Heffingen op mobiliteit

Heffingen op mobiliteit

Fiscaliteit en mobiliteit

Van een rechtvaardige lastenverdeling naar filebestrijding

E.W. Wülfinghoff 9605479 Datum: 22 maart 2010 Fiscale economie FEE UvA Eerste beoordelaar: Drs. M.J. Smid Tweede beoordelaar: Prof. dr. mr. G.W.J.M. Kampschöer 0

Inhoudsopgave 0. Voorwoord

1. Bestaande mobiliteitsheffingen 1.0 Mobiliteit en vergroening 1.1 Brandstoffenaccijns 1.2 BPM 1.3 Motorrijtuigenbelasting 1.4 Provinciale opcenten motorrijtuigenbelasting 1.5 BZM 1.6 Rechtvaardigheid van huidige heffingen 1.7 Effecten van huidige heffingen op de fileomvang 1.8 Conclusie

2. Fiscale maatregelen tot een rechtvaardige lastenverdeling 2.0 Bestaande beleidsvoornemens 2.1 Lastenverdeling naar gebruik 2.2 Systeem van eenvoudige kilometerheffing 2.2.0 Verfijning van het model 2.2.1 Kilometerregistratie per voertuig 2.2.2 Kilometerfactor per voertuig 2.2.3 Interpretatie van de kilometerheffing 2.2.4 Mogelijkheden tot sturing 2.3 Effect op de rechtvaardigheid van de lastenverdeling

3. Fiscale maatregelen tot filebestrijding 3.0 Bestaande beleidsvoornemens 3.1 Omschrijving van het fileprobleem 3.2 Kritiek op het voorstel “Wet kilometerheffing” 3.3 Differentiatie van de kilometerheffing naar plaats en tijd 1

3.4 Aard en wijze van heffing 3.5 Effecten van heffing

4. Conclusie en aanbevelingen

Bibliografie Voorbeeldberekening kilometerheffing

2

0. Voorwoord Nederland staat iedere werkdag vast tijdens de spitsuren. Halverwege de jaren negentig leidde deze dagelijkse opstopping tot een intensief politiek debat. Oplossingen werden voorgesteld en enkele zelfs op weinig doordachte wijze beproefd op kleine schaal. Bij de discussie liepen meerdere overwegingen door elkaar. De ene partij legde de nadruk op de oplossing van het fileprobleem op zich, de andere stond een rechtvaardiger lastenverdeling voor, erop wijzend, dat het huidige fiscale systeem te weinig rekening hield met de intensiteit, waarmee men van de verkeersfaciliteiten gebruik maakt. Voorts stelden belangengroeperingen, dat een vaste relatie dient te bestaan tussen de heffingen op mobiliteit en de uitgaven voor de mobiliteit, sterker nog, dat de middelen verkregen uit enigerlei heffing op de mobiliteit, zoals BPM, motorrijtuigenbelasting en brandstoffenaccijns, in zijn geheel besteed dienen te worden aan maatregelen ter verbetering van de aldus belaste mobiliteit. Deze scriptie stelt zich ten doel inzicht te verschaffen in de wijze, waarop door middel van fiscale maatregelen de mobiliteit beïnvloed kan worden, secundair in goede banen geleid. Daartoe wordt in het eerste hoofdstuk onderzocht, hoe op dit ogenblik de mobiliteit wordt belast en hoe dit systeem geëvalueerd dient te worden vanuit het oogpunt van een rechtvaardige lastenverdeling en vanuit de effectiviteit van filebestrijding. Tevens vormt dit het uitgangspunt voor een onderzoek naar alternatieve belastingheffing. Daarbij worden twee voorbehouden gemaakt. De brandstoffenaccijns als instrument wordt geneutraliseerd, daar het gebruik van dit instrument in EU-verband niet mogelijk is. Recentelijk heeft de Europese Commissie nog Luxemburg verzocht zijn tarieven meer op één lijn te brengen met die van zijn buren. Voorts wordt verondersteld, dat, zolang de Tweede Kamer daarover geen ondubbelzinnig besluit heeft genomen, er geen enkele relatie bestaat tussen de opbrengst van heffingen uit hoofde van mobiliteit en de uitgaven op dit terrein.

3

Als eerste stap naar een alternatief heffingssysteem wordt in het tweede hoofdstuk besproken, hoe een rechtvaardige lastenverdeling kan worden bereikt door middel van een eenvoudige kilometerheffing; het systeem wordt nader uitgewerkt en haar effecten en mogelijkheden tot sturing onderzocht. Het derde hoofdstuk onderzoekt of en hoe het eenvoudige kilometerheffing-model kan worden uitgebreid tot een instrument van filebestrijding; het spreekt vanzelf, dat hierbij aandacht besteed zal worden aan de beleidsdoelstellingen, vanuit de politiek geformuleerd. De heffing zal zowel naar haar opbrengst, als naar haar effecten voor de filebestrijding gewaardeerd worden. In het vierde hoofdstuk worden de conclusies, waartoe het voorgaande onderzoek aanleiding geeft, getrokken en mogelijke aanbevelingen geformuleerd.

4

1. Bestaande mobiliteitsheffingen

1.0 Mobiliteit en vergroening Het kabinet wil de uitstoot van broeikasgassen verminderen. In het Werkprogramma Schoon en Zuinig heeft het kabinet de ambitie geformuleerd, dat de sector verkeer en vervoer in 2020 circa 30% aan CO2-uitstoot reduceert ten opzichte van ongewijzigd beleid (www.minfin.nl). Het kabinet wil dit bereiken door de verkoop en het gebruik van groene, energiezuinige auto’s te stimuleren. Op kortere termijn zal het kabinet zich conformeren aan de EU-verordening (19 december 2007) die voorschrijft, dat de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwe personenauto’s, gedifferentieerd naar gewicht, maximaal 130 g/km zal mogen zijn. Deze maatregelen worden geleidelijk ingevoerd om uiteindelijk tot een kilometerheffing te komen. Dit houdt in, dat er betaald wordt voor het gebruik en niet meer voor het bezit, kortom “de vervuiler en gebruiker betaalt”.

Tabel 1.1 Motorvoertuigen; aantal voertuigen en autodichtheid per provincie Personenauto's Per 1000 inwoners Regio's Gr Fr Dr Ov Fl G Ut NH ZH Z NB Perioden 1992 326 328 368 342 323 359 350 332 329 362 381 1993 330 333 375 348 325 357 355 335 334 366 385 1994 335 338 383 356 327 364 361 337 339 372 390 1995 339 342 384 359 332 369 369 346 344 379 397 1996 341 345 388 362 334 374 375 350 348 380 402 1997 349 353 397 371 335 382 382 357 354 388 411 1998 355 357 398 376 335 389 390 363 360 390 417 1999 363 365 407 384 357 398 406 372 367 398 428 2000 375 376 416 393 377 409 419 384 377 407 441 2001 384 383 424 401 393 419 430 393 386 413 452 2002 392 391 430 409 407 426 444 398 391 419 463 2003 400 399 438 416 419 433 449 401 398 428 471 2004 403 403 442 420 531 435 454 391 400 434 473 2005 402 407 448 423 626 436 455 391 393 438 475 2006 409 417 456 428 679 442 463 393 394 446 478 2007 416 428 464 435 716 450 464 400 401 454 486 2008 424 438 474 445 751 447 472 413 408 464 496

Centraal Bureau voor de statistiek, Den Haag/Heerlen 5

L 358 362 368 376 379 387 393 400 411 418 426 435 437 443 450 457 466

Het autobezit groeit nog steeds; de autodichtheid in Nederland nam in de periode 1992-2008 met 30% toe, nagenoeg gelijkelijk verdeeld over de provincies, behalve in Flevoland dat een groei van 132% doormaakte. Evenzo zijn de afwijkingen van de gemiddelde Nederlandse autodichtheid per provincie beperkt tot maximaal 10%, uitgezonderd opnieuw Flevoland, waar – als gevolg van een intensief forensenverkeer van de verplaatste bevolking – de autodichtheid 66% hoger is dan het landelijke gemiddelde. Tabel 1.2 Luchtverontreiniging, emissie CO2 door wegverkeer

Emissie CO2

Perioden

Totaal mln kg

Bebouwde kom mln kg

Buitenwegen mln kg

1992 24771 8876 7244 1993 24535 8419 7034 1994 25119 8504 7280 1995 25256 8822 6884 1996 25885 8791 7218 1997 26167 8570 7303 1998 27336 8633 7640 1999 28662 8879 7946 2000 29097 8879 8057 2001 29609 9115 8179 2002 30176 9309 8314 2003 30706 9530 8437 2004 31385 9766 8619 2005 31272 9748 8568 2006 31642 9858 8670 2007 32278 10066 8806 Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen

Autosnelwegen mln kg 8652 9083 9335 9550 9876 10295 11064 11838 12161 12316 12553 12739 13000 12957 13114 13406

De totale CO2-uitstoot groeide over de periode 1992-2007 met 30,3%, nagenoeg gelijk aan de groei van de autodichtheid, hetgeen inhoudt, dat de vooruitgang in het beperken van de CO2emissie zeer gering is geweest, tenzij deze verklaard kan worden uit een intensiever gebruik van de voertuigen, d.w.z. een hoger aantal kilometers per voertuig. Uit tabel 2.2 blijkt, dat dit niet het geval is: het aantal kilometers is in de periode 1992-2007 toegenomen met 23%. Inmiddels is het wel opmerkelijk, dat de stijging van de CO2-uitstoot vooral geconcentreerd is op de autosnelwegen (+55%) tegenover slechts 13,4% toename in de bebouwde kom. 6

In paragraaf 1.1 tot en met 1.5 worden de huidige heffingen besproken en de geplande wijzigingen voor de komende jaren.

1.1 Brandstoffenaccijns Onder de naam accijns wordt er een belasting geheven van: (..)e.minerale oliën (…)(art.1.1 Wet op de accijns). Onder minerale oliën vallen benzine, diesel en lpg. De accijns wordt verschuldigd ter zake van de uitslag en van de invoer van de onder het eerste lid bedoelde goederen (art.1.2 Wet op de accijns). In deze wet en de daarop gebaseerde regelingen wordt verstaan onder uitslag “het brengen van een accijnsgoed buiten een plaats die voor dat soort accijnsgoed als accijnsgoederenplaats is aangewezen”(art.2.1.Wet op de accijns). Accijnsgoederenplaats: iedere plaats in Nederland, waar op grond van de bepalingen van deze wet accijnsgoederen onder schorsing van accijns mogen worden vervaardigd, mogen worden verwerkt, voorhanden mogen zijn, mogen worden ontvangen en mogen worden verzonden (art.1a.1.d.Wet op de accijns). De accijns is een verbruiksbelasting die wordt geheven per liter. De accijns wordt berekend naar het tarief dat geldt op het tijdstip van de uitslag (art. 55 Wet op de accijns). De wet op de accijns is in overeenstemming met de EU-richtlijnen over de harmonisatie van de accijnzen in de binnenlandse markt van de Europese Unie (EU) (www.minfin.nl). De prijs van benzine en diesel bestaat uit de kale prijs, een voorraadheffing, accijns en btw van 19 %. De accijns is een vast bedrag per 1000 liter en dus onafhankelijk van prijsstijgingen. De btw is een percentage van de prijs.

Tabel 1.3 Opbrengst milieuheffingen en -belastingen Belastingen m.b.t. voertuigen Belasting op Accijnzen op benzine personenauto's Totale opbrengst en ov min. oliën en motoren Particuliere huishoudens Perioden en producenten 1992 1993 1994 1995

Motorrijtuigenbela sting

mln euro

mln euro

mln euro

mln euro

4212 4942 5241 5327

2002 2468 2704 2796

831 756 860 848

1379 1718 1677 1683

7

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

5819 5714 6336 6793 6839 6508 6955 7248 7882 8108 8629 8840

2836 3029 3283 3442 3366 3177 3576 3695 4159 4155 4346 4388

834 873 1040 1212 1185 1092 1129 1169 1132 1167 1252 1239

2149 1812 2013 2139 2288 2239 2250 2384 2591 2786 3031 3213

De totale opbrengst over de periode 1992-2007 is meer dan verdubbeld (+110%); daar de autodichtheid in dezelfde periode toenam met 30%, is er duidelijk sprake van een lastenverzwaring van mobiliteit die de inflatie ver overtreft. Voorts kan geconstateerd worden, dat de verschuiving van heffing via BPM naar MRB al zichtbaar is; de BPM neemt niet alleen relatief, maar zelfs absoluut af.

1.2 BPM Onder de naam ‘belasting van personenauto’s en motorrijwielen” wordt een belasting geheven met betrekking tot personenauto’s, motorrijwielen en bestelauto’s (art.1.1 Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (BPM)). De grondslag voor de BPM is de netto catalogusprijs van de nieuwe personenauto (zie voor exacte tarieven art. 9 BPM). De BPM wordt verlaagd of verhoogd met een bedrag uit de tabel van art 9a lid1 BPM, afhankelijk van de energie-efficiëntieklasse, waar hij in valt. Bij energiezuinige auto’s wordt er een bedrag in mindering gebracht en bij milieuvervuilende auto’s wordt er een bedrag bijgeteld. De komende jaren zal hier verandering in komen. Met het oog op “de vervuiler betaalt”, zal de BPM op basis van de CO2-uitstoot wordt geheven. Deze verandering zal geleidelijk worden ingevoerd. In 2009 blijft de heffing hetzelfde als in 2008, maar is er een BPM-vrijstelling ingevoerd voor zeer zuinige auto’s. Dat zijn benzineauto’s met een uitstoot van niet meer dan 110g/km en dieselauto’s met een uitstoot van niet meer dan 95g/km. Vanaf 2010 wordt de nieuwe grondslag de CO2-uitstoot; de grondslag op basis van de catalogusprijs bestaat ook nog, maar deze wordt geleidelijk afgebouwd. In 2011, 2012 en 8

2013 zal het aandeel van CO2-uitstoot-grondslag toenemen en de catalogusprijs-grondslag verder afnemen, totdat er alleen op basis van de CO2-uitstoot wordt geheven. (www.minfin.nl)

1.3 Motorrijtuigenbelasting Onder de naam ‘motorrijtuigenbelasting’ wordt een belasting geheven ter zake van: a.

het houden van een personenauto, een bestelauto, een motorrijwiel of een vrachtauto;

b.

het rijden op de weg met een autobus (art. 1 lid1 Wet op de motorrijtuigenbelasting (MRB)).

Het tarief is gebaseerd op de massa van het voertuig (art. 22 en verder MRB). In het belastingplan van 2008 wil de overheid de aanschaf van zeer zuinige auto’s stimuleren; om deze reden is het tarief van de MRB gehalveerd en de bijtelling privé-gebruik van zeer zuinige auto’s verlaagd. Zeer zuinige auto’s zijn benzineauto’s met een uitstoot van maximaal 110 g/km, en dieselauto’s met een uitstoot van maximaal 95 g/km. Het halve tarief zal worden verlaagd naar een kwart tarief. Ook wil het kabinet het gebruik van aardgas stimuleren, aangezien de uitstoot van aardgasauto’s ongeveer 20% lager is dan van benzineauto’s. Derhalve is voor aardgasauto’s het MRB-tarief ook verlaagd (www.minfin.nl). Het MRB-tarief voor motoren wordt verhoogd, omdat deze nu een veel lager tarief hebben dan personenauto’s, maar naar verhouding een hogere uitstoot van CO2. Ook wordt het MRB tarief voor oude vrachtwagens verhoogd, omdat deze oude vrachtwagens een hogere uitstoot hebben.

1.4 Provinciale opcenten motorrijtuigenbelasting Er kunnen provinciale opcenten op de hoofdsom van de motorrijtuigenbelasting worden geheven van de in de provincie wonende of gevestigde houders van personenauto’s en motorrijwielen, bedoeld in artikel 2, onderdeel b en d, en artikel 3 van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 en van degene op wiens naam een kenteken als bedoeld in artikel 62 van die wet is gesteld (art. 222 Provinciewet (PW)). 9

De provinciale opcenten zijn dus een percentage van de motorrijtuigenbelasting en zijn een belangrijke inkomstenbron voor de provincies. Niet alle opbrengsten uit deze opcenten worden besteed aan het onderhoud en aanleg van wegen. De provincies mogen zelf bepalen waar ze het aan uitgeven.

Tabel 1.4 Begrote opbrengsten provinciale heffingen Nederland Opcenten motorrijtuigenbelastingen Perioden mln euro 1995 146.4 1996 203.9 1997 512.7 1998 577.8 1999 601.6 2000 657.7 2001 715.1 2002 773.2 2003 845.5 2004 945.9 2005 1026.5 2006 1094.0 2007 1173.7 2008 1289.6 Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen

De gigantische stijging van de provinciale opcenten in de periode 1992-2008 tot het achtvoudige bedrag mogen een tegemoetkoming zijn aan de toegenomen provinciale financiële behoeftes, zij heeft ook gezorgd voor een aanzienlijke verzwaring van de mobiliteitslasten, aangezien er geen verlaging van de MRB tegenover stond.

1.5 BZM Het op 9 februari 1994 te Brussel tot stand gekomen verdrag inzake de heffing van rechten voor het gebruik van bepaalde wegen door zware vrachtwagens, waarvan de Nederlandse en Franse tekst is geplaatst in Tractatenblad 1994, 69, wordt goedgekeurd voor Nederland (art.1 Wet belasting zware motorrijtuigen (BZM)). 10

Het gemeenschappelijke gebruiksrecht, bedoeld in het in artikel 1 genoemde verdrag, wordt in Nederland onder de naam “belasting zware motorrijtuigen”geheven ter zake van het gebruik van de autosnelweg met een zwaar motorrijtuig (art. 2 BZM). Het tarief van de BZM is afhankelijk van het aantal assen dat het motorrijtuig heeft, er zijn twee categorieën, drie of minder assen en vier of meer assen. Ook is het tarief afhankelijk van de categorie waar het motorrijtuig in valt, 1. NIET-EURO; motor voldoet niet aan de eisen (art.3.f. BZM) 2. EUROI; motor voldoet aan de eisen vastgelegd in regel A van de tabel (art. 3.g. BZM)3. EUROII en schoner; motor voldoet aan de eisen vastgelegd in regel B van de tabel (art. 3.h. BZM). Hoe schoner de motor hoe lager het tarief. Met de komst van de kilometerbeprijzing komt de BZM te vervallen.

Tabel 1.5 opbrengst BZM 

 

 

  Opbrengst  In mln euro’s      Perioden   Belasting  Zware motorrijtuigen  1999    90      2000    100      2001    107      2002    107      2003    104      2004    110      2005    111      2006    94      2007*    131      2008*    115  © Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 12‐2‐2010 

1.6 Rechtvaardigheid van huidige heffingen Nadat in de zestiger jaren de ernst van de milieuverontreiniging begon door te dringen, vond het beginsel “de vervuiler betaalt” vrij snel algemeen bijval bij het publiek en in de politiek. Hoewel haar toepassing niet volmaakt was, - zo bleven nog vele externe effecten, zoals het effect van de luchtverontreiniging op de gezondheid, buiten beschouwing - is zij toch als een succes te beschouwen, en een bijdrage aan een optimale allocatie van hulpbronnen.

11

Het uitgangspunt “de gebruiker betaalt” is op te vatten als een uitbreiding van bovengenoemd beginsel, in die zin, dat het niet slechts vervuilende activiteiten omvat, maar het gebruik in het algemeen. Inzake mobiliteit houdt het beginsel in, dat de autogebruiker betaalt voor de kosten die het gevolg zijn van zijn autogebruik, uiteraard de kosten van het voertuig zelf en de brandstof, maar ook de kosten van de verkeersvoorzieningen (infrastructuur, verkeerspolitie, e.d.) en de kosten van de vervuiling, voor zover kwantificeerbaar. Mijn stelling is, dat het publiek de huidige mobiliteitsheffingen rechtvaardiger zal vinden naarmate het uitgangspunt “de gebruiker betaalt” beter is toegepast; bovendien zou dit leiden tot een Pareto-efficiënte allocatie, en efficiënter naarmate externe effecten meer meegenomen worden. Hoe rechtvaardig zijn de huidige heffingen vanuit deze gezichtshoek? De brandstoffenaccijnzen lijken op het eerste gezicht rechtvaardig; immers naarmate men meer rijdt, koopt men meer brandstof en betaalt men dus meer accijns. Bovendien verbruiken grote, zware voertuigen die meer vervuilen en meer beslag leggen op de infrastructuur, grosso modo meer brandstof. Echter, snelle technische ontwikkelingen doen de relatie tussen het gewicht en/of omvang van het voertuig enerzijds en het brandstofverbruik en vervuiling anderzijds vervagen. Bovendien weerspiegelt de relatieve prijsverhouding tussen benzine, diesel en LPG niet zozeer de aan iedere brandstofsoort toe te rekenen vervuiling alswel het resultaat van jarenlang politiek gelobby. De huidige heffing geeft dus wel een redelijke aanzet tot een rechtvaardige kostenverdeling, maar is te grof. Zo ook leidt het systeem van de BPM, voornamelijk gebaseerd op de catalogusprijs van het voertuig, tot een redelijke kostenverdeling, maar het houdt slechts bij benadering rekening met de door het voertuig veroorzaakte vervuiling, namelijk alleen voor zover die vervuiling rechtstreeks gelieerd is aan haar prijs. Hetzelfde geldt voor de relatie tussen de prijs en het beslag van het voertuig op de verkeersinfrastructuur. Dit systeem is voor een verdere verfijning vatbaar.

12

De heffing van de MRB is geheel gebaseerd op de massa van het voertuig; voor zover deze massa een goede maatstaf is voor het verbruik van verkeersvoorzieningen en de veroorzaakte vervuiling, kan het een goede benadering zijn, maar hierover bestaan gerede twijfels. Ook hier is een systeemverfijning, gebaseerd op nader wetenschappelijk onderzoek, noodzakelijk. Voor de provinciale opcenten die over de MRB worden geheven, geldt mutatis mutandis hetzelfde als voor de MRB. Deze uit het oogpunt van mobiliteitspolitiek merkwaardige regeling is hoofdzakelijk bedoeld om de provincies een min of meer ‘zelfstandige’ belastingbasis te verschaffen, onafhankelijk van de grillen van de nationale politiek. De heffing van de BZM is gebaseerd op het aantal assen en de categorie, waar de motor van het motorrijtuig in valt. Hoe vervuilender de motor, hoe hoger het tarief. Ook hier is een systeemverfijning wenselijk. Tenslotte moet gewezen worden op de recente maatregelen in de BPM en MRB die hebben geleid tot lagere tarieven voor energiezuinige en/of minder vervuilende voertuigen bij deze heffingen. Hoewel deze maatregelen enigszins koddig aandoen in het licht van de binnenkort in te voeren, doch uitgestelde kilometerheffing, moet ook geconstateerd worden, dat zij deels tegemoet komen aan de hiervoor gesignaleerde tekortkomingen. Zij zijn echter te weinig omvattend, en te laat.

1.7 Effecten van de huidige heffingen op de fileomvang Bij afwezigheid van een verfijnd systeem van mobiliteitsregistratie kan het effect van de huidige heffingen op de fileomvang slechts globaal zijn, d.w.z. alleen de totale omvang kan bepaald worden, niet specifieke knelpunten. De brandstoffenaccijns heeft een direct, zij het zwak effect op de fileomvang, omdat zij de kosten per kilometer verhoogt. Het publiek is echter bereid een hoge prijs voor mobiliteit te betalen, zodat de prijselasticiteit van de vraag naar brandstoffen gering is. Dit is niet verwonderlijk voor een accijns; traditiegetrouw hebben overheden belasting geheven op 13

goederen met een inelastische vraag, zodat de heffing de vraag niet teveel zou beïnvloeden en de opbrengst niet zou bedreigen. In vroeger eeuwen treft men accijnzen aan op zout en lucifers, onmisbare producten, tegenwoordig op tabak, alcohol en brandstof, evenzeer als onmisbaar beschouwd. M.a.w. de accijns op brandstoffen heeft weinig of niets te maken met een poging tot beheersing van de verkeersintensiteit; zij is een eenvoudige en doeltreffende vorm van belastingheffing. Het best wordt dit mogelijk geïllustreerd door het “kwartje van Kok”, ingevoerd in 1991 als extra opslag op de brandstofaccijns, deze accijnsverhoging was structureel, bedoeld enerzijds om het tekort op de rijksbegroting terug te dringen, anderzijds om de kosten van het autogebruik meer op een lijn te brengen met de kosten van het openbaar vervoer. Waar de brandstofaccijns nog het gebruik van het voertuig belast en zodoende een zwak negatief effect op de files heeft, daar belasten de BPM en de MRB, incl. de provinciale opcenten, alleen het bezit van het voertuig; naarmate het voertuig meer gebruikt wordt, nemen de kosten van BPM en MRB per kilometer af, zodat men zelfs zou kunnen argumenteren, dat zij de omvang van files bevorderen. Daartegenover staat een waarschijnlijk zwak afremmend effect van de heffingen op de fileomvang, daar zij de kosten van mobiliteit verhogen. Deze heffingen zijn dan ook nooit als instrument van filebeheersing bedoeld,

1.8 Conclusie De bestaande mobiliteitsheffingen hebben zich historisch ontwikkeld vanuit de overheidsbehoefte inkomsten te genereren; zoals ieder jaar bij het verhogen van de tabaksaccijns verwezen wordt naar het gunstige effect op de volksgezondheid, zo lijken de gunstige effecten van deze heffingen, voor zover aanwezig, voor het uitgangspunt “de gebruiker betaalt” en voor de fileomvang eerder een toevallig, onvoorzien bijeffect dan het gevolg van een weloverwogen politiek. Niettemin, enige positieve effecten op de rechtvaardigheid en de fileomvang kunnen aangewezen worden, met name bij de brandstoffenaccijns, maar deze zijn vrij zwak en vooral niet systematisch. 14

In een nieuwe aanpak zal getracht moeten worden een rechtvaardige kostenverdeling en een effectieve filebestrijding te bereiken door middel van een doelmatig gebruik van de inzetbare instrumenten.

15

2. Fiscale maatregelen tot een rechtvaardige lastenverdeling

2.0 Bestaande beleidsvoornemens Ondanks het jarenlange verzet van de belangrijkste autolobbyist in Nederland, de ANWB, heeft het kabinet besloten tot invoering van de kilometerbeprijzing, hoewel het ontbreken van een politieke consensus tot nog toe het nemen van concrete maatregelen op dit gebied heeft voorkomen. Wel is er in het Belastingplan 2009 een schema van overgangsmaatregelen vastgelegd onder het motto “Anders betalen voor mobiliteit”. In grote lijnen houdt het overgangsregime in, dat de BPM, MRB en BZM komen te vervallen ; de kilometerprijs wordt vanaf 2011 voor het vrachtvervoer ingevoerd, vanaf 2012 stapsgewijs voor al het verkeer, zodat in 2018 de overgang van vaste autobelasting naar kilometerbeprijzing voltooid zal zijn (www.minfin.nl). Meer specifiek, de BPM zal in die periode 2008-2012 jaarlijks met 5 % verlaagd worden, onder gelijktijdige verhoging van de MRB; vanaf 2013 wordt de BPM in zes jaarlijkse stappen met 12,5% geheel afgebouwd. Overigens, de BPM-grondslag zal in 2013 geheel op CO2-uitstoot gebaseerd zijn, en niet meer op de catalogusprijs. De geleidelijke verschuiving van de vaste autobelastingen van BPM naar MRB moet de effecten op het bestaande autopark beperken, of in ieder geval verzachten. De verdere afbouw van de MRB na 2012 is nog niet nader omschreven (www.minfin.nl). Deze scriptie poogt een alternatief traject te ontwikkelen voor de snelle en succesvolle invoering van een op gebruik gebaseerd heffingssysteem voor de mobiliteit, waarbij de vermeende politieke haalbaarheid van de te treffen maatregelen van secundair belang is. Niettemin getuigt het van realiteitszin zoveel mogelijk rekening te houden met de reeds geformuleerde beleidsvoornemens; dat zal ik dan ook doen, tenzij deze de doeltreffendheid van het door mij ontwikkelde systeem in de weg staan.

16

Tenslotte, het kabinet heeft besloten de kilometerprijs te differentiëren naar tijd, plaats en milieu. In dit hoofdstuk zal alleen het milieuaspect aan de orde komen; tijd en plaats worden in het derde hoofdstuk nader onderzocht.

2.1 Lastenverdeling naar gebruik Ervan uitgaande, dat een rechtvaardige lastenverdeling van de kosten van mobiliteit gebaseerd moet zijn op enerzijds de mate van gebruik en anderzijds rekening dient te houden met de veroorzaakte vervuiling die immers leidt tot externe kosten (“de gebruiker en vervuiler betaalt”) en uitgaande van een fiscaal-neutraal karakter van het nieuwe systeem, kan een eenvoudig jaarmodel opgesteld worden. MobBel= accijns (benzine, LPG, diesel)+BPM+MRB+MRBopcenten+BZM KmTot= Σj,i ( KmMv(i) x Kmfactor(i)) Kmheffing= MobBel/KmTot MobBel = totaal belasting tz mobiliteit per jaar KmTot = totaal afgelegde kilometers van motorvoertuigen per jaar KmMv(i) = Kilometers afgelegd door motorvoertuig i per jaar Kmfactor(i) = kilometerfactor van motorvoertuig i als product van een aantal gewichten Met de beschikbare cijfers kan een eerste, grove berekening voor het jaar 2007 gemaakt worden. Daarbij maak ik gebruik van de CBS-schatting van de totale vervoersprestatie in Nederland; verder stel ik de waarde van de Kmfactor voorlopig op 1. Kmheffing(2007)= (8,840 x 1.000.000.000 + 1,1737 x 1.000.000.000 + 0,131x 1.000.000.000)/97,5 x 1.000.000.000 Kmheffing(2007)= E 0,1040 (per kilometer)

17

Dit is uiteraard een volslagen ongedifferentieerde berekening, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen personenauto’s en vrachtwagens, soort brandstof etc., maar als eerste benadering is het leuk te vermelden, te meer daar minister Eurlings nog op 17 juni jl. in de Tweede Kamer weigerde de tarieven van de kilometerheffing als zijnde “politiek te gevoelig”openbaar te maken (NRC, 18 juni 2009). Wij moeten de benadering echter verfijnen. In het voorwoord heb ik al vermeld, dat de opbrengst van de accijns op benzine, lpg en diesel niet in de kilometerheffing verwerkt kunnen worden, daar deze tarieven in EU-verband geharmoniseerd worden. Derhalve wordt de eerste vergelijking van ons model geherformuleerd tot: (1a) MobBel-accijns(benzine,LPG,diesel)=BPM+MRB+MRBopcenten+BZM Bij deze tegemoetkoming aan de politieke realiteit moet opgemerkt worden, dat het op theoretisch/efficiënte gronden de voorkeur zou verdienen, als de huidige heffingen op de benzine, LPG en diesel evenredig gemaakt zouden worden met de CO2-uitstoot gemeten per liter van deze brandstoffen. Hierin kan echter ook voorzien worden door de opname van een “brandstofgewicht”in de hierna te bespreken kilometerfactor. De herziene kilometerheffing wordt dan: (3a) Kmheffing(2007)= ( MobBel – accijns)/KmTot = ((1,239 +3,213 +1,1737 + 0,131) /97,5 = 0,059 De verdere verfijning van het model moet gevonden worden in een betere kilometerregistratie van voertuigen dan verstrekt wordt door de vrij grove CBS/schatting.

18

2.2 Systeem van een eenvoudige kilometerheffing

2.2.0 Verfijning van het model Een kilometerheffing per voertuig vereist een registratie van een aantal verreden kilometers per voertuig; vandaar dat het model de vergelijking bevat. (2) KmTot= ∑ (KmMv(i) x Kmfactor(i)) De kilometerfactor nog even buiten beschouwing latende, vereist dit dus een jaarlijkse kilometerregistratie per motorvoertuig in Nederland. Tabel 2.1 Motorvoertuigen in Nederland Motorvoertuigen; aantal voertuigen en autodichtheid Alle voertuigen Personenauto's Alle motorvoertuigen, totaal Totaal personenauto's Regio's Perioden aantal aantal 1992 6026588 5246568 1993 6205184 5340858 1994 6378207 5455733 1995 6530087 5580818 1996 6644290 5664408 1997 6859086 5810228 1998 7042600 5931387 1999 7318515 6119581 2000 7640776 6343164 2001 7926892 6539040 2002 8168344 6710595 2003 8387745 6854947 2004 8495499 6908890 2005 8627180 6991974 2006 8715847 7092293 2007 8862935 7230178 2008 9059630 7391903 Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 15-6-2009

Ondanks de grote aantallen, blijkend uit bovenstaande tabel, is deze kilometerregistratie, met enige aanpassingen in de bestaande informatie-infrastructuur betrekkelijk eenvoudig te realiseren. 19

2.2.1 Kilometerregistratie per voertuig De RDW, oorspronkelijk de Rijksdienst voor het Wegverkeer en sinds de Wegenverkeerswet 1994 de Dienst Wegverkeer, beheert de levensloop van de Nederlandse voertuigen en de bijbehorende documenten, ziet toe op de toelating tot en keuring van voertuigen in Nederland en Europa en bewaakt de technische staat van voertuigen (de bekende APK-keuring), naast enige andere taken. Daartoe houdt de RDW een registratie bij van alle Nederlandse voertuigen en haar bezitters; voertuigen zijn eenduidig geïdentificeerd middels het chassisnummer en het kenteken, de eigenaar, indien particulier, middels het BSN-nummer, indien zakelijk, middels het belastingnummer (www.rdw.nl). Daarnaast houdt de dienst toezicht op de toelating van voertuigen in Nederland, waartoe het zelf ook keuringen verricht, zodat van ieder (soort/merk) voertuig alle technische eigenschappen bekend zijn; dit aspect komt in de volgende paragraaf aan de orde. Van ieder voertuig in Nederland zijn dus bij de RDW op ieder moment de eigenaar en technische eigenschappen bekend. De belastingdienst maakt dan ook reeds gebruik van de RDW-databestanden bij het opleggen van de MRB. Door middel van twee aanvullende stappen kan de kilometerregistratie per individueel voertuig geregistreerd worden. Allereerst dient bij de overschrijving van een voertuig naar de nieuwe eigenaar de kilometerstand per datum van overschrijving door de RDW vastgelegd worden. Nu kan de Belastingdienst verzoeken de kilometerstand per voertuig per 31 december van het voorgaande jaar (alleen bij de eerste keer dat deze vraag gesteld wordt) en per 31 december van het belastingjaar in te vullen op site van het RDW of via een formulier aan het RDW kenbaar te maken. Met deze tweede aanvulling kan het innen van de kilometerheffing via een aanslag kilometerheffing aanvangen, inclusief maandelijkse termijnen. Het enige dat ons nog rest is de berekening van de heffing per belastingplichtige. 20

Er zullen altijd mensen zijn die proberen de belasting te ontduiken, daarom moeten de opgegeven kilometers worden gecontroleerd. Dit kan steekproefsgewijs worden gedaan. Als er een onjuist aantal kilometers blijkt te zijn opgegeven, zal dat worden bestraft met een boete of zwaarder. Ook het terugdraaien van de kilometerteller of het inbouwen van een kilometeronderbreker zullen bestraft worden, met speciale aandacht voor hoge risicoovertreders zoals taxi’s (LJN:BJ9692, Gerechtshof Arnhem, 08/00089 en LJN:BD1282, Gerechtshof Arnhem, 06/00525). Tabel 2.2 Totale vervoersprestatie van de Nederlandse bevolking naar provincie Auto Regio's Nl GR Fr D O mld mld mld mld mld Perioden km km km km km 79.2 3.0 3.0 2.5 5.3 1992 1993 77.0 2.7 2.8 2.5 4.9 1994 76.7 2.6 3.1 3.2 5.2 1995 80.1 3.0 3.2 2.8 5.3 1996 81.4 2.8 3.4 2.8 5.6 1997 83.1 2.8 3.3 2.8 5.7 1998 85.0 2.9 3.5 2.8 5.7 1999 88.4 3.0 3.3 3.1 5.9 2000 89.1 3.0 3.7 3.0 6.0 2001 90.2 3.0 4.0 3.2 6.2 2002 91.9 3.2 3.7 3.3 6.5 2003 92.9 3.4 3.9 3.2 6.3 2004 95.3 3.5 4.8 3.7 6.8 2005 94.9 3.2 4.1 3.5 6.8 2006 95.8 3.5 4.3 3.1 6.4 2007 97.5 3.1 4.1 4.0 6.6 Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen

Fl mld km

Ge mld km

U mld km

NH mld km

ZH mld km

Z mld km

NB mld km

L mld km

1.8 2.1 1.7 1.7 1.9 1.8 2.1 2.2 2.5 2.4 2.7 2.5 3.0 2.8 2.7 3.1

9.4 9.1 9.9 10.2 10.4 10.8 11.2 11.5 12.1 11.4 12.3 11.6 12.1 11.8 13.3 13.1

6.2 5.9 6.0 6.3 6.2 6.2 6.4 6.9 6.4 7.2 6.8 7.1 7.5 7.3 7.7 8.3

12.2 12.3 11.8 12.7 12.3 12.4 13.1 13.2 13.3 13.6 13.3 13.7 13.8 13.8 13.6 13.5

17.1 17.0 14.8 16.0 16.1 16.8 16.8 17.6 17.2 17.3 17.9 18.3 18.5 18.5 18.5 18.1

1.7 1.4 1.9 1.9 1.8 1.8 2.1 2.0 2.2 2.1 2.3 2.3 2.2 2.5 2.3 2.3

12.2 11.2 11.7 12.3 13.0 13.3 13.0 13.9 14.3 14.3 14.3 14.8 13.9 14.6 14.8 15.1

4.8 5.0 4.9 4.9 5.2 5.3 5.5 5.6 5.5 5.6 5.7 6.0 5.6 6.0 5.5 6.1

2.2.2 Kilometerfactor per voertuig Keren wij terug naar de tweede vergelijking van ons model: (2) KmTot= ∑ (KmMv(i) x Kmfactor(i)) waarbij i,j alle Nederlandse voertuigen.

21

In de voorgaande paragraaf is aangegeven, hoe op een eenvoudige wijze – ook reeds door de SP voorgesteld, eerlijk is eerlijk – het aantal jaarlijks door ieder voertuig afgelegde kilometers geregistreerd, c.q. vastgesteld kan worden. De sommering ervan moet ongeveer gelijk zijn aan de door de CBS geschatte vervoersprestatie van Nederland. Echter, een kilometer afgelegd door het nieuwste model zuinige en schone personenauto laat zich niet vergelijken met een kilometer van een tien jaar oude vrachtwagen. Daarom wordt de kilometerfactor per voertuig (Kmfactor) ingevoerd, een factor die het relatieve gewicht van een kilometer afgelegd door een voertuig uitdrukt, zoals bepaald door relevante technische en politieke factoren. Tot nog toe is deze factor impliciet op één gesteld. (4) Kmfactor= (G1(i) x G2(i) x G3(i) …Gh(i)) waarbij 1…h mobiliteitsgewichten. i….j voertuigen Welke mobiliteitsgewichten kunnen onderscheiden worden? Allereerst kan men denken aan CO2-uitstoot per km van het voertuig. Er zij op gewezen, dat de databases van de RDW de technische gegevens per soort/merk voertuig bevat, zodat op eenvoudige wijze per voertuig de CO2-uitstoot vastgesteld kan worden. Hoe dit cijfer vertaald wordt in een gewicht groter of kleiner dan één, is deels een technische zaak deels een politieke zaak. Stel, dat vast staat, dat 10% meer CO2-uitstoot tot 10% hogere externe effecten leidt, volgt daaruit dan, dat het gewicht met 10%, d.w.z. tot 1,1, verhoogd moet worden? In ieder geval, de relatieve CO2uitstoot van alle voertuigen is bekend vanuit de RDW-gegevens, de vertaling naar een gewicht is een politieke zaak. Een tweede mobiliteitsgewicht moet de massa van het voertuig zijn, aangezien de massa sterk bepalend is voor de belasting van de verkeersinfrastructuur. Het percentage recyclebare materialen verwerkt in het voertuig kan aanleiding zijn voor een derde mobiliteitsgewicht. Andere voorbeelden zijn de leeftijd van het voertuig, de uitstoot van andere stoffen of gassen dan CO2, onderscheid tussen persoonlijk en zakelijk verkeer. Het laatst genoemde onderscheid stuit wel op een aanzienlijk uitvoeringsprobleem en lijkt vooralsnog niet haalbaar. Bijzondere vermelding verdient nog het gewicht dat het onderscheid tussen de 22

brandstoffen benzine, gas en diesel invoert teneinde de verschillen in de relatieve CO2uitstoot per liter brandstof te compenseren, indien dat niet al gebeurd is door de accijns per brandstof in evenredigheid met de CO2-uitstoot te brengen. Het is duidelijk, dat de kilometerfactor een flexibel instrument is; te allen tijde kan op basis van nieuwe technische inzichten of van politieke overwegingen een nieuw gewicht geïntroduceerd worden. Het is belangrijk erop te wijzen, dat ieder voertuig, of liever ieder soort/merk per brandstofsoort en jaar, een eigen kilometerfactor zal hebben die ongetwijfeld een rol in de autoverkoopcampagnes zal krijgen. Immers, in één getal wordt duidelijk wat men bij een bepaald voertuig relatief aan kilometerheffing zal betalen. Bijv. bij een kilometerfactor voor een Toyota Prius van 0,95 weet men, dat men 5% minder dan de gemiddelde kilometerprijs zal betalen. Zo wordt het eenvoudig de voordelen van zuinige en schone auto’s sprekend tot uitdrukking te brengen.

2.2.3 Interpretatie van de kilometerheffing Eerder werd ter illustratie de kilometerheffing voor 2007 berekend op € 0,059/km, waarbij de totale vervoersprestatie als geschat door het CBS gebruikt werd en de kilometerfactor op één gesteld werd. Inmiddels heb ik onderzocht, hoe eenvoudig de vervoersprestatie per voertuig vastgesteld kan worden; invoering van de som van de Nederlandse vervoerprestaties in vergelijking (3) zal het karakter van de gevonden waarde niet wezenlijk veranderen; het blijft de gemiddelde kilometerheffing in Nederland, ongeacht de eigenschappen van het voertuig. Geheel anders wordt dit met de invoering van de mobiliteitsgewichten die resulteren in een waarde voor de kilometerfactor; hiermee worden in feite de afgelegde kilometers per voertuig gewogen. Het cijfer, aldus gevonden voor het totaal aantal afgelegde kilometers in Nederland, drukt ook niet langer het werkelijk aantal uit, maar een hoeveelheid gewogen voor een aantal factoren. Tenzij de diverse mobiliteitsgewichten elkaar opheffen en de kilometerfactor gemiddeld een waarde van één heeft, zal ook de gemiddelde kilometerheffing gevonden worden in de derde 23

vergelijking afwijken van de eerder gevonden waarde van € 0,059/km. Het is dan ook een gewogen gemiddelde geworden, bijna een virtueel getal. Het is denkbaar, dat de overheid dit getal jaarlijks publiceert, zodat men gegeven de kilometerfactor van het voertuig en het geschatte aantal kilometers zelf de te verwachten totale kilometerheffing kan berekenen. Voorts wil ik nog wijzen op de mogelijkheid voor de overheid om voorafgaand aan de invoering van de kilometerheffing voor een bepaald jaar het model te testen en verfijnd af te stemmen. De overheid weet welk belastingbedrag via de kilometerheffing geïnd moet worden; het systeem zou immers fiscaal-neutraal ingevoerd worden. Voorts heeft men inmiddels de kilometerregistratie via RDW en IB-aangifte ingevoerd, zodat per voertuig het aantal afgelegde kilometers bekend is. Ook de technische eigenschappen van ieder voertuig zijn bekend, zodat mobiliteitsgewichten vastgesteld en de kilometerfactor berekend kan worden. Het lijkt voorstelbaar, dat het verstandig zou zijn gevoeligheidsanalyses uit te voeren op alle mobiliteitsgewichten teneinde inzicht te verwerven op een ieders uitwerking op de kilometerheffing van relevante groepen belastingplichtigen. Het is voorzienbaar, dat het vaststellen van de ”juiste” mobiliteitsgewichten, onder voorkoming van al te grote afwijkingen van de huidige situatie, een hels karwei zal zijn, en politiek zeer explosief.

2.2.4 Mogelijkheden tot sturing Na de fiscaal-neutrale invoering van de kilometerheffing zal er ongetwijfeld politieke druk komen om op een of andere wijze in het systeem in te grijpen, vooral om haar opbrengst op te voeren. De simpele verhoging van de te innen belasting zal leiden tot een hogere, gemiddelde kilometerheffing die over de belastingplichtigen verdeeld zal worden zonder de onderlinge verhoudingen te verstoren. 24

De echte mogelijkheden tot sturing op lange termijn liggen in de mobiliteitsgewichten. Men mag aannemen, dat bij invoering een heftig politiek gevecht zal gevoerd worden ter vaststelling van de mobiliteitsgewichten die immers de relatieve verdeling der mobiliteitslasten zal bepalen en daarmee de politieke verhoudingen zal weerspiegelen. Een latere wijziging zal dus omstreden zijn. Nieuwe technische inzichten of politieke inzichten kunnen eenvoudig vertaald worden door relatieve veranderingen in de mobiliteitsgewichten of door invoering van nieuwe. Dit zal direct zijn invloed hebben op de kilometerfactor die ongetwijfeld gebruikt zal worden in reclame en dus snel effect zal sorteren. Zo kan men bijv. versneld een technische doorbraak of extra zuinige auto’s stimuleren.

2.3 Effect op de rechtvaardigheid van de lastenverdeling In aanleg is het hierboven voorgestelde systeem van kilometerheffing zeer rechtvaardig, aangezien het op het werkelijk aantal gereden kilometers per voertuig is gebaseerd. Bovendien kan via de mobiliteitsgewichten rekening gehouden worden met allerlei milieufactoren, van CO2-uitstoot nu tot fijnstof- en metalen-uitstoot in de toekomst, waarmee voldaan wordt aan de kabinetswens het milieu in het systeem te bouwen. De rechtvaardigheid kan echter onder druk komen te staan door een onjuiste of politiek gekleurde vaststelling van de mobiliteitsgewichten. Bij factoren als CO2-uitstoot, andere milieu-effecten en massa van het voertuig is veel onderzoek verricht, zodat op wetenschappelijk aanvaardbare gronden gewichten kunnen worden berekend; bij andere factoren zal dat op willekeurige gronden gebeuren. Echter, in het huidige systeem van mobiliteitsbelasting is dat niet anders. De MRB berust op een indeling van gewichtsklassen, waaraan een bepaald bedrag gekoppeld wordt; evenzo is de CO2-uitstoot gekoppeld aan de hoogte van de BPM. De conclusie moet zijn, dat elk introductie van gewichten, en daarmee van gewogen kilometers, altijd een enigszins arbitrair karakter zal hebben, hoezeer men ook uitgaat van door onderzoek vastgestelde relaties tussen mobiliteit en haar nadelige gevolgen. Men kan slechts hopen, dat de politiek de wijsheid opbrengt niet toe te geven aan de druk van groepen 25

die door manipulatie van de gewichten, hun lasten op de andere gebruikers trachten af te wentelen. Eén complicatie moet nog vermeld worden, namelijk de in het buitenland afgelegde kilometers. Daarbij kan men onderscheid maken tussen twee situaties: één waarin het systeem in andere landen wordt ingevoerd en één waarin alleen Nederland dit systeem invoert. Indien een soortgelijk systeem van kilometerheffing in de andere EU-landen wordt ingevoerd, hetgeen de bedoeling is, zou men tot onderlinge verrekening tussen landen kunnen komen, gebaseerd op schattingen van in ieder land door niet-ingezetenen afgelegde kilometers. Daarbij houdt men ook rekening met het jaarlijkse vakantieverkeer; aan buitenlanders moet het binnenlands tarief in rekening worden gebracht. In de tweede situatie waarin het systeem alleen in Nederland wordt ingevoerd doen zich drie problemen voor: Ten eerste de door Nederlanders gereden kilometers in het buitenland, ten tweede de in het buitenland betaalde tol en vignetten en als laatste de door de buitenlanders gereden kilometers in Nederland. Het is te moeilijk en te duur om de buitenlandse kilometers van Nederlanders te bepalen. En tevens te fraudegevoelig, als er niet afgerekend hoeft te worden over de buitenlandse kilometers. De buitenlandse kilometers worden daarom in Nederland belast, maar het geld betaald voor de tol en vignetten is aftrekbaar in Nederland, ter voorkoming van dubbele belasting. Dit is een relatief duur systeem, maar redelijkerwijs moet de mogelijkheid tot aftrek geboden worden, omdat anders het verzet tegen het systeem groot zal zijn. Om fraude in dit systeem te proberen te beperken mogen de vignetten niet contant voldaan worden, maar alleen via een pin- of creditcardbetaling. Het laatste probleem, de door buitenlanders in Nederland gereden kilometers, is eenvoudig op te lossen door invoering van vignetten voor buitenlanders. Uiteraard is de prijs van een vignet slechts een benadering van het tarief van de gereden kilometers.

26

3. Fiscale maatregelen tot filebestrijding

3.0 Bestaande beleidsvoornemens Zoals al eerder vermeld heeft het kabinet verklaard bij de kilometerbeprijzing te streven naar een differentiatie naar tijd, plaats en milieu. Mogelijk omdat dat inbegrepen werd gedacht in de term ‘kilometerbeprijzing’, heeft het geen melding gemaakt van een differentiatie naar gebruik. Deze differentiatie is onderzocht in het tweede hoofdstuk; door de huidige en eventueel toekomstige milieukenmerken van ieder voertuig onder te brengen in de mobiliteitsgewichten – die gezamenlijk resulteren in een kilometerfactor per voertuig - is volledig rekening gehouden met het milieu. In dit hoofdstuk moet het tijds- en plaatsaspect van de kilometerbeprijzing nader onderzocht worden, zoals geformuleerd door het kabinet. Zijn er al beleidsvoornemens op dit gebied bekend gemaakt? Na eerdere mislukte pogingen van het kabinet de Geer in 1926, Minister Smit-Kroes eind jaren tachtig, minister Netelenbosch (1998-2002) die al bij wijze van proef detectiepoorten geïnstalleerd had, minister Peys in 2003, hoewel zij met de instelling van het “Nationaal Platform Anders Betalen”, de z.g.n. commissie-Nouwen, de opening forceerde voor de huidige ontwikkelingen, kan dan eindelijk minister Eurlings op 13 november 2009 het voorstel “Wet op de kilometerheffing” aan de Tweede Kamer aanbieden. Het voorstel omvat de volgende hoofdpunten: a) Een stapsgewijze vervanging van de heffingen MRB, BPM en BZM door een kilometerheffing over de periode 2012 tot 2018, zoals hiervoor beschreven. b) Een basistarief van € 0,03/km in 2012, afhankelijk van merk/type van vervoermiddel, oplopend tot € 0,067/km in 2018 onder de veronderstelling, dat het autogebruik met 15% daalt; bij ongewijzigd rijgedrag blijft de kilometerprijs beperkt tot € 0,058, een 27

paradoxaal resultaat. Meer autogebruik leidt tot een lagere prijs, een gevolg van het fiscaal-neutrale uitgangspunt, maar wel een tegenstrijdige boodschap. c) Een nog onbekend spitstarief wordt aan het basistarief toegevoegd, hetgeen alom tot verwarring leidde en de scherpte van het voorstel wegnam. d) Installatie van een GPS-apparaat per voertuig van waaruit informatie over gereden kilometers, plaats en tijd van het voertuig via satellieten aan een centraal registreersysteem wordt doorgeseind. Het kabinet heeft dus gekozen voor een hoogtechnologische oplossing die overigens volgens TU Delft-deskundigen (NRC, 12 augustus 2009) nu realiseerbaar is. e) De opbrengst van de kilometerheffing gaat naar een ‘Infrastructuur Fonds’, inclusief de spoorwegen. Er is een vrijstelling voor gehandicapten, motoren, taxi’s, tractoren en auto’s gebouwd voor 1987; voor buitenlandse voertuigen wordt een alternatief systeem ontwikkeld. Het voorstel spreekt de verwachting uit, dat 59% van alle automobilisten minder gaat betalen dan onder het huidige systeem; voorts wordt verwacht, dat de file-omvang met 50% zal dalen (www.verkeerenwaterstaat.nl).

3.1 Omschrijving van het fileprobleem De VerkeersInformatieDienst (VID) hanteert de definitie dat file een verzamelbegrip is van drie soorten stagnerend verkeer: -

langzaam rijdend verkeer: verkeer dat over tenminste 2 kilometer nergens harder rijdt dan 50 km, maar doorgaans wel sneller dan 25 km/u;

-

stilstaand verkeer: verkeer dat over tenminste 2 kilometer vrijwel overal minder dan 25 km/u rijdt;

-

langzaam rijdend tot stilstaand verkeer: langzaam rijdend verkeer over veelal wat grotere lengte met hierin klonten stilstaand verkeer. (www.vid.nl/fileproblematiek)

De VID omschrijft de volgende twee hoofdoorzaken van file: -

er is (tijdelijk) te veel verkeersaanbod

-

er is (tijdelijk) te weinig wegcapaciteit beschikbaar. 28

Een wegdeel heeft een maximaal verkeersaanbod dat verwerkt kan worden, de capaciteit. Is er sprake van meer verkeersaanbod, dan ontstaat file. Het effect zien we op vrijwel elke werkdag, wanneer het verkeersaanbod hoger ligt dan het aantal knelpunten kan verwerken. Voor de knelpunten ontstaan files. Ook kunnen files ontstaan door regen, sneeuw, gladheid, een ongeval of wegwerkzaamheden. (www.vid.nl/fileproblematiek) Tabel 3.1      Omvang files (miljoen voertuigverliesuren)  en jaarlijkse groei.  De groei van de voertuigverliesuren in 2007 ten opzichte van 2006  bedraagt naar verwachting ongeveer 8%.  Rijkswaterstaat (2007)    1995  1996  1997  1998  1999  2000 2001 2002 2003 2004 2005  2006  Files  35  37  39  42  44  45 52 48 50 54 58  65  Groei    7%  6%  6%  6%  3% 15% ‐7% 2% 8% 8%  12%               

3.2 Kritiek op het voorstel “Wet kilometerheffing” Uit het commentaar dat los barstte in de media, zijn drie hoofdpunten te onderscheiden. a. Het gekozen systeem is ingewikkeld en gevoelig voor storingen. De gekozen oplossing is inderdaad technologisch geavanceerd: Een in het voertuig geïnstalleerde GPS-chip geeft via satellieten voortdurend met een zeker interval de positie van het voertuig door aan het computersysteem. Volgens een expert van TU Delft (NRC, 12 augustus 2009) is de noodzakelijke techniek ontwikkeld en beschikbaar, maar dat betekent nog niet, dat men een goed werkend systeem heeft, zeker niet gezien de vereiste complexiteit en omvang ( permanente monitoring van 9 miljoen voertuigen). Eerder al koos het ministerie ten behoeve van de HSL-spoorlijn voor het meest geavanceerde beveiligingssysteem dat echter nog niet uitontwikkeld was met als gevolg, dat de dure investering van € 10 miljard in de spoorlijn na drie jaar nog ongebruikt ligt. b. Het systeem is duur.

29

Aangezien de ANWB als voorwaarde voor haar steun aan het wetsvoorstel heeft gesteld, dat de uitvoeringskosten minder dan 5% van de opbrengst van de heffing bedragen, vormt dit een ernstige bedreiging voor het voorstel. Naast de GPS-chip per voertuig (geschatte kosten € 500-1000, te betalen door de eigenaar) moet het centrale computerregistratiesysteem onderhouden en gerund worden. c. Het systeem is een bedreiging voor de privacy. De ervaring heeft geleerd, dat, als er gegevens beschikbaar zijn, de overheid er vroeg of laat voor andere doeleinden dan waarvoor de gegevens verzameld zijn gebruik van zal maken. Recentelijk bleek nog, dat gegevens uit kentekenherkenning, verzameld in het kader van snelheidscontrole, in strijd met de wet door de politie was bewaard, en niet direct vernietigd. Hoewel het voorstel het privacyprobleem voorkomt door de gegevens over plaats en tijd direct om te zetten in een bedrag en vervolgens de gegevens te wissen, blijft de potentiële beschikbaarheid van deze gegevens een gevaar. De overige kritiek vestigt de aandacht op de mogelijke effecten van de heffing op de groei van het wegenpark, verschuivingen in de woningmarkt en forenzenverkeer, en op de arbeidsmarkt (NRC, 17 november 2009). Vanuit het perspectief van deze scriptie wordt gesteld, dat het voorstel onnodig complex en duur is. Er is weinig gebruik gemaakt van bestaande mogelijkheden in de overheidsorganisatie: Waarom 9 miljoen voertuigen permanent monitoren, als via de RDW na een kleine aanpassing het aantal kilometers eenvoudig en goedkoop vastgesteld kan worden. Daarom zal ik hierna een alternatief formuleren dat zoveel mogelijk aan de geuite kritiek tegemoet zal komen.

3.3 Differentiatie van de kilometerheffing naar plaats en tijd De problematiek, waarvoor in hoofdstuk 2 een oplossing is aangedragen, betreft in feite een (her-)verdelingsvraagstuk; op fiscaal-neutraale wijze werden kosten van de mobiliteit over de 30

gebruikers verdeeld op basis van het gebruik, d.w.z. het aantal gereden kilometers, en de intensiteit van het gebruik, d.w.z. de milieu-eigenschappen van het voertuig. Bij de differentiatie van de mobiliteit naar plaats en tijd is er allereerst een andere doelstelling, namelijk de mobiliteit op eniger wijze te beteugelen. Maar concreet uitgedrukt, aan de hand van de geconstateerde fileknelpunten, gespecificeerd naar plaats en tijd, worden subdoelstellingen geformuleerd voor de gewenste verkeersintensiteit, wederom naar plaats en tijd. Het instrument, waarmee de subdoelstellingen gerealiseerd moeten worden, is het tarief naar plaats en tijd. Voorts is het tarief niet eenvoudig te berekenen, anders dan in hoofdstuk 2. De knelpunten, en dus subdoelstellingen mogen bekend zijn, over het effect van een tarief op de weggebruiker is nog weinig bekend, zodat men ‘by trial and error’ de gewenste situatie zal moeten benaderen. Het is duidelijk dat de fiscaal-neutrale beperking niet langer geldt; de hoogte van het tarief wordt uiteindelijk bepaald door de vraagelasticiteit van de weggebruiker.

3.4 Aard en wijze van heffing In het wetsvoorstel wordt een nog niet nader omschreven ‘spitstarief’ aangekondigd. Men kan zich daarbij indenken, dat een tarief van € 2,50 wordt geheven, indien het voertuig zich begeeft in het Amsterdamse stadscentrum op een doordeweekse dag, of van € 5,00, indien op een doordeweekse dag tussen 07.00 en 09.00 uur. Idealiter ontvangt de automobilist maandelijks een factuur, waarop het spitstarief precies staat aangegeven, gespecificeerd naar tijd en plaats, zodat hij weet wat de hoogte van het spitstarief heeft bepaald, maar vooral zodat hij/zij het toekomstig rijgedrag desgewenst kan aanpassen. Helaas, deze informatie en impuls tot gedragsaanpassing wordt de automobilist onthouden vanwege de wens zijn privacy te garanderen. Dit is een belangrijk nadeel en kan slechts deels worden opgeheven door goede informatie aan het publiek, zodat de automobilist zelf bij benadering de samenstelling van het spitstarief kan reconstrueren. Bovendien bestaat er bij het gebruik van het spitstarief op deze wijze geen verband met de intensiteit van de mobiliteit; de incidentele spitsdeelnemer wordt onevenredig zwaar getroffen. 31

Een tweede nadeel van het spitstarief dat bovenop het basistarief komt, is dat het niet onder de beperking van de fiscaal-neutrale uitvoering valt; het is in feite een extra belasting, waarvan de hoogte afhangt van de vraagelasticiteit van de automobilist. In het navolgende zal het spitstarief vanwege deze nadelen niet gebruikt worden; integendeel, de differentiatie naar plaats en tijd zal ingebouwd worden in het in hoofdstuk 2 voorgestelde systeem. Echter, de beperkingen als gevolg van de wens tot privacy-bescherming worden aanvaard. In drie stappen wordt de mobiliteit naar plaats en tijd gedifferentieerd. De eerste stap is een vrij algemene, het differentiëren naar postcode. De bewoners van de grote steden, en met name de stadscentra, leveren een grotere bijdrage aan files en verkeersopstoppingen dan de bewoners van kleine dorpjes of stadjes op het platteland. Er is dus elke reden hen daarvoor te belasten. Dit kan eenvoudig gebeuren door een zogenaamde ‘woonplaats’ mobiliteitsfactor, waarbij aan dichtbewoonde gebieden een zwaarder gewicht wordt toegekend. Mensen die op het platteland wonen, en werken in de stad worden via detectiepoortjes, die in de tweede stap besproken worden, belast. Bij invoering van deze nieuwe mobiliteitsfactor in het model wordt het fiscaal-neutrale uitgangspunt en de relatie met het mobiliteitsgedrag gehandhaafd; een grachtengordelbewoner die zijn auto het hele jaar in de garage laat staan, zal het geen cent kosten. Eerlijkheidshalve zouden mensen die op hun postcode meer moeten betalen, geen parkeerkosten meer hoeven te betalen. Maar pakeergelden worden geheven in verband met de beschikbaarheid van de parkeerruimte. Dit zou tot het ongewenste effect leiden dat mensen van buiten het centrum gratis kunnen parkeren in het centrum. Een klein nadeel van deze nieuwe mobiliteitsfactor is, dat de gemiddelde mobiliteitsfactor niet langer uitdrukking geeft aan de eigenschappen van het voertuig, de woonplaats van de eigenaar is nu mede bepalend. Ook de tweede stap heeft betrekking op de differentiatie naar plaats. Gegeven de bekende fileknelpunten kan volstaan worden met de installatie van nummerplaatdetectiepoorten aan het begin en het einde van het filetraject. 32

Iedere detectie voegt een aantal punten aan het totaal van het voertuig toe; gegevens worden dagelijks/wekelijks/maandelijks doorgeseind per satelliet/kabel naar het centrale registratiesysteem dat de maandelijkse facturering verzorgt. Het aantal punten per detectie hangt uiteraard van de plaats af en daarmee van de verkeersintensiteit ter plekke. Per voertuig wordt het aantal punten nationaal gesommeerd, in principe per maand. Via een staffel wordt het aantal punten omgezet in een nieuw “file” mobiliteitsfactor. Ook nu blijft bij de invoering van deze nieuwe factor in het model zowel fiscale neutraliteit als de relatie met het aantal gereden kilometers in stand; een voertuig met een hoog kilometergebruik wordt zwaarder belast voor het filegedrag dan een voertuig dat incidenteel gebruikt wordt. De derde en laatste stap is de differentiatie naar tijd, hetgeen eenvoudig bereikt kan worden door bij de bestaande detectiepoorten het aantal punten naar tijd te variëren. De verwerking geschiedt op de hiervoor beschreven wijze; een voertuig dat vooral mobiel is tijdens de piektijden van files, verzamelt een hoger aantal punten, hetgeen leidt tot een hogere “file” mobiliteitsfactor (via een hogere plaats in de staffel). Mogelijk ten overvloede zij nog opgemerkt, dat in het kader van deze scriptie geen uitspraak gedaan kan worden over het aantal punten per detectie, naar variatie in tijd of de zwaarte van de mobiliteitsfactoren. Deze zijn afhankelijk enerzijds van de waargenomen verkeersintensiteit en anderzijds van de reactie van de voertuiggebruiker op de opgelegde heffing.

3.5 Effecten van heffing In het door mij voorgestelde systeem is er maar één heffing, de kilometerheffing, en geen apart basis- en spitstarief. Deze paragraaf is daarom beperkt tot de effecten van de mobiliteitsfactoren “woonplaats”en “file”. Het beoogde effect van dit deel van de kilometerheffing is het zodanig beteugelen van de mobiliteit, dat files op ieder tijdstip verdwijnen en de bereikbaarheid verbetert. Het belastingvermijdingsgedrag dat vaak tot ongewenste gevolgen leidt, wordt hier ten gunste aangewend. 33

De “woonplaats” mobiliteitsfactor kan als zijdelings gevolg hebben, dat het autobezit in gebieden met hoge bevolkingsdichtheid afneemt, een gevolg dat uit milieu- en fileoogpunt niet betreurd zal worden. De kans bestaat dat men op grote schaal voertuigen op oneigenlijke adressen laat registreren. Deze wordt niet hoog ingeschat. Het effect van de “file” mobiliteitsfactor is moeilijker is in te schatten, aangezien door de beperkingen gesteld door de wens tot privacy-bescherming, precieze informatie over haar basis niet verstrekt kan worden. Het zou beter geweest zijn, als de gebruiker exact geïnformeerd zou kunnen worden over de samenstelling van zijn file-belasting, zodat hij zijn gedrag kan aanpassen. Aangezien de relatie tussen heffing en gedrag zodoende niet erg duidelijk is voor de gebruiker, kan het gebruikte instrument, in dit geval het aantal punten per detectie/tijd, bot worden. De fijne afstemming van het instrument op de bekende file-knelpunten en –tijden kan daardoor problematisch worden, intensieve informatieverstrekking aan de gebruikers over de gevolgen van hun mobiliteitsgedrag voor de opgelegde heffing kan enig tegenwicht bieden. In een kritisch artikel (NRC, 17 november 2009) wijst M. Leyten, docent TU Delft, erop, dat er nog veel onzekerheid bestaat over de gevolgen van de kilometerheffing en hij dringt aan op verder onderzoek. Het beroep van het Ministerie van Verkeer & Waterstaat op de gunstige ervaringen in London en Stockholm verwerpt hij, aangezien het hier specifieke situaties in de binnenstad met goed, alternatief openbaar vervoer betreft. Tenslotte stipt hij mogelijke effecten op de woningmarkt, arbeidsmarkt en omvang wegenpark aan. Men kan eindeloos blijven onderzoeken; volledige zekerheid over de gevolgen zal nooit bereikt worden. Al doende leert men, en de opgedane ervaring kan een kostbaar exportartikel blijken.

34

4. Conclusie en aanbevelingen

De aanpak van de kostenverdeling en filebestrijding met betrekking tot de mobiliteit die deze scriptie voorstelt, kenmerkt zich door drie waardevolle eigenschappen, te weten fiscale neutraliteit, transparantie en eenvoud. Zij verdient daarom de voorkeur boven de door de regering aangedragen benadering. In formule 1a wordt de opbrengst van de mobiliteitsheffing gelijk gesteld aan de opbrengst van de af te schaffen bestaande heffingen. Hiervan wordt tijdens de ontwikkeling van deze aanpak niet afgeweken, anders dan in het regeringsvoorstel, waar een ‘spitstarief’ wordt ingevoerd dat leidt tot extra opbrengsten en dus een hogere mobiliteitsbelasting. Er blijft in mijn voorstel natuurlijk altijd ruimte om extra heffingen in te voeren, maar dat dient dan expliciet aangegeven te worden. De transparantie van de aanpak is allereerst gelegen in de toekenning van een kilometerfactor aan ieder voertuig op basis van de technische eigenschappen; hierdoor weet iedere automobilist wat hij gegeven zijn rijgedrag aan heffing kan verwachten, en meer nog, hij kan de hoogte van de heffing beïnvloeden door minder te rijden of voor andere technische eigenschappen van het voertuig te kiezen. Er is voor de gebruiker een rechtstreekse, duidelijke en beïnvloedbare relatie, hetgeen tot de acceptatie van de heffing aanzienlijk zal bijdragen. Toegegeven, de transparantie wordt minder, als een mobiliteitsfactor per postcode wordt ingevoerd, maar blijft nog steeds begrijpelijk; pas als de mobiliteitsfactoren via een staffel voor de differentiatie naar plaats en tijd worden toegevoegd, wordt de inzichtelijkheid van het voorgestelde systeem ernstig beperkt. De beperkingen gesteld door de voorkeur voor privacy staan hier helaas de transparantie in de weg. Tenslotte wil ik wijzen op de eenvoud van de aanpak; zij maakt maximaal gebruik van de bestaande informatie en instellingen, danwel breidt de mogelijkheden uit door simpele toevoegingen. De noodzakelijke investeringen blijven daardoor beperkt, en de uitvoeringskosten blijven dus laag. De regeringskeuze voor een technisch geavanceerd systeem - in principe beschikbaar, maar nog nooit op deze schaal uitgevoerd - houdt grote risico’s in, zowel wat betreft de 35

kostenbeheersing als de technische realiseerbaarheid.

De kilometerheffing is sterk omstreden en wordt door een groot gedeelte van de bevolking met argwaan bezien. Ik ben van mening, dat de invoering zal leiden tot een rechtvaardiger verdeling van de kosten van mobiliteit en een uitstekend instrument zal zijn bij de beheersing van het fileprobleem. Daarom is in het kader van haar acceptatie door de bevolking van groot belang om, ten eerste, de fiscale neutraliteit te handhaven, want onder dat motto wordt het systeem verkocht, ten tweede de heffing transparant te maken, zodat men begrijpt waarom men betaalt en hoe men de hoogte van de heffing kan beïnvloeden, en ten derde een eenvoudig systeem samen te stellen met een geringe kans op financiële of technische ontsporing.

36

Bibliografie Centraal Bureau van de Statistiek (2009/2010). www.cbs.nl, www.statline.cbs.nl Ministerie van Financiën (2009/2010). www.minfin.nl. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2009/2010). www.verkeerenwaterstaat.nl. Kamer: tarieven auto openbaar (2009). NRC, 18 juni 2009. Oscar Vermeer, De forens moet carpoolen, verhuizen of met de trein (2009). NRC, 12 augustus 2009. Martijn Leiten, Eurlings, u kunt helemaal niet weten of rekening rijden werkt (2009). NRC, 17 november 2009. Rechtspraak (2009/2010). www.rechtspraak.nl Rijksdienst voor het wegverkeer (2009/2010). www.rdw.nl. VerkeersInformatieDienst (2009/2010). www.vid.nl/fileproblematiek. Wetteksten 2008.Amersfoort: Sdu fiscale en financiële uitgevers.

37

Voorbeeldberekening kilometerheffing Ik ga uit van twee voertuigen, waarvan de gegevens over 2009 bekend zijn.

Voertuig

A(oud, platteland) B(nieuw, stad)

Aantal km’s

10.000

10.000

Motorbel in €

600

360

BPM toegerekend*

250

100

Totale kosten

850

460

Kosten per km

0,11

0,056

Mob. factor gewicht

1,2

0,8

Mob. factor CO2

1,5

0,7

Kmfactor voertuig

1,8

0,56

Mob.factor postcode

0,9

1,2

Kmfactor+postcode

1,62

0,67

Mob. factor plaats

0,9

1,3

Mob. factor tijd

1,1

1,5

Kmfactor all-in

1,60

1,31

=opbrengst heffingen

*Berekening BPM: het indertijd betaalde BPM-bedrag wordt gedeeld door de gemiddelde levensduur van dit type voertuig, en jaarlijks verhoogd met de gemiddelde rente van dat jaar; de rente representeert aan de kant van de betaler de ‘opportunity costs’, voor de overheid is het toe te rekenen rente. De overheid moet nu de totale heffingen van € 1.310 (850 +460) via een kilometerheffing over de gereden 20.000 km binnenhalen. De verdeling over de verkeersdeelnemers wordt bij gebruik van de eerste twee mobiliteitsfactoren berekend volgens de formules: 38

Kmfactor(1)= mob.factor(1)* mob.factor(2) Gem.kmheffing = opbrengst / (aantal kms(1) * kmfactor(1) + aantal kms(2) * kmfactor(2) = 1310/ (10.000 * 1,8 + 10.000 * 0,56) = 0,0555 Bijdrage (1) = gem.kmheffing * aantal kms(1) * kmfactor(1) = 0,0555 * 10.000 * 1,8 = 999,15 Bijdrage(2) = gem.kmheffing * aantal kms(2) * kmfactor(2) = 0,0555 * 10.000 * 0,56 = 310,85 Hierna kunnen stap voor stap andere mobiliteitsfactoren toegevoegd worden, hetgeen tot het volgende overzicht leidt. A

B

kmfactor

kms*

heffing

heffing/km

kms

heffing

Heffing/km

Geen

10.000

850

0,085

10.000

460

0,056

1,8/0,56

18.000

999,15

0,099

5.600

310,85

0,031

1,62/0,67

16.200

926,72

0,093

6.700

383,28

0,038

1,60/1,31

16.000

720,27

0,072

13.100

589,73

0,059

*Kms gewogen kmfactor(i) De berekening kan moeiteloos uitgebreid worden tot alle voertuigen in Nederland; bovenstaande berekeningen zijn ter demonstratie.

39

40