieve uitgaven onhoudbaar is geworden. Op basis van deze analyse stelt de werkgroep dat het tijd is voor heldere keuzes. Voor de taakstellende 20% worden drie bronnen van bezuinigen genoemd die kunnen bijdragen aan een betaalbare en tegelijk kwalitatief goede curatieve zorg: doelmatigheidswinst, eigen betalingen door zorggebruikers, een kleiner verzekerd pakket op basis van de ziektelast.

25

Doelmatigheidswinst Een nieuw sturingsmodel zal moeten bijdragen aan de doelmatigheid van het systeem. Keuzes moeten worden gemaakt in het wel of niet doorgaan op het pad van gereguleerde concurrentie. Voor de (collectieve) betaalbaarheid is het cruciaal dat er aan de vraagzijde zo snel mogelijk een volledig risicodragende tegenmacht komt, aldus de werkgroep. Eigen betalingen door zorggebruikers De werkgroep stelt voor het eigen risico te verhogen naar € 775,- en per huisartsconsult een eigen bijdragen van € 5,- in te stellen (bij de huisartsenpost af te rekenen). Deze maatregelen moeten leiden tot financieringseffecten en gedragseffecten waardoor de nominale premie tot € 300,- kan dalen. Voor iets minder dan de helft van de huishoudens zorgt dit voor lagere zorglasten. Het rapport spreekt niet over het type doelgroep dat nadelige of positieve effecten zal ondervinden van deze maatregelen. Wel stelt ze dat voor 97% van de huishoudens de inkomenseffecten zich bevinden in de range van –3% en +3%. Een kleiner verzekerd pakket Op basis van de criteria ziektelast (gebaseerd op een ziektelastmethode met een indeling 1 t/m 5, waarbij de ziektelast toeneemt van matig tot ernstig), kosten per behandeling en kosteneffectiviteit worden bezuinigingsaanbevelingen gedaan. Daardoor verdwijnen behandelingen voor lichte lichamelijke aandoeningen uit het verzekerde pakket. Het zelfde geldt voor lichte GGZ aandoeningen zoals angststoornissen en alcoholstoornissen. Medicijnen voor aandoeningen met een lichte ziektelast zoals cholesterolverlagers en maagzuurremmers worden uit het pakket gehaald, alsmede de anticonceptiepil boven de 21 jaar. Dieetvoeding en hulpmiddelen met een lage ziektelast (zoals incontinentiemateriaal, gehoortoestellen, enkele verbandmiddelen) worden niet langer vergoed en enkel evidence based paramedische zorg wordt nog vergoed. Twee sturingsmodellen De drie bronnen die besparingen moeten opleveren zijn uitgewerkt in twee varianten voor een nieuwe zorginkoopmarkt. In beide varianten (A en B) is het uitgangspunt: het organiseren van voldoende geprikkelde en geïnstrumenteerde tegenmacht op de zorginkoopmarkt waarbij de betaalbaarheid verbeterd wordt en kwaliteit en beschikbaarheid van de zorg centraal staat. Van verzekeringsstelsel naar voorzieningenstelsel In variant A kopen regionale stringent gebudgetteerde zorginkoopkantoren in bij concurrerende zorgaanbieders. Om effectieve budgettering mogelijk te maken, wordt overgestapt op een voorzieningenstelsel. Een nominale premie is niet langer noodzakelijk en er kan gekozen worden om

de

voorziening

te

financieren

uit

inkomensafhankelijke

belastingen

of

premies.

De

zorgverlenersmarkt is concurrerend. De directe sturing door de overheid beperkt zich tot die zorg waar de beschikbaarheidsfunctie voorop staat. Verdergaande concurrerende en risicodragende markt Variant B gaat uit van een ontwikkeling richting concurrerende en risicodragende verzekeraars op de zorginkoopmarkt door afbouw van de ex-post verevening. De zorgverlenersmarkt wordt volledig concurrerend. Verzekerden kunnen door aanbieders meer gestuurd worden doordat hogere

26

collectiviteitkortingen worden toegestaan. De rol van de overheid richt zich in deze variant primair op het tegengaan van uitsluiting van verzekerden (risicoselectie) en op een maximale transparantie voor de verzekerden in de keuze voor een zorgverzekeraar. Consequenties In beide varianten wordt de eigen verantwoordelijkheid van zorggebruikers vergroot door een verhoging van eigen betalingen en een kleiner verzekerd pakket. Dat betekent dat de lasten voor individuen omhoog kan gaan. De werkgroep schetst het beeld van mensen die een betere afweging maken in de keuze om al dan niet gebruik te maken van zorg of in het inschakelen van zorg. Dat levert besparingen op. Daar staat tegenover dat het ook het effect kan hebben dat mensen bijvoorbeeld niet naar de huisarts gaan terwijl dit wel nodig is met alle gevolgen van dien. Vijf euro voor een bezoek aan de huisartsen post lijkt relatief laag maar binnen een huishouden met een zeer krappe beurs kan het leiden tot de afweging om dan maar niet te gaan. De verhoging van het eigen risico zal voor deze groep grote gevolgen hebben en effecten kunnen hebben op het armoedebeleid van gemeenten. Zorgverlenersmarkt De zorgverlenersmarkt is in het eindbeeld van beide varianten concurrerend. De nationale overheid zal zich in beide varianten veel sterker dan voorheen richten op de kwaliteit en de inhoud van de zorg en veel minder op de wijze waarop het zorgaanbod is ingericht. Dat kan consequenties hebben op lokaal niveau waarin het aanbod kan verschillen alsmede de toegankelijkheid. In beide varianten zal de directe sturing van de overheid zich in het extreme geval beperken tot vormen van zorg waar concurrentie niet mogelijk is, zoals spoedeisende hulp en zeer specialistische zorg. Deze vormen van zorg worden zeker gesteld via een publieke aanbesteding en met behulp van beschikbaarheidvergoedingen. Het aantal aanbestede spoedeisende hulpposten wordt in het voorstel beperkt tot zestig. Dat betekent dat veertig posten gesloten worden en de gemiddelde ritduur naar een spoedeisende hulppost zal toenemen met twee minuten. In de lokale (niet gemiddelde maar exacte) uitwerking kan dit qua tijd en toegankelijkheid problemen opleveren. Langdurige zorg De aanbevelingen van de werkgroep langdurige zorg (werkgroep 12) richten zich op een ombuiging van ca. € 4,2 miljard euro (20%). Daarbij worden besparingsaanbevelingen gecombineerd met ideeën over een nieuwe inrichting van de langdurige zorg waarmee de doelmatigheid verhoogd kan worden. Vier varianten Deze mogelijke nieuwe inrichting van de langdurige zorg is uitgewerkt in vier varianten. De variant “Eigen Regie” legt zoveel mogelijk de regie bij de cliënt, de variant “Zorg Dichtbij” ziet de gemeente als coördinator van de zorg en “Zorg Verzekerd” gaat uit van een stelsel met concurrerende verzekeraars. De vierde variant, “AWBZ versoberd”, richt zich op een besparing van 20% zonder grote stelselwijziging. Alle varianten gaan gepaard met forse bezuinigingen op de AWBZ en meer verantwoordelijkheden onder de WMO waarvoor gemeenten maar gedeeltelijk gecompenseerd worden.

27

Lichte vorm zorg naar familie In alle varianten wordt gewerkt met een pakket van bezuinigingsaanbevelingen. Daarbij is het uitgangspunt dat lichte vormen van zorg opgevangen moeten kunnen worden door familie, sociale omgeving of een ander collectief domein. Daarnaast is gekeken naar de effectiviteit van de budgettaire besparingen. Op basis van deze uitgangspunten wordt voorgesteld om de functie begeleiding uit de AWBZ te schrappen. Mensen die hiervan in welke vorm dan ook gebruik maken, zullen zich moeten wenden tot het WMO-loket van de gemeente. De gemeenten worden gecompenseerd voor de helft van de opbrengst van de genomen maatregel. MEE organisaties worden in de aanbevelingen van de werkgroep niet langer gesubsidieerd. Deze vorm van begeleiding wordt een onderdeel van de WMO. Afschaffing persoonlijke verzorging De persoonlijke verzorging van mensen die ziek zijn of een beperking hebben wordt afgeschaft of beperkt tot maximaal 90 minuten per week. Hier zal de sociale omgeving van mensen moeten inspringen,

aldus

de

werkgroep.

Voor

schrijnende

gevallen

wordt

een

hardheidsclausule

ingebouwd. Zorg met een indicatie korter dan zes maanden wordt geschrapt uit de AWBZ (uitgezonderd de revalidatiezorg; die wordt overgeheveld naar de Zvw). Voor lichte vormen van zorg kan geen aanspraak meer gemaakt worden op een verblijf in een verzorgingshuis en er komen aangescherpte normen voor een verblijf in een psychiatrische instelling. Verstandelijk gehandicapten Verstandelijk gehandicapten met een IQ van 70 en hoger krijgen hun zorg niet meer vergoed. De werkgroep gaat er van uit dat een deel van deze (zeer sterk groeiende groep) aanspraak zal maken op andere collectief gefinancierde regelingen (onderwijs, jeugdzorg, WSW e.d.). Gemeenten worden hiervoor gecompenseerd met de helft van de opbrengst van de maatregel. De eigen bijdrage van mensen wordt verhoogt en inkomensafhankelijk gemaakt. Tot slot stelt de werkgroep dat de AWBZ doelmatiger uitgevoerd zal moeten worden. Zowel op de hoeveelheid zorg als op de prijs van de ingekochte zorg. Overheidsvoorziening Langdurige Zorg Zoals in de inleiding gesteld heeft de werkgroep vier varianten uitgewerkt waarin op verschillende wijzen

doelmatigheid

wordt

bereikt.

Drie

van

de

vier

varianten

gaan

uit

van

een

Overheidsvoorziening Langdurige Zorg (OLZ) die onder verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid wordt uitgevoerd. Het OLZ stelt de indicatie, mede op basis van urgentie, gaat over het budget en doet formeel de zorginkoop zoals de huidige zorgkantoren dat nu doen. De klant kan via een (lager) PGB ook alternatieve intramurale zorg organiseren (het PGB valt wel binnen het budget van het OLZ). Door het voorzieningenkarakter kan het OLZ beter zorg op maat leveren, zo stelt de werkgroep. AWBZ versoberd De eerste variant gaat niet uit van een stelselwijziging maar van een sterke versobering van de AWBZ.

Zorgkantoren

blijven

belast

met

de

uitvoering

van

de

AWBZ

en

alle

bezuinigingsaanbevelingen worden in deze variant doorgevoerd. Doelmatigheid wordt verder

28

bereikt door het vergelijken van regio’s en het herverdelen van regiobudgetten (als er regio’s zijn die voor minder geld goede zorg leveren dan worden de andere gekort tot dat niveau). Niet duidelijk wordt hoe de kwaliteit van ‘goede zorg’ wordt gemeten. Eigen regie In de variant “Eigen regie” worden ook alle maatregelen doorgevoerd maar is er geen verhoging van de eigen bijdrage of een invoering van een vermogenstoets. Mensen gaan in deze variant met een persoonsgebonden budget zelf bepalen hoe op welke wijze zij in hun zorg willen voorzien. De uitgaven worden wel gekort met 20% (hiermee wordt het afschaffen van de eigen bijdrage opgevangen). Een vangnet wordt geregeld voor schrijnende situaties. Als alternatief voor een persoonsgebonden budget wordt gedacht aan persoonsvolgende budgetten of vouchers die besteed kunnen worden bij de zorgaanbieder zodat er minder uitvoeringsverantwoordelijkheid op de schouders van cliënten terecht komt, aldus de werkgroep. Via onafhankelijke indicatiestelling worden middelen uitgekeerd vanuit een sociale volksverzekering (hoogte 5,3 miljard euro). De resterende AWBZ middelen worden opgenomen in een collectieve voorziening langdurige zorg (OLZ), die door het OLZ wordt uitgevoerd. Zorg dichtbij In de variant “Zorg dichtbij” worden de gemeenten verantwoordelijk voor alle intra- en extramurale verpleging en verzorging plus alle extramurale geestelijke gezondheidszorg en gehandicaptenzorg. Het recht op zorg wordt vervangen door het compensatiebeginsel (zorg vergoed op basis van inkomen). Maatwerk zal daardoor centraal komen te staan, stelt de werkgroep, waarbij rekening gehouden kan worden met wat de burger en zijn omgeving zelf kan en een betere afstemming kan plaatsvinden tussen huisvesting, steun en zorg. Opgemerkt wordt dat de bestuurskracht een van kleinere gemeenten een zekere belemmering vormt in deze variant, waardoor een opschaling van gemeenten gewenst is. De Wmo wordt met deze variant verbreed met ca. 11 miljard euro. Daarin zijn de genoemde bezuinigingsmaatregelen in het pakket verwerkt. Met uitzondering van het schrappen van de begeleiding: die wordt in deze variant niet toegepast. Gemeenten kunnen naar eigen inzicht de middelen inzetten en nationale bezuinigingsaanbevelingen ongedaan maken. De overblijvende zorg (intramurale gehandicaptenzorg en intramurale geestelijke gezondheidszorg) met een budget van ca. € 5 miljard euro zal niet langer het karakter hebben van een sociale volksverzekering maar van een uit belastingen gefinancierde collectieve voorziening langdurige zorg, die door het OLZ wordt uitgevoerd. Zorg verzekerd In de variant “Zorg verzekerd” komt de uitvoeringsverantwoordelijkheid voor de extra- en intramurale

verpleging en verzorging

en geestelijke gezondheidszorg in handen

van de

zorgverzekeraars. In onderlinge concurrentie zullen zij op moeten treden als belangenbehartiger voor hun verzekerden. Aangenomen wordt dat in deze variant een goede aansluiting bewerkstelligd kan worden tussen geneeskundige zorg en langdurige zorg. De werkgroep merkt op dat deze variant niet eerder kan worden doorgevoerd dan dat de verzekeraars voldoende risicodragend zijn (en hiermee een prikkel hebben om de uitgaven te beperken). Omdat verzekeraars onvoldoende grip kunnen hebben op de schadelast als de zorgbehoefte niet goed objectiveerbaar is vast te stellen, wordt in deze variant een actief beleid van het scheiden van wonen en zorg ingezet. Tien

29

miljard euro gaat dan over naar de zorgverzekeraars via een verdeelmodel waarmee budgetten worden toegewezen waarover de zorgverzekeraars volledig risico lopen. De overblijvende zorg (gehandicaptenzorg) met een budget van ca. € 5 miljard euro zal niet langer het karakter hebben van een sociale volksverzekering maar van een uit belastingen gefinancierde collectieve voorziening langdurige zorg, die door de rijksoverheid wordt aangestuurd. Aanspraak op langdurige zorg wordt beperkt De consequenties van de aanbevelingen voor de langdurige zorg zijn groot. Veel mensen die nu zorg krijgen, zullen dat bij invoering van deze maatregelen daar niet langer aanspraak op kunnen doen. Duidelijk is dat er vanuit deze aanbevelingen een vergaand ander maatschappijbeeld ontstaat waarin mensen niet langer voor alles een beroep kunnen doen op de overheid maar hun sociale omgeving in zullen moeten schakelen. Dat kan voor kwetsbare groepen vergaande gevolgen hebben. Er zal een groter beroep gedaan worden op mantelzorgers en de informele zorg. Dat vraagt veel van mensen waarvan tevens een hoge arbeidsparticipatie wordt verwacht. Het is de vraag welke consequenties de maatregelen in de praktijk zullen hebben. Een voorbeeld is de begeleiding van mensen met een verstandelijke beperking met een IQ vanaf 70. Vooral veel sociale problemen zullen hierdoor niet langer professioneel begeleid kunnen worden. Daarnaast wordt een enorm beroep gedaan op de gemeenten. Niet alleen doordat zaken ondergebracht worden onder de WMO of de WSW, met een compensatie van maar de helft van de opbrengsten van de genomen maatregelen, maar ook omdat de persoonlijke gevolgen voor mensen door het schrappen van allerlei voorzieningen op het bord van de gemeente komt. Het schrappen van voorzieningen wordt meerdere keren onderbouwd vanuit de wetgeving en de regeling (AWBZ is alleen voor langdurige zorg en dus wordt zorg met een indicatie voor zes maanden geschrapt) maar geeft geen analyse van de gevolgen voor de algemene volksgezondheid en de persoonlijk sociale en psychische gevolgen voor mensen. Vrij makkelijk stelt de werkgroep dat gemeenten zelf de belastingen kunnen verhogen als ze burgers met het genoemde budget niet goed kunnen bedienen. Alle varianten leiden tot forse bezuinigingen Het is in alle varianten een kwestie van voldongen feiten. Bezuinigingen worden in alle varianten fors doorgevoerd. De variant ‘eigen regie’ lijkt was tweeslachtig: mensen krijgen of eigen budget of toch een vorm van vouchers die via het zorgkantoor besteed worden. In de eerste vorm (persoonlijk budget) is het de vraag of je mensen in kwetsbare posities moet belasten met de uitvoeringsverantwoordelijkheid van de zorg (het is anders om een klusjesman te kiezen dan een vorm van langdurige zorg). In de tweede vorm (vouchers) is het de vraag in hoeverre het de eigen keuze zal vergroten. En ook hier geldt, tegenover meer eigen zeggenschap staat een bezuiniging van 20%. Gemeenten volledig verantwoordelijk In de variant ‘Zorg dichtbij’ worden gemeenten volledig verantwoordelijk met uitzondering van de gehandicaptenzorg die ondergebracht wordt in de collectieve voorziening langdurige zorg dat nationaal wordt uitgevoerd. Voordelen van nabijheid en maatwerk zijn een pre in deze variant maar daar staan grote bezuinigingen tegenover. Gemeenten mogen alle bezuinigingen ongedaan maken zolang ze zelf het budget maar zien te vinden. Daarnaast wordt een schaalvergroting

30

voorgesteld door het samenvoegen van kleinere gemeenten. Het is echter de vraag of dit ten goede komt aan het voorgestelde maatwerk en de nabije zorg. Verdergaande concurrerende markt De variant ‘Zorg verzekerd’ gaat uit van een verdergaande concurrerende markt. Overigens sluit dat aan bij de aanbevelingen die gedaan worden voor de curatieve zorg. De vraag is echter hoe de kwaliteit van de zorg, maatwerk en persoonlijke behoefte gewaarborgd kan worden in dit model evenals de arbeidsvoorwaarden in deze markt (zie ook de gevolgen in de WMO). Hoe dan ook, in drie van de vier gevallen wordt niet enkel een grote bezuiniging doorgevoerd maar wordt de verantwoordelijkheid van de nationale overheid overgeheveld naar anderen. De vraag zal moeten gaan over hoe, ondanks de bezuinigingen, de zorg het beste vormgegeven (kwalitatief en effectief) kan worden, op welk niveau en onder welke verantwoordelijkheid en over hoe disproportionele gevolgen opgevangen kunnen worden.

6. Veiligheid, asiel en integratie (werkgroepen 14 en 15) De aanbevelingen van de werkgroep Asiel, immigratie en integratie (werkgroep 14) hebben belangrijke consequenties voor het beleid van de steden op deze terreinen. De afgelopen jaren is het inburgeringsbeleid voor een belangrijk gedeelte op het bordje van de gemeenten terecht gekomen, die daarbij over een redelijke beleidsvrijheid beschikken. De vraag is of dat in de toekomst in stand zal blijven. Het heroverwegingsgroep doet hierover een aantal aanbevelingen, die in verschillende varianten een verschillende uitwerking hebben op de rol die gemeenten spelen in mogelijk toekomstig beleid. Sommige aanbevelingen kunnen worden gecombineerd, terwijl andere elkaar wederzijds uitsluiten. Verkorten van doorlooptijd en selectiever toelatingsbeleid In de eerste beleidsvariant die wordt gepresenteerd, het selectiever toelaten en het verkorten van de doorlooptijd, verandert in wezen weinig aan de rol die gemeenten hebben in het traject van de asielaanvraag en de inburgering. Wel stelt de werkgroep dat de verkorte doorlooptijd onder druk kan komen te staan omdat in sommige gevallen sneller dan vroeger huisvesting aangeboden moet worden aan hen die de procedure hebben doorlopen. Hiermee zal tussen de € 50 en 70 miljoen bespaard kunnen worden. Herziening inburgeringsbeleid Daarnaast

doet

de

werkgroep

aanbevelingen

ten

aanzien

van

een

herziening

van

het

inburgeringsbeleid. Deze aanbevelingen, waarbij de commissie verschillende varianten in kaart heeft gebracht, hebben wel degelijk consequenties voor het stedelijk inburgingsbeleid. Drie varianten In de eerste variant, waarin de werkgroep pleit voor een sobere invulling van het beleid, wordt de beleidsvrijheid van de gemeenten in principe intact gehouden, maar worden de middelen die zij daarvoor tot hun beschikking hebben wel degelijk verminderd. In de tweede variant, waarin gepleit wordt het inburgeringsbeleid te richten op arbeidsparticipatie, wordt de beleidsvrijheid in

31

belangrijke mate ingeperkt. Zo stelt de werkgroep onder meer voor dat gemeenten zelf niet meer mogen bepalen aan welke burgers wel en welke burgers geen inburgeringaanbod mag worden gedaan. In de derde variant neemt de beleidsvrijheid van de steden toe, zij het dat de middelen die zij tot hun beschikking hebben af zullen nemen. In deze variant wordt niet alleen ingezet op arbeidsparticipatie, maar ook op maatschappelijke participatie. Hierbij krijgen gemeenten de vrijheid om te besluiten welke kandidaten wel en welke niet in aanmerking komen voor een inburgeringstraject. De derde variant levert op termijn financieel de minste bezuinigingen op. De commissie schat de winst op € 220 miljoen, terwijl in de eerste twee varianten de bezuinigingen oplopen tot € 240 miljoen.

Maatregelen op het terrein van opvang Daarnaast doet de heroverwegingscommissie een aantal aanbevelingen om de duur van de opvang te beperken en scherpere criteria aan te leggen voor wie er in de opvang mogen verblijven. Deze maatregelen zouden tussen € 30 en € 70 miljoen moeten opleveren. Deze verscherping van de criteria kan voor gemeenten de nodige consequenties hebben. Als gemeenten zich verantwoordelijk zullen voelen voor de huisvesting van diegenen die niet meer voor opvang in aanmerking komen, zal dat kunnen leiden tot extra druk op deze gemeenten. Als de huisvesting aan de individuele statushouder wordt overgelaten, neemt de kans op uitbuiting en concentratie in bepaalde wijken toe, met alle gevolgen voor andere gemeentelijk beleid. Herijking van verantwoordelijkheden De vierde set aan varianten die de commissie op dit terrein heeft uitgewerkt, heeft betrekking op de vraag wie er verantwoordelijk is voor het inburgeringsproces: de aanvrager zelf, de aanvrager in combinatie met de werkgever of een combinatie van verantwoordelijkheden waarbij ook de overheid een rol speelt. De eerste variant levert de meeste besparingen op, € 390 miljoen, maar het is de vraag of lokale partijen niet in de praktijk zullen inspringen als individuele statusaanvragers niet slagen in hun integratie. Dat geldt in mindere mate voor de tweede variant, waar ook de werkgever verantwoordelijk wordt gemaakt. Gemeenten verantwoordelijk Al met al zou er veel kunnen veranderen voor gemeenten op bovengenoemde terreinen, waarbij het de vraag zal zijn in hoeverre steden zich verantwoordelijk voelen voor het inburgeringsproces, als de nationale wetgever de steden deze verantwoordelijkheid formeel niet geeft. Bij sommige aanbevelingen wordt daarnaast de beleidsvrijheid op het terrein van inburgering verkleind, terwijl andere varianten de vrijheid ongemoeid laten, maar de budgetten die voor het beleid beschikbaar zijn, verminderen. Veiligheid en terrorisme De aanbevelingen van de werkgroep Veiligheid en terrorisme (werkgroep 15) hebben belangrijke gevolgen voor hoe de veiligheid op lokaal niveau zou kunnen worden georganiseerd. Daarbij zal een herijking van de wisselwerking tussen publieke en private partijen een belangrijke uitdaging vormen van de steden. Het opschalen van de politieorganisatie naar één landelijke organisatie, het versterkt toepassen van het profijtbeginsel op het gebied van veiligheid en de mogelijke

32

privatisering van de brandweer zal ertoe leiden er nieuwe kwesties op de lokale veiligheidsagenda komen te staan. Het opschalen van de politieorganisatie Op het terrein van de politie stelt de werkgroep een transformatie voor naar één politieorganisatie met een eenduidige besturing in plaats van afzonderlijke korpsen met ieder een eigen bestuur. Daarbij wordt eveneens in overweging gegeven om het aantal veiligheidsregio’s te verminderen tot 10 in plaats van de bestaande 25 regio’s. Daarbij zou deze schaal kunnen aansluiten bij de manier waarop op dit moment het Openbaar Ministerie en de Rechtspraak zijn georganiseerd. Hiermee zou structureel € 240 miljoen bezuinigd kunnen worden. Hoewel de werkgroep aangeeft dat deze opschaling niet per definitie tot een breuk hoeft te leiden tussen de politie en het lokale bestuur en in het bijzonder de slagkracht van de burgemeester, zal een dergelijke transformatie wel degelijk gevolgen hebben voor de verhoudingen tussen de politie en de grote steden. De afgelopen jaren is de positie van de burgemeester op het gebied van de veiligheid in de stad versterkt. Met de voorgestelde veranderingen zal de noodzaak ontstaan om tot nieuwe afspraken te komen om de veiligheid in de stad te organiseren. Daarbij moet volgens de heroverwegingsgroep expliciet de mogelijkheid worden meegenomen om ook vrijwilligers meer te betrekken bij de organisatie van de lokale veiligheid, via onder meer de mogelijke invoering van de sociale dienstplicht. Tegelijkertijd geeft het rapport aan dat de basiscapaciteit op lokaal niveau gebaseerd moet zijn op objectiveerbare criteria over lokale onveiligheid, waarbij de nodige flexibiliteit moet worden ingebouwd om snel met capaciteiten te kunnen schuiven. Doorvoeren profijtbeginsel Tenslotte bepleit de werkgroep op dit terrein ook om het profijtbeginsel met meer kracht door te voeren. Dit zal er onder meer toe kunnen leiden dat lokale activiteiten niet langer onder de publieke, collectieve, voorzieningen zullen vallen, maar door private partijen dienen te worden gewaarborgd. Dit zal om nieuwe arrangementen vragen tussen lokale bestuurders en deze private partijen, waarbij de scheidslijn tussen een private waarborging van de publieke veiligheid en een publieke waarborging ervan opnieuw zal moeten worden gedefinieerd. Privatisering brandweerzorg De aanbevelingen van de werkgroep hebben verder betrekking op een mogelijke privatisering van de brandweerzorg. De leden van de werkgroep verwijzen in deze context naar het zogenaamde Deense model waar de brandweer al eerder is geprivatiseerd. Hiermee zou een structurele bezuiniging van € 630 miljoen kunnen worden gerealiseerd. Tegelijkertijd zal een dergelijke ingrijpende verandering tot een fundamentele heroriëntatie van het lokale bestuur leiden – en dan met name de rol van de burgemeester - in de veiligheidsketen. Mocht de genoemde privatisering van de brandweer daadwerkelijk in de praktijk worden uitgevoerd, zal dat onlosmakelijk gevolgen hebben voor hoe de veiligheidsketen in de grote steden wordt georganiseerd. Lokale bestuurders zullen voor de opgave komen te staan om op basis van opdrachtgeverschap met private partijen tot overeenstemming te komen over de manier waarop aan de gewenste mate van collectieve veiligheid op dit terrein vorm gegeven kan worden.

33

7. Belastingen, regelingen en toeslagen (werkgroepen 5, 16 en 17) De aanbevelingen van de werkgroepen Kindregelingen (werkgroep 5), Toeslagen (werkgroep 17) en Uitvoering belasting- en premieheffing (werkgroep 16) hebben deels betrekking op het verbeteren

en

vereenvoudigen

van

de

uitvoering

(toeslagen

en

uitvoering

belasting

en

premieheffing) en deels op het verminderen van de uitgaven die met de regelingen zijn gemoeid (kindregelingen). Aard heroverwegingen De

heroverweging

‘Kindregelingen’

betreft

het

geheel

aan

collectief

gefinancierde

tegemoetkomingen voor ouders met kinderen. Bij de totstandkoming van deze kindregelingen hebben verschillende motieven een rol gespeeld: tegemoetkoming in de kosten van kinderen, bevordering arbeidsparticipatie en stimulering van de ontwikkeling van het kind. In totaal gaat het bij de kindregelingen in 2010 om circa € 9,2 miljard. De heroverweging ‘Toeslagen’ (zorg, huur en kind) richt zich op de uitvoering en de impact daarvan op de uitvoeringskosten van de Belastingdienst. Door verschillende grondslagen en vele uitzondering is de uitvoering complex, moeilijk controleerbaar en duur. De heroverweging ‘Uitvoering belasting- en premieheffing’ richt zich op de invloed van de regelgeving op de uitvoeringskosten van de Belastingdienst. Complexe regelgeving maakt de uitvoering voor de Belastingdienst ingewikkeld en daardoor relatief duur. Vereenvoudiging van belasting- en premieheffing kan dan ook leiden tot besparingen op de uitvoeringskosten. Op dit moment bedragen de uitvoeringskosten van de belastingdienst voor de belasting- en premieheffing € 2,0 miljard. De uitvoeringskosten van de belastingdienst voor de toeslagen bedragen in 2010 circa € 0,2 miljard euro. Kindregelingen De analyse van de werkgroep Kindregelingen is aardig omdat aangetoond wordt dat de elf kindregelingen die specifiek zijn bestudeerd elkaar soms tegenwerken, door de stapeling complex zijn geworden en daarmee ondoorzichtig voor de burger. Dit wordt mede veroorzaakt omdat – afhankelijk van de regeling - verschillende doelen nagestreefd worden. Soms ligt de nadruk op arbeidsparticipatie, soms op inkomensondersteuning en soms op de ontwikkeling van kinderen. En deze doelen werken soms tegen elkaar in. Zo leidt het aanbieden van inkomensondersteuning aan ouders met lage inkomens tot verlaagde participatie. Terwijl het participeren de kans op armoede juist verkleind. Steden kunnen de analyses van de heroverwegingswerkgroep over complexiteit en tegenstrijdige doelformuleringen ook op lokaal niveau laten uitvoeren. Aanpassen lokaal minima- en armoedebeleid Willen de varianten van de werkgroep (vereenvoudiging, leeftijdsdifferentiatie, kindbudget, participatie en nieuwe school) effectief zijn dan dienen de gemeenten hun eigen minima- en armoedebeleid aan te passen. Het is niet logisch dat bijvoorbeeld de vereenvoudigingvariant of de aanscherping van de doelvarianten (kindbudget en participatie) gefrustreerd worden door lokaal beleid dat hier haaks op staat.

34

Nieuwe school als alternatief Een interessant idee van de werkgroep Kindregelingen, dat direct invloed heeft op de gemeenten, is het aanbieden van ondersteuning aan de ouders in de vorm van een nieuwe school voor kinderen vanaf vier jaar die van 8 – 18 uur geopend is en die kosteloos toegankelijk is. Voor ouders met kinderen tot vier jaar blijft de kinderopvangtoeslag in stand, terwijl voor de andere ouders de inkomensondersteuning via het kindgebonden budget wordt gehalveerd en voor de andere helft wordt aangeboden in de vorm van deze uitgebreide schoolopvang ten behoeve van de ontwikkeling van hun kind(eren). Dit idee sluit naadloos aan bij de ontwikkeling van brede scholen in vele steden. Uiteraard heeft deze variant belangrijke inkomenseffecten en dit zou druk kunnen geven op het minima- en armoedebeleid van de steden. Drie varianten De werkgroep Toeslagen komt tot de conclusie dat allerlei marginale verbeteringen van de toeslagensystematiek (IBO-plus) onvoldoende soelaas biedt om 20% te kunnen bezuinigen op de uitvoeringskosten. Er zijn radicale aanpassingen nodig. Er blijven dan drie varianten over. Ten eerste:

één

brede

geïntegreerde

toeslag

i.p.v.

de

huurtoeslag,

de

zorgtoeslag,

de

kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget; deze brede toeslag wordt alleen gericht op de lage en in mindere mate de middeninkomens. Ten tweede: geen toeslagen omdat allerlei alternatieven voor de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag ontwikkeld kunnen worden; het onderbrengen van de huurtoeslag bij corporaties, gemeenten, WWI of een andere overheidsinstelling zet daarbij volgens de werkgroep geen zoden aan de dijk; dit zal hoogstwaarschijnlijk

alleen

maar

leiden

tot

hogere

uitvoeringskosten.

Ten

derde:

een

vermogenstoets bij alle toeslagen; dit levert substantiële besparingen en inkomenseffecten op. Voor de huishoudens die de kinderopvangtoeslag kwijtraken, wordt werken financieel minder aantrekkelijk.

De varianten van de werkgroep hebben zeer verschillende inkomenseffecten en

deze inkomenseffecten doen zich ook voor bij de inwoners van de steden. Uitvoering belasting- en premieheffing De werkgroep Uitvoering belasting- en premieheffing stond voor de opdracht om varianten te beschrijven waarmee ten minste 20% op de € 2 miljard aan huidige uitvoeringskosten voor belasting- en premieheffing kan worden bespaard. Dit is alleen mogelijk door de fiscale wet- en regelgeving aanzienlijk te vereenvoudigen. In de uitvoering van de belasting- en premieheffing is de situatie gegroeid dat vrijwel alle Nederlandse burgers en bedrijven een directe relatie met de Belastingsdienst hebben. Op veel verschillende terreinen wordt geprobeerd via de fiscaliteit maatwerk te verrichten. Bijvoorbeeld om voor specifieke groepen burgers de koopkracht te repareren of om bedrijven te stimuleren tot het doen van bepaalde investeringen. Dit maatwerk en de massaliteit van het fiscale proces leiden tot hoge uitvoeringskosten, nog steeds ongelijke uitkomsten voor burgers en bedrijven in dezelfde situatie (niet-gebruik, onbedoeld gebruik) en suboptimale effectiviteit. De varianten van de heroverwegingsgroep breken met deze gegroeide praktijk. In de varianten wordt vereenvoudigd, de massaliteit gereduceerd en minder hoge beleidsambities nagejaagd. In de systematische redenering van de werkgroep staat één doel voorop: het zo doelmatig mogelijk innen van belasting- en premiegelden voor de overheid. Niets meer

en

niets

minder.

Door

verschillende

combinaties

van

de

tien

voorgestelde

bezuinigingsvarianten te kiezen, kan € 400 miljoen op de uitvoeringskosten bespaard worden.

35

Sommige varianten zijn eenvoudig en relatief makkelijk door te voeren, andere varianten zijn ingrijpender (bijv. de introductie van een flattax). Steden kunnen leren van aanpak werkgroep De steden kunnen voor hun locale heffing van belastingen en retributies leren van de aanpak van de

werkgroep,

de

systematische

redeneerwijze,

de

gegenereerde

groslijst

met

bezuinigingsmogelijkheden met eigen medewerkers en externe ervaringsdeskundigen, en het logisch combineren van bezuinigings- en vereenvoudigingsvarianten. Daarnaast hebben alle varianten invloed op de gemeente als werkgever. In een aantal gevallen worden de administratieve lasten van werkgevers (waaronder de gemeenten) aanzienlijk verlaagd. Een ander effect dat bij diverse varianten gaat optreden is dat de steden in hun armoede- en minimabeleid minder actuele fiscale informatie aangereikt kunnen krijgen van de Belastingdienst. Ook is het niet logisch om in een

aantal

vereenvoudigingvarianten

op

lokaal

niveau

–

ondanks

de

soms

aanzienlijke

inkomenseffecten - nog een gedetailleerd armoede- en minimumbeleid uit willen voeren.

8. Openbaar bestuur en bedrijfsvoering (werkgroepen 18 en 19) De aanbevelingen van de werkgroep Openbaar bestuur (werkgroep 18) hebben grote gevolgen voor de taken en bevoegdheden van gemeenten, hun relatie tot andere overheden en hun eigen bedrijfsvoering. De aanbevelingen zijn onderverdeeld in aanpassingen voor de korte termijn, met besparingen tot 2015, en aanbevelingen voor de langere termijn, die vanaf 2015 besparingen op moeten leveren. In elke scenario ligt de nadruk op het verbeteren van de kwaliteit en de kosteneffectiviteit, door structurele veranderingen van de werkwijze en de organisatie van het openbaar bestuur. De nadruk ligt bij de roep om een beter openbaar bestuur, toegerust op de moderne samenleving, dat zodanig is georganiseerd dat het effect voor burgers en bedrijven optimaal is. Uitgangspunten De werkgroep stelt dat de uitdagingen waar de overheid heden ten dage voor gesteld zijn niet meer dezelfde zijn dan vroeger. Maatschappelijke en technologische ontwikkelingen en de opkomst van de Europese Unie hebben de huidige structuur van de overheid achterhaald. In de huidige structuur zit te veel tijd in afstemming en coördinatie tussen overheden en is er sprake van buitensporige bestuurlijke drukte. De economische crisis maakt de al bestaande vraag naar een meer doelmatige overheid actueler. De mogelijkheden voor het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie moeten volgens de werkgroep gevonden worden in het eenduidig toekennen van taken en verantwoordelijkheden binnen beleidsketens. Dit vertaalt zich concreet naar aanbevelingen voor een verdere schaalvergroting en het helder toekennen van beleidsverantwoordelijkheden. Door vanuit een geborgd vertrouwen te werken, kan de effectiviteit en de efficiëntie van de overheid bovendien verder vergroot worden. Maatregelen vanaf 2015 Voor de langere periode schetst de werkgroep een tweetal ingrijpende perspectieven voor een aanpassing van de bestuurlijke organisatie. Beide perspectieven hebben grote gevolgen voor

36

gemeenten en kenmerken zich door een scherpere toedeling van taken en bevoegdheden, gecombineerd met een verder doorgevoerde schaalvergroting. Het verschil in de uitgewerkte varianten zit voornamelijk in het wel of niet laten voortbestaan van provincies. De eerste variant kenmerkt zich door opheffing van provincies en waterschappen (verdwijnen middenbestuur), waarbij

taken

worden

verdeeld

over

Rijk

en gemeenten.

Het

aantal

gemeenten

wordt

teruggebracht van 430 nu tot ongeveer 25 tot 30 ‘regiogemeenten’. Het aantal politieke ambtdragers wordt hiermee teruggebracht van 13.000 naar 1.650. De regiogemeenten vormen een krachtige bestuurslaag die zelfstandig democratische beslissingen kan nemen. Het Rijk wordt het nieuwe middenbestuur tussen EU en gemeenten. Taken en bevoegdheden worden in deze variant overgedragen aan de gemeenten, tenzij er een noodzaak is om nationale belangen veilig te stellen. Het vergroten van gemeenten en het toewijzen van sterke decentrale bevoegdheden leidt tot een versterking van de lokale democratie en het vergroten van de slagkracht van het openbaar bestuur. Gemeenten krijgen hierin onder andere meer ruimte op belastinggebied. De tweede variant houdt het ‘huis van Thorbecke’ in stand, maar voorziet in een sterke toename van decentrale taken. Ook hierin wordt het aantal gemeenten teruggebracht tot 100 à 150. Het aantal provincies wordt teruggebracht tot 5 tot 8 provincies. In deze variant wordt het aantal politieke ambtdragers teruggebracht van ruim 13.000 naar 5.000. De waterschappen blijven als functioneel bestuur bestaan of worden deels ondergebracht bij provincies en/of gemeenten. De grotere schaal wordt gecombineerd met een scherpe toedeling van taken en verantwoordelijkheden. Een uitgeklede provincie richt zich alleen nog op ruimtelijk economisch beleid en op cultuur. Alle overige verantwoordelijkheden komen bij de gemeenten te liggen. Mogelijke besparingen Vanwege de langere aanlooptijd en bijkomende transitiekosten voorziet de werkgroep dat de eerste besparingen pas in 2015 gerealiseerd kunnen worden. De eerste variant levert een besparing op van € 460 miljoen in 2015. Structureel is de besparing € 1,8 miljard, waaronder € 350 miljoen besparingen aan bestuurskosten. De tweede variant levert een besparing op van € 370 miljoen in 2015. Structureel is de besparing op termijn € 1,45 miljard, waaronder een besparing van € 250 miljoen op bestuurskosten. Maatregelen tot 2015 De maatregelen die de werkgroep voorstelt voor de kortere termijn, de jaren tot 2015, hebben te maken met neerwaartse bijstelling van het Provinciefonds (€ 220 miljoen in 2012 oplopend tot € 280 miljoen structureel) en een neerwaartse bijstelling van het Gemeentefonds (€ 430 miljoen in 2012, € 850 miljoen in 2013 en oplopend tot € 1,7 miljard structureel). De raming van de werkgroep voor bijstelling van het Gemeentefonds is gebaseerd op een cijfermatige benchmark waarbij de goedkoopste 217 gemeenten (50%) als maat zijn genomen. De reductie wordt opgebracht door het verhogen van de efficiency en het versoberen van de bedrijfsvoering. Dit vereist vergaande keuzes over de taken van gemeenten en is mede afhankelijk van de andere werkgroepen en keuzes die gemaakt worden over het functioneren van het openbaar bestuur op de langere termijn. Ook dit voorstel voorziet in het terugbrengen van het aantal gemeenten met als doel stabiele, en compacte organisaties. Gemeenten dienen hun kerntaken helder te benoemen en deze soberder en doelmatiger uit te voeren. De invoering van Shared Services kan bijvoorbeeld € 200 miljoen opleveren en de regionalisering van belastinginning door een samenwerking tussen

37

gemeenten en waterschappen een besparing tot € 100 miljoen. De werkgroep noemt geen concrete getallen voor het terugdringen van het aantal ambtenaren dat hiermee gepaard zou kunnen gaan. Naast directe besparingen roept de werkgroep op tot meer maatwerk op decentraal niveau en een globalere regelgeving van het rijk die leidt tot minder toezicht en een minder gedetailleerde informatiebehoefte. De werkgroep stelt bovendien voor om het belastinggebied van gemeenten te vergroten. Vergaande scenario’s met grote directe en indirecte gevolgen De door de werkgroep voorgedragen bezuinigingen staan in relatie tot de overige keuzes die gemaakt worden over de rol van de overheid en de uitvoering van haar taken. Er bestaat immers een sterke samenhang met de aanbevelingen die gedaan zijn binnen de specifieke beleidsterreinen. De werkgroep heeft een keur aan zeer vergaande scenario’s ontwikkeld met grote directe en indirecte gevolgen voor gemeenten. Het overhevelen van zo veel mogelijk taken en bevoegdheden naar het gemeentelijk niveau waarin grotere gemeenten meer beleidsverantwoordelijkheid en meer ruimte tot maatwerk krijgen, vereist grote aanpassingen binnen de structuur van het huidige openbaar bestuur. De ambities van een effectievere en efficiëntere overheid zijn hiermee door de werkgroep vormgegeven waarbij beter en goedkoper het devies is. Enerzijds voorzien de aanbevelingen in het doorzetten of versneld doorvoeren van bestaande ontwikkelingen zoals schaalvergroting. Anderzijds leveren de ambities een duidelijke breuk met het verleden op. De gevolgen die de neerwaartse bijstelling van het Gemeentefonds en de ambities om te komen tot een effectiever en efficiënter openbaar bestuur zullen de gemeenten de komende jaren sterk veranderen. Bedrijfvoering De werkgroep Bedrijfsvoering (werkgroep 19, incl. ZBO’s) komt met de constatering dat in het verleden met de doelmatigheidskortingen vooral besparingen zijn gerealiseerd en niet de beoogde productiviteitsverbeteringen. Door de kaasschaaf te hanteren, zijn de productiviteitsverbeteringen bij de overheid achterwege gebleven en resulteerde een algemene verschraling van de publieke dienstverlening. Doordat in dezelfde periode ook taakuitbreidingen plaatsvonden, veranderde er per saldo niets.

Volgens de werkgroep zijn productiviteitstijgingen en betere prestaties naar

burgers en bedrijven zeker wel mogelijk. Voorbeelden van samenwerking over de grenzen van de eigen organisatie heen van ondersteunende diensten, uitvoering- en toezichtorganisaties laten soms spectaculaire resultaten zien. Ook op lokaal niveau zijn spectaculaire resultaten zichtbaar van vormen van shared services en gezamenlijke uitvoeringsorganisaties. De werkgroep heeft het als zijn taak gezien om die ontwikkelingen te stimuleren en minder vrijblijvend te maken. Om het denken over innovaties, nieuwe aanpakken en nieuwe samenwerkingsmodellen te bevorderen, heeft de werkgroep als doelstelling gekozen: € 1 miljard besparen én tegelijkertijd een kwalitatief beter functionerende overheid voor burgers en bedrijven. Vier verschillende processen Op zoek naar mogelijkheden voor een betere dienstverlening en besparingen heeft de werkgroep de rijksdienst niet bezien vanuit de bestaande departementale kokers, maar als één organisatie waarbinnen vier verschillende processen plaatsvinden: ‘beleidmaken’, ‘uitvoeren’, ‘toezichthouden’ en ‘ondersteunen’. Immers schaalvoordelen en meer efficiency worden vooral gevonden bij

38

organisaties met gelijksoortige processen en doelgroepen. Voor de organisatie van deze vier processen beveelt de werkgroep drie zaken aan. Ten eerste: standaardiseer, normeer en centraliseer de ondersteunende processen binnen de rijksdienst zo veel als mogelijk (ICT, inkoop, communicatie, vastgoed/huisvesting, HRM-diensten e.d.). De scope hiervan zijn alle organisaties van beleid, uitvoering, toezicht, inclusief zbo’s. Ten tweede: vorm clusters van uitvoerings- en toezichtsorganisaties naar doelgroep en primair proces (bijvoorbeeld de clusters ‘uitkeren aan burgers’, ‘incassodiensten’, ‘subsidievertrekkers aan bedrijven’, ‘vastgoed’, ‘toezichthouders nietfinanciële markten’ en ‘toezicht milieu en veiligheid private sector’) . Zorg binnen deze clusters voor standaardisatie en normering van de bedrijfsprocessen, bundeling van competenties en expertise, intensieve samenwerking of (gedeeltelijke) integratie/fusie. Breng het eigenaarschap van deze organisaties onder duidelijke politieke en ambtelijke aansturing. Clustering van organisaties betekent overigens niet dat per definitie besloten moet worden tot een fusie van de betreffende organisaties. Ten derde: rangschik in het beleidmaken het beleid op basis van de bij kabinetsformatie afgesproken beleidsclusters en programma’s. Deze beleidsclusters komen onder aansturing te staan van de minister die bij kabinetsformatie de verantwoordelijkheid voor de betreffende beleidsterreinen heeft gekregen. Drietal besparingsvarianten Vanuit bovenstaand perspectief heeft de werkgroep een drietal besparingsvarianten opgesteld. Ten eerste “Sturen op bedrijfsprocessen” (variant 1). Deze variant bevat maatregelen voorzien van een sterkere politieke en ambtelijke sturing op clusters van uitvoerings- en toezichtorganisaties, alsmede een centrale sturing op de ondersteunende processen van de rijksoverheid. Met deze variant kan het hele bedrag bespaard worden. Ten tweede “Sturen op ondersteuning” (variant 2). Dit is een minder vergaande variant waarbij sprake is van centrale sturing op de ondersteunende processen

van

de

rijksoverheid,

maar

waarbij

clustersturing

van

uitvoerings-

en

toezichtorganisaties achterwege blijft. De totale besparingsopbrengst van deze variant is 50% van de eerste variant. Ten derde “Samenwerken in ondersteuning” (variant 3). Dit is de minst vergaande variant en deze bevat alleen maatregelen gericht op een versterkte samenwerking in de ondersteuning van departementen (bijvoorbeeld in de PIOFACH-functies, uitbreiding digitale werkplekken, clustering financiële administraties, verminderen van het aantal massamediale campagnes). De totale besparingsopbrengst is circa 20% van de eerste variant. Optimaliseren bedrijfsvoering De steden kunnen deze gedachte en aanpak van de heroverwegingswerkgroep en de gehanteerde bezuinigingsdoelstellingen (100%, 50% of 20% van een bepaald doelbedrag) ook gebruiken in hun inspanningen om de bedrijfsvoering in hun diensten te optimaliseren. Met deze aanpak kunnen de steden hun doel om de efficiency te vergroten en om minder externen in te gaan huren concreet uitwerken. Wel dient nog even nagedacht te worden of het scheiden van ‘uitvoeren’ en ‘beleidmaken’, om binnen deze afzonderlijke processen maximale schaalvoordelen te realiseren, niet te veel nadelen oplevert in de kwaliteit van het beleid en de uitvoering. De werkgroep heeft ook een aantal externe adviesbureaus met veel ervaring in het werken bij de rijksdienst gevraagd om – onbetaald – hun visie op de organisatie en bedrijfsvoering van de overheid op middellange termijn te geven. Of dit op lokaal niveau navolging verdient, is niet zonder meer te zeggen. Het is

39

daarentegen wel zeer goed denkbaar dat gemeenten en rijk hun uitvoeringsprocessen gaan bundelen waardoor een nog grotere efficiencywinst geboekt kan worden. Herindeling ministeries De werkgroep Bedrijfsvoering (werkgroep 19) heeft samen met de werkgroep Openbaar bestuur (werkgroep 18) een gedeelde notitie opgesteld over herindeling van ministeries. Aanbevolen wordt om te kijken of de huidige dertien ministeries eventueel kunnen worden geclusterd tot een aantal beleidsdomeinen. Gedacht wordt daarbij aan de volgende zes beleidsdomeinen: 1) veiligheid (BZK, Justitie, waarbij onderdelen van beide ministeries worden samengevoegd tot een nieuw te vormen departement met eventueel wijken en integratie, of onderdelen verhuizen naar AZ en/of Financiën), 2) economisch beleid (EZ, LNV, OCW, SZW en V&W), 3) kennis (OCW, EZ, LNV en V&W), 4) omgevingsbeleid (VROM, V&W, LNV en EZ), 5) sociale infrastructuur (VWS, SZW, BZK, Justitie, OCW, VROM/WWI), 6) bedrijfsvoering (BZK, VROM en FIN).

40