(De toepasselijke heffingen)

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2011-12

HET LEEGSTANDBELEID IN VLAANDEREN DOORGELICHT (De toepasselijke heffingen) Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door

Sarah Claeys (00703410)

Promotor: Prof. Dr. Annelies Wylleman Commissaris: Mevr. Delphine Noré

Faculteit Rechtsgeleerdheid-RE51-Kabinet van de Decaan Universiteitstraat 4, BE-9000 Gent

www.law.ugent.be

Woord vooraf Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn masteropleiding Rechten. Het is een vaststaand feit dat het me nooit was gelukt dit werk te voltooien zonder de medewerking van een aantal mensen. Ik wil hier in de eerste plaats mijn promotor, Prof. Dr. Annelies Wylleman, bedanken voor het aanreiken van dit boeiende onderwerp en het prikkelen van mijn wilskracht om zelf te durven nadenken over de toch wel complexe materie van het leegstandsbeleid. Op die manier stimuleerde Prof. Dr. Wylleman mij om op eigen kracht wetenschappelijk onderzoek te proberen verrichten. Daarnaast was de expertise van een aantal mensen uit de praktijk een onmiskenbare meerwaarde voor het aanscherpen van mijn blik op het onderwerp. Hierbij denk ik aan het mogen bijwonen van het symposium over leegstand, georganiseerd door ‘Camelot Europe’ op 22 november 2011. Speciale dank gaat ook uit naar de heren Dries Braeye en Lieven Deceuninck die mij de kans boden inzage te verwerven in de taken en de doelstellingen van de interlokale vereniging ‘De woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem’. Zij wezen mij op de knelpunten die zich in de praktijk voordoen in het kader van het leegstandbeleid. Ten slotte wil ik graag de mensen uit mijn dichte omgeving bedanken. Het was immers een werk van lange adem, dat soms gepaard ging met een stroom van emoties. Mijn ouders wil ik bedanken voor de vele aanmoedigingen en de onmisbare ouderlijke zorgen. Een extra dank aan mijn papa voor het nalezen van mijn werk en zijn gouden tips. Ook een welgemeende dankjewel aan mijn vriend voor zijn eindeloze geduld. Hij stond altijd voor mij klaar in de moeilijke momenten, als het me niet meer lukte te relativeren. Als laatste wil ik ook mijn vriendinnen bedanken voor het bieden van de nodige ontspanning en het samenhorigheidsgevoel. Een speciale dankjewel voor mijn vriendin Anneleen Soenen. Zij was niet alleen mijn klankbord tijdens het voorbije academiejaar; zij was ook mijn ‘soulmade’ gedurende onze volledige studententijd. Zonder haar zouden de voorbije jaren beslist minder boeiend zijn geweest. Sarah Claeys

I

INLEIDING ................................................................................................................................................................... 1 DEEL 1: BESCHRIJVING EN VERGELIJKING VAN DE TOEPASSELIJKE HEFFINGEN OP BEDRIJFSRUIMTEN ENERZIJDS EN OP WONINGEN/GEBOUWEN ANDERZIJDS IN HET VLAAMS GEWEST........................................................................... 4 HOOFDSTUK 1 ALGEMEEN WETGEVEND KADER ......................................................................................................................... 4 Afdeling 1 Bedrijfsruimten: toepasselijke wetgeving ................................................................................................ 4 Afdeling 2 Woningen/gebouwen: toepasselijke wetgeving ...................................................................................... 5 1. 2.

Het programmadecreet ................................................................................................................................................ 5 Het decreet grond- en pandenbeleid ............................................................................................................................ 5

HOOFDSTUK 2 DE VERSCHILLENDE HEFFINGEN .......................................................................................................................... 6 Afdeling 1 Belastingsniveau: gewestbelasting/gemeentebelasting .......................................................................... 6 1. 2.

Belastingsniveau: bedrijfsruimten ................................................................................................................................ 6 Belastingsniveau: woningen/gebouwen ....................................................................................................................... 6

Afdeling 2 Toepassingsgebied ratione materiae ....................................................................................................... 7 1.

Definities met betrekking tot leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten ....................................................... 7 1.1. Definitie bedrijfsruimte ...................................................................................................................................... 7 1.2. Definitie leegstaande bedrijfsruimte .................................................................................................................. 8 1.3. Definitie verwaarloosde bedrijfsruimte ............................................................................................................. 9 1.4. Mogelijke uitsluitingen ....................................................................................................................................... 9 2. Definities met betrekking tot leegstaande, verwaarloosde of verkrotte woningen/gebouwen ................................. 10 2.1. Definitie woning ............................................................................................................................................... 10 2.2. Definitie gebouw .............................................................................................................................................. 10 2.3. Definitie leegstaande woning ........................................................................................................................... 10 2.4. Definitie leegstaand gebouw ............................................................................................................................ 11 2.5. Definitie verwaarloosd gebouw ....................................................................................................................... 11 2.6. Definitie verkrotte woning ............................................................................................................................... 12 3. Vastgestelde verschilpunten in de definities .............................................................................................................. 12 3.1. Verschilpunten inzake de minimumoppervlakte .............................................................................................. 12 3.2. Verschilpunten inzake de termijn ..................................................................................................................... 12 3.3. Verschilpunten inzake de verscheidene wetgevende kaders ........................................................................... 13

Afdeling 3 Toepassingsgebied ratione personae ..................................................................................................... 14 1. 2. 3.

Belastingplichtige met betrekking tot bedrijfsruimten ............................................................................................... 14 Belastingplichtige met betrekking tot woningen/gebouwen ...................................................................................... 15 Vastgestelde verschilpunten met betrekking tot de belastingplichtigen .................................................................... 16

Afdeling 4 De procedure om tot een heffing te komen ............................................................................................ 16 1.

Inventarisatie als instrument ...................................................................................................................................... 16 1.1. Inventarisatie bij bedrijfsruimten ..................................................................................................................... 16 1.2. Inventarisatie bij woningen/gebouwen............................................................................................................ 17 1.2.1. Inventarisatie in het programmadecreet .................................................................................................... 17 1.2.2. Inventarisatie in het DGP ............................................................................................................................ 18 1.3. Vastgestelde verschilpunten met betrekking tot de inventarisatie .................................................................. 18 2. Toepasselijke bezwaarprocedures .............................................................................................................................. 19 3. De opgelegde belasting ............................................................................................................................................... 20 3.1. Wanneer is belasting verschuldigd? ................................................................................................................. 20 3.1.1. Bedrijfsruimten ........................................................................................................................................... 20 3.1.2. Woningen/gebouwen ................................................................................................................................. 20 3.1.3. Vastgestelde verschilpunten met betrekking tot het ogenblik van verschuldigd zijn van de heffing ......... 21 3.2. Bedrag van de belasting ................................................................................................................................... 22 3.2.1. Bedrag van de belasting bij bedrijfsruimten ............................................................................................... 22 3.2.2. Bedrag van de belasting bij woningen/gebouwen ...................................................................................... 22 3.3. Mogelijke opschortingen en vrijstellingen van de belasting ............................................................................ 23 3.3.1. Bedrijfsruimten: opschortingen .................................................................................................................. 23 3.3.2. Woningen/gebouwen: opschortingen en vrijstellingen .............................................................................. 24

II

DEEL 2: BEOORDELING VAN HET HEFFINGSBELEID IN HET VLAAMS GEWEST............................................................. 26 HOOFDSTUK 1 DE ONDERSCHEIDEN HEFFINGSNIVEAUS ............................................................................................................. 26 Afdeling 1 Situering ................................................................................................................................................. 26 Afdeling 2 De heffingsniveaus bij bedrijfsruimten ................................................................................................... 26 1. 2.

Gewestbelasting ......................................................................................................................................................... 26 Eigen gemeentebelasting ............................................................................................................................................ 27 2.1. Algemeen kader van de eigen gemeentebelasting .......................................................................................... 27 2.2. Beoordeling van de eigen gemeentebelasting ................................................................................................. 27

Afdeling 3 De heffingsniveaus bij woningen en gebouwen ..................................................................................... 28 1.

Gemeentelijke regelgeving gevolgd door gewestbelasting ........................................................................................ 28 1.1. Algemeen ......................................................................................................................................................... 28 1.2. Beoordeling ...................................................................................................................................................... 29 2. Aanpassing gewestbelasting door decreetswijziging in 2004 ..................................................................................... 30 2.1. Bespreking van de rechtspraak ........................................................................................................................ 31 2.1.1. Rechtbank van Eerste Aanleg ...................................................................................................................... 31 2.1.2. Hof van Beroep ........................................................................................................................................... 32 2.1.2.1. Prejudiciële vraag van het Hof van beroep ........................................................................................... 32 2.1.3. Grondwettelijk Hof ...................................................................................................................................... 33 2.1.4. Conclusie ..................................................................................................................................................... 33 2.2. Beoordeling decreetwijziging van 2004............................................................................................................ 34 2.2.1. Algemeen .................................................................................................................................................... 34 2.2.2. Conclusie ..................................................................................................................................................... 35 3. Invoering grond- en pandenbeleid.............................................................................................................................. 35 3.1. De ‘machtiging’ in het DGP ............................................................................................................................... 36 3.1.1. Algemeen .................................................................................................................................................... 36 3.1.2. Argumentatie .............................................................................................................................................. 37 3.1.3. Conclusie ..................................................................................................................................................... 37 3.2. Beoordeling van het DGP ................................................................................................................................. 38 3.2.1. De ‘machtiging’ in het DGP: juridisch knelpunt ........................................................................................... 38 3.2.2. Dwingende bepalingen en modelbepalingen in het DGP: beoordeling ...................................................... 40 3.2.3. Gemeentelijk niveau: beoordeling .............................................................................................................. 42 3.2.3.1. Het gelijkheidsbeginsel ......................................................................................................................... 42 3.2.3.2. Gemeentelijke heffing leegstand: mogelijke politieke inmenging ........................................................ 43 3.2.3.3. Verschillende wetgevingen/verschillende niveaus ............................................................................... 43

Afdeling 4 Algemene conclusie met betrekking tot de onderscheiden heffingsniveaus ......................................... 44 HOOFDSTUK 2 INHOUDELIJKE BEOORDELING ........................................................................................................................... 45 Afdeling 1 De inventarisatie bij woningen/gebouwen ............................................................................................. 45 1. 2.

Situering ...................................................................................................................................................................... 45 Woningen: verkrotting ................................................................................................................................................ 45 2.1. Wijze van vaststelling van verkrotting .............................................................................................................. 45 2.1.1. De te toetsen normen ................................................................................................................................. 46 2.1.2. De procedure tot ongeschikt- of onbewoonbaarheidsverklaring ............................................................... 47 2.2. Inventarisbeheer verkrotting ........................................................................................................................... 48 3. Gebouwen: verwaarlozing .......................................................................................................................................... 48 3.1. Wijze van vaststelling van verwaarlozing ......................................................................................................... 49 3.1.1. De te toetsten normen ................................................................................................................................ 49 3.1.2. De procedure tot vaststelling van verwaarlozing ........................................................................................ 50 3.2. Inventarisbeheer verwaarlozing ....................................................................................................................... 50 4. Woningen/gebouwen: leegstand ................................................................................................................................ 51 4.1. Wijze van vaststelling van leegstand ................................................................................................................ 51 4.1.1. De te toetsen normen ................................................................................................................................. 51 4.1.2. De procedure tot vaststelling van leegstand ............................................................................................... 52 4.2. Inventarisbeheer leegstand .............................................................................................................................. 52 5. Algemene conclusie met betrekking tot de inventarisatie ......................................................................................... 53

Afdeling 2 Berekeningswijze van de heffingen ........................................................................................................ 53

III

1. 2.

Situering ...................................................................................................................................................................... 53 Het kadastraal inkomen als berekeningsbasis ............................................................................................................ 53 2.1. Bevoegdheid Vlaams Gewest ........................................................................................................................... 54 2.2. Schending van de artikelen 10 en 11 GW ......................................................................................................... 54 2.2.1. Arrest GwH 4 maart 2008 ........................................................................................................................... 54 2.2.2. Beoordeling arrest GwH 4 maart 2008........................................................................................................ 55 2.3. Herziening van het kadastraal inkomen ........................................................................................................... 55 3. De verschillende toepasselijke berekeningswijzen ..................................................................................................... 56 4. Algemene conclusie met betrekking tot de berekeningswijze .................................................................................... 57

Afdeling 3 De diverse fiscale procedureregels ......................................................................................................... 58 1. 2.

Situering ...................................................................................................................................................................... 58 Voorafgaande opmerking bij de regelgeving voor woningen/gebouwen ................................................................... 59 2.1. Opmerking bij de lokale belastingen ................................................................................................................ 59 2.2. Opmerking bij de regionale belastingen ........................................................................................................... 59 3. Bezwaarprocedures tegen de heffingen ..................................................................................................................... 60 3.1. Bezwaarprocedures bij bedrijfsruimten ........................................................................................................... 60 3.1.1. Het georganiseerd administratief beroep tegen de heffing op bedrijfsruimten ......................................... 60 3.1.2. Betwistingsprocedure tegen de inventarisatie van bedrijfsruimten ........................................................... 62 3.1.3. Onderlinge verhouding beroepsprocedure tegen de heffing en beroepsprocedure tegen de inventarisatie 62 3.1.4. Afwezigheid van de schorsende werking van het georganiseerd administratief beroep ............................ 64 3.1.5. Uitstel of spreiding van betaling binnen het georganiseerd administratief beroep ................................... 64 3.1.5.1. Het advies van de Raad van State ......................................................................................................... 64 3.1.5.2. Bijkomende onzorgvuldige wetgeving .................................................................................................. 65 3.2. Bezwaarprocedures bij woningen en gebouwen ............................................................................................. 66 3.2.1. Bezwaarprocedures in het kader van het programmadecreet ................................................................... 66 3.2.1.1. Het georganiseerd administratief beroep tegen de heffingen op verwaarloosde of verkrotte woningen/gebouwen............................................................................................................................................. 66 3.2.1.2. Betwistingsprocedure tegen de inventarisatie van verwaarloosde of verkrotte woningen/gebouwen 66 3.2.1.2.1. De situatie bij verwaarlozing ........................................................................................................ 66 3.2.1.2.2. De situatie bij verkrotting ............................................................................................................. 67 3.2.1.2.3. Vastgestelde moeilijkheden en verschilpunten tussen verwaarlozing en verkrotting ................. 68 3.2.1.3. Onderlinge verhouding beroepsprocedure tegen de heffing en beroepsprocedure tegen de inventarisatie ......................................................................................................................................................... 68 3.2.1.4. Afwezigheid van de schorsende werking van het georganiseerd administratief beroep ..................... 70 3.2.2. Bezwaarprocedures in het kader van het DGP ............................................................................................ 70 3.3. Conclusie met betrekking tot de bezwaarprocedures ...................................................................................... 71 4. Het gebruik van de verwijzingsregel ........................................................................................................................... 72 4.1. De verwijzingsregel in het leegstandsdecreet en het programmadecreet ....................................................... 72 4.1.1. Het decreet van 21 november 2008............................................................................................................ 72 4.1.2. Een beoordeling van het gebruik van de verwijzingsregel .......................................................................... 74 4.1.2.1. Algemene beoordeling van een verwijzingsregel ................................................................................. 74 4.1.2.2. Beoordeling van de concrete verwijzingsregel in het leegstands- en programmadecreet ................... 75 4.1.2.2.1. Aansprakelijkheid en plichten van sommige ministeriële officieren, openbare ambtenaren en andere personen en verjaring .......................................................................................................................... 75 4.1.2.2.2. Verwijl- en moratoire interesten .................................................................................................. 75 4.1.2.2.3. Voorrechten en hypotheken......................................................................................................... 75 4.1.2.2.4. Gedwongen uitvoering ................................................................................................................. 76 4.2. De verwijzingsregel in het DGP......................................................................................................................... 78 4.2.1. De gemeentelijke leegstandsheffing ........................................................................................................... 78 4.2.2. De uitzonderlijke gewestelijke leegstandsheffing ....................................................................................... 78 5. Algemene conclusie met betrekking tot de fiscale procedures .................................................................................. 79

IV

DEEL 3: EIGEN VOORSTEL TOT EEN HEFFINGSBELEID ................................................................................................. 81 HOOFDSTUK 1 DE ONDERSCHEIDEN WETGEVINGEN: NOODZAKELIJK? ........................................................................................... 81 Afdeling 1 Situering ................................................................................................................................................. 81 Afdeling 2 De doelstellingen van de onderscheiden wetgevende initiatieven ......................................................... 81 1. 2.

Wat wil men bereiken met de heffingen op bedrijfsruimten? .................................................................................... 81 Wat wil men bereiken met de heffingen op woningen/gebouwen? .......................................................................... 82 2.1. Doelstellingen inzake het programmadecreet ................................................................................................. 82 2.2. Doelstellingen inzake de Vlaamse Wooncode .................................................................................................. 83 2.3. Doelstellingen inzake het DGP ......................................................................................................................... 84

Afdeling 3 Standpunt volgend uit deze diverse doelstellingen van de onderscheiden wetgevingen ....................... 84 HOOFDSTUK 2 BEDRIJFSRUIMTEN: EEN EIGEN OPLOSSING VOOR EEN AANTAL KNELPUNTEN .............................................................. 86 Afdeling 1 Situering ................................................................................................................................................. 86 Afdeling 2 Behandeling op gewestelijk niveau ........................................................................................................ 86 1. 2.

Regeling zoals in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ................................................................................................ 87 Voorgestelde regeling in het Vlaams Gewest ............................................................................................................. 88

Afdeling 3 De berekeningswijze van de heffing ....................................................................................................... 89 Afdeling 4 Toepassing van de fiscale procedure ...................................................................................................... 89 1. 2.

Het georganiseerd administratief beroep ................................................................................................................... 90 De verwijzingsregel ..................................................................................................................................................... 91

HOOFDSTUK 3 WONINGEN/GEBOUWEN: EIGEN VOORSTEL TOT HEFFINGSBELEID ........................................................................... 92 Afdeling 1 Keuze voor een wetgevend kader: de Vlaamse Wooncode .................................................................... 92 1. 2. 3.

Beleidsvisie van de VWC ............................................................................................................................................. 92 Sociaal beheersrecht en voorkooprechten in de VWC................................................................................................ 93 Parallelle wetgeving in het DGP en de VWC ............................................................................................................... 94

Afdeling 2 Naar een zo uniform mogelijke inventarisatieprocedure ....................................................................... 94 1.

De vaststellingsprocedure ........................................................................................................................................... 95 1.1. Samenwerking gewestelijke en gemeentelijke overheid voor de vaststelling ................................................. 95 1.2. De beroepsprocedure tegen de inventarisatie ................................................................................................. 97 2. Inventarisbeheer ......................................................................................................................................................... 98

Afdeling 3 De invoering van een lokale heffing als sanctie...................................................................................... 98 1. 2.

De doelstelling van een lokaal woonbeleid: mogelijk op lokaal niveau ...................................................................... 99 Lokaal niveau maakt uniformisering mogelijk .......................................................................................................... 100 2.1. Het knelpunt van het heffingsniveau ............................................................................................................. 100 2.2. Het knelpunt van de fiscale procedures ......................................................................................................... 100

Afdeling 4 Een gewestelijke input behouden ......................................................................................................... 101 1. 2. 3.

Het afschaffen van de ‘machtiging’........................................................................................................................... 101 Gebruik van de impliciete bevoegdheden ................................................................................................................ 101 Opleggen van een gewestelijk kader via de impliciete bevoegdheden .................................................................... 102 3.1. Vastleggen van de te toetsen normen ........................................................................................................... 102 3.2. Opleggen van een verplichte heffing .............................................................................................................. 103 3.3. Opleggen van minimumaanslagen ................................................................................................................. 103

ALGEMEEN BESLUIT ................................................................................................................................................ 104 BIBLIOGRAFIE .......................................................................................................................................................... 106

V

INLEIDING 1. Het leegstandsbeleid in het Vlaams Gewest vond ik een aantrekkelijk onderwerp, omdat hiervan nog geen volwaardige doorlichting bestaat in de literatuur. Het leek mij daarom een uitdaging om zelf een zo volledig mogelijk beeld te proberen creëren over, hoe de aanpak van deze problematiek geëvolueerd is in de tijd en hoe de regelgeving vandaag de dag eruit ziet. De bestrijding van leegstand, verwaarlozing en verkrotting neemt ook een essentiële plaats in, in het kader van het streven naar een algemeen welzijn. Denk hierbij onder andere aan het tegengaan van de verloedering van de omgeving, het bestrijden van kwaliteitsarme woningen, het tegengaan van de ontwaarding van het pand en omliggende panden, het aanpakken van speculatie, het stimuleren van het terug op de markt brengen van onroerend goed, zodat de huur- en verkoopprijzen binnen de perken blijven, het verruimen van het woonaanbod enzovoort. 2. In het leegstandsbeleid worden verschillende instrumenten aangewend om deze fenomenen tegen te gaan. Hier moet een onderscheid worden gemaakt tussen het beleid ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten en het beleid ter bestrijding en voorkoming van leegstaande en verwaarloosde woningen of gebouwen en verkrotte woningen. Wat de bedrijfsruimten betreft, wordt gebruik gemaakt van enerzijds een negatieve maatregel via het opleggen van een gewestelijke heffing op geheel of gedeeltelijk leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten. Anderzijds werd ook een positieve stimulans ingevoerd, namelijk de financiële ondersteuning van de verwerving van leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten en de saneringswerkzaamheden in het kader van de vernieuwing van de betreffende bedrijfsruimten.1 De instrumenten voor het bestrijden van leegstaande, verwaarloosde en verkrotte woningen/gebouwen zijn nog uitgebreider. Recent werd een gemeentelijke leegstandsheffing ingevoerd en daarnaast blijft een gewestelijke heffing van toepassing voor verwaarlozing en verkrotting. Er worden echter ook nog activeringsprojecten gesubsidieerd, er wordt een belastingsvermindering toegekend voor renovatieovereenkomsten en er wordt een vermindering van de heffingsgrondslag voor de registratierechten ingevoerd ten behoeve van activering van panden. Bovendien kan ook nog worden gedacht aan de instrumenten die zijn opgenomen in de Vlaamse Wooncode: het sociaal beheersrecht en de voorkooprechten. Ook het opeisingsrecht van de burgemeester in toepassing van de Nieuwe Gemeentewet kan in dit beleid worden geplaatst. Ten slotte bestaan ook nog heel wat verschillende renovatiepremies op gewestelijk niveau die vernieuwing van probleemwoningen stimuleren.

1

B. VANHEUSDEN, “Leegstandsheffingen voor bedrijfsruimten”, in B. VANHEUSDEN en C. VANDERKERKEN (eds.), Fiscaliteit en milieu-status quaestionis inzake milieu-, energie-, en leegstandsheffingen, Gent, Larcier, 2008, 153.

1

3. Uit bovenstaande globale opsomming heb ik mij toegespitst op het onderzoek van één enkele maatregel, namelijk de invoering van de verscheidene heffingen. Een doorlichting van heel het beleid is immers te omvangrijk om te kunnen verwezenlijken in één masterproef. Ik heb gekozen voor het bestuderen van het heffingsbeleid, omdat dit een centrale maatregel is in de bestrijding van leegstand, verwaarlozing en verkrotting. Over deze heffingen is door de jaren heen al heel wat gedebatteerd en de regelgeving hieromtrent is al vele malen aangepast en vormt mede daarom geregeld een onderwerp van discussie. Het is een ware zoektocht naar de beste manier om dergelijke heffingen te organiseren, maar er blijken hierover echter nog weinig concrete beoordelingen te bestaan. Bovenstaande redenen deden mijn interesse voor het onderwerp groeien en het leek mij een uitdaging om dit heffingsbeleid zelf eens onder de loep te nemen. Ik ging hiervoor, via een bronnenonderzoek van de bestaande wetgeving, rechtsleer en rechtspraak, op zoek naar een aantal knelpunten in de organisatie en stelde mij daarbij telkens de centrale vraag of dit heffingsbeleid niet eenvoudiger en/of eenduidiger kan. Ik stelde vast dat de heffingen op verschillende wijzen worden georganiseerd naargelang zij betrekking hebben op bedrijfsruimten dan wel op woningen/gebouwen. Bovendien worden de heffingen voor woningen/gebouwen ook onderling anders geregeld afhankelijk van het feit of het ongeschikte of onbewoonbare woningen, verwaarloosde woningen/gebouwen of leegstaande woningen/gebouwen betreft. 4. In de beschrijvende fase geef ik een duidelijk overzicht van de wijze waarop al deze heffingen worden georganiseerd. In het tweede deel van mijn masterproef wil ik aan de hand van een viertal knelpunten achterhalen of het heffingsbeleid op een doeltreffende wijze is georganiseerd. Centrale vragen zijn onder meer: is het beleid duidelijk naar de burger toe? Is het zo uniform mogelijk? Of is er toch nog ruimte voor uniformisering, verbetering en vereenvoudiging? Ik heb mij beperkt tot vier problematieken, omdat het bespreken van alle aspecten van de heffingen mij te ver zou leiden. Ik ben ervan overtuigd dat dit onderwerp zich leent tot nog verder onderzoek en dat mijn masterproef slechts een licht werpt op een beperkt deel van de bestaande knelpunten. Hoe heb ik dit aangepakt? Ik ben gestart met een overzicht van de onderscheiden beleidsniveaus waarop de heffingen worden geheven, met aandacht voor de vele wijzigingen die hieraan zijn aangebracht in de loop der jaren. Het is hierbij de bedoeling te wijzen op de moeilijkheden die de onderscheiden heffingsniveaus met zich meebrengen en op die manier te achterhalen welk niveau nu het best wordt gehanteerd per heffing. Daarna volgt een inhoudelijke beoordeling van het heffingsbeleid met als eerste knelpunt de inventarisatie bij woningen en gebouwen. Ik wil aantonen dat de inventarisatie van woningen/gebouwen op heel verscheiden manieren gebeurt, afhankelijk van het feit of het leegstand, verwaarlozing of verkrotting betreft. Is dit niet chaotisch naar de burger toe? Is hier eventueel ruimte voor een uniformer systeem? Een tweede inhoudelijke beoordeling handelt over de berekeningswijze van de heffingen. Zorgen de berekeningswijzen waarbij het kadastraal inkomen het centraal element is, en het feit dat de 2

berekeningswijzen verschillend zijn naargelang een andere wetgeving van toepassing is, niet voor fiscale ongelijkheden tussen de heffingsplichtigen? Een laatste inhoudelijke beoordeling beslaat de diverse fiscale procedureregels. Ik wil namelijk toch wat oog hebben voor het fiscale luik, omdat het tenslotte over belastingen gaat. In dit hoofdstuk worden twee thema’s aangehaald uit de fiscale procedure: de verschillende bezwaarprocedures en het gebruik van de verwijzingsregel. Ik zal aan de hand van deze thema’s een overzicht trachten te geven van de talrijke decreetswijzigingen die er reeds zijn geweest inzake de fiscale procedure. Ik wil bovendien een aantal knelpunten blootleggen, met betrekking tot de verscheidene procedureregels. Ten slotte is het de bedoeling te achterhalen in hoeverre een harmonisatie tussen de fiscale procedures bij bedrijfsruimten en bij woningen/gebouwen nu effectief wordt bereikt. Welke stappen zijn al ondernomen om uniformisatie te bereiken? Is er eventueel nog ruimte voor verbetering? Na het blootleggen van deze problematieken in het beleid, is het mijn bedoeling in het derde deel te achterhalen of dergelijke onderscheiden behandeling van de heffingen, bovendien ook nog eens in onderscheiden wetgevingen opgenomen, nu wel noodzakelijk is. Laten de doelstellingen van het beleid geen uniformere regeling toe, van enerzijds de bedrijfsruimten en woningen/gebouwen, maar anderzijds ook van woningen/gebouwen onderling naargelang het leegstand, verwaarlozing of verkrotting betreft? Tot slot formuleer ik aan de hand van alle bovenstaande elementen een eigen voorstel tot heffingsbeleid. Daarin zal ik zoveel mogelijk proberen tegemoet te komen aan alle besproken moeilijkheden in de regelgeving. Rond deze probleemgebieden tracht ik een zo uniform en voor de burger zo duidelijk mogelijk beleid uitwerken, rekening houdend met een aantal opmerkingen vanuit de praktijk.

3

DEEL

1:

BESCHRIJVING

EN

VERGELIJKING

VAN

DE

TOEPASSELIJKE HEFFINGEN OP BEDRIJFSRUIMTEN ENERZIJDS

EN

OP

WONINGEN/GEBOUWEN

ANDERZIJDS IN HET VLAAMS GEWEST.

Hoofdstuk 1 Algemeen wetgevend kader

Afdeling 1 Bedrijfsruimten: toepasselijke wetgeving 5. In het kader van de bestrijding van leegstand moet in het Vlaams Gewest een onderscheid worden gemaakt naargelang het leegstand betreft van enerzijds een bedrijfsruimte of anderzijds van een woning of gebouw. 6. Het wetgevend kader ter bestrijding van leegstaande bedrijfsruimten wordt geregeld door een decreet dat tot stand is gekomen op het niveau van het Vlaams Gewest. Het betreft het Decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten2 (hierna het Leegstandsdecreet genoemd). Het decreet werd uitgevoerd door het Besluit van de Vlaamse Regering van 1 juli 1997 tot uitvoering van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten3 (hierna het Leegstandsbesluit genoemd).4 7. Het leegstandsdecreet voert eerst en vooral een aantal instrumenten in die eerder een regulerend en bestraffend karakter hebben.5 Het belangrijkste instrument dat hieronder valt, is uiteraard de leegstandsheffing. Het heffen van belastingen werkt dus enerzijds als afschrikking en anderzijds als sanctie.6 Ook zorgt het leegstandsdecreet voor een onteigeningsmogelijkheid tot algemeen nut. Deze maatregel is bedoeld als een ultiem drukkingmiddel, indien ondanks de heffing niets wordt ondernomen.7 Daarnaast wordt in het decreet ook gezorgd voor een positieve stimulans door het verlenen van subsidies om de vernieuwing van bedrijfsruimten te bevorderen.

2

Decreet 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, BS 13 september 1995. 3 Besluit van de Vlaamse regering van 1 juli 1997 tot uitvoering van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, BS 1 oktober 1997. 4 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 3-45. 5 W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 481. 6 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 5. 7 B. HUBEAU, “Het niet-fiscaal juridisch kader inzake leegstaande, verwaarloosde en verkrotte gebouwen, woningen en bedrijfsruimten: het nieuw juridisch kader in het Vlaams gewest”, in K. DEKETELAERE (ed.), Leegstand, verwaarlozing en verkrotting van gebouwen, woningen en bedrijfsruimten, Brugge, Die Keure, 1996, 15.

4

Afdeling 2 Woningen/gebouwen: toepasselijke wetgeving

1. Het programmadecreet 8. De regeling betreffende leegstaande, verwaarloosde en verkrotte woningen/gebouwen was vroeger opgenomen in het Decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 (hierna het programmadecreet genoemd).8 Het is belangrijk in te zien dat de Vlaamse heffingen op verwaarloosde en verkrotte woningen en gebouwen nog steeds worden beheerst door dit programmadecreet. De leegstandsheffing daarentegen is door de invoering van het DGP uit het programmadecreet gehaald.

2. Het decreet grond- en pandenbeleid 9. Sinds 1 januari 2010 is het Decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid volledig van toepassing9 (hierna het DGP genoemd). Een grond- en pandenbeleid kan worden omschreven als een doelgerichte aansturing door de overheid van aspecten van de markt van onroerende goederen.10 Met het toestaan of juist het tegengaan van bepaalde soorten gebruik worden de gebruiksmogelijkheden van de grond, maar ook de waarde van de grond op de markt beïnvloed.11 10. Het DGP beoogt hoofdzakelijk een vernieuwing van het instrumentarium van het grond- en pandenbeleid dat moet streven naar het recht op betaalbaar wonen, met behulp van de private sector.12 Het DGP bevat zeven boeken. Boek 1 en 2 bestaan uit een algemeen luik met basisbegrippen, beginselen en plannings- en monitoringsinstrumenten. Boek 3 voorziet in een aantal activeringsmaatregelen voor zogenaamde ‘slapende’ gronden en panden (dit zijn leegstaande, verwaarloosde, ongeschikte of onbewoonbaar verklaarde panden13). Boek 4 creëert vervolgens een normatief kader voor bindende objectieven op het vlak van betaalbaar wonen, waarbij ook de private sector betrokken wordt. Een regeling (die samenhangt met de bezorgdheden inzake betaalbaar wonen van boek 4) om sociale verdringing ten gevolge van de hoge grondprijs op specifieke plaatsen met een hoge migratiedruk terug te dringen, is opgenomen in boek 5. In boek 6 wordt vervolgens een methodiek uitgewerkt in het kader van het versnellen van de doelstelling opgenomen in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen betreffende natuur en bos. Ten slotte

8

Decreet 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996, BS 30 december 1995. 9 Decreet 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid, BS 15 mei 2009. 10 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 1. 11 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 1. 12 B. MARTEL, A. VANDAELE en S. VAN HOECKE “Het Grond- en Pandendecreet: een stand van zaken”, T.Gem. 2011, 29. 13 B. MARTEL, A. VANDAELE en S. VAN HOECKE “Het Grond- en Pandendecreet: een stand van zaken”, T.Gem. 2011, 29.

5

worden in boek 7 een aantal flankerende maatregelen bepaald die in andere decreten worden ingebracht via wijzigende bepalingen en overgangsmaatregelen. Hier zal enkel de regeling opgenomen in boek 3 worden besproken, aangezien in dit boek de activeringsmaatregelen terug te vinden zijn voor de zogenaamde ‘slapende’ gronden en panden. Het is dus dit boek dat verder van belang is in het kader van het leegstandsbeleid voor woningen en gebouwen. Een aantal maatregelen die zijn opgenomen in dit boek zijn louter stimuli. Hieronder vallen de activeringsprojecten, de belastingsvermindering voor renovatieovereenkomsten en de vermindering van de heffingsgrondslag van registratierechten ten behoeve van de activering van panden. Daarnaast voert het DGP echter ook een aantal bindende maatregelen in. Daaronder vallen het activeringstoezicht, de activeringsheffing en de leegstandsheffing op woningen en gebouwen. De leegstandsheffing voor leegstaande woningen/gebouwen wordt nu dus geregeld door het DGP.

Hoofdstuk 2 De verschillende heffingen

11. Een hoofdmaatregel ter bestrijding van leegstand zowel bij bedrijfsruimten als bij woningen/gebouwen betreft dus de leegstandsbelasting. Deze belastingen worden op verschillende wijzen georganiseerd naargelang zij betrekking hebben op bedrijfsruimten dan wel op woningen/gebouwen. Bovendien worden de heffingen voor woningen/gebouwen onderling ook anders geregeld afhankelijk van het feit of het ongeschikte of onbewoonbare woningen, verwaarloosde woningen/gebouwen of leegstaande woningen/gebouwen betreft. Hieronder worden de verscheidene wetgevingen op grond van verschillende aspecten naast elkaar geplaatst om zo de verschillen in aanpak duidelijker te kunnen blootleggen.

Afdeling 1 Belastingsniveau: gewestbelasting/gemeentebelasting

1. Belastingsniveau: bedrijfsruimten 12. Het leegstandsdecreet onderwerpt leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten aan een belasting. Hier kan bijgevolg gewezen worden op het feit dat in het kader van bedrijfsruimten gewerkt wordt met een Vlaamse heffing. Dit betekent dat voor bedrijfsruimten een gewestbelasting van toepassing is.

2. Belastingsniveau: woningen/gebouwen 13. Wat leegstaande woningen en gebouwen betreffen, worden de gemeenteraden op grond van artikel 3.2.17 DGP gemachtigd tot het heffen van een leegstandsheffing op gebouwen en 6

woningen die zijn opgenomen in het leegstandsregister.14 Hier wordt de leegstandsheffing dus op gemeentelijk niveau georganiseerd op grond van een decretale machtiging.15 De draagwijdte van deze machtiging en de overstap van een gewestelijke leegstandsheffing naar een gemeentelijke leegstandsheffing, worden later bij de beoordeling van het beleid uitgebreid besproken. 14. Zoals reeds gesteld, is voor de heffingen op verwaarloosde woningen/gebouwen en verkrotte woningen wel nog steeds het programmadecreet van toepassing dat werd ingevoerd door het Vlaams Gewest. Dit betekent dat hierop regionale belastingen worden geheven.

Afdeling 2 Toepassingsgebied ratione materiae

1.

Definities met betrekking tot leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten

15. Om het toepassingsgebied van het leegstandsdecreet te kunnen kaderen, is het belangrijk te weten wat de begrippen ‘bedrijfsruimte’, ‘leegstaand’ en ‘verwaarloosd’, elk in hun eigen context, precies omvatten.

1.1. Definitie bedrijfsruimte 16. Het leegstandsdecreet omschrijft een bedrijfsruimte als een bebouwd onroerend goed, gelegen op een perceel met een minimumoppervlakte van vijf are, dat in hoofdzaak gediend heeft voor een economische activiteit.16 17. In deze definitie zijn twee elementen van belang. Het eerste element stelt dat het moet gaan om een bebouwd onroerend goed. Er mag worden aangenomen dat het gaat om elke opstand met een bedrijfsmatig karakter die onderworpen is aan de verplichting tot een bouwvergunning, ongeacht de staat van afwerking en/of verval.17 Hier vallen dus ook restanten van een bedrijfsruimte, zoals niet verwijderde funderingen, alsook nieuwe bedrijfsruimten, ongeacht hun staat van afwerking, onder. Wat van belang is, is dat niet verwijderde funderingen enkel dan aan een leegstandsbelasting zullen worden onderworpen wanneer zij het hergebruik van de ruimte belemmeren.18

14

Art. 3.2.17 DGP. D. DEVOS en E. GOOSSENAERTS, “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009”, LRB 2009, afl. 2, 100. 16 Art. 2, 1° leegstandsdecreet. 17 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 6; W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 483. 18 W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 483. 15

7

Het tweede element stelt dat het enkel kan gaan om onroerende goederen die in hoofdzaak hebben gediend voor een economische activiteit. Een economische activiteit is volgens het decreet iedere industriële, ambachtelijke, handels-, diensten-, landbouw-, tuinbouw-, opslag- of administratieve activiteit uitgeoefend door bedrijven of ondernemingen.19 Enkel de laatste hoofdactiviteit is bepalend.20 Wanneer meerdere gebouwen deel uitmaken van een bedrijfscomplex, is de laatste bestemming van het hoofdgebouw doorslaggevend. Ondergeschikte gebouwen waar andere activiteiten plaatsvonden of nog plaatsvinden zijn daartoe niet relevant.21

1.2. Definitie leegstaande bedrijfsruimte 18. Het staat vast dat er slechts belasting kan worden geheven wanneer de bedrijfsruimte geheel of gedeeltelijk leegstaat en/of geheel of gedeeltelijk verwaarloosd is. Een bedrijfsruimte wordt als geheel of gedeeltelijk leegstaand beschouwd vanaf het ogenblik dat meer dan 50 procent van de totale vloeroppervlakte niet effectief wordt benut. Leegstand heeft niet alleen betrekking op het hoofdgebouw, maar ook op alle ondergeschikte gebouwen.22 Om te beoordelen of een bedrijf al dan niet als leegstaand dient te worden beschouwd, moet bijgevolg rekening worden gehouden met het benutten van de vloeroppervlakte van alle gebouwen.23 Een loutere opslagcapaciteit wordt gerelateerd aan de effectieve vloerbezetting. Om een opname in de inventaris te ontlopen zou een eigenaar lukraak dozen naast elkaar kunnen plaatsen in de ruimte. Daarom werd geoordeeld dat de effectieve vloerbezetting rationeel moet zijn. De administratie zal bijgevolg geen rekening houden met manifest irrationele opslagactiviteiten. Op die manier wordt bijvoorbeeld het naast elkaar plaatsen van 100 houtspaanderplaten niet aanvaard.24 De effectieve benutting van een bedrijfsruimte is natuurlijk afhankelijk van de soort activiteiten die er plaatsvinden. In casu moet de nodige voorzichtigheid worden geboden met betrekking tot bedrijfsruimten die schijnbaar leegstaan. Een mogelijk voorbeeld hiervan is een transportfirma. Als de vrachtwagens een hele week transporten uitvoeren, betekent dit niet dat het een leegstaande bedrijfsruimte betreft zoals bedoeld in het decreet.25 De beoordeling dient dus geval per geval te gebeuren.

19

e

Art. 2, 1°, 1 streepje leegstandsdecreet. e Art. 2, 1°, 1 streepje leegstandsdecreet. 21 W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 484. 22 e Art. 2, 1°, 2 streepje leegstandsdecreet. 23 W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 484. 24 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 6; W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 484. 25 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 6. 20

8

1.3. Definitie verwaarloosde bedrijfsruimte 19. Een bedrijfsruimte wordt als geheel of gedeeltelijk verwaarloosd beschouwd wanneer het gebouw aan de structuur uitgesproken gebreken van algemene of beperkte omvang vertoont. 26 Dit houdt gebreken in aan onder andere de buitenmuren, schoorstenen, dakbedekking, dakgebinte, buitenschrijnwerk, kroonlijst, dakgoten, enzovoort. Uitgesproken gebreken zijn algemeen, indien ze zich voordoen over meer dan de helft van de oppervlakte, de lengte of de breedte.27 Gebreken zijn beperkt van omvang wanneer ze betrekking hebben op de helft of minder van de oppervlakte, de lengte of breedte. Het gaat met andere woorden om plaatselijke gebreken.28 Om als verwaarloosd te worden gekwalificeerd, moet er minstens sprake zijn van twee beperkte gebreken of één algemeen gebrek.29 Er is echter steeds sprake van verwaarlozing wanneer het gebreken betreft die de stabiliteit of de veiligheid van de bedrijfsruimte in gevaar brengen of wanneer het bedrijfsruimten betreft die aangetast zijn door vochtindringing.30

1.4. Mogelijke uitsluitingen 20. Een aantal bedrijfsruimten worden echter uitgesloten van de belasting. Een belangrijke uitsluiting betreft de bedrijfsruimten waarin de woning van de eigenaar(s) een niet-opsplitsbaar onderdeel uitmaakt van het gebouw en door deze laatste(n) zelf nog effectief benut wordt als hoofdverblijfplaats.31 Dit betekent bijgevolg dat wanneer het niet-opsplitsbaar woongedeelte verhuurd wordt, deze uitsluiting niet van toepassing is. Dan kan wel degelijk een leegstandsbelasting worden geheven. Wanneer een woning nu al dan niet als opsplitsbaar beschouwd? Een woning is afsplitsbaar indien zij na de sloping van de bedrijfsruimte als een afzonderlijke, volwaardige woning kan worden beschouwd die voldoet aan de bouwfysische vereisten.32 Dit betekent dat na de sloping van de bedrijfsruimte, de woning regen- en winddicht is, de afwatering van de dakoppervlakten verzekerd is en de vrijgekomen muren als volwaardige buitenmuren kunnen worden beschouwd.33 Er zijn daarnaast nog andere uitsluitingen terug te vinden in artikel 4 van het leegstandsdecreet. Zo worden ook bedrijfsruimten waarop een onteigeningsbeslissing rust of waarvoor een procedure tot onteigening is ingezet, uitgesloten van belasting.34 26

e

Art. 2, 1°, 3 streepje leegstandsdecreet. e Art. 5, §1, 3 lid leegstandsbesluit. 28 e Art. 5, §1, 2 lid leegstandsbesluit. 29 Art. 5, §2 leegstandsbesluit. 30 Art. 5, §3 leegstandsbesluit. 31 e Art. 2, 1°, 2 streepje leegstandsdecreet. 32 Art. 3, §2 leegstandsbesluit. 33 Omz. 10 juni 1999 betreffende de toepassing van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten en het uitvoeringsbesluit van 1 juli 1997, gewijzigd bij besluit van 18 december 1998, BS 24 juli 1999. 34 e Art. 4, 5 lid, 1° leegstandsdecreet. 27

9

Hetzelfde geldt voor bedrijfsruimten die in het kader van het decreet van 3 maart 1976 beschermd zijn als monument of stads-en dorpsgezicht of die bij ministeriële beslissing opgenomen zijn in een ontwerp van lijst tot bescherming in het kader van dit decreet.35

2. Definities met betrekking tot leegstaande, verwaarloosde of verkrotte woningen/gebouwen

2.1. Definitie woning 21. Een woning heeft dezelfde omschrijving zoals in de Vlaamse Wooncode (verder VWC) is bepaald.36 Het gaat bijgevolg om elk onroerend goed of het deel ervan dat hoofdzakelijk bestemd is voor de huisvesting van een gezin of een alleenstaande. Een gezin bestaat uit meerdere personen die op duurzame wijze in dezelfde woning samenwonen en daar hun hoofdverblijfplaats hebben.37

2.2. Definitie gebouw 22. Voor de toepassing van het DGP, wordt het begrip ‘gebouw’ omschreven als elk gebouwd onroerend goed, dat zowel het hoofdgebouw als de bijgebouwen bevat, met uitsluiting van de in het leegstandsdecreet bedoelde bedrijfsruimten.38 Hierbij worden dus ook de uitgesloten bedrijfsruimten bedoeld in de zin van artikel 2, 1° van het leegstandsdecreet, zoals hierboven vermeld.

2.3. Definitie leegstaande woning 23. Een woning wordt als leegstaand beschouwd wanneer zij gedurende een termijn van ten minste twaalf opeenvolgende maanden niet wordt aangewend in overeenstemming met de woonfunctie of elke andere door de Vlaamse Regering omschreven functie die een effectief en niet occasioneel gebruik van de woning met zich meebrengt. Dergelijke lijst werd echter voorlopig nog niet opgesteld.39

35

e

Art. 4, 5 lid, 2° leegstandsdecreet. Decreet houdende de Vlaamse Wooncode, BS 19 augustus 1997. 37 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 23. 38 Art. 1, 2, 23° DGP; J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 23. 39 D. DEVOS en E. GOOSSENAERTS, “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009”, LRB 2009, afl. 2, 101-102. 36

10

2.4. Definitie leegstaand gebouw 24. Een gebouw wordt als leegstaand beschouwd, indien meer dan de helft van de totale vloeroppervlakte niet in overeenstemming is met de voorziene functie van het gebouw en dit gedurende een termijn van ten minste twaalf opeenvolgende maanden. 25. Het DGP bepaalt uitdrukkelijk dat bij de toetsing van een gebouw aan het leegstandscriterium, geen rekening wordt gehouden met woningen die deel uitmaken van het gebouw.40 Een voorbeeld maakt dit duidelijk: indien een pand bestaat uit drie etages, waarbij op het gelijkvloers broodjes worden verkocht, de eerste verdieping uitgebaat wordt als gelagzaal en de tweede verdieping dienst doet als verblijfplaats, dan worden enkel het gelijkvloers en de eerste verdieping bekeken vanuit de leegstandsheffing op gebouwen. De tweede verdieping is desgevallend onderworpen aan de belasting op leegstaande woningen.41 26. De functie van een gebouw wordt bepaald volgens de functie zoals blijkt uit de stedenbouwkundige vergunning of (in de toekomst) als het gaat om een meldingsplichtig werk, uit desbetreffend document. Een functie van een gebouw kan daarnaast ook blijken uit een milieuvergunning of de melding die voor gedeelten van dat gebouw zijn gedaan.42 Indien geen dergelijke documenten voor handen zijn of de functie kan er niet uit worden afgeleid, mag de functie worden achterhaald via het ‘gewoonlijk gebruik’ van het gebouw.43

2.5. Definitie verwaarloosd gebouw 27. Een gebouw, ongeacht of het dienst doet als woning (woningen zijn hierin dus inbegrepen) wordt volgens het programmadecreet als verwaarloosd beschouwd wanneer het ernstige zichtbare en storende gebreken of tekenen van verval vertoont aan buitenmuren, voegwerk, schoorstenen, dakbedekking, dakgebinte, buitenschrijnwerk, kroonlijst of dakgoten.44 De Vlaamse Regering bepaalt de criteria voor de beoordeling van de gebreken en de tekenen van verval.45 Hoe de vaststelling precies gebeurt en welke criteria daarvoor worden gehanteerd, wordt verder behandeld bij de beoordeling van het beleid.

40

Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 101. Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 101. 42 D. DEVOS en E. GOOSSENAERTS, “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009”, LRB 2009, afl. 2, 101-102. 43 Art. 2.2.6, §2 DGP. 44 e Art. 29, 1 lid programmadecreet. 45 e Art. 29, 2 lid programmadecreet. 41

11

2.6. Definitie verkrotte woning 28. Een woning kan bovendien ongeschikt of onbewoonbaar worden verklaard. In artikel 5 van de VWC is een lijst opgenomen met kwaliteitsnormen. Het betreft vooropgestelde criteria omtrent de veiligheid, gezondheid, en de algemene kwaliteit waaraan een woning moet voldoen.46 Wanneer een woning niet aan een bepaald minimum voldoet met betrekking tot deze kwaliteitsnormen, kan ze ongeschikt worden verklaard. Volgens de VWC is een woning onbewoonbaar wanneer ze gebreken vertoont die een zeker veiligheids- of gezondheidsrisico inhouden.

3. Vastgestelde verschilpunten in de definities

3.1. Verschilpunten inzake de minimumoppervlakte 29. Eerst en vooral kan er op gewezen worden dat bij bedrijfsruimten wordt gewerkt met een minimumoppervlakte. Er kan slechts sprake zijn van een bedrijfsruimte in de zin van het leegstandsdecreet, wanneer het een onroerend goed betreft dat zich situeert op een perceel met een minimumoppervlakte van vijf are. Om dit te kunnen beoordelen wordt de kadastrale oppervlakte in aanmerking genomen.47 De beperking inzake oppervlakte wordt opgelegd om te vermijden dat de administratie die bevoegd is voor het inventariseren van deze bedrijfsruimten, niet al te zeer zou worden belast. De kleinere ruimten zijn bovendien toch minder storend voor de omgeving.48 Dergelijke oppervlaktevoorwaarde wordt niet gesteld voor woningen of gebouwen. Het komt er bijgevolg op neer dat de kleinere bedrijfsruimten met een industriële, ambachtelijke, administratieve, agrarische, handels-, diensten- of opslagfunctie, die niet voldoen aan de vereiste van een minimumoppervlakte van vijf are, daarentegen wel onder het toepassingsgebied van het DGP of het programmadecreet vallen, maar dan als ‘gebouw’.49

3.2. Verschilpunten inzake de termijn 30. In het DGP wordt een termijn bepaald vooraleer een gebouw of woning als leegstaand kan worden beschouwd. Het gebouw of de woning moet namelijk gedurende een termijn van ten minste 12 opeenvolgende maanden niet in overeenstemming met hun functie worden aangewend, vooraleer er tot leegstand kan worden besloten.

46

www.wonen.vlaanderen.be Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 6. 48 Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 6. 49 Parl. St. Vl.Parl. 1995-1996, nr. 147/1, 17. 47

12

Voor verwaarlozing of ongeschikt- of onbewoonbaarheid wordt in het programmadecreet geen toepassing gemaakt van dergelijke termijn. In het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten wordt eveneens geen gebruik gemaakt van een termijn. Zodra de bevoegde ambtenaren de leegstand vaststellen, kan de bedrijfsruimte in aanmerking komen voor registratie.50 In het oorspronkelijk ontwerp werd nochtans wel een termijn bepaald, maar deze werd om verschillende redenen geschrapt. Oorspronkelijk werden voor de beoordeling van leegstand twee criteria werden gehanteerd: om niet als leegstand te worden beschouwd, moest eerst en vooral minstens 50 % van de vloeroppervlakte van de bedrijfsruimte effectief worden benut en ten tweede moest dit zo zijn gedurende minstens zes maanden per jaar.51 Een uitzondering hierop werd ingevoerd voor seizoensgebonden activiteiten. Omwille van het specifiek karakter van dergelijke activiteiten werd de minimumtermijn van benutting in dit geval teruggebracht tot drie maanden. Aangezien er geen sluitende juridische definitie bestond over ‘seizoensgebonden activiteiten’, moest de Vlaamse Regering een uitvoeringsbesluit uitwerken waarin het begrip duidelijk werd omschreven.52 Deze tweede voorwaarde in verband met de termijn werd later in de amendementen verwijderd. Het werd verantwoord doordat op die manier een mogelijke polemiek over de leegstandstermijn werd vermeden.53 Bovendien werd zo ook tegengegaan dat ambtenaren minstens twee maal een huisbezoek zouden moeten uitvoeren. Ook werd een mogelijke discussie uit de weg gegaan omtrent wat moest worden begrepen onder ‘seizoensgebonden activiteiten’.54

3.3. Verschilpunten inzake de verscheidene wetgevende kaders 31. Als laatste verschilpunt kan nog gewezen worden op het feit dat het leegstandsdecreet de problematiek van zowel leegstaande bedrijfsruimten als verwaarloosde bedrijfsruimten, in één wetgevend kader behandelen. Voor woningen/gebouwen zijn daarentegen verschillende decreten van toepassing. Het DGP machtigt immers de gemeenten enkel tot het heffen van een leegstandsbelasting voor gebouwen en woningen. Wat de heffingen van verwaarloosde en verkrotte gebouwen en woningen betreft, wordt nog steeds het programmadecreet toegepast. Bovendien moet voor de regeling omtrent verkrotte woningen ook rekening worden gehouden met de Vlaamse Wooncode. 32. Er kan zodoende worden vastgesteld dat de wetgeving voor zowel leegstaande als verwaarloosde bedrijfsruimten gecentraliseerd wordt in één decreet en dat zij op dezelfde wijze worden aangepakt. Dit is niet het geval voor woningen en gebouwen. Daarop zijn verschillende decreten van toepassing waardoor ook een andere aanpak geldt naargelang het gaat om een situatie van leegstand dan wel verwaarlozing, of eventueel ongeschiktheid of 50

W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 484. Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 7. 52 Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 7. 53 Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/2, 1. 54 Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/2, 2. 51

13

onbewoonbaarheid. Het verloop van de toegepaste procedures bij woningen/gebouwen onderling verschilt dan ook afhankelijk van het feit of het gaat over leegstand, verwaarlozing of verkrotting.

Afdeling 3 Toepassingsgebied ratione personae

1. Belastingplichtige met betrekking tot bedrijfsruimten 33. Een centrale vraag in het kader van de leegstandsbelasting is wie gehouden is tot de betaling ervan. Het leegstandsdecreet bepaalt dat de heffing ten laste komt van de persoon die eigenaar is van het onroerend goed op 1 januari van het aanslagjaar. 34. Het decreet omschrijft een eigenaar als degene die een geheel dan wel een gedeeltelijk bloot eigendomsrecht kan laten gelden op het betrokken onroerend goed.55 Op die manier lijkt het alsof volle eigenaars worden uitgesloten van het toepassingsgebied. Dit kan onmogelijk de bedoeling zijn. Ook volle eigenaars moeten logischerwijze worden beschouwd als degenen die een bloot eigendomsrecht kunnen laten gelden op het betrokken onroerend goed.56 Het bloot eigendomsrecht dient eigenlijk te worden verstaan als een soort van minimum aan eigendomsrecht dat een persoon moet hebben om als belastingplichtige te worden beschouwd.57 35. Uit deze omschrijving kan worden afgeleid dat de blote eigenaar wordt aangeduid als belastingplichtige en dus niet de vruchtgebruiker. Dit is op zijn minst opmerkelijk, omdat de belasting een bestraffend karakter heeft. Leegstand kan enkel ontstaan indien de vruchtgebruiker verzaakt aan zijn plicht om de zaak als een goed huisvader te beheren volgens artikel 601 BW. Ook verwaarlozing is het gevolg van het feit dat de vruchtgebruiker het goed niet behoorlijk onderhoudt. Dit behoort nochtans tot één van de verplichtingen van de vruchtgebruiker volgens artikel 605 BW.58 Artikel 608 BW stelt bovendien dat de vruchtgebruiker gedurende zijn genot gehouden is alle jaarlijkse lasten van het erf te dragen, zoals belastingen en andere die volgens het gebruik als lasten van de vruchten worden beschouwd. Daarom mag in dergelijk geval worden besloten dat de blote eigenaar een burgerrechtelijk verhaalsrecht kan uitoefenen op de vruchtgebruiker. Dit geldt bovendien ook ten aanzien van de houders van andere zakelijke rechten, zoals de erfpachters en de opstalhouders.59 Deze stelling wordt overigens bevestigd in de parlementaire voorbereiding van het leegstandsdecreet. Indien derden rechten van welke aard dan ook kunnen uitoefenen op het betrokken goed en zij in de feiten verantwoordelijk zijn voor de leegstand of de verwaarlozing kan de eigenaar nog steeds trachten

55

Art. 2, 5° leegstandsdecreet. Rb. Brussel 6 september 2002, TFR 2003, afl. 244, 640 noot D. DE KEUSTER. 57 B. VANHEUSDEN, “Leegstandsheffingen voor bedrijfsruimten”, in B. VANHEUSDEN en C. VANDERKERKEN (eds.), Fiscaliteit en milieu-status quaestionis inzake milieu-, energie-, en leegstandsheffingen, Gent, Larcier, 2008, 133. 58 W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 483. 59 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 10; W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 483. 56

14

hen via de burgerlijke procedure aansprakelijk te stellen om zo het bedrag van de heffing te recupereren.60 36. Indien er meerdere eigenaars zijn, kunnen zij elk hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld voor de gehele heffing.61 Dit betekent echter niet dat de belastingschuld slechts bij één mede-eigenaar mag worden gevestigd. De vestiging van de aanslag moet wel degelijk ten name van alle medeeigenaars worden betekend, maar de administratie kan wel het gehele bedrag van de belastingschuld invorderen bij elk van de mede-eigenaars op grond van de hoofdelijkheid.62 Deze visie blijkt uit twee vonnissen van de Rechtbank van Eerste Aanleg in Brussel.63

2. Belastingplichtige met betrekking tot woningen/gebouwen 37. Volgens het programmadecreet is de belastingplichtige de houder van het zakelijk recht van volle eigendom, erfpacht, opstal of vruchtgebruik op het ogenblik van het verstrijken van de 12 maanden na de opname in de inventaris of op het ogenblik van het verstrijken van elke nieuwe termijn van 12 maanden.64 38. In het kader van het DGP is de belastingplichtige diegene die op het ogenblik van het verschuldigd worden van de heffing zakelijk gerechtigde is van het leegstaande gebouw of de leegstaande woning. Met zakelijk gerechtigde wordt de houder bedoeld van één van de volgende zakelijke rechten: de volle eigendom, het recht van opstal, de erfpacht of het vruchtgebruik.65 Ingeval er een recht van opstal, erfpacht of vruchtgebruik bestaat, is de belasting verschuldigd door degene die op het ogenblik van de opname in het leegstandsregister houder is van dat recht.66 Indien er meerdere heffingsplichtigen zijn, zijn deze hoofdelijk gehouden tot betaling van de verschuldigde heffing.67 39. Belangrijk is dat de gemeenten voor de leegstandsheffing volgens het DGP in hun heffingsreglementen kunnen afwijken van bovenstaande bepaling en eventueel andere belastingplichtigen kunnen aanduiden. Zo kunnen belastingsheffende gemeenten eventueel ook de hoofdelijke betalingsplicht uitsluiten.68 De Vlaamse decreetgever bepaalt immers in het DGP hoofdzakelijk modelbepalingen. Het DGP maakt daarbij een onderscheid tussen enerzijds bepalingen van suppletief recht en anderzijds

60

Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 9. Art 15, §2 leegstandsdecreet. 62 B. VANHEUSDEN, “Leegstandsheffingen voor bedrijfsruimten”, in B. VANHEUSDEN en C. VANDERKERKEN (eds.), Fiscaliteit en milieu-status quaestionis inzake milieu-, energie-, en leegstandsheffingen, Gent, Larcier, 2008, 153. 63 Rb. Brussel 6 september 2002, TFR 2003, afl. 244, 640; Rb. Brussel 24 december 2004, FJF 2006, 83. 64 Art. 27, §1 programmadecreet. 65 Art. 1.2, 28° DGP. 66 Art. 3.2.20, §1 DGP. 67 Art. 3.2.20, §2 DGP. 68 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 26. 61

15

een dwingende bepaling. Wat de suppletieve regels betreft, houdt dit in dat gemeenten hiervan perfect kunnen afwijken en dus iets anders kunnen vastleggen in het gemeentelijk belastingsreglement. Onder de titel ‘ onderafdeling 2 Beginselen’ in het DGP staan de bepalingen die van suppletief recht zijn. Het gaat om de artikelen 3.2.18 tot 3.2.21.

3. Vastgestelde verschilpunten met betrekking tot de belastingplichtigen 40. Er kan bijgevolg een duidelijk verschil worden opgemerkt in de omschrijving van de belastingplichtige naargelang het een bedrijfsruimte dan wel een woning of gebouw betreft. Het lijkt dat in het leegstandsdecreet door als enige belastingplichtige de persoon aan te duiden die geheel of gedeeltelijk blote eigenaar is, deze eigenaar zich in een minder gunstige positie bevindt dan in het programmadecreet of in het DGP. De blote eigenaar van een leegstaande/verwaarloosde bedrijfsruimte blijkt immers zelf het bedrag van de heffing te moeten verhalen op de derde vruchtgebruiker, opstalhouder of erfpachter. Dit zal niet het geval zijn in het programmadecreet of het DGP, want daar zal de vruchtgebruiker, opstalhouder of erfpachter zelf moeten instaan voor de betaling van de heffing.

Afdeling 4 De procedure om tot een heffing te komen

1. Inventarisatie als instrument 41. De inventaris is een zeer belangrijk instrument. Het vormt immers de grondslag van de eventuele heffing en dit zowel voor bedrijfsruimten als voor woningen en gebouwen.

1.1. Inventarisatie bij bedrijfsruimten 42. In het kader van het leegstandsdecreet is de inventaris het instrument, dat alle leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten bevat, die aan een heffing kunnen worden onderworpen en/of voor financiële steun voor vernieuwing in aanmerking komen.69 De inventaris wordt door de Administratie voor de Ruimtelijke Ordening beheerd. De registratie van een onroerend goed kan dus leiden tot de plicht van het betalen van een leegstandsbelasting.70 43. Vooreerst moet de gemeente een lijst opstellen van de leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten op haar grondgebied, omdat zij het best geplaatst is om na te gaan wat er zich op

69

Art. 2, 2° leegstandsdecreet. B. HUBEAU, “Het niet-fiscaal juridisch kader inzake leegstaande, verwaarloosde en verkrotte gebouwen, woningen en bedrijfsruimten: het nieuw juridisch kader in het Vlaams gewest”, in K. DEKETELAERE (ed.), Leegstand, verwaarlozing en verkrotting van gebouwen, woningen en bedrijfsruimten, Brugge, Die keure, 1996, 10. 70

16

haar grondgebied afspeelt.71 Die lijst dient als basis voor de inventaris. Elke gemeente moet ieder jaar de geactualiseerde lijst opsturen naar de Administratie voor Ruimtelijke Ordening.72 Uiteindelijk is het deze Administratie die overgaat tot de effectieve registratie van de bedrijfsruimten. Het is de taak van de Administratie te waken over een eenvormige toepassing van de diverse beoordelingscriteria inzake leegstand en verwaarlozing. Zij dient bijgevolg de door de gemeenten opgestelde lijsten te toetsen alvorens tot de effectieve inventarisatie over te gaan.73 44. Na de officiële registratie betekent de administratie een registratieattest aan de eigenaar(s) van het geregistreerde goed.74 De Administratie zal ook jaarlijks aan elke gemeente een uittreksel opsturen van de in de inventaris opgenomen onroerende goederen. Door middel van een aanplakbrief maken de gemeenten dan bekend dat dit uittreksel ter inzage ligt voor de burger. Daaropvolgend staat voor alle derden een bezwaarprocedure open in verband met de niet-registratie van een bepaalde bedrijfsruimte. Dit kan worden beschouwd als een bijkomende waarborg voor een efficiënte en rechtvaardige opstelling van de inventaris.75 45. Een geregistreerd bedrijfspand kan in bepaalde gevallen uit de inventaris worden geschrapt. Dit kan bij de beëindiging van de gehele of gedeeltelijke leegstand en/of verwaarlozing, door gebrek aan een uitspraak in beroep binnen de in het leegstandsdecreet bepaalde termijn, ingevolge een onteigeningsbeslissing, dit wel met uitzondering van de onteigeningsmogelijkheid opgenomen in het leegstandsdecreet en ingevolge de opname in een ontwerp van lijst tot bescherming als monument of stads- en dorpsgezicht.

1.2. Inventarisatie bij woningen/gebouwen 46. Voor woningen/gebouwen zal hier niet de volledige inventarisatieprocedure uiteengezet worden, gezien dit nog zeer uitgebreid aan bod komt bij de beoordeling van het beleid. Ik beperk mij tot de beschrijving van een aantal algemeenheden.

1.2.1.

Inventarisatie in het programmadecreet

47. Wanneer het gaat om verwaarloosde gebouwen gebeurt de vaststelling en de inventarisatie volgens de voorschriften die zijn opgenomen in het programmadecreet. Daarnaast bestaat nog een afzonderlijke regeling voor ongeschikte of onbewoonbare woningen. Hiervoor dient enerzijds te worden teruggegrepen naar het programmadecreet, maar anderzijds 71

Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr 591/1, 11. Art. 3, §1 leegstandsdecreet. 73 Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994 nr 591/1, 10. 74 Art. 5 leegstandsdecreet. 75 B. HUBEAU, “Het niet-fiscaal juridisch kader inzake leegstaande, verwaarloosde en verkrotte gebouwen, woningen en bedrijfsruimten: het nieuw juridisch kader in het Vlaams gewest”, in K. DEKETELAERE (ed.), Leegstand, verwaarlozing en verkrotting van gebouwen, woningen en bedrijfsruimten, Brugge, Die keure, 1996, 11; Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr 591/1, 11. 72

17

ook naar de Vlaamse Wooncode. Door de Vlaamse Wooncode werd immers een instrument ingevoerd om de woonkwaliteit te bewaken, namelijk de ongeschikt- of onbewoonbaarverklaring. 48. Ook voor verwaarloosde gebouwen of verkrotte woningen bestaat de eventuele mogelijkheid tot schrapping uit de inventaris. Een gebouw wordt geschrapt uit de inventaris van verwaarloosde gebouwen wanneer de zichtbare en storende gebreken en de tekenen van verval werden hersteld en/of verwijderd. Een woning wordt geschrapt uit het register van verkrotte woningen indien zij weer voldoet aan de vereisten van kwaliteit en bewoonbaarheid.

1.2.2.

Inventarisatie in het DGP

49. Ook leegstaande woningen en gebouwen worden opgenomen in een register. Voldoet een gebouw of een woning aan de hierboven uiteengezette omschrijvingen van leegstand, dan wordt het onroerend goed normalerwijze door de gemeente opgenomen in ofwel het leegstandsregister voor gebouwen ofwel het leegstandsregister voor woningen. Er zijn dus twee afzonderlijk inventarissen. Hoewel het om een gemeentelijk register gaat, heeft de Vlaamse Regering in een besluit toch de methode vastgelegd hoe dergelijke inventarisatie moet gebeuren.76 50. Evenzeer kan hier in een aantal gevallen een woning of gebouw uit het leegstandsregister worden geschrapt.77 Een gebouw kan worden geschrapt wanneer de zakelijk gerechtigde bewijst dat het gebouw voor meer dan de helft van de totale vloeroppervlakte opnieuw in overeenstemming met de functie wordt aangewend gedurende een termijn van ten minste zes opeenvolgende maanden. Een woning wordt geschrapt wanneer door een zakelijk gerechtigde wordt bewezen dat de woning gedurende zes opeenvolgende maanden aangewend wordt in overeenstemming met de functie.

1.3. Vastgestelde verschilpunten met betrekking tot de inventarisatie 51. Opnieuw kan een verschil in werking worden vastgesteld naargelang we te maken krijgen met een bedrijfsruimte dan wel een gebouw of woning. De inventaris van bedrijfsruimten wordt definitief opgesteld door de Administratie voor Ruimtelijke Ordening in Vlaanderen. Deze Administratie moet ervoor zorgen dat elke gemeente op een eenvormige wijze toepassing maakt van de verschillende beoordelingscriteria inzake leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten. Men streeft dus op het vlak van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten naar een eenvormig beleid in Vlaanderen.

76

Besluit van de Vlaamse regering 10 juli 2009 houdende nadere regelen betreffende het leegstandsregister en houdende wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 2 april 1996 betreffende de heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen, BS 23 september 2009. 77 Art. 2.2.8 DGP.

18

Evenzo worden leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten op juist dezelfde wijze geïnventariseerd. Er wordt geen onderscheid gemaakt in de behandeling van leegstaande bedrijfsruimten of verwaarloosde bedrijfsruimten. Ze worden op dezelfde wijze geïnventariseerd en ook op dezelfde wijze belast. 52. De situatie is totaal anders voor woningen/gebouwen. Leegstaande woningen/gebouwen worden ook geïnventariseerd, maar op gemeentelijk niveau. Het is bijgevolg de gemeente die de definitieve beslissing neemt of een bepaald gebouw of een bepaalde woning op haar grondgebied zal worden opgenomen in het leegstandsregister voor woningen respectievelijk het leegstandsregister voor gebouwen. Zoals bij de beoordeling van het beleid uitgebreid zal worden toegelicht, kan de vaststellingsprocedure van leegstand verschillen van gemeente tot gemeente. Er kan bijgevolg in casu geen sprake zijn van een eenvormig leegstandbeleid. Bovendien betreft de regeling in het DGP enkel de situatie van leegstand. Wanneer het gaat om verwaarloosde of verkrotte woningen of gebouwen, gebeurt de vaststelling en de inventarisatie nog op een andere manier. Deze regelgeving is opgenomen in het programmadecreet en de Vlaamse Wooncode. Er kan bijgevolg worden geconstateerd dat de wijze van vaststelling en de wijze waarop wordt geïnventariseerd op een zeer uiteenlopende wijze gebeurt voor woningen/gebouwen onderling. Ook kan worden vastgesteld dat de regelgeving betreffende deze materie zeer verspreid zit in talrijke wetteksten wat het geheel niet echt overzichtelijk maakt. Dit wordt verder uitgebreid uiteengezet bij de beoordeling van het beleid.

2. Toepasselijke bezwaarprocedures 53. Op gelijk welk niveau (gemeentelijk of gewestelijk) en voor gelijk welke soort onroerend goed (bedrijfsruimte, woning of gebouw) moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten bezwaarprocedures. Er kan enerzijds een beroep worden ingesteld tegen de registratie van het onroerend goed als leegstaand, verwaarloosd of verkrot. Dit bij betwisting of het onroerend goed terecht is opgenomen in een van de mogelijke inventarissen. Hier wordt met andere woorden betwist of een onroerend goed wel onder een van de definities valt van ‘leegstaand’, ‘verwaarloosd’, ‘ongeschikt’ of ‘onbewoonbaar’. Anderzijds bestaat in een latere fase ook nog de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen de opgelegde belasting zelf. Deze mogelijke bezwaarprocedure verschilt wel nog naargelang het gaat om leegstaande, verwaarloosde of verkrotte panden. Beide procedures worden in het deel dat handelt over de beoordeling van het beleid grondig onderzocht en beoordeeld. Er kan immers worden vastgesteld dat de bezwaarprocedures onderling sterk verschillen van elkaar en niet altijd even logisch zijn georganiseerd.

19

3. De opgelegde belasting

3.1. Wanneer is belasting verschuldigd?

3.1.1.

Bedrijfsruimten

54. Eerst kan worden nagegaan wanneer een bedrijfsruimte nu effectief aan een heffing wordt onderworpen in het geval deze ruimte als leegstaand is geïnventariseerd. De gewestelijke leegstandsbelasting blijkt te worden ingevoerd vanaf het kalenderjaar dat volgt op de tweede opeenvolgende registratie in de inventaris voor geheel of gedeeltelijk leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten.78 Vanaf dat ogenblik wordt een jaarlijkse heffing ingevoerd op de bedrijfsruimten die zijn opgenomen in de inventaris.

3.1.2.

Woningen/gebouwen

55. Anders is de regeling voor woningen en gebouwen. Er kan volgens de modelbepaling in het DGP een gemeentelijke leegstandsbelasting worden gevestigd op woningen en gebouwen die gedurende 12 opeenvolgende maanden zijn opgenomen in het leegstandsregister.79 De belasting blijft verschuldigd zolang de woning niet uit het leegstandsregister is geschrapt op het ogenblik van het verstrijken van elke nieuwe periode van 12 maanden ingaand op de datum van de eerste verjaardag.80 Hier moet wel opnieuw gewezen worden op het suppletief karakter van de bepalingen in artikel 3.2.19 DGP. Zo kunnen gemeenten dus perfect een andere regeling vastleggen. Het is bijgevolg mogelijk dat gemeenten de termijn van 12 maanden dat een woning of een gebouw moet opgenomen zijn in het leegstandsregister vooraleer een belasting mogelijk is, inkort of eventueel verlengt. Daarbovenop is een gemeente zelfs niet eens verplicht leegstaande woningen of gebouwen aan een heffing te onderwerpen. Het DGP legt aan de gemeente de verplichting op om een register van leegstaande gebouwen en woningen bij te houden, maar wat de effectieve gemeentelijke leegstandsbelasting betreft, is het de gemeente zelf die beslist of zij dergelijke belasting heffen.81 In bepaalde gemeenten zullen leegstaande woningen/gebouwen bijgevolg onbelast blijven. Daarom is in het DGP een uitzonderlijke mogelijkheid voor het Vlaams Gewest opgenomen om onder bepaalde voorwaarden en bij het ‘stilzitten’ van gemeenten, zelf een gewestelijke leegstandsbelasting te innen. Dit is wel pas mogelijk onder de voorwaarden bepaald in artikel 3.2.17 DGP: het komt er samenvattend op neer dat de gemeente moet behoren tot de tien procent van de Vlaamse gemeenten waar de relatieve leegstand van gebouwen en woningen het 78

Art. 15, § 1 leegstandsdecreet. Art. 3.2.19, §1 DGP. 80 Art. 3.2.19, §2 DGP. 81 Art. 2.2.6 DGP. 79

20

hoogst ligt en bovendien moet de leegstand in de gemeente in opwaartse lijn gaan. De leegstaand moet bijgevolg iedere volgende periode stijgen. 56. Voor verwaarloosde gebouwen en verkrotte woningen is de regeling in het programmadecreet betreffende de belastbaarheid net hetzelfde als in het DGP, met dit verschil dat het in casu om een pure gewestelijke heffing gaat. Gemeenten kunnen aan deze gewestelijke regeling bijgevolg geen wijzigingen aanbrengen in een gemeentelijk belastingsreglement.

3.1.3.

Vastgestelde verschilpunten met betrekking tot het ogenblik van verschuldigd zijn van de heffing

57. Er kan een duidelijk verschil worden vastgesteld tussen bedrijfsruimten en woningen/gebouwen wat betreft de termijn dat de onroerende goederen in een leegstandsregister opgenomen moeten zijn, vooraleer een belasting kan worden opgelegd. 58. Bedrijfsruimten moeten immers beduidend langer zijn opgenomen in het leegstandsregister vooraleer een heffing mogelijk is. Naar mijn mening schept dit niet altijd een al te groot verschil met woningen of gebouwen, aangezien een bedrijfsruimte onmiddellijk mag worden geïnventariseerd zodra de leegstand wordt vastgesteld. Dit in tegenstelling tot woningen en gebouwen die pas opgenomen mogen worden in het leegstandsregister wanneer zij gedurende ten minste 12 opeenvolgende maanden leegstaan. Het komt er volgens mij bijgevolg op neer dat na de registratie woningen en gebouwen sneller aan een belasting onderworpen zullen zijn, maar het toch perfect mogelijk is dat zij in een totale tijdspanne al langer leegstaan dan een bedrijfsruimte, omdat zij voor de registratie ook al zeker minstens 12 opeenvolgende maanden leegstaan. Een bedrijfsruimte daarentegen kan theoretisch reeds vanaf de eerste dag van leegstand worden opgenomen in het leegstandsregister. 59. Bovendien werd in de rechtspraak reeds uitspraak gedaan over de discussie of dit verschil in tijdstip voor wat betreft het verschuldigd zijn van de belasting, de gelijkheid schendt. De Rechtbank van Eerste Aanleg oordeelde dat er geen schending was van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, omdat voor bedrijfsruimten een verschillende regeling is ingevoerd dan deze voor gebouwen en woningen. Het zou twee verschillende situaties betreffen die niet te vergelijken zijn met elkaar en die dan ook door twee verschillende decreten worden geregeld.82 De Rechtbank van Eerste Aanleg in Brussel heeft dit antwoord zelf geformuleerd en meende bijgevolg dat deze vraag niet gesteld moest worden aan het Grondwettelijk Hof. Dit vonnis is er gekomen naar aanleiding van het verschil in tijdstip betreffende het verschuldigd zijn van de heffing, maar de uitspraak heeft naar mijn mening een veel ruimere draagwijdte. De rechter oordeelt namelijk dat de situatie van bedrijfsruimten en woningen/gebouwen niet te vergelijken zijn met elkaar. Dit is naar mijn mening een zodanig belangrijk standpunt in deze materie dat ik mijn voorstel dat ik later voorleg voor een stuk hierop laat steunen.

82

D. DEVOS en E. GOOSSENAERTS, “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009, LRB 2009, afl. 2, 138; Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 361.

21

3.2. Bedrag van de belasting

3.2.1.

Bedrag van de belasting bij bedrijfsruimten

60. In het leegstandsdecreet worden voor de belasting op leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten vier verschillende tarieven ingevoerd naargelang de schijf van het kadastraal inkomen.83 Het gaat om een degressief tarief. De belastbare grondslag is het op 31 december van het heffingsjaar gekende kadastraal inkomen van de grond(en) inclusief opstanden van het perceel waarop de leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimte gelegen is, evenals voor de niet-landbouwbedrijven dat van alle aangrenzende percelen die één geheel ermee vormen en die behoren tot dezelfde eigenaar. Deze laatste zinsnede kan tot verwarrende situaties leiden. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het Vlaams Parlement met de toevoeging van ‘alle aangrenzende percelen die één geheel ermee vormen’ doelt op alle percelen waarvan bewezen kan worden dat ze in de bedrijfsexploitatie betrokken zijn, of geweest zijn, en toebehoren aan dezelfde eigenaar(s). Men wilde hiermee ontwijkingroutes vermijden, namelijk dat de eigenaar met het oog op belastingsvermijding, zou overgaan tot de splitsing van de kadastrale percelen.84 Dit kan echter tot het probleem leiden dat ook het K.I van niet leegstaande bedrijfsruimten, gelegen op dergelijke aangrenzende percelen in de belastbare grondslag moeten opgenomen worden. Er wordt immers niet vereist dat de opstanden van de aangrenzende percelen leegstaan of verwaarloosd zijn. Dit kan uiteraard niet in overeenstemming zijn met het doel van de leegstandsbelasting.85 Bovendien heeft ook de Raad van State zijn bedenkingen geuit in zijn advies over het voorontwerp of deze uitbreiding tot deze aangrenzende percelen wel in overeenstemming is met het legaliteitsbeginsel inzake belastingen.86 61. Daarnaast zijn ook vragen gesteld bij het gebruik van het kadastraal inkomen als basis voor het berekenen van het bedrag van de leegstandsbelasting. Dit wordt verder onderzocht bij de beoordeling van het beleid.

3.2.2.

Bedrag van de belasting bij woningen/gebouwen

62. Als gekeken wordt naar het programmadecreet dat van toepassing is voor verwaarloosde gebouwen en verkrotte woningen, vinden we daar opnieuw het kadastraal inkomen terug als basis voor de berekening van de verschuldigde belastingen. Het bedrag van de belasting wordt berekend volgens volgende formule: (KI + M) x (P+1). KI staat hierbij voor het geïndexeerd kadastraal inkomen van de woning of het gebouw. M stelt het

83

e

Art. 16, 1 lid leegstandsdecreet. Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 14. 85 W. ROBBEN, “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse gewest”, RW 1996-97, 487. 86 Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 68. 84

22

bedrag voor waarmee het kadastraal inkomen in voorkomend geval dient te worden vermeerderd om het bedrag van 990 euro te bereiken. P bedraagt het aantal periodes van 12 maanden dat de woning of het gebouw zonder onderbreking is opgenomen in de inventaris, zonder meer te bedragen dan vier. Het gebruik van het kadastraal inkomen als berekeningsbasis wordt verder bij de beoordeling behandeld. 63. In het DGP wordt de minimumaanslag per leegstaande woning/gebouw vastgelegd. Deze minimale belastingsbedragen zijn absoluut bindend voor alle gemeenten.87 Gemeenten kunnen bijgevolg enkel nog beslissen om eventueel hogere tarieven vast te stellen in hun eigen belastingsreglement. De belasting dient echter wel redelijk te blijven.88

3.3. Mogelijke opschortingen en vrijstellingen van de belasting 64. Ik wil er ten slotte op wijzen dat in het kader van de heffingen in de verschillende toepasselijke regelgevingen wordt gezorgd voor allerhande vrijstellings- en schorsingsgronden. Ik beperk mij echter louter tot het vermelden van deze mogelijke vrijstellingen en opschortingen. Ze volledig vergelijken over de verscheidene wetgevingen heen en een detailonderzoek ervan, zou mij te ver leiden. Dit vormt immers een aanzienlijk onderwerp waar volgens mij een zeer grondige studie rond gemaakt kan worden. Ik vermeld hier de verschillende opschortings- of vrijstellingsgronden om aan te duiden dat deze wel degelijk bestaan, maar verder behandel ik ze niet meer.

3.3.1.

Bedrijfsruimten: opschortingen

65. Voor de belastingen op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten worden in de wetgeving een aantal situaties bepaald waarbij een opschorting van de belasting kan worden verkregen. De opschorting is steeds voorwaardelijk. Dit houdt in dat als bij het verstrijken van de termijn waarin de belasting werd opgeschort niet voldaan is aan de gestelde voorwaarden, de belasting alsnog verschuldigd zal zijn, zelfs verhoogd met nalatigheidsinteresten.89 66. Het leegstandsdecreet bepaalt vier verschillende opschortingsgronden. De heffing wordt eerst en vooral opgeschort voor eigenaars waarvan de staving omtrent de beëindiging van de leegstand reeds in behandeling is bij de administratie. Daarnaast wordt de heffing opgeschort voor eigenaars van bedrijfspanden die ingevolge bedrijfseconomische omstandigheden tijdelijk geheel of gedeeltelijk leegstaan, maar in een goede staat worden onderhouden, zodat een onmiddellijk hergebruik mogelijk is. Ook wordt een opschorting bepaald voor eigenaars voor wie een goedgekeurd vernieuwingsdossier is afgeleverd. 87

Art. 3.2.17 DGP. J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 29. 89 Art. 41, § 1 leegstandsdecreet; J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 13. 88

23

Tot slot wordt een opschorting toegekend aan eigenaars die pas in de loop van het voorgaande jaar of het daaraan voorafgaande jaar eigenaar geworden zijn van een onroerend goed dat in de inventaris is opgenomen. Aangezien zij niet verantwoordelijk zijn voor de oorzaak van de opname in de inventaris, is het niet billijk ze onmiddellijk heffingsplichtig te stellen.90 67. Voor bedrijfsruimten worden geen vrijstellingen ingevoerd, maar er kan op gewezen worden dat in het leegstandsdecreet wel bepaalde bedrijfsruimten uitgesloten worden van de heffingen. Ze worden zelfs niet opgenomen in het leegstands- of verwaarlozingsregister. Een opsomming van deze uitsluitingen werd hierboven gegeven onder de titel ‘Uitsluitingen’ bij de ‘definitie van leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten’.

3.3.2.

Woningen/gebouwen: opschortingen en vrijstellingen

68. Het DGP voert enkel vrijstellingen in, geen opschortingsgronden. Een vrijstelling is niet aan voorwaarden verbonden die men moet verwezenlijken binnen een bepaalde periode. Een vrijstelling betekent dat men geen belasting moet betalen zondermeer en er dus geen enkele mogelijkheid bestaat dat later voor die periode alsnog belasting zou verschuldigd zijn. Waar de opschortingsgronden bij bedrijfsruimten vrij beperkt zijn omschreven tot vier gevallen, zijn er in het DGP een hele reeks vrijstellingen opgenomen.91 Opnieuw kan hier echter worden verwezen naar het suppletief karakter van deze bepalingen, waardoor de gemeenten beschikken over de mogelijkheid om in hun eigen belastingsreglement de lijst van mogelijke vrijstellingen in te perken of uit te breiden, of gewoon helemaal aan te passen. Er kan wel worden opgemerkt dat de lijst van vrijstellingen opgenomen in het DGP sterk uitgebreid is t.o.v. de vroegere regeling in het programmadecreet.92 De in het DGP opgenomen vrijstellingen staan opgesomd in artikel 3.2.21 DGP. Het betreffen telkens gevallen waarin de leegstand aangehouden wordt omwille van een heirkrachtsituatie.93 Heirkracht kan worden gezien in de betekenis van overmacht. Bovendien kan worden opgemerkt dat in het DGP ook een afzonderlijke vrijstelling wordt verleend, indien de belastingplichtige leegstand laat aanhouden omwille van een vreemde oorzaak die hem niet worden toegerekend. Deze omschrijving beslaat een iets ruimere invulling van het klassieke begrip overmacht. 69. In het programmadecreet wordt zowel gebruik gemaakt van vrijstellingen als opschortingsgronden. De specifieke vrijstellingen worden opgesomd in de artikelen 41 en 42 §2 van het programmadecreet.

90

Parl. St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 4. Art. 3.2.21 DGP. 92 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 323. 93 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 117. 91

24

Belangrijk is dat door het decreet van 29 april 201194 een bijkomende, algemene vrijstelling werd opgenomen. Het gaat om een vrijstelling wegens overmacht voor de houder van het zakelijk recht die aantoont dat de woning of het gebouw opgenomen blijft in de inventaris om redenen die onafhankelijk zijn van zijn wil.95 De invoering van de algemene vrijstelling wegens overmacht vermijdt dat houders van een zakelijk recht die niet onder de bestaande schorsings- of vrijstellingsgronden vielen, moeten wachten op de heffing om dan een bezwaar tegen de heffing in te dienen, waar op basis van de algemene principes wel opgekomen kon worden wegens overmacht.96 70. Naast de vrijstellingen zijn in het programmadecreet ook twee opschortingen opgenomen. Ten eerste wordt een opschorting verleend wegens het uitvoeren van renovatiewerken.97 De belasting wordt opgeschort wanneer de belastingplichtige een stedenbouwkundige vergunning, een schriftelijke bevestiging van de volledig bevonden aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning of een gedetailleerd renovatieschema voorlegt, waaruit blijkt dat hij de nodige renovatiewerken zal uitvoeren.98 Ten tweede wordt een opschorting ingevoerd voor de nieuwe verkrijger van een zakelijk recht.99 De verkrijger van een pand krijgt gedurende twee jaar na de overdracht opschorting van belasting op voorwaarde dat in die periode van twee jaar geen nieuwe overdracht plaatsvindt én ofwel de woning/gebouw binnen die twee jaar geschrapt is uit de inventaris, ofwel binnen die twee jaar een periode van vrijstelling loopt of een periode van schorsing en deze schorsing achteraf niet ongedaan wordt gemaakt.100

94

Decreet 29 april 2011 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot wonen, BS 4 mei 2011. 95 T. VANDROMME, “De verdere optimalisering van de Vlaamse woningkwaliteitsbewaking: het decreet van 29 april 2011”, RW 2011, afl. 3, 169. 96 T. VANDROMME, “De verdere optimalisering van de Vlaamse woningkwaliteitsbewaking: het decreet van 29 april 2011”, RW 2011, afl. 3, 169; Parl.St. Vl.Parl. 2010-2011, nr. 854/6, 13. 97 Art. 43 programmadecreet. 98 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 42-43. 99 Art. 42, §1 programmadecreet. 100 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 43.

25

DEEL 2: BEOORDELING VAN HET HEFFINGSBELEID IN HET VLAAMS GEWEST Hoofdstuk 1 De onderscheiden heffingsniveaus

Afdeling 1 Situering 71. Een centraal punt in de organisatie van de betrokken heffingen, is het beleidsniveau waarop deze worden geheven. Hieraan blijken immers in de loop der jaren heel wat wijzigingen te zijn aangebracht. Het Vlaams Gewest heeft een hele zoektocht achter de rug om te achterhalen wat het beste heffingsniveau is voor elke heffing. Het is de bedoeling een overzicht te geven van welke beleidsniveaus van toepassing zijn (geweest) en te duiden op de knelpunten die de specifieke wetgevingen en de daarmee gepaard gaande heffingsniveaus met zich mee brengen (of brachten). Het doel is uiteindelijk te achterhalen welk heffingsniveau het best wordt gehanteerd per heffing met het oog op het eigen voorstel dat ik later zal doen.

Afdeling 2 De heffingsniveaus bij bedrijfsruimten

1. Gewestbelasting 72. De bestrijding van leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten wordt sinds 1995 in een gewestelijk decreet geregeld. Dit houdt in dat op deze onroerende goederen alvast een gewestelijke heffing wordt geheven. 73. Over het beleidsniveau voor bedrijfsruimten blijkt geen betwisting te bestaan. Het is sinds de invoering van het leegstandsdecreet dan ook niet meer aangepast. Men is ervan overtuigd dat de Vlaamse regeling succes kent en er een duidelijke preventieve werking van uitgaat.101 Uit een studie van de werking van het leegstandsdecreet blijkt namelijk dat twee derde van de panden die opgenomen worden in de Vlaamse inventaris voor leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten verdwijnen voor het moment waarop ze in aanmerking kunnen komen voor een heffing.102 Het decreet lijkt dus wel degelijk zijn afschrikkingseffect te hebben.

101

B. VANHEUSDEN, “De belasting ter bestrijding van niet-uitgebate bedrijfsruimten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, AFT 2005, 28; M. PAELINCK en D. GILLIS, Studie leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten, GEDAS NV, 2002, 85p. 102 M. PAELINCK en D. GILLIS, Studie leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten, GEDAS NV, 2002, 85p.

26

2. Eigen gemeentebelasting

2.1. Algemeen kader van de eigen gemeentebelasting 74. Iets wat ik zeker wil aankaarten, is het feit dat naast deze gewestbelasting, gemeenten ook de mogelijkheid hebben om een geheel eigen belastingsreglement uit te werken.103 Een gemeente is immers in beginsel vrij belastingen te heffen op gelijk welke materie op grond van haar grondwettelijke, fiscale autonomie.104 De grondslag van deze bevoegdheid is terug te vinden in artikel 170 §4, 1e lid van de Grondwet. Het gevolg daarvan is dat gemeenten vrij zijn om naast de gewestbelasting die wordt geheven zelf ook nog een belasting in te voeren op de betreffende bedrijfsruimten. Zij kunnen in hun gemeentereglement dan perfect afwijken van de regeling in het leegstandsdecreet en eigen accenten leggen, bijvoorbeeld op het vlak van de vrijstellingen.105

2.2. Beoordeling van de eigen gemeentebelasting 75. Deze overlapping van belasting staat volgens mij ten eerste een gelijke behandeling van de belastingplichtigen in de weg. Ik heb de idee dat als de decreetgever de keuze maakt een gewestbelasting in te voeren daarmee een fiscale maatregel wordt opgelegd die de bedoeling heeft gelijk te zijn voor het geheel van het grondgebied van het Gewest. Er wordt dus een fiscale maatregel ingevoerd die gelijk is in heel het Vlaams Gewest. Als men dan bij de gemeenten zelf een eigen belastingreglement kan uitvaardigen, bestaat mijns inziens de mogelijkheid dat de fiscale behandeling opnieuw ongelijk zal zijn, doordat bepaalde gemeenten niet gaan belasten en andere wel. Indien zij belasten, is het bovendien perfect mogelijk dat deze heffingen per gemeente verschillen. Men mag immers zelf de belasting organiseren in een gemeentereglement. Dit betekent concreet bijvoorbeeld dat bij de ene gemeente een vrijstelling wordt toegekend, die in een andere gemeente niet geldt of een verschillend tarief wordt toegepast per gemeente. 76. Ik stel mij bijgevolg de vraag wat het nut is van een uniforme gewestelijke regeling op te leggen als er via een gemeentereglement toch kan van afgeweken worden en op die manier terug een ongelijke behandeling van belastingplichtigen, die zich in dezelfde feitelijke omstandigheden bevinden, in het leven wordt roepen. Ten tweede ben ik van mening dat, ongeacht of de gelijkheid wordt aangetast, het systeem van een dubbele aanslag ten aanzien van de burger een zeer grote onduidelijkheid schept. Het lijkt mij moeilijk te verklaren aan de belastingplichtigen hoe het kan dat twee maal een aanslag in de bus valt die dezelfde situatie belasten. 103

J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 22. B. VANHEUSDEN, “De belasting ter bestrijding van niet-uitgebate bedrijfsruimten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, AFT 2005, 28; J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 22. 105 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 22. 104

27

Omwille van bovenstaande redenen vind ik dat deze dubbele aanslag moet worden vermeden. Hoe ik dit zou aanpakken, komt verder aan bod in het deel waar ik een eigen voorstel doe. Ik steun voor mijn oplossing op de Brusselse Ordonnantie betreffende de rehabilitatie en de herbestemming van de niet-uitgebate bedrijfsruimten.106

Afdeling 3 De heffingsniveaus bij woningen en gebouwen 77. Om de verschillende mogelijke niveaus waarop de leegstands- en krotbelastingen kunnen worden geheven goed te kunnen kaderen, is het van belang de geschiedenis van de wetgeving betreffende leegstaande en/of verwaarloosde gebouwen en leegstaande, verwaarloosde, ongeschikte en/of onbewoonbare woningen te schetsen. Naargelang de verschillende wetgevende fases, zal ik proberen duiden op de knelpunten die de specifieke wetgevingen en de daarmee gepaard gaande heffingsniveaus met zich meebrachten.

1. Gemeentelijke regelgeving gevolgd door gewestbelasting

1.1. Algemeen 78. Vooraleer er ooit een gewestelijk initiatief van start ging om leegstand, verwaarlozing en verkrotting van woningen/gebouwen aan te pakken, bestonden er in heel wat verschillende steden en gemeenten reeds eigen heffingsreglementen. Dit houdt in dat de eerste maatregelen tegen leegstand, verwaarlozing en verkrotting werden genomen op lokaal niveau via een eigen leegstandsheffing of krotbelasting. 79. In de jaren negentig volgde hierop het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 (hierna programmadecreet genoemd) 107. Vlaanderen wilde deze materie op gewestelijk niveau regelen en voerde via dit decreet een gewestelijke heffing in op leegstaande en/of verwaarloosde gebouwen en leegstaande, verwaarloosde, ongeschikte en/of onbewoonbare woningen. Hier ontstond bijgevolg voor de eerste keer een samenloop tussen een eigen heffing op gemeentelijk niveau en een gewestelijke heffing. Uit de parlementaire voorbereiding van het programmadecreet blijkt immers dat de decreetgever zich niet bevoegd achtte om een door een gemeente vastgestelde belasting af te schaffen.108 Het Vlaams Gewest voorzag voor de gemeenten de mogelijkheid om opcentiemen te heffen op de gewestelijke belasting. Het Gewest argumenteerde daarbij dat de opcentiemen niet konden worden gecombineerd met een zelfstandige gemeentelijke heffing, omdat dit in strijd zou zijn met het ‘non bis in idem’ beginsel. 106

Ordonnantie Br. 18 december 2003 betreffende de rehabilitatie en de herbestemming van de nietuitgebate bedrijfsruimten, BS 12 januari 2004. 107 Decreet 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996, BS 30 december 1995. 108 Parl. St.Vl. Parl. 1995-1996, nr. 147/1, 18-19.

28

De decreetgever verklaarde evenwel dat het niet de bedoeling was met de voorgestelde regeling van de opcentiemen te interveniëren in de fiscale autonomie van de provincies, de gemeenten, de agglomeraties of federaties van gemeenten.109 De gemeenten waren derhalve niet verplicht zich aan te sluiten bij het gewestelijk stelsel. Ze behielden de autonome bevoegdheid om te beslissen of ze wilden aansluiten bij het gewestelijk stelsel, dan wel of ze een eigen reglement op de leegstand en de verkrotting wilden handhaven.110 80. Samengevat werd dus de keuze gegeven aan de gemeenten om ofwel aan te sluiten bij het gewestelijk stelsel en er eventueel opcentiemen op te heffen, ofwel naast de gewestbelasting zelf nog een eigen heffingsreglement in te voeren. Wanneer een gemeente gebruik maakte van een eigen heffingsreglement bestonden in die gemeente dus twee heffingen naast elkaar, één van de gemeente en één van het gewest.111

1.2. Beoordeling 81. Naar mijn mening was de invoering van deze gewestelijke heffingen op leegstand, verwaarlozing en verkrotting niet voldoende doordacht. Er werd heel wat kritiek geleverd op het ingevoerde decreet. Een eerste reden die hiervoor alleszins aan de basis lag, was het systeem waarmee de leegstand werd vastgesteld.112 De leegstand werd immers aangetoond aan de hand van indicaties. Dit had voor gevolg dat in het overgrote deel van de gevallen tot leegstand van woningen werd besloten zonder dat een plaatsbezoek had plaatsgevonden. Het is overduidelijk dat dit geen sluitend en nauwkeurig systeem kan zijn. Het was zelfs zo dat de Raad van State reeds in haar advies besloot dat het programmadecreet aan een grondige herziening toe was. De materie was niet eenduidig en niet duidelijk geregeld.113 Het bracht bovendien een enorm werk mee voor de Vlaamse belastingdienst die hierop totaal niet was voorbereid.114 Uit al deze vaststellingen kan naar mijn mening worden afgeleid dat de gewestelijke regelgeving met onvoldoende nauwgezetheid werd ingevoerd begin de jaren negentig. 82. Het enige voordeel dat de invoering van de gewestbelasting mijns inziens wel met zich meebracht, was dat op die manier het beleidsniveau waarop de heffingen voor leegstand, verwaarlozing en verkrotting werden georganiseerd eenvormig was, dit in vergelijking met de heffingen op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten. In elk geval werd in deze fase, wanneer aan de nodige voorwaarden was voldaan, minstens een gewestbelasting geheven. Daarnaast konden zowel bij woningen/gebouwen als bij 109

Parl. St.Vl. Parl. 1995-1996, nr. 147/1, 18-19. Parl. St.Vl. Parl. 1995-1996, nr. 147/1, 18-19. 111 X. BUIJS, “Pingpongen over leegstand”, Lokaal 2009, 32. 112 S. HUYGHE, “Vlaamse en lokale heffingen op onroerend goed” in M. DE JONCKHEERE en K. DEKETELAERE (eds.), Lokale en regionale belastingen: grondig en bondig, Brugge, Die Keure, 2003, 150. 113 Evaluatierapport van de Vlaamse regering over de Vlaamse fiscaliteit, Parl.St. Vl. Parl. 2000-2001, nr. 569/1, 128. 114 X. BUIJS, “Pingpongen over leegstand”, Lokaal 2009, 32. 110

29

bedrijfsruimten, opcentiemen worden geheven, indien de gemeenten dit wilden. Ten slotte bestond de mogelijkheid om een eigen gemeentelijke heffing in te voeren naast de gewestelijke heffing enerzijds bij woningen/gebouwen, maar anderzijds kon dergelijke autonome heffing ook bij bedrijfsruimten. Het grote nadeel daaraan was dan weer dat indien gemeenten effectief gebruik maakten van de mogelijkheid een autonoom heffingsreglement te handhaven naast de gewestbelasting, de belastingplichtigen niet begrepen waarom zij twee keer zouden moeten betalen voor dezelfde situatie. Hier gold dus hetzelfde probleem van de dubbele aanslag als bij bedrijfsruimten.

2. Aanpassing gewestbelasting door decreetswijziging in 2004 83. In 2004 werd de Vlaamse regelgeving op leegstand, verwaarlozing en verkrotting sterk gewijzigd. De talrijke bezwaarprocedures gaven aanleiding tot heel wat wrevel. Hierdoor waren er voorstanders om de heffing opnieuw op gemeentelijk niveau te brengen. Hun argument bestond erin dat gemeenten namelijk onmiddellijk een duidelijk zicht hebben op de leegstandsproblematiek.115 Zij beschikken over een bepaalde terreinkennis die de Vlaamse overheid niet heeft.116 84. Toch behield men in 2004 nog de gewestbelasting, maar artikel 25 van het programmadecreet werd gewijzigd bij artikel 3 van het decreet van 7 mei 2004: een tweede lid werd toegevoegd aan artikel 25 van het programmadecreet.117 In het tweede lid van artikel 25 werd nu bepaald dat gemeenten vrijgesteld kunnen worden van de gewestelijke heffing door een eigen heffingsstelsel in te voeren. Dit bleek echter enkel mogelijk indien de gemeenten voldoen aan een aantal voorwaarden.118 Een basisvoorwaarde was dat het gemeentelijk heffingsstelsel minimaal de regeling van het programmadecreet moest overnemen en indien gewenst, dit verder kon aanvullen. Het is deze basisvoorwaarde die aanleiding gaf tot grote verwarring. Voor deze wetswijziging bestond namelijk al de mogelijkheid voor de gemeenten om naast de gewestbelasting een eigen heffing in te voeren (zie supra). Veel belastingplichtigen verstonden daarom in de eerste plaats al niet waarom er twee aanslagen volgden, die ze allebei effectief moesten betalen. Door de wetswijziging ontstond daarnaast de visie dat de gemeenten geen eigen, autonome heffing konden invoeren, dan wel onder de voorwaarden volgens het nieuw ingevoerde artikel 25.

115

Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 28. X. BUIJS, “Pingpongen over leegstand”, Lokaal 2009, 32. 117 Decreet 7 mei 2004 houdende wijziging van het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 en van het decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, wat betreft de bestrijding van de leegstand en verkrotting en onbewoonbaarheid van gebouwen en/of woningen, BS 5 augustus 2004. 118 J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK, “De principiële belastingautonomie van de gemeenten aan banden gelegd door het Vlaamse Gewest?” (noot onder Gent 24 maart 2009), LRB 2009, afl. 3, 207. 116

30

85. Rond deze problematiek ontstond een juridische veldslag die hieronder wordt besproken. Met dit geschil wordt aangetoond hoe de Vlaamse leegstandswetgeving voor grote onduidelijkheid zorgde en hoe de situatie per gemeente zeer uiteenlopend kon zijn.

2.1. Bespreking van de rechtspraak

2.1.1.

Rechtbank van Eerste Aanleg

86. Het probleem ontstond bij een leegstandsheffing op basis van een gemeentereglement van Oostende. Een eigenaar betwistte deze heffing omwille van het feit dat het gemeentereglement volgens artikel 25 van het programmadecreet minimaal de regeling van het decreet diende over te nemen. Het programmadecreet bepaalde namelijk dat een leegstandsheffing verschuldigd was wanneer de woning gedurende twaalf opeenvolgende maanden opgenomen was in de inventaris. Het gemeentereglement van Oostende stelde daarentegen dat de heffing reeds verschuldigd was van zodra de woning werd opgenomen in de gemeentelijke inventaris.119 87. Er vormde zich een discussie over het feit of artikel 25 van het programmadecreet door dergelijke voorwaarde op te leggen, afbreuk deed aan de gemeentelijk fiscale autonomie. De eigenaar was van mening dat het gemeentereglement van Oostende in strijd was met artikel 25 van het programmadecreet, omdat het reglement bepaalde dat een leegstandsheffing verschuldigd was van zodra een woning werd opgenomen in de inventaris, terwijl een leegstandsheffing volgens het programmadecreet pas verschuldigd is wanneer de woning reeds 12 maanden is opgenomen in de inventaris.120 De stad Oostende was echter van mening dat de gemeentelijke belastingsautonomie werd aangetast door het artikel 25 van het programmadecreet. De stad argumenteerde dat de belastingsautonomie van gemeenten enkel door de federale wetgever aan banden kon worden gelegd. Het Vlaamse programmadecreet kon bijgevolg het bestaan van een gemeentelijke leegstandsheffing niet verhinderen. Dit zou namelijk in strijd zijn met artikel 170 §4 van de Grondwet. 88. De Rechtbank van Eerste Aanleg in Brugge121 besliste evenwel dat het gemeentereglement wel degelijk in strijd was met het programmadecreet, en de gemeentelijke verordening daarom op grond van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing moest worden gelaten. Artikel 159 van de Grondwet bepaalt immers dat de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen, alleen mogen toepassen voor zover zij met de wet overeenstemmen. In casu bleek het gemeentereglement dus in strijd met een hogere rechtsregel.

119

J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK, “De principiële belastingautonomie van de gemeenten aan banden gelegd door het Vlaamse Gewest?” (noot onder Gent 24 maart 2009), LRB 2009, afl. 3, 204-213. 120 J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK, “De principiële belastingautonomie van de gemeenten aan banden gelegd door het Vlaamse Gewest?” (noot onder Gent 24 maart 2009), LRB 2009, afl. 3, 206. 121 Rb. Brugge 12 februari 2008, LRB 2009, afl. 3, 200, noot J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK.

31

2.1.2.

Hof van Beroep

89. De stad Oostende ging tegen deze uitspraak in beroep, maar ook het Hof van Beroep volgde de visie van de eerste rechter, met dit verschil dat door het Hof werd gesteld dat deze conclusie enkel kon gelden wanneer de rechtsgeldigheid van artikel 25 vaststond.

2.1.2.1.

Prejudiciële vraag van het Hof van beroep

90. Om over de rechtsgeldigheid van dit artikel uitsluitsel te verkrijgen, stelde het Hof van Beroep in haar arrest122 volgende prejudiciële vraag betreffende artikel 25 van het programmadecreet aan het Grondwettelijk Hof: “Schenden de bepalingen van artikel 25 van het Vlaamse Decreet van 22 december 1995 de bepalingen van artikel 170 van de Grondwet, omwille van het feit dat artikel 25 van het decreet afbreuk doet aan de gemeentelijke fiscale autonomie, door te voorzien dat gemeenten slechts een eigen leegstandsheffing kunnen invoeren op voorwaarde dat zij minimaal de regeling van het decreet overnemen, terwijl overeenkomstig de bepaling van artikel 170 §4 van de Grondwet het uitsluitend aan de federale wetgever toekomt om ten aanzien van de gemeentebelastingen de uitzonderingen te bepalen waarvan de noodzakelijkheid blijkt zodat de gewesten geen enkele bevoegdheid hebben.” Uit deze prejudiciële vraag kan eigenlijk worden afgeleid dat de rechtspraak hier vertrok vanuit het standpunt dat de enige mogelijkheid voor gemeenten om nog een eigen gemeentelijke heffing in te voeren, lag in de toepassing van artikel 25 van het programmadecreet. 91. Als dan de heersende stelling wordt gevolgd, ook bevestigd door het Grondwettelijk Hof en de Raad van State123, dat de bevoegdheid van gemeenten steunt op artikel 170 §4 van de Grondwet, dan blijkt hieruit duidelijk dat enkel de federale wetgever bevoegd is om de belastingsautonomie van de gemeenten in te perken.124 De enige manier die dan nog overblijft voor de gewesten om toch in bepaalde gevallen in te grijpen in de gemeentelijke belastingsautonomie is via de “impliciete bevoegdheden”. Dit zijn de bevoegdheden die strikt genomen niet binnen de eigen competenties vallen, maar die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van een eigen bevoegdheid.125 Een beroep op de impliciete bevoegdheden is enkel mogelijk onder de voorwaarden dat de voorbehouden aangelegenheid zich tot een gedifferentieerde regeling leent, dat de weerslag op de betrokken federale aangelegenheid slechts marginaal is en dat het beroep op de impliciete bevoegdheden noodzakelijk is.126

122

Gent 24 maart 2009, LRB 2009, afl.3, 206, noot J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK. GwH 5 juli 1989, nr. 19/89; GwH 28 februari 2008, nr. 32/2008; Gedr. St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 519 e.v. 124 J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK, “De principiële belastingautonomie van de gemeenten aan banden gelegd door het Vlaamse Gewest?” (noot onder Gent 24 maart 2009), LRB 2009, afl. 3, 204-213. 125 J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, Antwerpen, Maklu, 1999, 823. 126 J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, Antwerpen, Maklu, 1999, 825. 123

32

In deze redenering zou het eventueel kunnen dat via de techniek van de “impliciete bevoegdheden” artikel 25 toch geen ongrondwettige schending vormt van de gemeentelijke fiscale autonomie.127

2.1.3.

Grondwettelijk Hof

92. Het Grondwettelijk Hof greep echter terug naar de parlementaire voorbereiding van het oorspronkelijke programmadecreet (vóór de wijziging van artikel 25) waaruit bleek dat de decreetgever duidelijk van mening was dat hij niet bevoegd was om een door de gemeente vastgestelde belasting af te schaffen, zoals hierboven al uiteengezet.128 Het Grondwettelijk Hof besliste daarom dat wanneer in artikel 25, tweede lid, van het programmadecreet de mogelijkheid werd ingevoerd voor de gemeenten om vrijgesteld te worden van de gewestelijke heffing en een eigen heffingstelsel te hanteren, dit enkel betekende dat aan de gemeenten het recht werd toegekend om eventueel die vrijstelling te verkrijgen. Elke gemeente kon dus nog perfect op eender welk ogenblik een eigen gemeentelijke leegstandsheffing handhaven, dan wel invoeren, aanpassen of afschaffen, maar wanneer niet aan de voorwaarden van het decreet werd voldaan, bleef de gewestelijke leegstandsheffing bestaan naast de lokale leegstandsheffing.129 In dergelijke situatie waren bijgevolg nog steeds twee heffingen te betalen door de belastingplichtige. Van een vrijstelling was in dergelijk geval geen sprake.

2.1.4.

Conclusie

93. Er kan zodoende worden geconcludeerd dat wat fiscale initiatieven betreft inzake leegstand, verwaarlozing en verkrotting, opgenomen in het programmadecreet, zich drie verschillende mogelijke situaties konden voordoen. Eerst en vooral was het mogelijk dat er enkel een gewestbelasting werd geheven. Dit was dan uiteraard op grond van het programmadecreet. Hier maakten de gemeenten dan niet van de mogelijkheid gebruik om een eigen reglement in te voeren. Een tweede mogelijkheid bestond erin dat een gewestelijke heffing werd opgelegd, maar dat de gemeente gebruik maakte van haar fiscale autonomie om daarnaast ook een eigen, autonome heffing in te voeren. In dit geval waren dus twee heffingen van toepassing. Dat een autonome heffing nog steeds mogelijk was na de invoering van de wijziging aan artikel 25 in 2004, werd bevestigd door het Grondwettelijk Hof.

127

J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK, “De principiële belastingautonomie van de gemeenten aan banden gelegd door het Vlaamse Gewest?” (noot onder Gent 24 maart 2009), LRB 2009, afl. 3, 211. 128 GwH 20 januari 2010, nr. 4/2010. 129 GwH 20 januari 2010, nr. 4/2010.

33

Een laatste optie sinds de wijziging van het programmadecreet in 2004 bestond erin dat men als gemeente gebruik maakte van de vrijstelling van de gewestbelasting op grond van artikel 25 van het programmadecreet. Dit betekende dat de gemeente dan de gewestbelasting ‘overnam’ met de voorwaarde dat de gemeentelijke heffing dan minimaal de regeling van het decreet moest aannemen en respecteren.

2.2. Beoordeling decreetwijziging van 2004

2.2.1.

Algemeen

94. In de praktijk bleek dat geen enkele gemeente gebruik maakte van de mogelijkheid om de Vlaamse heffing ‘over te nemen’, omdat zij van mening waren dat deze gewestelijke regeling te soepel was. Zij vonden dat de slagkracht van de Vlaamse heffing was aangetast door de verschillende inhoudelijke wijzigingen die waren aangebracht in 2004.130 Door verschillende steden en gemeenten werd wél gebruik gemaakt van de mogelijkheid een autonome heffing naast de heffing op gewestelijk niveau in te voeren. 95. Uit het verslag over de hoorzitting van 20 februari 2004 betreffende het voorstel tot wijziging van het programmadecreet131, kan worden afgeleid dat men gewrongen zat tussen twee mogelijke pistes. Enerzijds bestond de mogelijkheid tot behoud van het programmadecreet om leegstand aan te pakken, maar dan mits wijzigingen om tegemoet te komen aan de stroom van kritiek. Anderzijds bestond het gevoel dat met de bestaande gewestelijke regeling geen gepaste oplossingen werden geboden om de leegstandsproblematiek effectief aan te pakken. In het verslag werd bovendien ook duidelijk gewezen op het feit dat door nog een mogelijkheid toe te voegen aan de manieren om de leegstandsheffing te organiseren (aanpassing artikel 25), men grote verwarring creëert. Door deze nieuwe decreetswijziging zou de situatie nog complexer worden dan ze al was. Allerlei combinaties van gewestbelastingen met een eventuele gemeentelijke heffing zijn dan mogelijk. Vandaar de vraag of niet eens definitief moest worden nagegaan welk beleidsniveau best geplaatst is: kiest men beter voor een gewestelijke of een gemeentelijke belasting?132 Er gingen in hoger vermeld verslag dan ook heel wat stemmen op om het programmadecreet zoals het bestond af te schaffen en een nieuw wetgevend initiatief met een andere aanpak van de leegstandsproblematiek naar voor te schuiven. Velen waren er immers van overtuigd dat het steeds bijsturen van het programmadecreet, zoals ingevoerd in 1995, door voortdurend te sleutelen aan bepaalde aspecten die veel kritiek meebrachten wel iets positiefs kon bijbrengen, maar nooit in voldoende mate een antwoord zou kunnen brengen.133 130

X. BUIJS, “Pingpongen over leegstand”, Lokaal 2009, 32. Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 3-30. 132 Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 24. 133 Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 3-30. 131

34

Verschillende gehoorde betrokkenen deden bijvoorbeeld het voorstel dat het beter zou zijn leegstand aan te pakken louter op gemeentelijk niveau. Dit is volgens hen het beleidsniveau dat het best geplaatst is om leegstand te bestrijden. Er wordt onder andere geargumenteerd dat leegstand een feitelijke kwestie is die niet zomaar met objectieve criteria kan worden vastgesteld. Gemeenten kunnen het kortst op de bal spelen, omdat zij het dichtst bij de concrete situatie staan.134

2.2.2.

Conclusie

96. Het komt mij evenwel voor dat de decreetgever in deze fase nog niet de moed had een duidelijke keuze te maken over welk beleidsniveau nu het best geplaatst is om de leegstandsproblematiek aan te pakken. De toevoeging met artikel 25 brengt volgens mij geen enkele beterschap, zeker niet wat de duidelijkheid naar de burger betreft. 97. De nog voor de invoering van de wijziging van artikel 25 geleverde kritiek op de bijkomende heffingsmogelijkheid in de hoorzitting en de hierboven uiteengezette rechtspraak, tonen volgens mij meer dan voldoende aan dat de wijziging geen enkel nut had. Men voert namelijk een aanpassing door waarvan reeds op voorhand werd gezegd dat ze voor een te groot kluwen van beleidsniveaus zou zorgen, en waarbij dus opnieuw geen keuze wordt gemaakt tussen een gewestelijke of gemeentelijke heffing. Daarnaast blijkt uit de rechtspraak dat de wijziging van artikel 25 ook nog eens discussie met zich meebracht over de eigenlijke finaliteit en draagwijdte ervan. Het gewijzigde artikel 25 zorgde bijgevolg enkel voor grote verwarring. Als dan nog eens blijkt dat er ook maar geen enkele gemeente van deze mogelijkheid tot ‘overnemen’ gebruik heeft gemaakt, is het bewijs geleverd dat de decreetswijziging volledig overbodig was. Men had op dat moment dus al meer oor kunnen hebben voor de kritiek die werd geleverd dat te veel actoren op verschillende bestuursniveaus bij dit leegstandbeleid betrokken zijn.135 Het is echter pas in 2009 dat de decreetgever het in mijn ogen heeft aangedurfd om voor de leegstandsheffing een andere werkwijze in het leven te roepen en een duidelijke keuze te maken voor een beleidsniveau waarop men leegstand wil aanpakken.

3. Invoering grond- en pandenbeleid 98. Twee jaar geleden werd opnieuw gesleuteld aan de wetgeving. Sinds 1 januari 2010 is het grond- en pandendecreet in werking (verder DGP). Dit DGP moet worden geplaatst in een ruimer beleidskader. Kort samengevat kadert het DGP in het streven van Vlaanderen naar het (grond)recht om betaalbaar wonen voor iedereen mogelijk te maken. Het uitgangspunt van dit wetgevend initiatief is dat meer Vlamingen een eigen woning moeten kunnen verwerven.136 134

Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 12; Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 20. Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 20. 136 M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Het kader van het nieuwe decreet grond-en pandenbeleid”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 135

35

Boek 3 van het ontwerpdecreet biedt een “gereedschapskist” van stimuli en bindende maatregelen om “slapende” gronden en panden te activeren.137 Het is bijgevolg in boek 3 dat de bindende maatregel van een leegstandsheffing terug te vinden is. Er worden in het DGP daarnaast nog een paar andere bindende maatregelen bepaald. Enkel de leegstandsheffing zal hier worden besproken, omdat het de bedoeling is deze heffing thuis te brengen op een welbepaald beleidsniveau. 99. In het DGP wordt een ander bestuursniveau aangewend om de leegstandsheffing te regelen: de leegstandsheffingen worden opnieuw ‘vergemeentelijkt’. Hiervoor worden verschillende redenen opgesomd. Het was een feit dat de gewestelijke leegstandsheffing tot een stroom van bezwaarschriften leidde. De decreetgever brengt aan dat de doelstellingen inzake het bestrijden van leegstand wel terecht zijn, maar dat de feitelijke implementatie op gewestelijk niveau teveel aanleiding gaf tot wrevel.138 Volgens het DGP is het een logische stap om de leegstandsheffing terug op gemeentelijk niveau te brengen, gezien gemeenten beschikken over een veel beter zicht op de leegstandsproblematiek.139

3.1. De ‘machtiging’ in het DGP

3.1.1.

Algemeen

100. Er wordt in het DGP nog een veel verregaandere redenering gevolgd dan in het programmadecreet (waar gemeenten op grond van hun fiscale autonomie perfect ook een eigen gemeenteheffing kunnen invoeren) om de gemeentelijke leegstandsheffing te kunnen organiseren. De decreetgever vertrekt in het DGP vanuit het standpunt dat het Vlaams Gewest de principiële bevoegde, legitieme overheid is ten aanzien van heffingen die ingevoerd worden in het grond- en pandenbeleid en het stadsvernieuwingsbeleid.140 Dit op grond van respectievelijk artikel 6 §1, 1, 6° en artikel 6 §1, I, 4° van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.141 Wat de leegstandsheffing betreft, heeft de Vlaamse decreetgever ervoor geopteerd om deze bevoegdheid niet zelf uit te oefenen. Er wordt evenwel gesteld dat als zij die bevoegdheid niet zelf aanwendt, zij er wel toe gerechtigd is de gemeentelijke overheden te machtigen dergelijke leegstandsheffing in te voeren.142 Het Vlaams Gewest gaat dus via het DGP de gemeenten ‘machtigen’ om een eigen heffingsreglement in te voeren op leegstaande woningen en gebouwen.

137

Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 15. Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 28. 139 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 28-29. 140 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 27. 141 Bijzondere wet 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980. 142 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 27. 138

36

3.1.2.

Argumentatie

101. De visie over de noodzaak van dergelijke machtiging wordt uitgebreid toegelicht in de parlementaire voorbereiding van het DGP.143 Er wordt hierbij vastgesteld dat altijd werd aangenomen dat gemeenten ter bestrijding van leegstand en verkrotting van woningen en gebouwen, opcentiemen konden heffen op de voorhanden zijnde gewestelijke belastingen, dan wel konden opteren voor een autonome gemeentebelasting op basis van hun fiscale autonomie. Sinds 2004 hebben de gemeenten ook de mogelijkheid om vrijgesteld te worden van de gewestelijke heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting en zelf de heffing te organiseren, maar dan wel met de gewestelijk opgelegde minimumgrens.144 102. In het DGP wil men af van dit klassiek denkbeeld. Het DGP volgt namelijk de opvatting dat een eigen gemeentebelasting op leegstand uitsluitend kan worden verantwoord met een pure fiscale doelstelling: leegstand in een bepaalde buurt wordt dan gezien als een grote meerkost voor de gemeente (bijvoorbeeld door de nood aan bijkomende politiecontroles als gevolg van vermindering of afwezigheid van de ‘sociale controle’). Het tegengaan van de leegstand zelf maakt op dat ogenblik enkel een niet-fiscaal nevenresultaat uit. Een autonome gemeentelijke heffing is dus volgens het DGP pas verantwoord wanneer ze wordt ingegeven door een financiële behoefte.145 De decreetgever is in casu van mening dat een leegstandsheffing is ingekapseld in een stimulerend en sanctionerend grond- en pandenbeleid dat er in hoofdzaak op gericht is bepaalde vastgeroeste gedragspatronen te veranderen. In dit groter geheel wordt de leegstandsheffing beschouwd als een ‘sturende belasting’ die als sanctie de doelstelling heeft de verwaarlozing van het onroerend patrimonium af te raden.146 Deze duidelijke extra-fiscale en predominante finaliteit van de leegstandsheffing verhindert volgens het DGP dat nog kan gesteund worden op de idee dat het terugdringen van de leegstand slechts een niet-fiscaal neveneffect uitmaakt van een gemeentelijke heffing op leegstand.147

3.1.3.

Conclusie

103. Als deze redenering van het Vlaams Gewest wordt gevolgd, betekent dit dus dat volgens het DGP de enige mogelijkheid voor gemeenten om een leegstandsheffing door te voeren, bestaat op grond van de machtiging die zij daarvoor krijgt door het Gewest. Het Vlaams Gewest ziet zichzelf als enige bevoegde overheid ten aanzien van heffingen die ingeschakeld worden in het grond- en pandenbeleid en het stadsvernieuwingsbeleid. De gemeenten zijn volgens het DGP enkel en alleen bevoegd om een leegstandsheffing op te leggen, omdat zij daartoe gemachtigd zijn door het Vlaams Gewest.

143

Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 25, vn 27. Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 25, vn 27. 145 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 25, vn 27. 146 M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Leegstandsheffing op gebouwen en woningen”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 147 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 25, vn 27. 144

37

Een autonome gemeentebelasting is volgens het DGP enkel verantwoord wanneer ze is ingegeven door een puur fiscale doelstelling en is van mening dat dergelijke fiscale hoofddoelstelling niet aanwezig is bij een leegstandsheffing. 104. Het is overigens zo dat de gemeenten niet verplicht zijn om een leegstandsheffing in te voeren. De machtiging in het DGP geeft hen die mogelijkheid, maar gemeenten kunnen ook perfect nalaten de leegstand van gebouwen/woningen op hun grondgebied aan te pakken.148 In dergelijk geval behoudt het Vlaams Gewest zich de mogelijkheid voor om zélf rechtstreeks in te grijpen door het opleggen van een uitzonderlijke gewestelijke leegstandsheffing. De decreetgever argumenteert immers dat de ‘machtiging’ nimmer afbreuk kan doen aan de bevoegdheid van de Vlaamse Gewest om ter zake zelf op te treden.149 Een dergelijke uitzonderlijke gewestelijke leegstandsheffing wordt door het DGP wel aan een aantal specifieke voorwaarden onderworpen. (zie supra: deel 1 omschrijving van het leegstandsbeleid)

3.2. Beoordeling van het DGP

3.2.1.

De ‘machtiging’ in het DGP: juridisch knelpunt

105. Door de ‘vergemeentelijking’ van de leegstandsheffing via de ‘machtiging’ van het DGP wordt naar mijn mening tegemoet gekomen aan het probleem van de dubbele aanslag.150 Er was immers (zoals reeds verduidelijkt) vaak verwarring onder de belastingplichtigen over het feit dat men werd geconfronteerd met twee afzonderlijke heffingen voor eenzelfde woning/gebouw. Het DGP heeft volgens mij de bedoeling duidelijkheid te scheppen op het vlak van het bevoegde beleidsniveau voor de leegstandsheffing. Op zich lijkt mij dit geen slecht uitgangspunt, maar de constructie van de ‘machtiging’ die men hiervoor heeft aangewend, brengt een hevige juridische discussie tot stand. Het probleem dat zich stelt, is dat grote twijfel bestaat over de techniek van de ‘machtiging’. De decreetgever wil de stelling verdedigen dat een autonome gemeentebelasting op leegstand enkel mogelijk is wanneer ze wordt verantwoord door een fiscale doelstelling, en het tegengaan van de leegstand op zich aldus eerder een niet-fiscaal nevenresultaat uitmaakt. Hieruit kan worden afgeleid dat de decreetgever van mening is dat gemeenten niet meer over de volle fiscale autonomie beschikken om een leegstandsreglement uit te vaardigen zonder daarbij gebruik te maken van de decretale machtiging.

148

M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Leegstandsheffing op gebouwen en woningen”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 149 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 27. 150 M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Leegstandsheffing op gebouwen en woningen”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 85.

38

106. Ik volg de visie dat het DGP met deze redenering te ver gaat.151 Dat de leegstandsheffing dient deel uit te maken van een groter geheel is geen reden om te besluiten dat een belasting, want dat is de leegstandsheffing nog steeds, plotseling geen fiscale finaliteit meer zou hebben. Bovendien valt het nog te betwijfelen of de decreetgever zomaar in naam van alle gemeenten kan beslissen dat alle gemeentelijke leegstandsheffingen geen fiscaal doel zouden nastreven.152 Tot slot kan volgens mij voor de bestrijding van verkrotting ook worden geargumenteerd dat dit een sturende belasting is die als sanctie de doelstelling heeft de verwaarlozing van het onroerend patrimonium af te raden. Deze heffing heeft dan toch ook een extra-fiscale en predominante finaliteit? Dit betekent naar mijn mening dat ook voor de verkrotte woningen en verwaarloosde gebouwen geen autonome heffing meer op grond van de gemeentelijke fiscale autonomie zou kunnen worden ingevoerd. Nochtans blijkt dit volgens het programmadecreet wel nog steeds mogelijk voor de heffingen op verwaarlozing en verkrotting. De artikelen 41, 162 en 170 §4 van de Grondwet maken het mogelijk voor de gemeenten om te beschikken over een eigen fiscale bevoegdheid voor alles wat van gemeentelijk belang is. 153 Zij mogen gelijk welke materie onderhevig maken aan een belasting, zolang zij binnen de grenzen van de door de wetgever opgelegde beperkingen blijven.154 Volgens mij kan uit het hierboven uiteengezette arrest van het GwH van 2010 worden afgeleid dat ook het Hof van mening is dat gemeenten perfect een autonome leegstandsheffing mogen invoeren. Volgens het Hof kan immers een gemeente op eender welk ogenblik een eigen gemeentelijke leegstandsheffing handhaven.155 107. Ik sluit mij omwille van bovenstaande argumenten aan bij de visie in de rechtsleer dat het DGP door de techniek van de ‘machtiging’ de fiscale autonomie van de gemeenten op een ontoelaatbare wijze beknot. De decreetgever treedt aldus buiten zijn bevoegdheden. Volgens mij kan zelfs worden gesteld dat de decreetgever hier onvoorzichtig te werk is gegaan. Het was te voorzien dat er onenigheid zou ontstaan over het invoeren van de ‘machtiging’. Er wordt namelijk aangenomen dat de enige mogelijke wijze voor de Gewesten om de fiscale autonomie van de gemeenten te beperken, bestaat uit het gebruik maken van de impliciete bevoegdheden, dit onder bepaalde voorwaarden.156 Bovendien wil ik benadrukken dat de decreetgever een onnodig risico heeft genomen: de dubbele leegstandsheffing is er volgens mij immers niet definitief mee opgelost. Zo bestaat nu al de visie dat gemeenten hun bevoegdheid blijven behouden om los van de decretale machtiging, toch nog zelf een belastingreglement op leegstand in te voeren, en dit op grond van hun gemeentelijke fiscale autonomie. Hierbij zich uiteraard houdend aan de regels die bij om het 151

D. DEVOS en E. GOOSSENAERTS, “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009, LRB 2009, afl. 2, 113-116; M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Leegstandsheffing op gebouwen en woningen”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 152 D. DEVOS en E. GOOSSENAERTS, “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009, LRB 2009, afl. 2, 113-116. 153 M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Leegstandsheffing op gebouwen en woningen”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 154 M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Leegstandsheffing op gebouwen en woningen”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 155 GwH 20 januari 2010, nr. 4/2010. 156 J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, Antwerpen, Maklu, 825.

39

even welke andere gemeentebelasting ook moeten worden toegepast.157 Het probleem van de dubbele aanslagen zou op die manier toch opnieuw de kop op kunnen steken.

3.2.2.

Dwingende bepalingen en modelbepalingen in het DGP: beoordeling

108. Een andere kritiek die kan worden geleverd, is de mogelijke wrevel die ontstaat over het feit dat het Vlaams Gewest niet voldoende terughoudendheid aan de dag heeft gelegd.158 Dit door in het DGP bepalingen op te nemen van dwingend recht, zoals het opleggen van een minimumaanslag. Gemeenten zijn dus verplicht deze minima te respecteren in hun gemeentereglement. Daarnaast zijn ook nog modelbepalingen opgenomen met betrekking tot het belastbaar feit, de belastingplichtige en de mogelijke vrijstellingen. Er wordt geargumenteerd dat als het Vlaams Gewest ervoor kiest de gewestelijke heffing af te schaffen, zij de gemeenten volledig moeten vrijlaten zodat deze autonoom kunnen beslissen of ze leegstand inventariseren, op welke wijze en hoe zwaar ze de leegstand fiscaal belasten.159 109. De visie in de parlementaire voorbereiding van het DGP dat een gemeente enkel een leegstandsheffing kan invoeren via een machtiging is naar mijn mening, zoals hierboven reeds toegelicht, inderdaad te verregaand. Anderzijds kan ik mij wél vinden in de gestelde doeleinden van het DGP. Het is volgens mij zeker zo dat het DGP een beleidskader wil opleggen aan de gemeenten door inderdaad een verplicht over te nemen minimumaanslag vast te leggen enerzijds, en een reeks modelbepalingen van suppletief recht op te nemen anderzijds. Door te werken met minimumaanslagen van dwingend recht komt men tot een situatie waarin de leegstandsbelastingen die in de verschillende gemeenten moeten worden betaald, in zekere mate toch gelijklopend zijn. Met de modelbepalingen wordt beoogd een modelreglement te creëren dat door zo veel mogelijk gemeenten zou worden overgenomen.160 Het Agentschap voor Binnenlands Bestuur heeft in dit kader een modelreglement op zijn website gepubliceerd.161 Door te werken met een gemeentebelasting kan er beter tegemoet gekomen worden aan de specifieke behoeften per gemeente.162 Door vanuit het Vlaams Gewest een modelreglement te voorzien, zal er bovendien meer kans zijn op uniformisering, ook al heeft elke gemeente dan nog steeds de kans en mogelijkheid, rekening houdend met lokale omstandigheden en vereisten, de modelbepalingen wat te modelleren. Het is mijns inziens positief dat het Vlaams Gewest eenduidigheid wil scheppen in de ingewikkelde structuur van het leegstandbeleid. In de praktijk blijkt bovendien ook dat de 157

D. DEVOS en E. GOOSSENAERTS, “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009, LRB 2009, afl. 2, 113-116. 158 X. BUIJS, “Pingpongen over leegstand”, Lokaal 2009, 32. 159 X. BUIJS, “Pingpongen over leegstand”, Lokaal 2009, 32. 160 M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Leegstandsheffing op gebouwen en woningen”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 161 http://binnenland.vlaanderen.be/modelreglement -gemeentelijke-leegstandheffing. 162 Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 21.

40

verenigingen/organen die in de gemeenten bevoegd zijn om de betreffende regelgeving met betrekking tot leegstand uit te werken en uit te voeren, steun hebben aan deze sturing die vanuit het Gewest wordt gegeven.163 110. Bovendien lijk mij ook de juridische organisatie van dergelijke dwingende bepaling en modelreglement perfect haalbaar. De gemeentelijke belastingsautonomie steunt immers volgens de meerderheidsvisie op artikel 170 §4 GW. Uit dit artikel blijkt dat enkel de federale wetgever bevoegd is om de belastingsautonomie van gemeenten in te perken. In de rechtsleer bestaat echter de heersende mening dat een Gewest steeds kan ingrijpen in de gemeentelijke belastingsautonomie door beroep te doen op de impliciete bevoegdheden.164 De Gewesten doen dan beroep op artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen om de door de grondwet aan de federale wetgever voorbehouden aangelegenheden te regelen.165 Uit rechtspraak van het Grondwettelijk Hof blijkt dat een beroep op de impliciete bevoegdheden slechts mogelijk is wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: de voorbehouden aangelegenheid moet zich tot een gedifferentieerde regeling lenen, de weerslag op de betrokken federale aangelegenheid mag slechts marginaal zijn en het beroep op de impliciete bevoegdheden moet noodzakelijk zijn.166 In de memorie van toelichting van het DGP kan effectief de argumentatie worden teruggevonden waarom beroep wordt gedaan op de impliciete bevoegdheden voor de implementatie van een decretaal ‘model’. De decreetgever verwijst met reden uitdrukkelijk naar de bedenkingen van de Afdeling Wetgeving Raad van State, bijgevoegd bij het decreetontwerp. De RvS adviseert namelijk dat het Gewest bij de invoering van zijn ‘model’ rekening moet houden met het feit dat de enige manier om in te grijpen in de gemeentelijke belastingsbevoegdheid, precies bestaat in de toepassing van de impliciete bevoegdheden. Dat de decreetgever hiervoor oog heeft, wijst er naar mijn mening op dat zij rekening houdt met Art. 170 §4 GW en niet de bedoeling heeft om buiten zijn bevoegdheid te treden en beperkingen op te leggen aan de fiscale autonomie: “a) Ten eerste moet worden gesteld dat in casu een bestaande gewestheffing gedenatureerd wordt tot een gemeentelijke heffing. Men komt dus vanuit een strak gereguleerd gewestelijk kader. Om te voorkomen dat het normale verwachtingspatroon van rechtsonderhorigen (zowel heffingsplichtigen als personen en instanties die baat hebben bij het snel komaf maken met de leegstandsproblematiek) zou worden geschokt, is het daarom noodzakelijk om te voorkomen dat zich op korte tijd té diverse gemeentelijke initiatieven zouden ontplooien. Om die reden is bij de redactie van de ontwerpteksten uitgegaan van minimumbedragen.

163

Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem’. J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK, “De principiële belastingautonomie van de gemeenten aan banden gelegd door het Vlaamse Gewest?” (noot onder Gent 24 maart 2009), LRB 2009, afl. 3, 210. 165 A. CLAES, "Milieuheffingen. Leegstandheffingen 1997-2002", in vzw Fiskofoon (ed.), Fiscale rechtspraakoverzichten, Gent, Larcier, 2002, 118. 166 GwH 22 oktober 1986, nr. 7; GwH 17 december 1997, nr. 83/97. 164

41

b) Het feit dat de bepaling van minimumbedragen slechts een marginale weerslag heeft op het federale bevoegdheidsdomein, mag blijken uit het feit dat de maatregel slechts betrekking heeft op gemeentelijke leegstandsheffingen, die een specifiek instrument binnen het grond- en pandenbeleid uitmaken (waarbij de gewestdecreetgever de “hoeder” van dat beleid is). Er wordt met andere woorden geen regeling getroffen die op generieke wijze raakt aan alle gemeentelijke heffingen. c) De aangelegenheid leent zich tot een gedifferentieerde regeling, nu de leegstandsheffing specifiek gericht is op de stadsvernieuwing, waarvan de regeling door de bijzondere wetgever van 8 augustus 1980 specifiek aan de gewestdecreetgever is opgedragen. Daarenboven lokaliseert het voorwerp van de heffing zich duidelijk binnen het Vlaamse Gewest.167 111. Op grond van bovenstaande argumentatie lijkt het mij niet ondenkbaar dat wanneer discussie zou ontstaan, de rechter tot de beslissing zou kunnen komen dat op een correcte wijze is gesteund op de impliciete bevoegdheden voor het opleggen van een dwingend tarief en voor het invoeren van een ‘modelreglement’. Er kan bijgevolg geen sprake zijn van een schending van artikel 170 GW, voor wat deze opgelegde modelbepalingen betreft. 112. Een denkbare kritiek die wel kan worden geleverd, is dat van alle modelbepalingen kan worden afgeweken. Enkel de minimumaanslagen zijn bindend.168 Is op die manier de opgelegde gewestelijke reglementering niet te minimaal om oprecht te kunnen argumenteren dat er sprake is van ‘noodzakelijkheid’? wordt het begrip ‘noodzakelijkheid’ in deze context niet uitgehold?169

3.2.3.

Gemeentelijk niveau: beoordeling

113. Ten slotte dient toch ook de aandacht gevestigd op het feit dat gekozen is voor een gemeentelijk beleid omwille van het feit dat gemeenten meer voeling hebben met de leegstandsproblematiek. Ik sluit mij bij deze visie aan, maar toch wil ik ook wijzen op een aantal mogelijke knelpunten die gepaard kunnen gaan met het gemeentelijk beleidsniveau.

3.2.3.1.

Het gelijkheidsbeginsel

114. Een argument dat wordt gebruikt tegen de invoering van een gemeentelijke heffing, is dat dit afbreuk zou doen aan het principe van gelijkheid tussen de burgers.170 Met het oog op de situatie zoals deze was toen het programmadecreet nog een gewestbelasting instelde voor leegstand, vind ik dit een ongegronde kritiek. Hierboven werd immers duidelijk dat in het kader van het programmadecreet op een bepaald moment drie verschillende combinaties van leegstandsbelastingen mogelijk waren. Dit lijkt mij derhalve ook niet het toonbeeld van een 167

Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 26-27. M. DE JONCKHEERE, “Gewestelijk ingrijpen in de lokale leegstandsbelasting: deel 1” (noot onder GwH 20 januari 2010), TFR 2010, 672. 169 M. DE JONCKHEERE, “Gewestelijk ingrijpen in de lokale leegstandsbelasting: deel 1” (noot onder GwH 20 januari 2010), TFR 2010, 672. 170 Hand. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 24. 168

42

gelijke behandeling, ook al was er sprake van een gewestbelasting, waarbij normaal gezien de regelgeving op geheel het grondgebied van het Vlaams Gewest gelijklopend is.171

3.2.3.2.

Gemeentelijke heffing leegstand: mogelijke politieke inmenging

115. Naast het voordeel dat gemeenten de mogelijkheid krijgen hun beleid aan te passen aan eigen behoeften, duikt het gevaar op van - mogelijke - politieke inmenging. Gemeenten zullen volgens de regeling in het DGP, zelf verplicht moeten instaan voor het beheer van het leegstandsregister.172 Het risico ontstaat zeker dat zij (te) laks zullen omspringen met de opmaak van dit register. Zullen ambtenaren die instaan voor de opmaak van de inventaris bovendien niet worden geconfronteerd met beïnvloeding? Krijgen zij voldoende garantie om integer te kunnen opereren? Kunnen juiste politieke contacten ervoor zorgen dat sommigen de dans ontspringen, zodanig dat hun eigendom niet op de inventarislijst wordt opgenomen en aldus ontkomen aan een mogelijke leegstandsbelasting? Dergelijke vragen werden positief beantwoord. Gemeentelijke ambtenaren blijken in de praktijk effectief met dit probleem te worden geconfronteerd.173 Door dergelijke vaststelling ontstaat bijgevolg de reële kans dat zich oneerlijke situaties voordoen, waarbij bepaalde personen niet worden gesanctioneerd, terwijl anderen wel belasting moeten betalen. Voor dergelijke politieke inmenging moet mijns inziens dan ook een oplossing worden geboden.

3.2.3.3.

Verschillende wetgevingen/verschillende niveaus

116. Wat opgemerkt kan worden is dat de hele evolutie van vergemeentelijking, zoals hierboven uiteengezet, enkel betrekking heeft op leegstand van woningen en gebouwen. Dit heeft tot gevolg dat de gewestelijke regelgeving zoals opgenomen in het programmadecreet, nog steeds van toepassing blijft op verwaarloosde en verkrotte woningen/gebouwen. De regelgeving voor verwaarlozing en verkrotting wordt dus nog altijd op gewestelijk niveau georganiseerd, waardoor ook nog steeds de mogelijkheid wordt voorbehouden voor de gemeenten om opcentiemen te heffen op de gewestbelasting, om de gewestelijke heffing ‘over te nemen’ of om naast de gewestelijke heffing zelf een autonome gemeentelijke heffing in te voeren. Het probleem van de dubbele aanslag blijft voor verkrotting en verwaarlozing bijgevolg bestaan. Daarnaast blijft ook de decretale heffing op leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten bestaan. Helemaal helder is dit natuurlijk niet. 117. De reden waarom het heffingsdecreet voor bedrijfsruimten en het programmadecreet nog van toepassing blijven, is terug te vinden in de parlementaire voorbereiding van het DGP. De aanpak blijkt voor verwaarloosde en verkrotte woningen en gebouwen en verwaarloosde en/of 171

Hand. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 24. 2.2.6, §1 DGP. 173 Symposium leegstand, 22 november 2011; Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-DammeOostkamp-Zedelgem.’ 172

43

leegstaande bedrijfsruimten te werken op gewestelijk niveau, omdat daarvoor geëigende gewestelijke controlemechanismen voorhanden zijn.174 118. Toch ben ik ervan overtuigd dat de doelstellingen van de heffingen op zowel leegstaande als verwaarloosde en verkrotte woningen en/of gebouwen toelaten dat deze op hetzelfde beleidsniveau zouden worden georganiseerd. (Deze doelstellingen worden verder toegelicht in het voorstel dat ik later zal doen.) Dit zou de uniformiteit alleen maar ten goed komen. Het argument dat de gewestelijke heffing in het kader van verwaarlozing en verkrotting beter lijkt te werken dan dat dit het geval was bij leegstand, lijkt mij geen voldoende reden om geen aandacht meer te schenken aan een eventuele uniformiteit. Volgens mij is het immers mogelijk de goed werkende controlemechanismen, zoals ze nu bestaan in het programmadecreet, ook toe te passen in het kader van een gemeentelijke heffing (zie verder bij het voorstel).

Afdeling 4 Algemene conclusie met betrekking tot de onderscheiden heffingsniveaus 119. Uit bovenstaande uiteenzetting blijkt dat vooral voor leegstaande woningen/gebouwen werd gezocht naar het meest toepasselijke beleidsniveau om de doelstellingen van de heffing het best te verwezenlijken. Ik sluit mij aan bij de visie dat het gemeentelijk niveau het beste is om de heffing te organiseren. De gemeenten kunnen in dergelijke materie het kortst op de bal spelen en rekening houden met de feitelijke omstandigheden. 120. Dit neemt niet weg dat ik eerst en vooral de juridische organisatie van de gemeentelijke heffing, zoals ingevoerd door het DGP, sterk in twijfel trek. Volgens mij is daar zeker nog ruimte voor verbetering. In mijn ogen is het gebruik van de ‘machtiging’ namelijk overbodig en juridisch onjuist. Daarnaast vind ik het jammer dat weinig aandacht is besteed aan een mogelijke uniformiteit van het beleidsniveau voor de toepasselijke heffingen op woningen/gebouwen onderling. De heffingen op verwaarloosde en verkrotte woningen en/of gebouwen blijven immers nog steeds gewestelijk georganiseerd. Nochtans laten mijns inziens de doelstellingen van deze heffingen perfect toe dat ook hiervoor een gemeentelijke heffing zou worden opgelegd (zie verder bij het alternatief dat ik zal aanbieden). 121. Ten slotte wil ik duiden dat voor wat de regeling van de bedrijfsruimten betreft, een gewestelijke heffing goed de doelstellingen bereikt. Er gaat duidelijk een afschrikkingseffect uit van de leegstands- en/of verwaarlozingsheffing en veel bedrijfsruimten verdwijnen dan ook van de inventarislijst vooraleer een heffing verschuldigd is. Aangezien de doelstellingen duidelijk worden bereikt door het gebruik van een gewestelijke heffing en omwille van het feit dat ik van mening ben dat de doelstellingen voor een essentieel stuk afwijken van deze van de heffingen op woningen/gebouwen (zie verder), lijkt het mij aangewezen dat de heffing voor bedrijfsruimten gewestelijk blijft. 174

Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 28.

44

Een knelpunt dat mijns inziens bij de heffingen op bedrijfsruimten wel zal moeten worden aangepakt, is de problematiek van de dubbele aanslag.

Hoofdstuk 2 Inhoudelijke beoordeling

Afdeling 1 De inventarisatie bij woningen/gebouwen

1. Situering 122. Het eerste inhoudelijk aspect van de heffingen dat ik zal bespreken, heeft betrekking op de fase van de inventarisatie. Ik verkies dit als eerste te bespreken, omdat het ook de eerste stap is die wordt gezet om uiteindelijk tot een heffing te komen. Ik voel mij genoodzaakt, ook met het licht op het voorstel dat ik zal doen, te wijzen op de manier waarop in de verschillende regelgevingen met betrekking tot woningen/gebouwen tot inventarisatie wordt overgegaan. Ik stel namelijk vast dat deze inventarisatie op heel verscheiden manieren gebeurt en dat dit zeer wanordelijk wordt georganiseerd. In deze fase is mijns inziens bijgevolg veel ruimte voor verbetering van het systeem. Ik wil hier aantonen dat de aanpak van woningen/gebouwen onderling sterk verschilt, afhankelijk van het feit of het leegstand, verwaarlozing of verkrotting betreft. Ik ben immers voorstander om dit systeem uniformer te maken. Een centrale vraag hierbij is natuurlijk of de doelstellingen van de verscheidene heffingen op woningen/gebouwen dit toelaten? Deze vraag wordt later behandeld bij het voorstel dat ik zal doen. Om aan te duiden hoe ik tegemoet zou komen aan de vereenvoudiging en uniformisering van het beleid, is het essentieel eerst de problematiek van de inventarisatie te onderzoeken en de zwakheden ervan bloot te leggen.

2. Woningen: verkrotting

2.1. Wijze van vaststelling van verkrotting 123. Met het oog op een verbetering van de ingewikkelde structuur hoe gewesten en/of gemeenten leegstand, verwaarlozing en verkrotting kunnen inventariseren en belasten, is het noodzakelijk het systeem van de inventarisatie eerst te ordenen en er een beoordeling van te maken. Zoals reeds duidelijk werd, is een systeem ontwikkeld om belastingen te heffen op ongeschikt en/of onbewoonbaar verklaarde woningen/gebouwen. Het is bijgevolg van belang te onderzoeken hoe deze procedure voor een ongeschikt en/of onbewoonbaarverklaring verloopt. 45

Ik wil vooreerst opmerken dat een woning niet alleen op basis van de Vlaamse Wooncode onbewoonbaar kan worden verklaard. Een woning kan immers ook rechtstreeks door de burgemeester onbewoonbaar worden verklaard op basis van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet. Deze laatste procedure komt in deze bespreking evenwel niet aan bod. Het is daarenboven niet de bedoeling hier een volwaardige, gedetailleerde beschrijving van de procedure weer te geven (hiervoor verwijs ik naar de menige bronnen die bestaan over de Vlaamse Wooncode). Ik zal wijzen op een aantal centrale punten in de vaststellingprocedure die van belang zijn voor het voorstel dat ik verder in dit werk zal doen.

2.1.1.

De te toetsen normen

124. Zoals reeds in het beschrijvend gedeelte gesteld, moeten woningen voldoen aan een minimum aantal kwaliteitsnormen. Hier stelde ik iets vreemds vast. Enerzijds werd tot voor kort in artikel 31 van het programmadecreet dat de heffing op verkrotte woningen invoert, een aantal normen vastgelegd waaraan een woning moet voldoen om niet ongeschikt te zijn. Het betrof in casu vereisten van stabiliteit, bouwfysica, veiligheid of minimaal comfort. Daarenboven stelde artikel 31 §2 van het programmadecreet dat een woning onbewoonbaar is wanneer zij ongeschikt is én onmiskenbaar een veiligheids- en gezondheidsrisico inhoudt. Anderzijds constateerde ik dat tegelijkertijd in de artikelen 5 en 6 van de VWC ook een lijst is opgenomen van kwaliteitsnormen. Het betreft criteria over de veiligheid, gezondheid, en de algemene kwaliteit waaraan een woning moet voldoen.175 Bij het nader bestuderen, stelde ik vast dat de kwaliteitsvereisten van het programmadecreet ook opgenomen waren in de lijst van normen van de VWC. De lijst van de VWC is bijgevolg ruimer en vollediger. Volgens de VWC is bovendien een woning onbewoonbaar wanneer deze gebreken vertoont die een veiligheids- of gezondheidsrisico inhouden. De woning hoeft dus niet ongeschikt te zijn om onbewoonbaar te kunnen worden verklaard volgens de VWC. 125. Naar mijn mening zorgden deze dubbele lijsten van kwaliteitsvereisten voor onnodige verwarring. Je moest al grondig kennis van zaken hebben om in te zien dat niet enkel de lijst van kwaliteitsnormen uit het programmadecreet een rol speelde, maar dat ook vereist was om de VWC te raadplegen. Na onderzoek blijkt evenwel dat het decreet van 29 april 2011 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot wonen, recent verandering heeft gebracht aan deze verwarrende toestand. Door dit decreet werd het artikel 31 van het programmadecreet opgeheven en wordt nu verwezen naar artikel 5 § 1, eerste en tweede lid van de Vlaamse Wooncode.176 Om te weten aan welke kwaliteitsnormen een woning moet voldoen, moet dus enkel nog de VWC worden geraadpleegd. Dit lijkt mij een zeer sterke verduidelijking. Ik vraag mij bijgevolg af waarom dit niet vroeger aangepast kon worden.

175 176

www.wonen.vlaanderen.be. Art. 7 decreet 29 april 2011.

46

2.1.2.

De procedure tot ongeschikt- of onbewoonbaarheidsverklaring177

126. De effectieve procedure tot ongeschikt- of onbewoonbaarverklaring is terug te vinden in artikel 15 van de VWC. Iedere belanghebbende kan de burgemeester verzoeken om de procedure op te starten (bewoners, gemeentebestuur, OCMW, …). Het is dan aan een ambtenaar van het Vlaams Gewest (Wonen-Vlaanderen) om een inpandig onderzoek te verrichten. Belangrijk is dat hiervoor gewerkt wordt met een technisch verslag waarin bovenstaande kwaliteitsnormen van artikel 5 VWC grondig worden uitgediept. Via dit verslag wordt puntsgewijs de kwaliteit van de woning gecontroleerd.178 Als een woning in totaal vijftien of meer strafpunten telt, kan ze ongeschikt worden verklaard. Bij onbewoonbaarheid moet daarentegen geen rekening worden gehouden met het aantal strafpunten. Een woning is in ieder geval onbewoonbaar als er een ernstig veiligheids- of gezondheidsrisico is vastgesteld dat verdere bewoning uitsluit. De gewestelijke ambtenaar stelt daarna op grond van dit technisch verslag een advies op en bezorgt dit samen met het technisch verslag en bijhorende foto’s aan de burgemeester. Het is vervolgens aan de burgemeester om de uiteindelijke beslissing te nemen. Hiervoor baseert de burgemeester zich op het advies van de gewestelijke ambtenaar, het technisch verslag, de bijgevoegde foto’s én de argumenten die aangebracht worden in de (verplichte) hoorzitting van alle partijen. 127. Vooreerst wil ik er bij deze procedure sterk op wijzen dat hier een samenwerking tot stand komt tussen gemeente en Vlaams Gewest om tot de beslissing van ongeschiktheid en/of onbewoonbaarheid te komen. Ten tweede wil ik aanstippen dat in deze procedure wordt gewerkt met een verplicht plaatsbezoek en bovendien ook gebruik wordt gemaakt van een technisch verslag. Deze aspecten objectiveren mijns inziens ongetwijfeld de vaststellingsprocedure. Toch moet worden aangestipt dat dezelfde procedure ook (gedeeltelijk) vermeld staat in artikel 34 §1 van het programmadecreet. Hier kan bijgevolg opnieuw een overlapping worden vastgesteld. Het is moeilijk om aldus het overzicht te bewaren. Voor de kwaliteitsnormen moet de VWC geraadpleegd worden. Daarnaast kan voor een deel van de vaststellingsprocedure worden teruggevallen op het programmadecreet. Wil men de volwaardige, gedetailleerde procedure kennen, is het toch weer vereist naar de VWC en haar uitvoeringsbesluit terug te grijpen. Dat twee afzonderlijke decreten de situatie van ongeschiktheid/onbewoonbaarheid behandelen, lijkt mij de transparantie naar de burger toe, niet ten goede te komen. Naar mijn mening zou het beter zijn dat zowel de administratieve vaststellingsprocedure als de fiscale handhaving ervan, in één decreet wordt geregeld.

177 178

www.wonen.vlaanderen.be. www.wonen.vlaanderen.be.

47

2.2. Inventarisbeheer verkrotting 128. Indien de burgemeester uiteindelijk beslist een woning ongeschikt en/of onbewoonbaar te verklaren, wordt deze opgenomen in de inventaris van verkrotte woningen. Normalerwijze wordt het inventarisbeheer georganiseerd op gewestelijk niveau, door de Vlaamse overheid. Toch bestaat de mogelijkheid dat gemeenten deze taak van inventariseren overnemen, ook al is er enkel sprake van een gewestelijke heffing.179 Men heeft dus als gemeente de keuze om het Vlaams Gewest het beheer van de inventaris te laten doen of zelf deze taak op te nemen. Zoals reeds werd toegelicht bij de behandeling van de heffingsniveaus, is het daarenboven mogelijk voor een gemeente om op basis van haar fiscale autonomie een eigen heffingsstelsel uit te vaardigen naast de gewestelijke heffing. Als de gemeente dit doet, kan ze ervoor kiezen om zelf het inventarisbeheer te doen en zelf de inning van deze heffing te organiseren.180 De procedure tot vaststelling van de ongeschiktheid en/of de onbewoonbaarheid blijft daarentegen wel altijd gewestelijk, ook al vloeit er een gemeentelijke heffing uit voort.181 Dit heeft uiteraard tot gevolg dat de inventaris die wordt beheerd door het Gewest, dezelfde inhoud zal hebben als de inventaris die wordt beheerd door de gemeenten. Het feit dat de vaststellingsprocedure dezelfde blijft ongeacht wie uiteindelijk inventariseert en belasting int, lijkt mij een goede keuze. Zo kan de burger maar met één procedure worden geconfronteerd en dit komt de overzichtelijkheid ten goede. De toetsingsnormen en de wijze waarop ze worden gecontroleerd, zullen immers altijd en overal dezelfde zijn. In deze context vraag ik mij wel af waarom het inventarisbeheer niet rechtlijniger wordt georganiseerd. Bij sommige gemeenten wordt de inventaris bijgehouden door de gemeente zelf, bij andere gemeenten staat het Vlaams Gewest hiervoor in. Het zou mijns inziens toch meer duidelijkheid scheppen als een volwaardig, eenduidig inventarisbeheer wordt uitgewerkt. 129. Ik hamer er langs deze weg wel nog eens op dat ik het systeem (dat door het Grondwettelijk Hof grondwettig werd verklaard) waarbij twee heffingen (gewestelijk en gemeentelijk) die hetzelfde belasten en naast elkaar bestaan, zeer ingewikkeld vind en de rechtszekerheid niet ten goede komt. Er bestaan in dergelijk geval twee inventarislijsten op grond waarvan tweemaal eenzelfde heffing wordt ingevoerd. Voor de burger amper bij te houden dus, vermoed ik.

3. Gebouwen: verwaarlozing 130. Naast de heffingen op verkrotting en leegstand, bestaat ook nog eens een afzonderlijke heffing op verwaarloosde gebouwen (met inbegrip van woningen). De procedure tot vaststelling

179

Omz. 29 april 1996 betreffende de heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen, BS 1 juni 1996. 180 www.wonen.vlaanderen.be. 181 www.wonen.vlaanderen.be.

48

van verwaarlozing die ook wordt afgerond met een inventarisatie blijkt hier mogelijks nog ingewikkelder te zijn.

3.1. Wijze van vaststelling van verwaarlozing

3.1.1.

De te toetsten normen

131. Om te achterhalen wat onder een verwaarloosde woning/gebouw moet worden verstaan, moet enkel het programmadecreet worden geraadpleegd. Hier dus geen link met de VWC of een ander decreet. Een woning/gebouw wordt volgens het programmadecreet als verwaarloosd beschouwd wanneer het ernstige zichtbare en storende gebreken of tekenen van verval vertoont aan buitenmuren, voegwerk, schoorstenen, dakbedekking, dakgebinte, buitenschrijnwerk, kroonlijst of dakgoten.182 In het programmabesluit wordt verder uitgewerkt wat de precieze criteria zijn voor de beoordeling ervan. 132. Ik wil de complexiteit benadrukken van de materie door deze gelijktijdige aanpak: men wil met het programmadecreet een heffing invoeren op zowel verwaarloosde woningen/gebouwen als op verkrotte woningen. Beide heffingen worden dus samen geregeld in één decreet. Om echter te weten wat de criteria zijn om van verwaarlozing te spreken, moet effectief worden gekeken naar het programmadecreet en -besluit, voor de toetsingsnormen van verkrotting moet dan weer worden teruggegrepen naar de VWC. Dit lijkt mij al verwarrend, maar de situatie kan nog ingewikkelder. Zoals reeds aangetoond, kan de gemeente op basis van haar fiscale autonomie ook een eigen, autonome heffing invoeren op verwaarloosde woningen/gebouwen naast de bestaande gewestelijke heffing. Het probleem dat zich vormt, is dat gemeenten in hun gemeentereglement hiervoor een andere definitie van verwaarlozing kunnen hanteren.183 Dit houdt in dat de criteria die men terugvindt in het programmadecreet en –besluit, niet eens verplicht moeten worden gevolgd. Het kan dus best zijn dat een woning volgens de criteria gebruikt voor de gewestelijke heffing niet verwaarloosd is, maar dat toch een gemeentelijke heffing moet worden betaald op grond van de opgelegde criteria in het gemeentereglement en omgekeerd. Een structuur waarbij moet worden gekeken naar diverse bronnen (programmadecreet en gemeentereglement) om te achterhalen wanneer nu een woning/gebouw zal worden belast en waarbij ook nog eens kan worden afgeweken van de vastgelegde criteria, is een meesterwerk in complexiteit. Absoluut niet logisch opgebouwd; nooit kan worden verwacht dat de burger hier nog enigszins wegwijs raakt.

182 183

Art. 29 programmadecreet. www.vvsg.be.

49

3.1.2.

De procedure tot vaststelling van verwaarlozing

133. In het programmadecreet wordt de procedure vastgelegd hoe tot verwaarlozing van een woning/gebouw kan besloten worden. Er wordt beschreven dat een gewestelijk ambtenaar de plaatsbezoeken uitvoert aan de hand van een vermoedenslijst opgesteld door de gemeente. Deze stelt dan een technisch verslag op.184 Net zoals bij ongeschiktheid wordt hier immers gebruikt gemaakt van een puntensysteem verwerkt in een technisch verslag. Er is sprake van verval wanneer een eindscore wordt behaald van minstens 18 punten. Het feit dat ook hier een technisch verslag wordt opgemaakt via een puntensysteem aan de hand van een verplicht plaatsbezoek, lijkt mij de objectiviteit wel ten goede te komen. Hier worden evenwel de betrokken partijen niet gehoord in tegenstelling tot bij verkrotting en ook de eindbeslissing blijkt bij de gewestelijke ambtenaar te liggen in plaats van bij de burgemeester. 134. Zoals reeds uiteengezet, bestaat echter de mogelijkheid dat gemeenten een eigen heffing gaan invoeren op verwaarlozing. Zij doen dit dan op grond van een eigen belastingsreglement waarbij aanvaard wordt dat zij niet gehouden zijn tot naleving van de regeling in het programmadecreet.185 Gemeenten kunnen dus in hun eigen belastingsreglement een andere vaststellingsprocedure bepalen. In voorkomend geval moet de burger hiervan kennis nemen door het raadplegen van het gemeentelijk heffingsreglement. Zodoende wordt de regeling in het programmadecreet irrelevant. Ik wil aankaarten dat het naast elkaar handhaven van uiteenlopende vaststellingsprocedures opnieuw een kluwen van verschillende regelgevingen doet ontstaan. Ik stel mij sterk de vraag waarom de decreetgever voor de vaststelling van verwaarlozing een heel andere weg inslaat dan voor verkrotting. Bij verkrotting wordt heden gewerkt met toetsingscriteria en een vaststellingsprocedure die, ongeacht of het een gewestelijke heffing dan wel een gemeentelijke heffing betreft, altijd hetzelfde blijven. Het is mij niet duidelijk waarom dit bij verwaarlozing ook niet wordt gedaan. Dit zou mijns inziens een en ander nochtans sterk verhelderen. Volgens mij moet op zoek worden gegaan naar een duidelijker geheel, een duidelijker kader. De doelstellingen van de verscheidene heffingen op woningen/gebouwen laten dit volgens mij toe (zie verder).

3.2. Inventarisbeheer verwaarlozing 135. De gewestelijke ambtenaar die het plaatsbezoek heeft uitgevoerd volgens de regeling in het programmadecreet is meteen ook inventarisbeheerder. Hij neemt bijgevolg het pand op in de inventaris voor verwaarloosde woningen/gebouwen. In dit geval is dus sprake van een gewestelijke inventaris.

184 185

J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 32. Antwerpen 6 oktober 2009, nr. 2004/AR/3350; Rb. Brussel 26 januari 2007, LRB 2007, 158.

50

Ook bij verwaarlozing blijkt echter de mogelijkheid te bestaan dat gemeenten de taak van inventariseren overnemen, ook al is er enkel sprake van een gewestelijke heffing.186 Ik bepleit de creatie van een eenduidig systeem zodat bij alle gemeenten het uitgangspunt hetzelfde is. Dit komt de transparantie ten goede. 136. Bovendien is het mogelijk dat de gemeenten een eigen heffingsreglement op verwaarlozing invoeren met beheer van de inventaris in kwestie. Het gemeentereglement kan perfect gebruik maken van toetsingscriteria en een vaststellingsprocedure die afwijken van het programmadecreet. Bij verwaarlozing is het bijgevolg mogelijk dat er twee verschillende inventarissen bestaan met een verschillende inhoud. Dergelijke onlogische toestanden moeten naar mijn mening worden verholpen. Ook de fiscale gelijkheid komt mijns inziens immers in het gedrang.

4. Woningen/gebouwen: leegstand 137. Ten slotte bestaat ook nog eens een andere vaststellingsprocedure voor leegstand. Dit betekent dat voor woningen/gebouwen drie verscheiden procedures bestaan!

4.1. Wijze van vaststelling van leegstand

4.1.1.

De te toetsen normen

138. Een gebouw wordt als leegstaand beschouwd, indien meer dan de helft van de totale vloeroppervlakte niet overeenkomstig de functie van het gebouw wordt aangewend gedurende een termijn van ten minste twaalf opeenvolgende maanden. Een woning wordt als leegstaand beschouwd wanneer deze gedurende een termijn van ten minste twaalf opeenvolgende maanden niet aangewend wordt in overeenstemming met de woonfunctie. 139. In vergelijking met de twee bovenstaande concepten (verkrotting en verwaarlozing) is leegstand een vreemde eend in de bijt. Er wordt voor leegstand namelijk niet gewerkt met objectieve, te toetsen normen. Elke gemeente moet een eigen reglement opmaken dat bepaalt wat volgens die gemeente indicaties van leegstand zijn. Het uitvoeringsbesluit van het DGP noemt een aantal indicaties, maar die zijn slechts indicatief.187 De gemeenten zijn bijgevolg vrij in het bepalen van hun eigen indicaties. Veel voorkomende indicaties zijn bijvoorbeeld een abnormaal laag verbruik van nutsvoorzieningen, een geblokkeerde toegang, een langdurige periode waarin het goed te koop of te huur wordt aangeboden, uit het bevolkingsregister blijkt dat niemand op die plaats is gedomicilieerd, enzovoort.

186

Omz. 29 april 1996 betreffende de heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen, BS 1 juni 1996. 187 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 25.

51

Dit heeft tot gevolg dat voor het nagaan of er sprake is van leegstand niet wordt gewerkt met een technisch verslag waarin een puntensysteem is opgenomen. Men werkt louter met indicaties. Dit zorgt mijns inziens voor een grotere subjectiviteit. Hoeveel indicaties moeten zich voordoen vooraleer kan worden besloten dat sprake is van leegstand? De indicaties liggen bovendien niet vast en kunnen derhalve onderling van elkaar verschillen per gemeente.188 Ik volg wel de stelling dat leegstand een feitelijk gegeven is.189 Dit brengt met zich mee dat werken met een technisch verslag en een puntensysteem in casu zeer moeilijk hanteerbaar is. Wel moet zodoende zeer omzichtig worden omgesprongen met het vastleggen en toetsen van de indicaties zodat niet ondoordacht tot leegstand wordt beslist.

4.1.2.

De procedure tot vaststelling van leegstand

140. Door de invoering van het DGP zijn het de gemeenten die verplicht zijn om de leegstand vast te stellen. De Vlaamse Regering heeft niettemin uitdrukkelijk de procedure bepaald hoe leegstand moet worden vastgesteld.190 Gemeentelijke ambtenaren moeten een administratieve akte opmaken, waarbij een beschrijvend verslag én een fotodossier moet worden toegevoegd. In het beschrijvend verslag worden de elementen vermeld die de leegstand staven.191 In de praktijk blijkt leegstand echter te worden vastgesteld vanaf de openbare weg. Er dient dus geen inwendig onderzoek te gebeuren. Men stelt dan een fotodossier op vanaf de openbare weg.192 Hier kan worden geconstateerd dat enkel de gemeenten bevoegd zijn om de vaststelling van leegstand te doen. Het Vlaams Gewest komt hier niet in tussen. Bovendien gebeurt de vaststelling niet met een inwendig onderzoek in tegenstelling tot bij verkrotting. Het lijkt mij zeer moeilijk om op deze wijze een betrouwbare vaststelling van leegstand te doen. Overigens wijkt men met dergelijke procedure opnieuw volledig af van de andere vaststellingsprocedures. Ik vind dat inderdaad moet worden gekeken naar de feitelijke situatie, maar een meer uniforme procedure over alle gemeenten heen, lijkt mij haalbaar en zou de transparantie alvast ten goede komen.

4.2. Inventarisbeheer leegstand 141. Het zijn ook de gemeenten die verplicht instaan voor het beheer van de inventaris. Dat slechts één niveau kan instaan voor de inventarisatie en dat geen parallelle inventarisaties kunnen ontstaan die aanleiding geven tot een tweede heffing is een goede zaak. 188

D. DEVOS en E. GOOSSENAERTS, “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009, LRB 2009, afl. 2, 102. 189 Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 17. 190 B. Vl. Reg. 10 juli 2009 houdende nadere regelen betreffende het leegstandsregister en houdende wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 2 april 1996 betreffende de heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen, BS 23 september 2009. 191 Art. 3 B. Vl. Reg. 10 juli 2009. 192 Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem’.

52

5. Algemene conclusie met betrekking tot de inventarisatie 142. De veelheid aan mogelijke procedures zijn naar mijn mening een heikel punt in het betreffende beleid van woningen/gebouwen. Het kost enorm veel moeite te achterhalen welke mogelijke vaststellingsprocedures er zijn. Ze zijn uitgewerkt in allerhande decreten en uitvoeringsbesluiten en ze zijn bovendien niet altijd even duidelijk. Zo was het teruggrijpen naar mensen uit de praktijk noodzakelijk om te achterhalen op welke wijze leegstand nu wordt vastgesteld. Het is naar mijn mening een kluwen van procedures die moeilijk te doorgronden zijn. 143. Aan de hand van de inventarisatieprocedure heb ik aangetoond dat de aanpak niet alleen verschilt tussen bedrijfsruimten en woningen/gebouwen, maar ook op vele vlakken verschilt tussen woningen/gebouwen onderling naargelang het gaat om verkrotting, verwaarlozing of leegstand. De vraag die nu kan worden gesteld is of dit onderscheid noodzakelijk is? Het is volgens mij niet noodzakelijk dat zoveel verschil in aanpak zit naargelang het gaat om verkrotting, verwaarlozing en leegstand. De doelstellingen van de verscheidene heffingen laten mijns inziens een uniformere aanpak van de heffingen op woningen/gebouwen toe. De uitgebreide bespreking hiervan volgt bij het voorstel. In mijn voorstel tot verbetering van het beleid, zal ik trachten een en ander te herorganiseren tot een eenvormiger systeem.

Afdeling 2 Berekeningswijze van de heffingen

1. Situering 144. Volgens mij vormt de berekeningswijze van de diverse heffingen in bepaalde gevallen toch een knelpunt. Ten eerste vormen naar mijn mening de berekeningswijzen waarbij het kadastraal inkomen het centraal element is, een eerste probleem in het te bespreken heffingsbeleid. Ten tweede wordt, zoals reeds duidelijk werd bij de beschrijving van het beleid, het bedrag van de heffing anders berekend naargelang het gaat over bedrijfsruimten dan wel woningen/gebouwen. Bovendien wordt een andere berekeningswijze gehanteerd tussen woningen/gebouwen onderling naargelang het DGP van toepassing is voor leegstand, of het programmadecreet voor verwaarlozing of verkrotting. Ik stel mij hierbij sterk de vraag of dit niet uniformer kan?

2. Het kadastraal inkomen als berekeningsbasis 145. Ik heb reeds uiteengezet dat volgens het leegstandsdecreet voor de heffingen op bedrijfsruimten het kadastraal inkomen doorslaggevend is voor de berekening van het tarief. Ook in het programmadecreet wordt een formule toegepast waarbij het kadastraal inkomen de basis vormt voor de berekening van het heffingsbedrag.

53

Dat de berekeningswijzen waarbij het kadastraal inkomen het centraal element is, een knelpunt zijn, werd reeds gesteld. Ik haal hieronder een aantal bemerkingen aan die dit standpunt staven.

2.1. Bevoegdheid Vlaams Gewest 146. Er werd in het kader van de heffing op bedrijfsruimten opgeworpen dat het Vlaams Gewest niet bevoegd zou zijn deze heffing te organiseren, omdat de belastbare materie van de leegstandsheffing het kadastraal inkomen is. Het argument was dat het KI al een grondslag vormde voor de inkomstenbelasting.193 Het Vlaams Gewest mag namelijk geen belastingen heffen op materies die al het voorwerp uitmaken van een belasting opgelegd door de federale overheid.194 De rechter oordeelde hierover echter dat de belastbare materie van de leegstandsheffing de toestand van leegstand, verwaarlozing of niet-gebruik is.195 Deze belastbare materie is dus anders dan bij de onroerende voorheffing, die inderdaad het kadastraal inkomen als belastbare materie heeft. 147. Volgens mij is dit een terechte beoordeling van de Rechtbank van Eerste Aanleg. De berekeningswijze en de belastbare materie vormen twee te onderscheiden elementen. De redenering kan mijns inziens bovendien worden doorgetrokken naar verwaarloosde en verkrotte woningen of gebouwen, behandeld in het programmadecreet. Het KI vormt de basis voor de berekening van de heffing, maar het kan niet worden beschouwd als de belastbare materie. De belastbare materie is in casu de verkrotte woning of het verwaarloosde gebouw.

2.2. Schending van de artikelen 10 en 11 GW 148. Een tweede wezenlijk twistpunt is de vraag of het gebruik van het KI als basis voor de belastingsberekening niet in strijd is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

2.2.1.

Arrest GwH 4 maart 2008

149. In dit kader kan worden teruggegrepen naar een arrest van het Grondwettelijk Hof van 4 maart 2008.196 Aan het Hof werd de prejudiciële vraag gesteld of het gebruik van het KI als berekeningsbasis van de heffingen die zijn bepaald in het programmadecreet, in strijd is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat hierdoor in de loop der jaren een ongelijke situatie zou zijn ontstaan tussen de belastingplichtigen.197 193

D. DE KEUSTER, “Knopen inzake heffing op verlaten bedrijfsruimten doorgehakt?” (noot onder Rb. Brussel 6 september 2002), TFR 2003, 651. 194 D. DE KEUSTER, “Knopen inzake heffing op verlaten bedrijfsruimten doorgehakt?” (noot onder Rb. Brussel 6 september 2002), TFR 2003, 651. 195 Rb. Brussel 6 september 2002, TFR 2003, 651, noot D. DE KEUSTER. 196 GwH 4 maart 2008, nr. 44/2008. 197 GwH 4 maart 2008, nr. 44/2008.

54

Het is namelijk een feit dat de huidige kadastrale inkomens, als gevolg van het niet-toepassen van een algemene perequatie sinds 1 januari 1975 en ingevolge het niet systematisch toepassen van de individuele herziening van de kadastrale inkomens, absoluut niet meer zijn afgestemd op de werkelijke huurwaarde van de betrokken onroerende goederen.198 Het Hof antwoordde hierop ontkennend. Het Hof stelde dat de ongelijke situatie die zou ontstaan tussen de belastingplichtigen door de toepassing van dergelijke berekeningswijze, niet voortvloeit uit de berekeningsformule, maar enkel uit het niet toepassen van de perequatie en het niet doorvoeren van de individuele herzieningen.199 Het kadastraal inkomen op zich vormt bijgevolg volgens het Hof wel degelijk een objectief en pertinent criterium.

2.2.2.

Beoordeling arrest GwH 4 maart 2008

150. Eerst en vooral wil ik erop wijzen dat dit arrest dat handelt over het programmadecreet, volgens mij ook relevant is voor het leegstandsdecreet. De discussie heeft namelijk louter betrekking op het gebruik van het kadastraal inkomen in de berekening van de heffing. Dergelijke berekening wordt zowel in het programma- als het leegstandsdecreet gebruikt. 151. Ik ben het echter niet eens met de conclusie van het Grondwettelijk Hof. Ik vind dat het kadastraal inkomen geen objectief en pertinent criterium uitmaakt, juist omdat de perequatie niet wordt toegepast en de individuele herzieningen niet systematisch worden doorgevoerd. Als dus door het niet toepassen van dergelijke herberekeningen op het kadastraal inkomen een ongelijke behandeling ontstaat tussen de belastingplichtigen, kan volgens mij het KI zoals het nu wordt toegepast geen objectief en pertinent criterium meer vormen. Dit alles doet naar mijn mening onevenredige gevolgen ontstaan en op die manier ontstaat ook een ongelijke situatie tussen de belastingplichtigen.

2.3. Herziening van het kadastraal inkomen 152. Een bijkomend argument waarop ik mij baseer om het standpunt te verdedigen dat het gebruik van het KI ongelijkheden doet ontstaan tussen de belastingplichtigen, is de mogelijkheid van de eigenaar om een neerwaartse herziening aan te vragen van het kadastraal inkomen. Het kadastraal inkomen wordt immers berekend op basis van de huurwaarde en een onroerend goed dat leegstaat, verwaarloosd of verkrot is, zal logischerwijze een lagere huurwaarde hebben dan wanneer het perfect onderhouden wordt. Als een eigenaar dus geconfronteerd wordt met een registratie van zijn onroerend goed, heeft hij/zij er belang bij een herziening van het kadastraal inkomen aan te vragen. Als het KI dan

198 199

GwH 4 maart 2008, nr. 44/2008. GwH 4 maart 2008, nr. 44/2008.

55

inderdaad verlaagd wordt, zal de toekomstige leegstandsbelasting ook automatisch een stuk lager komen te liggen.200 153. Dergelijke mogelijkheid is mijns inziens een soort van ontwijkingsroute voor de heffing. Bij gebrek aan dergelijke vraag tot herziening zal immers de huurwaarde op het ogenblik dat nog geen sprake was van leegstand of verwaarlozing, worden gebruikt als basis voor het bepalen van het bedrag van de heffing.201 Aldus betreft het een scheefgetrokken situatie. Het fiscaal gelijkheidsbeginsel houdt in dat alle personen die zich in dezelfde feitelijke toestand bevinden op gelijke wijze belast moeten worden.202 Een verschillende fiscale behandeling van bepaalde categorieën van personen kan, indien daarvoor een objectieve en redelijke verantwoording bestaat.203 Naar mijn mening bevinden belastingplichtigen die onderhevig zijn aan een heffing omwille van een leegstaande of verwaarloosde bedrijfsruimte met dezelfde objectieve huurwaarde, zich in dezelfde feitelijke omstandigheden. De objectieve en redelijke verantwoording voor een verschillende fiscale behandeling vervalt wanneer zomaar een herziening van het KI wordt getolereerd. Dit zou immers met zich meebrengen dat belastingplichtigen die zich in principe in dezelfde feitelijke omstandigheden bevinden, toch verschillend worden belast, louter op basis van het feit dat de ene belastingplichtige een herziening aanvraagt terwijl de andere dit niet doet. Dezelfde redenering kan bovendien worden gevolgd voor belastingplichtigen die een heffing verschuldigd zijn op grond van het programmadecreet voor woningen/gebouwen, met dezelfde objectieve huurwaarde. Ik concludeer hieruit dat een ongelijke behandeling tussen belastingplichtigen ontstaat die zich nochtans in dezelfde situatie bevinden, omwille van het feit dat het kadastraal inkomen als berekeningsbasis van de heffing wordt gebruikt.

3. De verschillende toepasselijke berekeningswijzen 154. Bovendien wordt vastgesteld dat de berekeningswijzen verschillend zijn naargelang het leegstandsdecreet, het programmadecreet of het DGP van toepassing is. Ook hier de vraag of dit geen fiscale ongelijkheid creëert tussen de belastingplichtigen? 155. Om een mogelijk antwoord te formuleren, grijp ik terug naar een vonnis van de Rechtbank van Eerste Aanleg in Brussel.204 In dit vonnis stelt de rechter dat het gelijkheidsbeginsel in het fiscaal recht inhoudt dat de belastingplichtigen die zich in eenzelfde toestand bevinden, op dezelfde wijze moeten worden belast.205 De rechter argumenteert dat de belastingplichtigen in het geval van leegstand van bedrijfsruimten zich onmogelijk in eenzelfde toestand bevinden als 200

Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 361, noot F. MOEYKENS. Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 361, noot F. MOEYKENS. 202 E. DEBRUYNE, Praktisch fiscaal recht basisbeginselen, Antwerpen, De Boeck, 2009, 34. 203 E. DEBRUYNE, Praktisch fiscaal recht basisbeginselen, Antwerpen, De Boeck, 2009, 34. 204 Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 362. 205 Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 362. 201

56

belastingplichtigen in het geval van leegstand van woningen/gebouwen. De rechter stelt dat het hier duidelijk twee verschillende situaties betreft die niet vergelijkbaar zijn en die geregeld worden door twee verschillende decreten.206 Ik ben van mening dat deze argumentatie kan worden aangewend om te bepleiten dat een verschillende berekeningswijze, die wordt toegepast voor enerzijds bedrijfsruimten en anderzijds woningen/gebouwen, geen fiscale ongelijkheid doet ontstaan. De belastingplichtigen bevinden zich namelijk niet in eenzelfde toestand en mogen daarom op een andere wijze worden belast. 156. Het lijkt mij aanneembaar dat de rechtspraak via eenzelfde redenering tot de conclusie zou komen dat belastingplichtigen op grond van een leegstaande woning/gebouw zich in een andere toestand bevinden dan belastingplichtigen op grond van een verwaarloosde of verkrotte woning/gebouw. Het zijn immers ook verschillende situaties die bovendien geregeld worden door twee verschillende decreten (het DGP respectievelijk het programmadecreet). Op basis van deze argumentatie zou dan kunnen worden besloten dat ook de toepassing van een verschillende berekeningswijze in het DGP en in het programmadecreet, geen fiscale ongelijkheid tot stand brengt.

4. Algemene conclusie met betrekking tot de berekeningswijze 157. Het gebruik van het KI als berekeningsbasis leidt volgens mij uiteindelijk toch tot ongelijkheden. Het zou beter zijn een andere methode vast te leggen om de heffingen, opgenomen in het leegstands- en programmadecreet, te becijferen. 158. Bovendien stel ik vast dat de berekeningswijzen verschillend zijn afhankelijk van het feit of het leegstandsdecreet, het programmadecreet of het DGP van toepassing is. Ook al doet dit misschien geen fiscale ongelijkheid ontstaan, toch kan dit naar mijn mening beter uniformer worden geregeld. Door de betwijfelende berekeningswijzen zoals ze nu bestaan, te schrappen, komt ruimte om een uniformer systeem in te voeren. Ik ben hier voorstander van, omdat dit de transparantie naar de burgers toe sterk zou verbeteren. Hoe ik hieraan zelf tegemoet zou komen, werk ik verder uit in een eigen voorstel.

206

Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 362.

57

Afdeling 3 De diverse fiscale procedureregels

1. Situering 159. Uit het onderzoek van de fiscale procedures die worden gehanteerd in de verschillende toepasselijke wetgevingen, kan worden vastgesteld dat al heel wat werd gesleuteld aan deze regelgeving. Veel bepalingen werden in de loop der jaren vervangen, herschreven of geschrapt. Sommige wetsartikels gaven immers aanleiding tot heel wat kritiek. Ook was er weinig harmonisatie tussen de fiscale procedure voor enerzijds woningen/gebouwen en anderzijds bedrijfsruimten. Nochtans kan worden vastgesteld dat de Vlaamse Regering zich bewust was van de discrepantie tussen de procedures opgenomen in het leegstands- en het programmadecreet. De decreetgever wilde daaraan tegemoet komen door de regelgeving meer op elkaar af te stemmen en zelfs eventueel te doen samensmelten, zeker wat de inning, de invordering en de bezwaarprocedure betreft.207 Men was van mening dat dit tot meer coherentie, duidelijkheid en toegankelijkheid zou leiden.208 Tot een samensmelting is het tot op vandaag de dag echter nog niet gekomen, maar er kan niet worden ontkend dat op het vlak van de fiscale procedure meerdere inspanningen zijn geleverd om onderlinge afstemming te creëren tussen de verschillende wetgevingen. 160. Ik haal in dit hoofdstuk twee thema’s uit de fiscale procedure aan die mij opvielen: de verschillende bezwaarprocedures en het gebruik van de verwijzingsregel. Aan de hand van deze thema’s zal ik trachten een duidelijk overzicht te geven van de talrijke decreetswijzigingen die er reeds zijn geweest inzake de fiscale procedure. Meteen wordt ook enige duiding gegeven. Het valt mij immers op dat er weinig overzicht is rond de evolutie van waar men komt en waar men nu staat op het vlak van deze procedures. Het is bovendien de bedoeling eventuele knelpunten bloot te leggen met betrekking tot deze thema’s van de fiscale procedure. Ten slotte wil achterhalen in hoeverre een harmonisatie tussen de fiscale procedures bij bedrijfsruimten en bij woningen/gebouwen nu effectief wordt bereikt. Welke stappen zijn al ondernomen om uniformisatie te bereiken?

207

Evaluatierapport van de Vlaamse regering over de Vlaamse fiscaliteit, Parl.St. Vl.parl. 2000-2001, nr. 569/1, 132. 208 Evaluatierapport van de Vlaamse regering over de Vlaamse fiscaliteit, Parl.St. Vl.parl. 2000-2001, nr. 569/1, 140.

58

2. Voorafgaande opmerking bij de regelgeving voor woningen/gebouwen 161. Het is voorafgaandelijk belangrijk te duiden op de verschillende wetgevingen die van toepassing kunnen zijn op woningen/gebouwen. Er moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de regelgeving van het programmadecreet en anderzijds deze van het DGP.

2.1. Opmerking bij de lokale belastingen 162. Door de regionalisering van de Provinciewet en de Gemeentewet via de bijzondere wet van 13 juli 2001209 zijn het de Gewesten die sindsdien instaan voor de samenstelling, de organisatie, de bevoegdheid en de werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen.210 Dit houdt in dat het bepalen van het formeel fiscaal recht voor de gemeente- en provinciebelastingen een gewestelijke bevoegdheid is geworden.211 Het Vlaams Gewest heeft ondertussen van deze bevoegdheid gebruikt gemaakt en sinds een aantal jaar is voor de Vlaamse gemeenten en provincies een algemeen proceduredecreet van toepassing, namelijk het Vlaams decreet van 30 mei 2008 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillenprocedure van provincie- en gemeentebelastingen.212 163. Het staat vast dat het DGP de leegstandsheffing ‘vergemeentelijkt’. Dit betekent bijgevolg dat de fiscale administratieve procedureregels in het kader van de lokale belastingen van toepassing zijn.213 Er kan zodoende worden geconcludeerd dat voor wat de fiscale procedureregels van het DGP betreft, het decreet van 30 mei 2008 van toepassing zal zijn. Dit wordt trouwens ook uitdrukkelijk gesteld in artikel 3.2.22, 1e lid DGP.

2.2. Opmerking bij de regionale belastingen 164. Dergelijk algemeen proceduredecreet bestaat niet voor de regionale belastingen in het Vlaams Gewest. De gewesten bepalen zelf de procedureregels en in het Vlaams Gewest zijn deze regels voor elke belasting afzonderlijk vastgelegd.214 Dit betekent dat voor de heffingen op verwaarloosde en verkrotte woningen/gebouwen, opgenomen in het programmadecreet, eigen procedureregels gelden die verschillen van alle

209

Bijzondere wet 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, BS 3 augustus 2001. 210 M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 49. 211 M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 49. 212 Decreet 30 mei 2008 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillenprocedure van provincieen gemeentebelastingen, BS 4 juli 2008. 213 M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 288. 214 M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 288.

59

andere gewestbelastingen. Ze verschillen in beginsel dus ook van de procedureregels die zijn vastgelegd in het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten. 165. Naar mijn mening is de fiscale procedure voor de regionale belastingen veel beter geregeld in het Waals Gewest. Daar werd wel een algemeen decreet ingevoerd dat voor alle eigen gewestbelastingen van toepassing is. Het decreet van 6 mei 1999 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillen inzake de directe gewestelijke belastingen215 zorgt bijgevolg voor vestigings- en invorderingsregels, die voor alle gewestbelastingen hetzelfde zijn. Dit maakt het natuurlijk veel gemakkelijker om een uniformiteit te creëren in de fiscale procedures. In het Vlaams Gewest is deze coherentie alsnog zoek. 166. Er kan worden geconcludeerd dat door de invoering van het DGP voor de leegstandsheffing op woningen/gebouwen dus een tweede niveau in het leven is geroepen. Gezien daardoor nu twee niveaus in de regelgeving voor woningen/gebouwen van toepassing zijn, wordt de situatie nog complexer. Een uniformisering van de fiscale procedures op deze verschillende niveaus lijkt zo immers niet meer haalbaar.

3. Bezwaarprocedures tegen de heffingen 167. Een knelpunt dat ik zeker wil bespreken, betreft het administratief beroep dat kan worden ingesteld tegen de diverse heffingen. Hier wil ik aantonen dat de decreetgever op verschillende vlakken zeer chaotisch te werk is gegaan. Een reeks aanpassingen blijken reeds te zijn doorgevoerd, maar hier is toch nog veel ruimte voor verbetering. Er wordt immers gebruik gemaakt van veel uiteenlopende bezwaarprocedures, afhankelijk van de toepasselijke regelgeving en de toestand van de woning/gebouw.

3.1. Bezwaarprocedures bij bedrijfsruimten 168. Het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten bevat een bezwaarprocedure. Een aantal verschilpunten met de regelgeving voor woningen/gebouwen kunnen alvast worden aangehaald en daarom is het interessant de procedure van dicht te bekijken. Bovendien is het de bedoeling te wijzen op een aantal duidelijke knelpunten.

3.1.1.

Het georganiseerd administratief beroep tegen de heffing op bedrijfsruimten

169. De belastingplichtige kan tegen de heffingen op bedrijfsruimten een bezwaarschrift indienen bij de bevoegde ambtenaar van de Vlaamse Belastingsdienst. Het bezwaarschrift moet op straffe

215

Decreet 6 mei 1999 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillen inzake de directe gewestelijke belastingen, BS 1 juli 1999.

60

van verval schriftelijk bij de ambtenaar worden ingediend binnen een termijn van drie maanden te rekenen vanaf de derde werkdag volgend op de datum van verzending van het aanslagbiljet.216 170. De termijn van drie maanden werd ingevoerd door het decreet van 23 juni 2006.217 Dit decreet had een technische herziening van de innings- en invorderingsprocedure op het oog. De decreetgever verlengt onder andere de bezwaartermijn met het doel zoveel als mogelijk een uniforme inningsprocedure voor de Vlaamse belastingen die gerelateerd zijn aan het onroerend goed, te verwezenlijken en op die manier een meer transparante procedure voor de burger te creëren.218 De verlenging van de termijn van één maand naar drie maanden kan worden gekaderd in de toenmalige ambitie van het Vlaams Gewest een eigen Vlaamse Belastingsdienst op te richten.219 Deze dienst werd in het leven geroepen om in te staan voor de invordering van de eigenlijke gewestbelastingen, waaronder onder meer de heffingen op leegstaande en verwaarloosde woningen en de heffingen op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten. 171. De Minister van Financiën, Begroting en Ruimtelijke Ordening, op dat moment Dirk van Mechelen, verklaarde dat een noodzakelijk fundament voor deze nieuwe organisatiestructuur een degelijke en gestroomlijnde regelgeving is. De Minister stelde dat waar mogelijk de regelgeving gelijklopend dient te zijn over meerdere heffingen heen.220 Dit draagt bij tot de transparantie naar de belastingplichtige toe. Daarom moesten volgens de Minister, waar mogelijk, subtiele verschillen tussen de diverse heffingen, die niet op een begrijpelijke manier kunnen worden verklaard, worden weggewerkt.221 De Minister lichtte specifiek toe dat de verlenging van de bezwaartermijn van één maand naar drie maanden is doorgevoerd naar analogie met de leegstandsheffing op woningen/gebouwen (toen nog in het programmadecreet opgenomen) en de onroerende voorheffing.222 172. De wijziging zorgt er inderdaad voor dat de bezwaartermijn nu dezelfde is als bij de onroerende voorheffing en de heffing op verwaarloosde en verkrotte woningen/gebouwen. De parlementaire documenten tonen ook aan dat men zich wel degelijk bewust was van de noodzaak de procedures van de verscheidene gewestbelastingen wat meer op elkaar af te stemmen. Uniformisering van de procedures van regionale belastingen die een gelijksoortige materie treffen, kan uiteraard alleen een vooruitgang betekenen.

216

Art. 26, §3 leegstandsdecreet; GwH 26 september 2007, nr. 123/2007. Decreet 23 juni 2006 houdende wijziging van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, BS 10 juli 2006. 218 Parl.St. Vl. Parl. 2005-2006, nr. 812/1, 5. 219 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 197; Ontwerp van decreet houdende wijziging van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, Verlag namens de commissie voor Algemeen Beleid, Financiën en Begroting uitgebracht door de heer Jaak Gabriels, Parl.St. Vl.Parl. 20052006, nr. 812/3, 4. 220 Parl.St. Vl.Parl. 2005-2006, nr. 812/3, 4. 221 Parl.St. Vl.Parl. 2005-2006, nr. 812/3, 4. 222 Parl.St. Vl.Parl. 2005-2006, nr. 812/3, 5. 217

61

De doelstelling van de Minister om de regelgeving zo gelijklopend mogelijk te maken over meerdere heffingen heen, wordt mijn inziens echter absoluut niet gerealiseerd. Het louter aanpassen van de termijn is pertinent onvoldoende. De beroepsinstanties blijven, zoals later bij de bespreking van het programmadecreet duidelijk zal worden, immers verschillend. Daarenboven blijven ook de onderlinge verhouding tussen de bezwaarprocedures tegen de heffingen en de beroepsprocedures tegen de registratie verschillend en ook het uitstel of de spreiding van betaling wordt anders geregeld dan in het programmadecreet.

3.1.2.

Betwistingsprocedure tegen de inventarisatie van bedrijfsruimten

173. Het is belangrijk het onderscheid te zien tussen de beroepsprocedure die kan worden ingesteld tegen een heffing en de beroepsprocedure die openstaat om de grondslag van de heffing te betwisten, namelijk de registratie van de bedrijfsruimte. De onderlinge verhouding tussen beide procedures is immers niet helder. Om dit te kunnen aantonen, is het nodig te verduidelijken waaruit de betwistingsprocedure tegen de inventarisering bestaat: het leegstandsdecreet voorziet dat binnen de 30 kalenderdagen na de betekening van het registratieattest, de eigenaar van het geregistreerde goed met een aangetekende brief beroep kan aantekenen bij de Vlaamse Regering, gericht aan de Vlaamse Minister van Ruimtelijke Ordening, tegen de opname in het register.223

3.1.3.

Onderlinge verhouding beroepsprocedure tegen de heffing en beroepsprocedure tegen de inventarisatie

174. Bij bedrijfsruimten is het tot nu toe onduidelijk of ook de grondslag van de heffing, namelijk de registratie, nog mag worden aangevochten in de bezwaarprocedure tegen de heffing. Het valt uit de wettekst niet af te lezen of dit al dan niet is toegelaten. Hierover heerst bijgevolg discussie in rechtspraak en rechtsleer. In 2009 deed de Rechtbank van Eerste Aanleg in Brussel hierover uitspraak. De Rechtbank oordeelde dat de beslissing tot registratie van een bedrijfsruimte in de inventaris in principe wel het voorwerp kan uitmaken van een geschil dat ter beoordeling aan de rechtbank kan worden voorgelegd.224 De rechtbank stelde echter dat in het kader van een geschil over de leegstandsheffing, de registratie van de bedrijfsruimte in de inventaris niet meer kan worden aangevochten. De reden die hiervoor werd aangehaald, is dat de opname in de inventaris al eerder middels een specifieke administratieve bezwaarprocedure kon worden aangevochten.225 De bezwaren werden echter afgewezen zonder dat de belastingplichtige daartegen nog een vordering in rechte had ingesteld. Als gevolg daarvan was de beslissing tot opname in de inventaris definitief geworden.226

223

Art. 7 leegstandsdecreet. Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc. Koer. 2010, afl. 11, 529. 225 Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc. Koer. 2010, afl. 11, 528. 226 Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc. Koer. 2010, afl. 11, 529. 224

62

Deze uitspraak wordt in de rechtsleer echter betwist. Het eerste argument dat hiervoor wordt aangewend, is dat in een ander vonnis van de Rechtbank van Eerste Aanleg in Brussel wel degelijk werd geoordeeld dat de betrokkene nog tijdens de procedure van betwisting van de heffing voor de rechtbank de mogelijkheid had het principe van leegstand te betwisten.227 Ondanks het feit dat de procedure voor de rechtbank betrekking had op de leegstandsheffing voor woningen en gebouwen kan volgens JACOBS dezelfde redenering worden gevolgd voor bedrijfsruimten.228 Deze redenering naar analogie gaat echter volgens mij sinds kort niet meer op. Voor woningen en gebouwen werd namelijk in 2011 wettelijk vastgelegd dat in de fase van het bezwaar tegen de heffing de opname in de inventaris niet meer in vraag kan worden gesteld (zie verder). Een ander argument dat wordt aangewend, is een proces-economisch argument. De belastingplichtige wordt immers op die manier verplicht een fiscaal verzoekschrift in te dienen tegen een opname in de inventaris. Er staat een administratief beroep open tegen de inventarisatie bij de Vlaamse Regering. Indien dit wordt afgewezen, is de betrokkene dan verplicht hiertegen een gerechtelijke procedure op te starten, in het geval hij de inventarisatie nog wil betwisten. Tijdens de loop van deze gerechtelijke procedure kan echter eveneens een heffing kan worden opgelegd.229 Aangezien de belastingplichtige reeds de opname in de inventaris betwist, zal hij eveneens niet akkoord gaan met de opgelegde heffing.230 Dit betekent dat ook een verzoekschrift moet worden ingediend tot betwisting van deze heffing, terwijl de procedure tegen de inventarisatie nog loopt. Verschillende procedures kunnen dus naast elkaar aanhangig zijn. Een centrale vraag hierbij is in welke mate zoiets proces-economisch verantwoord is. 175. Ondanks het feit dat ik het proces-economische argument kan volgen, ben ik van mening dat het standpunt van de Rechtbank van Eerste aanleg juridisch juist is. De bezwaren inzake de opnames werden afgewezen en de belastingplichtige heeft geen vordering in rechte meer ingesteld. Ik volg de visie dat hierdoor de beslissing tot inventarisatie definitief is geworden. Onregelmatige administratieve rechtshandelingen kunnen slechts op een geldige wijze worden ingetrokken, indien en voor zover een uitdrukkelijke bepaling van een wet, decreet of ordonnantie de intrekking toelaat of oplegt.231 Om de registratie aan te vechten worden in de toepasselijke decreten specifieke procedures bepaald. Als die procedure is afgerond, kan de rechtbank naar aanleiding van een betwisting van de heffing zelf, de inventarisatie niet nogmaals behandelen.232 Naar mijn mening zou het in casu beter zijn dat de decreetgever ook bij bedrijfsruimten duidelijkheid schept over de onderlinge verhouding tussen bovenstaande procedures, zoals trouwens werd gedaan in het programmadecreet en in het DGP. Dit wordt later uiteengezet.

227

Rb. Brussel 4 september 2007, LRB 2008, 23; F. JACOBS, noot onder Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc. Koer. 2010, afl. 11, 531. 228 F. JACOBS, noot onder Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc. Koer. 2010, afl. 11, 531. 229 D. DEVOS en P.CALLEBOUT, “Actualia van de gewestbelastingen”, LRB 2010, 40. 230 D. DEVOS en P.CALLEBOUT, “Actualia van de gewestbelastingen”, LRB 2010, 40. 231 Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc. Koer. 2010, afl. 11, 529; M. VAN DAMME en F. DE KEGEL, Intrekking van de administratieve rechtshandeling in Administratieve Rechtsbibliotheek, Brugge, Die Keure, 1994, 105. 232 Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc. Koer. 2010, afl. 11, 529.

63

3.1.4.

Afwezigheid van de schorsende werking van het georganiseerd administratief beroep

176. Het indienen van een bezwaarschrift ter betwisting van de heffing schort de verplichting tot het betalen van de heffing niet op.233 Dit is in beginsel dezelfde regeling als in het programmadecreet. Hier is in principe dus geen probleem.

3.1.5.

Uitstel of spreiding van betaling binnen het georganiseerd administratief beroep

177. Het is echter belangrijk erop te wijzen dat bij bedrijfsruimten een andere weg bestaat om alsnog een opschorting van betaling te verkrijgen binnen het georganiseerd administratief beroep. De heffingsplichtige kan door middel van een verzoekschrift om uitstel of spreiding van betaling van de heffing verzoeken. Dit verzoekschrift moet schriftelijk worden ingediend bij de bevoegde ambtenaar op straffe van verval voor het verstrijken van de betaaltermijn van 2 maanden. 234 Dergelijk verzoek tot uitstel of spreiding van betaling schort de betaling van de belasting op alsook ook de eventuele administratieve geldboete.235 Dit is een zeer omstreden methode die bovendien zeer verwarrend en slordig werd opgesteld door de decreetgever. Bovendien bestaat dergelijke opschortingsmogelijkheid niet in het programmadecreet. Er is volgens mij dan ook ruimte voor verbetering. Hieronder een aantal bezwaren op een rijtje.

3.1.5.1.

Het advies van de Raad van State

178. De Raad van State maakte in haar advies reeds de opmerking dat de combinatie van de bezwaarprocedure tegen de heffing naast de mogelijkheid om een verzoekschrift tot uitstel of spreiding van betaling van de heffing te bekomen, wordt gekenmerkt door een tegenstrijdigheid.236 De redenering van de Raad van State is zeker te volgen. Uitstel of spreiding van betaling zijn namelijk te beschouwen als betalingsmodaliteiten en worden dus aangewend voor gevallen waar een heffing moet betaald worden, maar de betrokkene niet over de middelen beschikt dit bedrag ( in één keer) te betalen. De mogelijkheid om tijdens de bezwaarprocedure via de techniek van uitstel of spreiding van betaling opschorting te verkrijgen, leidt tot een combinatie van tegenstrijdige instrumenten. 233

Art. 26, §6 leegstandsdecreet. Art. 26, §4 leegstandsdecreet. 235 Art. 26, §6 leegstandsdecreet. 236 S. HUYGHE, “Administratieve boeten in het kader van de leegstandheffing op bedrijfsruimten” (noot onder Rb. Brussel 2 februari 2001), LRB 2002, 47-49. 234

64

3.1.5.2.

Bijkomende onzorgvuldige wetgeving

179. Naast de terechte opmerking van de Raad van State, moet worden vastgesteld dat een en ander ook nog eens zeer onzorgvuldig is uitgewerkt.237 Uit artikel 29 van het leegstandsdecreet blijkt immers dat ook (naast uitstel of spreiding van betaling van de belasting) een gemotiveerd verzoek tot uitstel van betaling van de administratieve geldboete en/of de verwijlinteresten aangetekend kan worden ingediend bij de bevoegde ambtenaar van de Vlaamse Belastingdienst. Het verzoek dient te gebeuren binnen de maand na de verzending van het heffingsbiljet van de administratieve geldboete.238 180. Er zijn nu een hele reeks tekstuele verschillen terug te vinden tussen de regelgeving met betrekking tot uitstel of spreiding van betaling van de belasting en de regelgeving voor uitstel van betaling van de administratieve geldboete en/of de verwijlinteresten. Zo kan worden opgemerkt dat bij uitstel of spreiding van betaling van de belasting geen gewag wordt gemaakt van een motiveringsverplichting, dat het verzoek moet gebeuren voor het verstrijken van de betaaltermijn van 2 maanden na verzending van het aanslagbiljet en dat het verzoek dient te gebeuren via een verzoekschrift binnen deze termijn op straffe van verval.239 Dit in tegenstelling tot de regelgeving in artikel 29 van het leegstandsdecreet met betrekking tot uitstel van betaling van de administratieve geldboete en/of de verwijlinteresten: hier geldt immers wel een motiveringsverplichting, moet het verzoek gebeuren binnen een termijn van 1 maand na verzending van het aanslagbiljet, wordt geen gewag gemaakt van het gebruik van een verzoekschrift en wordt geen gebruik gemaakt van de formulering ‘op straffe van verval’. Daarnaast staat in artikel 29 niets vermeld of het louter indienen van een verzoek om uitstel van betaling van de administratieve boete en/of de verwijlinteresten, ook effectief de betaling van deze interesten of boete opschort tot aan het ogenblik dat over het verzoek wordt beslist.240 Betekent dit dan dat voor wat de nalatigheidsinteresten en de geldboete betreft, geen opschorting kan worden verkregen via het opstarten van de procedure van uitstel van betaling? 181. Dit alles is minstens zeer onduidelijk. Het is niet te begrijpen waarom twee artikelen die hetzelfde mechanisme inhouden en in hetzelfde decreet zijn opgenomen, zo uiteenlopend kunnen zijn. Dit zorgt voor verwarring en schept absoluut geen rechtlijnigheid in het wetgevend initiatief. Op zijn minst kan men toch dezelfde termijnen invoeren, kan men toch een keuze maken of er moet gemotiveerd worden of niet en kan toch duidelijkheid worden gecreëerd over een al dan niet opschortende werking.

237

J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 17. Art. 29 leegstandsdecreet. 239 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 17. 240 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 17. 238

65

3.2. Bezwaarprocedures bij woningen en gebouwen

3.2.1.

Bezwaarprocedures in het kader van het programmadecreet

182. Voor de regionale belasting op verwaarlozing en verkrotting moet voor de bezwaarprocedure specifiek worden gekeken naar de regeling voorgeschreven door het programmadecreet. Er wordt aandacht besteed aan de (in)efficiëntie van de procedure en de eventuele (afwezige) coherentie tussen ten eerste de voorgeschreven bezwaarprocedures in het programmadecreet zelf, maar ten tweede ook aan de (afwezige) overeenstemming met procedures opgenomen in andere regelgevingen, zoals het DGP en het leegstandsdecreet.

3.2.1.1.

Het georganiseerd administratief beroep tegen de heffingen op verwaarloosde of verkrotte woningen/gebouwen

183. Algemeen kan worden vastgesteld dat artikel 39 §2 van het programmadecreet bepaalt dat de belastingplichtige binnen de drie maanden na de datum van de verzending van de aanslag met een gemotiveerd bezwaarschrift tegen de belasting in beroep kan gaan bij de Vlaamse Regering. Deze termijn is op straffe van verval voorgeschreven.241

3.2.1.2.

Betwistingsprocedure tegen de inventarisatie van verwaarloosde of verkrotte woningen/gebouwen

184. Ook hier is het van essentieel belang dat wordt gewezen op het onderscheid tussen de betwisting van de heffing die wordt opgelegd enerzijds en de betwisting van de registratie van het pand anderzijds. Bovendien is de beroepsmogelijkheid die openstaat tegen de inventarisatie een bijzonder ingewikkelde regeling met bovendien nog eens (onnodige) onderlinge verschillen tussen verwaarlozing en verkrotting.

3.2.1.2.1.

De situatie bij verwaarlozing

185. Bij de beroepsprocedure tegen de inventarisatie van verwaarloosde woningen/gebouwen kunnen twee opeenvolgende fases onderscheiden worden. Eerst en vooral stelt de inventarisbeheerder de verwaarlozing vast in een gemotiveerde administratieve akte.242 De belastingplichtige krijgt de mogelijkheid deze vaststelling te betwisten

241 242

J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 32. J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 32.

66

binnen de vier maanden na de kennisgeving via aangetekend schrijven.243 Het is de inventarisbeheerder zelf die dit bezwaar moet behandelen binnen een termijn van drie maanden. In het geval de vaststelling niet werd betwist of het bezwaar niet werd ingewilligd, wordt de woning of het gebouw effectief opgenomen in de inventaris.244 Deze opname wordt aan houder van het zakelijk recht bekendgemaakt aan de hand van een registratieattest. Ook tegen dit registratieattest is nog beroep mogelijk via aangetekend schrijven bij de inventarisbeheerder, binnen de 30 kalenderdagen na de betekening van het registratieattest.245 186. Deze laatste betwistingsmogelijkheid is er echter pas gekomen sinds het decreet van 7 mei 2004.246 Een reden hiervoor was dat werd opgemerkt dat heel wat beroepsschriften, die eigenlijk handelden over de aanvechting van de registratie, pas werden ingediend bij ontvangst van de heffingsaanslag.247 Om dit te vermijden, riep de decreetgever een extra mogelijkheid in het leven voor de belastingplichtige om vóór de aanslag reeds tegen de registratie op te komen. Het Vlaams Gewest heeft deze procedure dan ingevoerd naar analogie met het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten.248 Men wilde eenzelfde beroepsprocedure inlassen met betrekking tot de registratie in de inventarislijst.249

3.2.1.2.2.

De situatie bij verkrotting

187. De regeling voor verkrotte woningen ziet er helemaal anders uit. Het is de burgemeester die overgaat tot de ongeschiktheids- of onbewoonbaarheidsverklaring en daartegen staat ook een beroepsmogelijkheid open. 188. Door het decreet van 29 april 2011 zijn recent zelfs een aantal aanpassingen gebeurd aan deze toepasselijke administratieve en fiscale procedure.250 Het decreet zorgt voor een belangrijke wijziging van artikel 34bis van het programmadecreet. Het nieuwe artikel bepaalt dat het besluit van de burgemeester zélf geldt als registratieattest. De opname in de inventaris wordt dan vermeld in het besluit van de burgemeester.251 Er wordt nu dus aangenomen dat het besluit van de burgemeester de betrokken burger voldoende op de hoogte brengt van de inventarisatie.252

243

Art. 32 programmadecreet. J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 33. 245 Art. 34bis programmadecreet. 246 Decreet 7 mei 2004 houdende wijziging van het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 en van het decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, wat betreft de bestrijding van de leegstand en verkrotting en onbewoonbaarheid van gebouwen en/of woningen, BS 5 augustus 2004. 247 Parl. St. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/1, 5. 248 Parl. St. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/1, 8. 249 Parl. St. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/1, 8. 250 Decreet 29 april 2011 houdende wijziging van diverse decreten houdende wonen, BS 4 mei 2011. 251 T. VANDROMME, “De verdere optimalisering van de Vlaamse woningkwaliteitsbewaking: het decreet van 29 april 2011”, RW 2011-12, 168. 252 T. VANDROMME, “De verdere optimalisering van de Vlaamse woningkwaliteitsbewaking: het decreet van 29 april 2011”, RW 2011- 12, 169. 244

67

Het wordt pas ingewikkeld, precies omdat de beroepsmogelijkheid tegen dergelijk besluit moet worden geraadpleegd in artikel 15 §2 van de Vlaamse Wooncode. Daarin wordt bepaald dat het beroep tegen de beslissing van de burgemeester uiterlijk binnen de 30 dagen na de kennisgeving van de beslissing, aangetekend moet worden verstuurd naar de Vlaamse Minister van Wonen.

3.2.1.2.3.

Vastgestelde moeilijkheden en verschilpunten tussen verwaarlozing en verkrotting

189. In het kader van verwaarloosde woningen/gebouwen valt het op dat met twee fases wordt gewerkt. Ik vraag mij af of dit wel enig nut heeft. Als de inventarisbeheerder al in een eerste fase heeft geoordeeld dat het tegenbewijs niet is geleverd en daarom overgaat tot inventarisatie, kan de vraag worden gesteld waarom de administratie na deze inventarisatie van gedachten zou veranderen?253 Twee maal een betwistingsmogelijkheid bij dezelfde administratie levert naar mijn mening niet veel op. Bovendien was een gelijkschakeling met de beroepsprocedure bij bedrijfsruimten nu eenmaal de doelstelling van het invoeren van de tweede fase. Dit is naar mijn mening niet bereikt, omdat bij bedrijfsruimten absoluut geen sprake is van twee onderscheiden fases. Daarnaast zijn bij bedrijfsruimten ook andere instanties bevoegd om het beroep te behandelen. 190. Voor ongeschiktheid en onbewoonbaarheid moet dan weer worden teruggegrepen naar de Vlaamse Wooncode om de beroepsmogelijkheden tegen de inventarisatie te kennen. Bij verkrotting staat ten slotte slechts één mogelijk beroep open tegen de inventarisatie, namelijk bij de Vlaamse Minister van Wonen. Van twee fases is hier dus ook geen sprake. Het beroep moet worden ingesteld bij een andere instantie en ook de beroepstermijn is anders dan bij verwaarlozing. Bij verkrotting is sprake van een termijn van 30 dagen, terwijl bij verwaarlozing sprake is van 30 kalenderdagen. 191. De decreetgever blijkt in casu weinig aandacht te hebben gehad voor een onderlinge overeenstemming van de procedures in het programmadecreet zelf. Nochtans ben ik van mening dat een harmonisatie een haalbaar doel is. De doelstellingen van de aanpak van verwaarlozing en verkrotting liggen volgens mij in dezelfde lijn en dus staat niets een gelijkschakeling in de weg, zoals verder aan bod komt. Een gelijkschakeling kan de transparantie alleen maar ten goede komen.

3.2.1.3.

Onderlinge verhouding beroepsprocedure tegen de heffing en beroepsprocedure tegen de inventarisatie

192. De administratieve betwistingsmogelijkheden om op te treden tegen de inventarisatie, vóór het in voege treden van het decreet van 29 april 2011, vielen moeilijk te onderscheiden van de bezwaarprocedures tegen de heffing zelf. Het blijkt immers dat via het administratief beroep bij 253

Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 21.

68

de Vlaamse Regering niet alleen kon worden opgetreden tegen de heffing zelf, maar ook nog tegen de grondslag van de heffing, namelijk de opname van het pand in de inventaris. 254 De onderlinge verhouding tussen deze procedures was dus niet duidelijk. Het bleek niet uit de wettekst dat bij de bezwaarprocedure tegen de heffing ook de inventarisatie nog kon worden aangevochten. Dit zorgde alvast niet voor begrijpbare beroepsmogelijkheden voor de burger, maar het vormde een kluwen van procedures waarvan de draagwijdte onduidelijk was. 193. Het decreet van 29 april 2011 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot wonen blijkt uiteindelijk duidelijkheid te hebben gecreëerd omtrent de draagwijdte van bovenstaande beroepsmogelijkheden. 255 Het beroep dat wordt ingesteld bij de Vlaamse Regering kan geen betrekking meer hebben op de opname in de inventaris. De decreetgever oordeelt dat het overbodig is dat in de fase van het bezwaar tegen de heffing de opname in de inventaris nogmaals in vraag kan worden gesteld.256 De rechten van de belastingplichtigen worden al eerder in de procedure voldoende gewaarborgd door artikel 32 en 34bis van het programmadecreet. Daarom wordt voorgesteld om de administratieve beroepsprocedure tegen de fiscale heffing te beperken tot de heffing zelf.257 Deze bijsturing is trouwens in overeenstemming met de regeling inzake leegstand in artikel 3.3.22 van het DGP.258 194. De wijziging zorgt volgens mij voor de noodzakelijke opsplitsing tussen enerzijds het beroep tegen de registratie en anderzijds de beroepsprocedure tegen de heffing. Zoals ik heb geargumenteerd bij bedrijfsruimten, ben ik er van overtuigd dat dit de juridisch meest juiste stelling is. Toch zijn er een tweetal punten waar volgens mij vragen kunnen rond rijzen. Ik ben van mening dat het proces-economisch argument dat werd behandeld bij bedrijfsruimten, ook kan worden aangewend bij woningen/gebouwen. De Rechtbank van Eerste Aanleg blijkt zich namelijk bevoegd te hebben verklaard om uitspraak te doen over de beroepen tegen de beslissingen tot registratie van bedrijfsruimten.259 Als deze redenering wordt gevolgd zouden ook de registraties van woningen/gebouwen kunnen worden ingesteld voor de Rechtbank van Eerste Aanleg. Hier kan zich dan eveneens de situatie voordoen dat tijdens de loop van de gerechtelijke procedure tegen de inventarisatie, de belastingplichtige ook een verzoekschrift moet indienen tot het bestrijden van de heffing. Een tweede punt waarover volgens mij discussie kan optreden bij alle heffingen op woningen/gebouwen, is de snelle reactie die bijgevolg vereist is van de betrokkene om op te komen tegen de inventarisatie van zijn pand. De betrokkene krijgt nu amper 30 kalenderdagen na 254

T. VANDROMME, “De verdere optimalisering van de Vlaamse woningkwaliteitsbewaking: het decreet van 29 april 2011”, RW 2011- 12, 169. 255 Decreet 29 april 2011 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot wonen. 256 Parl.St. Vl.Parl. 2010-2011, nr.854/1, 6. 257 Parl.St. Vl.Parl. 2010-2011, nr.854/1, 6; D. DEVOS en C. SCHELFAUT, “Update actualia van de gewestbelastingen – 2011” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen”, Brugge, Die Keure, 2011, 148. 258 Parl.St. Vl.Parl. 2010-2011, nr.854/1, 6. 259 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 10.

69

de betekening van het registratieattest voor wat verwaarlozing betreft en 30 dagen na de kennisgeving van de beslissing van de burgemeester in het geval van verkrotting. De betrokkenen dienen dus bij de kennisgeving van de beslissing zeer goed geïnformeerd te worden over de beroepsmogelijkheden die openstaan tegen de registratie en de gevolgen die het zal hebben wanneer zij geen gebruik maken van de beroepsprocedure. Als men de 30 (kalender)dagen laat voorbijgaan zonder te reageren, kan men hiertegen namelijk niets meer ondernemen op het ogenblik dat het aanslagbiljet in de bus valt. Een duidelijk informatiesysteem is bijgevolg van groot belang, zodat de burgers goed weten wat hen te wachten staat.

3.2.1.4.

Afwezigheid van de schorsende werking van het georganiseerd administratief beroep

195. Ten slotte kan worden vastgesteld dat het instellen van een bezwaar tegen de heffing de betalingsverplichting van de heffing zelf niet opschort. Vroeger was dit wel het geval, maar het decreet van 7 mei 2004260 bracht hier verandering in. Een uitgebreide motivering kan worden teruggevonden in de parlementaire voorbereiding. De argumentatie luidt dat gezien de beroepsmogelijkheden bij ongeschikt- of onbewoonbaarverklaring, gezien de betwistingsperiode van vier maanden na kennisgeving voordat de definitieve opname in de inventaris volgt indien sprake van verwaarlozing én gezien de vereiste periode van 12 maanden onafgebroken opname in de inventaris voordat een heffing verschuldigd is, besloten kan worden dat de houder van een zakelijk recht over voldoende tijd beschikt om aan het belastbaar feit een einde te maken voordat een heffing ontstaat.261 Om het definitieve karakter van de heffing te verhogen en de belastingplichtige aan te zetten zo snel mogelijk stappen te ondernemen om in overeenstemming te zijn met de voorschriften, werd de schorsende werking van het beroep opgeheven. Dit betekent dat een terechte inventarisatie niet meer ongedaan kan worden gemaakt door de schorsende werking.262

3.2.2.

Bezwaarprocedures in het kader van het DGP

196. Zoals reeds gezegd, is omwille van de ‘vergemeentelijking’ van de leegstandsheffing door het DGP het decreet van 30 mei 2008 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillenprocedure van de provincie- en gemeentebelasting op deze heffing van toepassing. Dit

260

Decreet 7 mei 2004 houdende wijziging van het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 en van het decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, wat betreft de bestrijding van de leegstand en verkrotting en onbewoonbaarheid van gebouwen en/of woningen. 261 Voorstel houdende wijziging van het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996, wat betreft de heffing ter bestrijding van de leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen, Parl.St. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1678/1, 9. 262 Parl.St. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1678/1, 9.

70

betekent dat ook om de bezwaarprocedure tegen de heffing te kennen naar dit decreet moet worden teruggegrepen. 197. In het DGP wordt daarnaast een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de twee beroepsprocedures: enerzijds tegen de heffing en anderzijds tegen de registratie. Artikel 3.2.2, 2e lid van het DGP bepaalt dat wie een administratief beroep instelt om de heffing te betwisten binnen dit beroep de inventarisatie niet meer mag aanvechten.263 Het is naar dit voorbeeld dat het programmadecreet werd gewijzigd. De registratie van het pand moet worden bestreden via het indienen van een bezwaar tegen de beslissing tot opname in het leegstandsregister op grond van artikel 2.2.7 §2 DGP. De gemeente stelt de betrokkene per beveiligde zending in kennis van de beslissing tot opname van het leegstaande pand in het leegstandsregister. Binnen een termijn van 30 dagen, die ingaat de dag na de betekening van het schrijven, kan men beroep aantekenen tegen de beslissing bij het college van burgemeester en schepenen. 198. Er kan in casu worden vastgesteld dat de bevoegde beroepsinstanties volgens het DGP en het programmadecreet duidelijk van elkaar verschillen. Door invoering van het DGP raakt men bijgevolg nog verder verwijderd van een eventuele harmonisering van de fiscale procedures. Daarentegen kan worden vastgesteld dat de onderlinge verhouding van de procedures gelijk is: in zowel het DGP als in het programmadecreet wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het beroep tegen de heffing zelf en het beroep tegen de inventarisatie.

3.3. Conclusie met betrekking tot de bezwaarprocedures 199. Er kan enkel worden vastgesteld dat de beroepsprocedures onderling vele verschillen vertonen naargelang het leegstandsdecreet, het programmadecreet of het DGP van toepassing is. Nochtans is harmonisatie een haalbare kaart. De doelstellingen in aanpak van verwaarlozing en verkrotting van woningen/gebouwen liggen, zoals reeds gesteld, immers in dezelfde lijn. Dit wordt later besproken in een eigen voorstel tot oplossing. Dergelijke vaststellingen doen mij vragen stellen bij de duidelijkheid van de regelgeving naar de burgers toe. Nochtans is reeds gebleken dat de decreetgever zich duidelijk bewust was van het feit dat een te grote verscheidenheid in procedures de duidelijkheid niet ten goede komt.

263

D. DEVOS en C. SCHELFAUT, “Update actualia van de gewestbelastingen – 2011” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen, Brugge, Die Keure, 2011, 148.

71

4. Het gebruik van de verwijzingsregel 200. Een laatste heikel punt in het kader van de fiscale procedures is het gebruik van de verwijzingsregel. Door dergelijke regel wordt voor meerdere aspecten van de fiscale procedures verwezen naar het Wetboek inkomstenbelastingen264 (Verder WIB 92). In de loop der jaren werd meerdere malen aan deze verwijzingsregels gesleuteld in het leegstandsdecreet en het programmadecreet. Belangrijk in deze context zijn vooral de intenties die de decreetgever hiermee voor ogen had en de vraag of deze ook zijn bereikt. 201. Aangezien het leegstandsdecreet en het programmadecreet vandaag de dag een identieke verwijzingsregel bevatten, worden deze samen behandeld. Zowel de bepaling in het leegstandsdecreet als deze in het programmadecreet zijn immers aangepast door eenzelfde wijzigingsdecreet. Het DGP wordt afzonderlijk behandeld, omdat dit in beginsel een gemeentelijke heffing betreft waarvoor logischerwijze ook een andere regelgeving vereist is.

4.1. De verwijzingsregel in het leegstandsdecreet en het programmadecreet 202. Om goed te kunnen inschatten wat met de verwijzingsregel wordt bedoeld, is het nuttig de bepaling zoals ze nu voorkomt in het leegstands- en programmadecreet te citeren: “In zoverre deze afdeling en de besluiten genomen ter uitvoering ervan er niet van afwijken, zijn de regels betreffende de invordering, de verwijl- en moratoire interesten, de vervolgingen, de voorrechten, de wettelijke hypotheek, de aansprakelijkheid en plichten van sommige ministeriële officieren, openbare ambtenaren en andere personen, de verjaring alsmede de vestiging inzake de onroerende voorheffing, zoals van toepassing in het Vlaamse Gewest, mutatis mutandis van toepassing op de in deze afdeling bedoelde heffingen en administratieve geldboeten met uitzondering van titel VII, hoofdstuk VIII, afdeling IV bis, van het Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992, zoals ingevoegd bij artikel 332 van de Programmawet van 27 december 2004”.

4.1.1.

Het decreet van 21 november 2008265

203. Het decreet van 21 november 2008 zorgde via een aantal aanpassingen voor de uiteindelijke, volledige harmonisatie van de verwijzingsbepalingen in het leegstands- en programmadecreet. Deze harmonisering is er evenwel niet zomaar gekomen. Het decreet van 21 november 2008 verfijnde de verwijzingsregel opgenomen in het leegstandsdecreet. Het voegde aan artikel 33 van het leegstandsdecreet een verwijzing toe naar

264

Wetboek 10 april 1992 van de inkomstenbelastingen 1992, BS 30 juni 1992. Decreet 21 november 2008 houdende bepalingen tot begeleiding van de tweede aanpassing van de begroting 2008, BS 27 januari 2009. 265

72

de regels uit het WIB 92 inzake de aansprakelijkheid en plichten van sommige ministeriële officieren, openbare ambtenaren en andere personen.266 Daarnaast werd artikel 28 van het leegstandsdecreet geschrapt.267 Zo kreeg de verwijzingsbepaling alvast met betrekking tot de verjaring effectief volledige werking, want het WIB 92 zoals het van toepassing is voor de onroerende voorheffing in het Vlaams Gewest, hanteert ook een verjaringstermijn van vijf jaar.268 Door deze loutere technische aanpassing, werd de verwijzingsregel dus meer verfijnd. Voor woningen en gebouwen gold een ander verloop. Het programmadecreet bevatte voordien enkel een soort van ‘negatieve’ verwijzingsregel naar het WIB 92. Artikel 39 §1, 4 e lid stelde: “Titel VII, hoofdstuk VIII, afdeling IV bis, van het wetboek van de inkomstenbelastingen 1992 zoals ingevoegd bij artikel 332 van de Programmawet van 27 december 2004, is niet van toepassing op de ingevolge deze afdeling verschuldigde sommen, interesten, administratieve geldboeten en kosten.” Ook deze verwijzingsbepaling werd echter volledig aangepast door het bovenvermelde decreet van 21 november 2008. Daardoor is de verwijzingsbepaling nu woordelijk in overeenstemming met de bepaling van het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten.269 204. Uit de voorbereidende werken blijkt heel duidelijk dat de decreetgever streefde naar administratieve vereenvoudiging en fiscale harmonisatie van de invorderingsprocedures inzake de onroerende voorheffing, de leegstandsheffing woningen/gebouwen en de leegstandsheffing bedrijfsruimten.270 Om de wetteksten zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen, argumenteerde men dat het de meeste rechtszekerheid zou bieden voor zowel de belastingplichtige als voor de innende instantie om de regelgeving van het WIB 92, zoals het van toepassing is voor de onroerende voorheffing in het Vlaams Gewest, toe te passen. Dit is echter de meest uitgebreide regelgeving. De aanpassingen aan de verwijzingsregel in zowel het leegstands- als het programmadecreet hebben eigenlijk tot doel een zogenaamde ‘restbepaling’ in het leven te roepen. Het WIB 92, zoals het van toepassing is voor de onroerende voorheffing in het Vlaams Gewest, geldt op die manier als suppletief recht in zoverre de specifieke bepalingen van de decreten en de uitvoeringsbesluiten er niet van afwijken.271 Hierdoor wordt een uniforme regeling tot stand gebracht voor álle fiscale heffingen die de Vlaamse Belastingdienst zelf int.272

266

M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 198. 267 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 198. 268 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 198.. 269 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 198. 270 Ontwerp van decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de tweede aanpassing van de begroting 2008, Parl.St. Vl.Parl. 2007-2008, nr. 1824/1, 7. 271 Ontwerp van decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de tweede aanpassing van de begroting 2008, Parl.St. Vl.Parl. 2007-2008, nr. 1824/1, 7. 272 Ontwerp van decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de tweede aanpassing van de begroting 2008, Parl.St. Vl.Parl. 2007-2008, nr. 1824/1, 7.

73

In 2008 is men er uiteindelijk in geslaagd één regeling voor de gewestelijke leegstandsheffingen van toepassing te verklaren (wanneer er niet van wordt afgeweken) en ook één innende instantie in het leven te roepen, namelijk de Vlaamse Belastingdienst.273

4.1.2.

Een beoordeling van het gebruik van de verwijzingsregel

4.1.2.1.

Algemene beoordeling van een verwijzingsregel

205. Er kunnen echter een aantal algemene kanttekeningen worden geplaatst bij het gebruik van de techniek door verwijzing. Zo blijkt dat de Raad van State afraadt te werken met regelgeving door verwijzing. Hierdoor kan namelijk aanzienlijk afbreuk worden gedaan aan de leesbaarheid van de wetgeving en aan de rechtszekerheid.274 De rechtsonderhorige wordt op die manier verplicht andere bepalingen of teksten na te lezen om van de beoogde regelgeving kennis te kunnen nemen.275 Ik sluit mij volledig aan bij deze opmerking, omdat ik zelf heb ondervonden dat de leesbaarheid van de betreffende heffingsdecreten door het gebruik van de verwijzingsbepaling sterk wordt bemoeilijkt. Het is niet evident voor de belastingplichtige te achterhalen welke regels van toepassing zijn op de vestiging en invordering van de belasting. 206. Bijkomend nog twee algemene opmerkingen met betrekking tot de verwijzingsbepaling gebruikt in het leegstands- en programmadecreet. Ten eerste hebben de verwijzingsregels naar het WIB 92 telkens een suppletiefrechtelijke draagwijdte. Dit betekent dat het WIB 92 van toepassing is zolang de specifieke decreten, die de regionale belastingen invoeren, geen afwijkende bepalingen bevatten.276 Het gevolg is dat de rechtsonderhorigen zelf moeten achterhalen welke procedureregels van het WIB 92 nu toegepast moeten worden. Zoiets verwachten van belastingplichtigen lijkt mij verregaand. Ten tweede is het interessant te wijzen op de ‘mutatis mutandis’ toepassing. Dit houdt in dat de rechtsonderhorige dient na te gaan of de artikelen zoals ze zijn vermeld in het WIB 92 niet moeten worden aangepast om correct begrepen te worden in de context van de gewestelijke heffing.277 Ook dit lijkt mij helemaal geen evidentie.

273

M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 201. 274 http://www.raadvst-consetat.be/?page=technique_legislative&lang=nl; M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 5. 275 H. COREMANS en M.VAN DAMME, Beginselen van wetgevingstechniek en behoorlijke regelgeving, Brugge, Die Keure, 2001, 121. 276 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 207. 277 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 207.

74

4.1.2.2.

Beoordeling van de concrete verwijzingsregel in het leegstands- en programmadecreet

207. Zoals reeds gezegd is de verwijzingsregel van suppletief recht. De decreten kunnen dus perfect een eigen, afwijkende regeling opnemen. Het leek mij daarom nuttig na te gaan aan de hand van een aantal aspecten die zijn opgenomen in de verwijzingsbepaling, in hoeverre sprake is van enige werkelijke harmonisering. Het was immers duidelijk de doelstelling van de decreetgever om fiscale harmonisatie te verwezenlijken met betrekking tot de invorderingsprocedures inzake de onroerende voorheffing, leegstandsheffing bedrijfsruimten en heffingen woningen/gebouwen.

4.1.2.2.1.

Aansprakelijkheid en plichten van sommige ministeriële officieren, openbare ambtenaren en andere personen en verjaring

208. Zowel inzake de regels omtrent de aansprakelijkheid en plichten van bepaalde personen als voor de regels omtrent de verjaring, kan worden vastgesteld dat de verwijzingsregel zowel bij bedrijfsruimten als woningen/gebouwen volwaardige werking heeft. Voor dit aspect is er dus een volledig eenvormige regeling voor de onroerende voorheffing en de heffingen opgenomen in het leegstands- en programmadecreet.

4.1.2.2.2.

Verwijl- en moratoire interesten

209. Voor de verwijl- en moratoire interesten is in het leegstandsdecreet de verwijzingsbepaling van toepassing. De regels van het WIB 92 zoals van toepassing voor de onroerende voorheffing in het Vlaams Gewest, worden onverkort van toepassing verklaard.278 210. In het programmadecreet daarentegen wordt nog steeds een eigen specifieke regeling opgenomen. Zo stelt het programmadecreet dat de verschuldigde sommen bij wanbetaling vanaf het einde van de tweede maand die volgt op de datum van toezending van het aanslagbiljet, voor de duur van het verwijl een interest oplevert die is vastgesteld op 0,5 % per kalendermaand. 279 Hier is bijgevolg geen sprake van een verwijzing naar het WIB 92 en dus geen sprake van een volwaardige harmonisatie.

4.1.2.2.3.

Voorrechten en hypotheken

211. Wat de voorrechten betreft, wordt zowel in het leegstandsdecreet als in het programmadecreet een eigen systeem gehandhaafd: tot zekerheid van de voldoening van de heffing, de interesten, administratieve geldboete en de kosten wordt ten aanzien van de Vlaamse

278 279

M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 381-382. Art. 39, §1 programmadecreet.

75

belasting op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten en de Vlaamse belasting op verwaarloosde en/of verkrotte woningen/gebouwen in het voordeel van het Vlaamse Gewest een algemeen voorrecht op alle roerende goederen van de heffingsplichtige ingevoerd.280 Hiervoor wordt dus geen gebruik gemaakt van de verwijzingsregel, zodat het niet de regelgeving is van het WIB 92 dat van toepassing wordt verklaard. In het WIB wordt namelijk in artikel 422 bepaald dat een voorrecht wordt toegekend op de roerende goederen van alle aard, maar daarbovenop ook op de inkomsten. 212. Hetzelfde bij de hypotheekvestiging. Het Vlaams Gewest kan volgens het leegstandsdecreet een wettelijke hypotheek vestigen op alle goederen die daarvoor vatbaar zijn en in het Vlaams Gewest gelegen zijn, van de persoon op wiens naam de aanslag is ingekohierd.281 In het programmadecreet geldt ongeveer dezelfde bepaling. Ook zijn dus afzonderlijke regelgevingen opgenomen in het leegstands- en programmadecreet met betrekking tot de hypotheekvestiging en wordt bijgevolg niet verwezen naar het WIB 92. Het WIB 92 bepaalt onder andere dat ook een hypotheek kan worden gevestigd op de goederen van de echtgenoot en van de kinderen van de belastingschuldige in de mate dat de invordering der aanslagen op de vermelde goederen mag vervolgd worden.282 Opnieuw is dus van een echte harmonisatie geen sprake. Een verwijzingsbepaling opnemen voor de voorrechten en hypotheken, zoals in het WIB 92 lijkt mij bijgevolg zeker overbodig, wanneer toch een eigen regeling wordt opgenomen in de decreten.

4.1.2.2.4.

Gedwongen uitvoering

213. Wanneer de belasting niet spontaan wordt betaald tegen de vervaldag, beschikt de administratie over de mogelijkheid om de nalatige schuldenaar tot betaling te dwingen. Het is duidelijk dat de eerste stap bij de vervolging bestaat uit de verplichting voor de administratie om een aangetekende herinneringsbrief te verzenden.283 Dit wordt gevolgd in zowel het leegstands- als programmadecreet. De verwijzingsregel vindt hier derhalve volledige toepassing. Om evenwel tot gedwongen tenuitvoerlegging te kunnen overgaan, moeten een aantal voorwaarden vervuld zijn. Essentieel is dat een uitvoerbare titel voorhanden moet zijn. 284 Wanneer sprake is van een kohierbelasting kan het kohier worden beschouwd als een authentieke akte waardoor de administratie zichzelf een inningstitel verschaft tegen de belastingschuldige en de wil te kennen geeft betaling te eisen, desnoods onder dwang.285 Er kan derhalve worden besloten dat bij kohierbelastingen het kohier de uitvoerbare titel is.286

280

M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 381-382. Art. 32, §3 leegstandsdecreet. 282 e Art. 425, 2 lid WIB 92. 283 Art. 298, §2 WIB 92. 284 J. ASTAES, “Leegstands-en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 18. 285 Cass. 17 juni 1929, Pas. 1929, 246. 286 M.DELANOTE, “Het onderscheid tussen een dwangbevel en een kohier”, LRB 2007, 188. 281

76

Wanneer de administratie effectief wil overgaan tot de gedwongen tenuitvoerlegging, moet een tweede stap worden gezet. Deze bestaat uit de betekening aan de debiteur van het bevel tot betalen. Het dwangbevel vormt het specifiek ‘fiscaal’ bevel tot betalen. Dit dwangbevel roept de belastingschuldige dwingend op om zich naar de uitvoerbare titel te schikken en het beslag zo te vermijden.287 Met de wet van 5 juli 1871 werd definitief bepaald dat het dwangbevel niet meer uitvoerbaar moest worden verklaard.288 Bij kohierbelastingen blijkt de executoriale functie van het dwangbevel volledig te zijn opgegaan in het kohier zelf, dat nog als enige uitvoerbaar wordt verklaard.289 Hier opnieuw een probleem. De Vlaamse decreetgever lijkt bij de regionale heffingen, die zijn geregeld in het leegstands- en programmadecreet, een stelsel te hebben uitgewerkt waarbij twee titels uitvoerbaar worden verklaard.290 Enerzijds wordt beweerd in de betreffende decreten dat de toepasselijke belastingen kohierbelastingen zijn, maar anderzijds moet volgens het leegstands- en programmadecreet het dwangbevel ook nog uitvoerbaar worden verklaard.291 In de rechtsleer lijkt men het erover eens te zijn dat dergelijk ‘hybride’ invorderingssysteem waarschijnlijk moet worden geweten aan een slordige redactie van de betrokken wetteksten. De geldigheid van dergelijke uitvoerbaar verklaarde dwangbevelen kan in vraag worden gesteld.292 Er dient bij dit alles bovendien te worden opgemerkt dat er in twijfel wordt getrokken of bij de heffing op leegstaande/verwaarloosde bedrijfsruimten nog sprake is van een echte inkohiering en het uitvoerbaar verklaren ervan.293 In dit opzicht is het bij bedrijfsruimten dan uiteraard logisch dat het dwangbevel nog uitvoerbaar wordt verklaard. Indien dit niet het geval zou zijn, heeft men namelijk geen uitvoerbare titel. 214. Het is duidelijk dat de decreetgever bij de toepassing van het dwangbevel afwijkt van de normale regel dat dergelijk bevel niet meer afzonderlijk uitvoerbaar moet worden verklaard. Op die manier wordt een overbodige en zelfs ongeldige uitvoerbare titel ingevoerd.294 Als daarnaast zelfs twijfel bestaat of de heffing op bedrijfsruimten wel een kohierbelasting is, waar de heffing op woningen/gebouwen dit zeker wel is, is elke uniformiteit ver te zoeken. Dit zorgt er immers voor dat waar het systeem op het eerste gezicht op zijn minst hetzelfde lijkt in beide decreten, bij de bedrijfsruimten wel geldig is, maar bij de woningen/gebouwen ongeldig is. Dit is toch wel zeer onlogisch. Dergelijke slordige redactie van wetteksten moet dan ook verholpen worden. Als dan toch een eigen regelgeving wordt voorzien, moet deze toch op zijn minst correct zijn.

287

M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 381-382. M.DELANOTE, “Het onderscheid tussen een dwangbevel en een kohier”, LRB 2007, 186. 289 M.DELANOTE, “Het onderscheid tussen een dwangbevel en een kohier”, LRB 2007, 186. 290 M.DELANOTE, “Het onderscheid tussen een dwangbevel en een kohier”, LRB 2007, 186. 291 Art. 30 leegstandsdecreet; Art. 40, §2 programmadecreet. 292 M.DELANOTE, “Het onderscheid tussen een dwangbevel en een kohier”, LRB 2007, 187; M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 381-382. 293 M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 381-382. 294 M.DELANOTE, “Het onderscheid tussen een dwangbevel en een kohier”, LRB 2007, 187. 288

77

4.2. De verwijzingsregel in het DGP 215. Door de invoering van het DGP wordt van een mogelijke eenvormigheid nog verder afgeweken. Het DGP zorgt immers voor belangrijke wijzingen in het leegstandsbeleid. Het zijn de gemeenten die nu instaan voor de leegstandsheffing.

4.2.1.

De gemeentelijke leegstandsheffing

216. Aangezien de gemeenten verantwoordelijk zijn, kunnen zij, indien zij dit wensen, via een gemeentereglement een lokale heffing invoeren. Eerst en vooral dient gewezen op het feit dat in het DGP zelf geen gebruik wordt gemaakt van een verwijzingsbepaling. Aangezien voor gemeentebelastingen een algemeen proceduredecreet bestaat, is het logisch dat ook voor de leegstandsbelasting dit proceduredecreet wordt toegepast. Dit algemeen proceduredecreet bevat wel een verwijzingsbepaling naar het WIB 92. Artikel 11 stelt dat de bepalingen van titel VII (vestiging en invordering van de belasting), hoofdstukken 1, 3, 4, 6 tot en met 9, van het WIB 1992 en artikelen 126 tot en met 175 van het uitvoeringsbesluit van dat wetboek van toepassing zijn op de provincie- en gemeentebelastingen, voor zover ze niet specifiek de belastingen op de inkomsten betreffen.295 Dit heeft voor gevolg dat de verwijzingsbepaling nog ruimer is dan in het leegstands- en programmadecreet. 217. In de rechtsleer zijn diverse opmerkingen geformuleerd betreffende de verwijzingsbepaling die is opgenomen in het proceduredecreet.296 Deze komen hier echter niet aan bod. Enkel de toepassing van de verwijzingsregel in het algemeen proceduredecreet met het oog op de leegstandsheffing in het DGP wordt hier toegelicht. Zo is in het DGP geen uitzondering opgenomen voor de toepassing van het onbeperkt uitstel van betaling. Dit is wel het geval bij de verwijzingsbepaling in het leegstands- en programmadecreet. Dit heeft als gevolg dat enkel in het kader van het DGP de heffingsplichtige op grond van de verwijzingsregel uitstel van de invordering van deze belasting kan krijgen.297

4.2.2.

De uitzonderlijke gewestelijke leegstandsheffing

218. Zoals reeds eerder werd toegelicht, is het in uitzonderlijke omstandigheden mogelijk dat het Vlaams Gewest zelf een gewestelijke leegstandsheffing op woningen/gebouwen int. Volgens het DGP moeten deze gewestelijke belastingen worden geheven in overeenstemming met de regelen vermeld in de eigen artikelen 3.2.19, 3.2.20, 3.2.21 en 3.2.22, tweede lid en in overeenstemming met de artikelen 38 tot 40 van het programmadecreet.

295

M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 202. 296 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 208p. 297 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 203.

78

Zeer vreemd aan deze regeling is dat de decreetgever de artikelen 3.2.22, eerste lid van het DGP en 40bis van het programmadecreet niet vermeldt. Het zijn immers juist deze artikelen die de verwijzingsbepaling naar het WIB 92 bevatten.298 (artikel 3.2.22 van het DGP op een onrechtstreekse wijze gelet op het algemeen proceduredecreet voor de lokale belastingen) Er kan bijgevolg worden geconcludeerd dat de regels inzake de invordering, de verwijl- en moratoire interesten, de vervolgingen, de voorrechten, de wettelijke hypotheek, de aansprakelijkheid en plichten van sommige ministeriële officieren, openbare ambtenaren en andere personen, de verjaring alsmede de vestiging inzake de onroerende voorheffing, zoals die van toepassing zijn in het Vlaams Gewest, met uitzondering van titel VII, hoofdstuk VIII, afdeling IVbis, van het wetboek van de inkomstenbelastingen 1992, zoals ingevoegd bij artikel 332 van de Programmawet van 27 december 2004 niet mutatis mutandis van toepassing zijn op de uitzonderlijk gewestelijke leegstandsheffingen. De vraag die dan toch zeer frappant lijkt, is welke regelgeving dan wel van toepassing is voor de invordering van de uitzonderlijke gewestelijke leegstandsheffing?299

5. Algemene conclusie met betrekking tot de fiscale procedures 219. Door deze twee thema’s van de fiscale procedures grondig te onderzoeken, kan worden vastgesteld dat de decreetgever door veelvuldige decreetwijzigingen pogingen heeft ondernomen om de fiscale procedures meer op elkaar af te stemmen. Er kan niet worden ontkend dat aandacht is geschonken aan het uniformer maken ervan, vooral tussen het leegstands- en programmadecreet. 220. Toch heb ik een aantal bedenkingen met betrekking tot deze regelgeving. Een eerste punt is dat heel wat ‘kleine’ decreetwijzigingen zijn doorgevoerd. Dat maakt het absoluut niet evident de juiste versie van de decreten te raadplegen. Zelfs in de literatuur wordt snel een fase over het hoofd gezien. Ik kan mij daarom voorstellen dat het voor de burger nog moeilijker is enige stand van zaken te onderkennen. Een tweede opmerking betreft de vaststelling dat met de invoering van het DGP volledig is afgeweken van het discours de discrepantie tussen de procedures weg te werken. 221. Als dus de balans wordt opgemaakt, kan worden besloten dat de doelstelling van uniformisering niet is bereikt. Is het echter niet mogelijk de regelgeving op een efficiëntere wijze te harmoniseren? Misschien is de harmonisering van de fiscale procedure geen noodzakelijke doelstelling? Is het mogelijk dat verschillen blijven bestaan tussen de fiscale procedures? Om hierop een antwoord te formuleren, grijp ik terug naar het vonnis van de Rechtbank van Eerste Aanleg in Brussel.300 In dit vonnis stelt de rechter dat het gelijkheidbeginsel in het fiscaal recht inhoudt dat de belastingplichtigen die zich in eenzelfde toestand bevinden op dezelfde wijze moeten worden belast. De rechter argumenteert dat de belastingplichtigen in het geval van 298

M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 202. 299 M. DE JONCKHEERE, “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 202. 300 Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 362.

79

leegstand bedrijfsruimten zich onmogelijk in eenzelfde toestand bevinden als belastingplichtigen in het geval van leegstand woningen/gebouwen. De rechter stelt dat het twee verschillende situaties betreft die niet vergelijkbaar zijn en die geregeld worden door twee verschillende decreten.301 Ik sluit mij aan bij deze visie, omdat ik meen dat de doelstellingen van het bestrijden van leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten in belangrijke mate verschillen van de doelstellingen van het bestrijden van leegstaande, verwaarloosde of verkrotte woningen/gebouwen (dit wordt verder verklaard in eigen voorstel tot beleid). Vandaar dat een harmonisatie tussen de procedures voor bedrijfsruimten en woningen/gebouwen niet noodzakelijk is. Anderzijds denk ik dat een aantal knelpunten in de fiscale procedures toch mogen worden weggewerkt, waardoor de duidelijkheid van de regelgeving naar de burger toe sterk zal verbeteren. Anderzijds liggen de doelstellingen van de aanpak van woningen/gebouwen onderling, onafhankelijk van het feit of het leegstand, verwaarlozing of verkrotting betreft, wél in eenzelfde lijn (dit wordt ook verder toegelicht in een eigen voorstel). Aangezien de transparantie naar de belastingplichtige in mijn ogen zeer belangrijk is, kan volgens mij via een aantal ingrepen tegemoet worden gekomen aan een meer uniforme en algemene behandeling van woningen /gebouwen onderling. Dit lijkt mij een haalbaar doel.

301

Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 362.

80

DEEL 3: EIGEN VOORSTEL TOT EEN HEFFINGSBELEID Hoofdstuk 1 De onderscheiden wetgevingen: noodzakelijk?

Afdeling 1 Situering 222. Aan de hand van de hoofdstukken in deel 2 van deze masterproef, heb ik getracht aan te tonen dat er duidelijk grote verschillen bestaan tussen de onderscheiden heffingen. De problemen die zijn aangekaart, zijn samen te vatten in het feit dat de heffingsniveaus verschillen, dat geen harmonisatie aanwezig is in de inventarisatieprocedures voor woningen/gebouwen, dat de berekeningswijze van het heffingsbedrag in vraag kan worden gesteld en dat tot slot geen werkelijke uniformisering werd bereikt in de fiscale procedures. 223. Aan de hand van de doelstellingen van de verschillende heffingen wordt nu onderzocht of dergelijke onderscheiden behandeling in de verschillende decreten wel vereist is. Kan niet worden vermeden dat elke belasting zo gedifferentieerd wordt behandeld?

Afdeling 2 De doelstellingen van de onderscheiden wetgevende initiatieven 224. Door voorgaande uiteenzetting is het onderhands duidelijk dat de heffing op leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten in een volledig afzonderlijk decreet wordt behandeld. Een essentiële vraag in het kader van het leegstandbeleid is of het effectief noodzakelijk is dat bedrijfsruimten en woningen/gebouwen elk apart worden aangepakt. De enige manier om te kunnen achterhalen of een afzonderlijke aanpak is vereist, is de doelstellingen van elk beleid te onderzoeken en te vergelijken, om zo te zien of deze al dan niet in dezelfde lijn liggen. Wanneer dit het geval zou zijn, lijkt het mij immers logisch dat het een verbetering inhoudt de decreten van toepassing voor bedrijfsruimten enerzijds en voor woningen/gebouwen anderzijds met elkaar te doen samensmelten. Dit zou namelijk een vereenvoudiging inhouden en de transparantie naar de burger toe logischerwijze vergroten.

1. Wat wil men bereiken met de heffingen op bedrijfsruimten? 225. Met het leegstandsdecreet bedrijfsruimten wil de decreetgever tegemoetkomen aan het stedelijk verval. Wanneer bedrijven namelijk hun activiteit om economische redenen stopzetten of omwille van uitbreidings- of milieuhygiënische aspecten naar nieuwe locaties (moeten) verhuizen, worden de oude bedrijfsruimten achtergelaten.302 Naargelang het type van het gebouw, de al dan niet resterende bedrijfsinfrastructuur en de onmiddellijke omgeving 302

Parl.St. Vl. Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 1.

81

(ontsluiting, bestemmingszone...) wordt door het marktmechanisme bepaald hoe snel deze gebouwen hergebruikt worden. Men stelde duidelijk vast dat een aanzienlijk aantal leegstaande bedrijfsruimten niet terug werd opgenomen in het marktaanbod en dus voor langere tijd verlaten werden wat verwaarlozing en verkrotting met zich meebracht. Dit had het logische gevolg dat dergelijke panden een negatieve invloed uitoefenden op de omgeving waardoor de aanpalende wijk(en) of buurt(en) eveneens in een verkrottingsspiraal kwamen te zitten.303 Dergelijke leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten werden daarom beschouwd als probleemgebieden zowel vanuit een economisch oogpunt als vanuit het streven naar een kwaliteitsvolle leef- en woonomgeving. De doelstelling van het leegstandsdecreet kan bijgevolg worden omschreven als een poging een halt toe te roepen aan deze tendensen. Er wordt gestreefd naar een meer efficiënte organisatie en beheer van de ingenomen ruimte. Een efficiënter beheer van de reeds ingenomen ruimte zal bovendien tot gevolg hebben dat een verder ongecoördineerd aansnijden en versnipperen van de resterende open ruimte kan vermeden worden.304. 226. In mijn visie beoogt dit decreet ook zeker een economische doelstelling. Men bevordert immers het nemen van nieuwe economische initiatieven door het subsidiëren van projecten die leegstaande sites nieuw leven inblazen. Een opmerking in de parlementaire documenten die ik bovendien zeer belangrijk acht, is deze waarbij de toenmalige Vlaamse Minister van openbare werken, ruimtelijke ordening en binnenlandse aangelegenheden, T. Kelchtermans, verduidelijkt dat het ontwerp van het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten GEEN sociaal grondbeleid beoogt.305 Hierin huist mijns inziens het essentiële verschil in doelstellingen tussen bedrijfsruimten enerzijds en woningen/gebouwen anderzijds.

2. Wat wil men bereiken met de heffingen op woningen/gebouwen? 227. Voor woningen/gebouwen is het vereist de gemeenschappelijke doelstellingen te detecteren van de verschillende wetgevende initiatieven. Er zijn hier immers meerdere decreten die een rol spelen in het desbetreffende beleid.

2.1. Doelstellingen inzake het programmadecreet 228. Het is vooreerst essentieel de doelstellingen van het programmadecreet te onderzoeken, aangezien dit het decreet is waarmee de heffingen op leegstaande, verwaarloosde woningen/gebouwen en verkrotte woningen oorspronkelijk werden ingevoerd.

303

Parl.St. Vl. Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 1-2. Parl.St. Vl. Parl. 1993-1994, nr. 591/1, 2. 305 Ontwerp van decreet houdende de bestrijding van de voorkoming van de leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten. Verslag namens de Commissie voor Huisvesting, Ruimtelijke Ordening en Landinrichting uitgebracht door de heer J. Van Eetvelt, Parl.St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/3, 12. 304

82

De decreetgever argumenteert in de voorbereidende werken dat de verbetering van de leef- en omgevingskwaliteit en de bestrijding van de kansarmoede één van de topprioriteiten is van de Vlaamse Regering met betrekking tot dit decreet. De verwaarlozing van het onroerend patrimonium, al dan niet voorafgegaan of gevolgd door leegstand, en de aan de algemene standaard gemeten woonkwaliteit van sommige woningen, die naarmate de woningen ouder worden een degressieve ontwikkeling kent, zijn symptoom én oorzaak van het verval van buurten, van de achteruitgang van het leefklimaat, van de sociale achterstelling van de bewoners en uiteindelijk van de desintegratie van het sociale en maatschappelijke weefsel. De genoemde fenomenen moeten dan ook met alle middelen worden bestreden. Eén van die middelen is de hier voorgestelde heffing ter bestrijding van de leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen.306 229. Er kan aan de hand van deze argumentatie geconcludeerd worden dat het beschermen van het woon- en leefmilieu hier een centrale doelstelling is. Ook bij bedrijfsruimten is het vermijden van stadskankers die de woonomgeving verzieken een doelstelling, maar het is niet gericht op een echt woonbeleid waar dit bij de aanpak van verkrotting, verwaarlozing en leegstand van woningen/gebouwen naar mijn mening wél het geval is. Dit standpunt blijkt bovenal ook uit andere betrokken, wetgevende initiatieven voor woningen/gebouwen.

2.2. Doelstellingen inzake de Vlaamse Wooncode 230. De Vlaamse Wooncode speelt ook een rol in het beleid, hoofdzakelijk wanneer het gaat over verkrotting. Zo is onder andere de procedure tot het ongeschikt- of onbewoonbaar verklaren van woningen opgenomen in de Vlaamse Wooncode. Daarom lijkt het mij aangewezen ook de doelstellingen van dit wetgevend initiatief eens van dichtbij te bekijken. Het is wel niet de bedoeling hier een volwaardig zicht te geven op alle aspecten van de VWC. Ik heb vooral de intentie aan te tonen dat de visie achter het woningbeleid in een ruimer kader moet worden geplaatst dan bij de bedrijfsruimten. De hoofddoelstelling van de VWC kan worden omschreven als het feit dat iedereen recht heeft op ‘menswaardig wonen’.307 Daartoe moet bijgevolg het aanbieden van aangepaste woningen van goede kwaliteit in een behoorlijke woonomgeving tegen een betaalbare prijs met woonzekerheid worden bevorderd.308 231. Dit onderschrijft mijn standpunt dat waar door de Vlaamse Minister Kelchtermans bij bedrijfsruimten nog werd benadrukt dat er geen sociaal woonbeleid werd beoogd, dit bij woningen des te meer wel het geval is.

306

Parl.St. Vl.Parl. 1995-1996, nr.147/1, 15-16. B. HUBEAU, “De eerste tien jaar van de Vlaamse Wooncode: de mythe van sisyphus” in P. DE SMEDT, B. HUBEAU en E. JANSSENS (eds.), Omzien in verwondering: terugblik op tien jaar Vlaamse Wooncode, Brugge, Die Keure, 2007, 4. 308 B. HUBEAU, “De eerste tien jaar van de Vlaamse Wooncode: de mythe van sisyphus” in P. DE SMEDT, B. HUBEAU en E. JANSSENS (eds.), Omzien in verwondering: terugblik op tien jaar Vlaamse Wooncode, Brugge, Die Keure, 2007, 4. 307

83

2.3. Doelstellingen inzake het DGP 232. Het recent ingevoerde DGP regelt nu de heffing op leegstaande woningen/gebouwen. Ook via de doelstellingen van het DGP kan volgens mij de visie worden gestaafd dat de aanpak voor woningen/gebouwen moet worden geplaatst in een ruimer geheel naast het louter tegengaan van stedelijk verval. De decreetgever is immers met betrekking tot de leegstandsheffing van mening dat dit een sturende belasting is, die is ingekapseld in een stimulerend en sanctionerend grond en- pandenbeleid.309 Het uitgangspunt van het beleid in het DGP bestaat erin dat Vlaanderen het wonen betaalbaar wil houden.310 Via verschillende instrumenten wil men streven naar het recht op een betaalbare woning voor iedereen. Meer Vlamingen zouden via de maatregelen die zijn vastgelegd in het DGP, een eigen woning moeten kunnen verwerven door aan te kopen, te bouwen of te renoveren. De aanpak van leegstaande woningen/gebouwen moet dus wel degelijk geplaatst worden in een ruimer beleidskader waar een sociaal grond- en woonbeleid een zeer centrale rol inneemt.

Afdeling 3 Standpunt volgend uit deze diverse doelstellingen van de onderscheiden wetgevingen 233. Uit bovenstaande, algemene doelstellingen kan worden afgeleid dat een afzonderlijk wetgevend initiatief voor bedrijfsruimten, los van woningen/gebouwen, steek houdt. Het belangrijkste argument hiervoor is de idee dat bij de toepasselijke regelgeving voor bedrijfsruimten geen rekening moet worden gehouden met een sociaal woonbeleid. Bij woningen daarentegen is een sociaal woon- en grondbeleid de centrale factor. Ik vind dat dit essentieel verschil in doelstellingen een doorslaggevend argument is voor het blijvend afzonderlijk organiseren van de heffingen. Bovendien wil ik nogmaals beklemtonen dat het standpunt dat sprake is van twee onderscheiden situaties ook in de rechtspraak werd gevolgd. De Rechtbank van Eerste Aanleg in Brussel besloot in 2007 dat belastingplichtigen in het geval van leegstand woningen/gebouwen zich onmogelijk in dezelfde situatie bevinden als belastingplichtigen in het geval van leegstand bedrijfsruimten. De rechter argumenteert dat het twee verschillende situaties betreft die niet vergelijkbaar zijn en die geregeld worden door twee verschillende decreten.311 In een eigen voorstel tot regelgeving van heffingen wens ik dan ook de afzonderlijke behandeling van de heffingen op bedrijfsruimten en woningen/gebouwen te behouden. De doelstellingen zullen mijns inziens op die manier het beste worden bereikt. 234. Ik ben evenwel geen voorstander van de opsplitsing van de heffingen op leegstand in het DGP enerzijds en op verwaarlozing en verkrotting in het programmadecreet anderzijds, waarbij

309

Parl.St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 25, vn 27; M. MAUS en A. DELAFONTEYNE, “Leegstandsheffing op gebouwen en woningen”, in B. Hubeau en T. Vandromme (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 310 B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 311 Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 362, noot F. MOEYKENS.

84

voor de regelgeving van toepassing op verkrotting dan ook nog eens moet worden teruggegrepen naar de Vlaamse Wooncode. Het is mijn overtuiging dat de heffingen op zowel verwaarloosde, verkrotte als leegstaande woningen/gebouwen kaderen in dezelfde doelstellingen. De verbetering van de leef- en omgevingskwaliteit en de bestrijding van de kansarmoede staan mijn inziens bij al deze heffingen sterk centraal.312 Daarnaast moet bij al deze belastingen ook rekening worden gehouden met het sociaal grondbeleid. De heffingen op ongeschikt- en onbewoonbaarverklaarde woningen kunnen worden gesitueerd in de strijd voor het bereiken van een goede woningkwaliteit. De maatregelen in de VWC zijn onder meer gericht op de kwaliteit van woningen, de kwaliteit van de woonomgeving, het samenleven van bewoners in de wijk, de betaalbaarheid en de participatie van betrokken bewonersgroepen.313 Om deze kwaliteitsvereisten effectief te kunnen verwezenlijken, voert de VWC een administratieve procedure tot ongeschikt- en/of onbewoonbaarverklaring in en daarnaast wordt dit via de VWC ook nog eens strafrechtelijk aangepakt (hier niet behandeld). Het programmadecreet voegt daar nog een andere maatregel aan toe, namelijk de fiscale handhaving van verkrotting.314 Verwaarlozing daarentegen wordt enkel en alleen aangepakt via een fiscale handhaving. Verwaarlozing wordt bijgevolg enkel behandeld in het programmadecreet en wordt niet opgenomen in het ruimer beleid van de Vlaamse Wooncode rond woonkwaliteitsbewaking. Dit past nochtans perfect in het rijtje thuis. Ook de aanpak van verwaarlozing is toch gericht op de hoofddoelstelling van de VWC om een goede kwaliteit van de woning en woonomgeving te verwezenlijken? De leegstandsheffing, die nu is ingebracht in het DGP, is zeker ook gericht op dergelijk sociaal grondbeleid. Het doel van het DGP was het faciliteren, het stimuleren, het bevorderen en het corrigeren van de grond- en pandenmarkt. De leegstandsheffing vormt een onderdeel van dit groter geheel en is één van de repressieve middelen dat erop gericht is de bestaande grond- en pandenmarkt zo optimaal mogelijk te gebruiken.315 In het DGP zitten derhalve vooral woonbeleidsaspecten vervat.316 Er is bijgevolg sprake van een groot aandeel parallelle wetgeving met de VWC.317 235. Gelet op deze redenen past de aanpak van zowel verkrotting, verwaarlozing en leegstand van woningen/gebouwen naar mijn mening wel samen in één algemeen beleid. Mijns inziens kan

312

Parl.St. Vl.Parl. 1995-1996, nr. 147/1, 15-16. B. HUBEAU, “De eerste tien jaar van de Vlaamse Wooncode: de mythe van sisyphus” in P. DE SMEDT, B. HUBEAU en E. JANSSENS (eds.), Omzien in verwondering: terugblik op tien jaar Vlaamse Wooncode, Brugge, Die Keure, 2007, 5. 314 T. VANDROMME, “De verdere optimalisering van de Vlaamse woningkwaliteitsbewaking: het decreet van 29 april 2011”, RW 2011- 12, 166. 315 M. MAUS en A. DELAFONTEYNE “Het kader van het nieuwe decreet grond- en pandenbeleid”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. 316 B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 276p. 317 B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 276p. 313

85

worden geconcludeerd dat niet alleen het bestrijden van verkrotting, maar ook het bestrijden van verwaarlozing en leegstand, het recht op kwaliteitsvol wonen tegen een betaalbare prijs stimuleert. Ik ben er dan ook van overtuigd dat het beter zou zijn deze samen in één regelgeving te groeperen. Dit zou het beleid alvast sterk vereenvoudigen. Waar het beleid nu verspreid zit over drie verschillende decreten, het programmadecreet, het DGP en ook de Vlaamse Wooncode, zou het transparanter zijn om dit onder te brengen in slechts één decreet. Hoe dit kan worden georganiseerd, komt later aan bod.

Hoofdstuk 2 Bedrijfsruimten: een eigen oplossing voor een aantal knelpunten

Afdeling 1 Situering 236. Volgens mij is het helder dat voor de heffingen op bedrijfsruimten een afzonderlijke regelgeving behouden blijft. Het leegstandsdecreet zoals het nu bestaat, kan wel worden geoptimaliseerd door een oplossing aan te bieden voor een drietal knelpunten die reeds werden besproken bij de beoordeling van het beleid.

Afdeling 2 Behandeling op gewestelijk niveau 237. Zoals reeds duidelijk, worden de heffingen op leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten op gewestelijk niveau georganiseerd. Het staat vast dat door de jaren heen weinig tot geen discussies zijn ontstaan over het heffingsniveau voor de betreffende belastingen op bedrijfsruimten. Door onderzoek werd duidelijk aangetoond dat effectief een preventieve werking uitgaat van deze Vlaamse regelgeving. Uit deze vaststellingen kan dus worden afgeleid dat de heffingen, ingevoerd door het leegstandsdecreet, een vooraanstaande rol spelen in de bestrijding van leegstand.318 Ik stel daarom dan ook voor de heffingen op leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten zeker te behouden. 238. Aangezien de doelstellingen goed worden bereikt als de heffing wordt georganiseerd op gewestelijk niveau en omwille van het feit dat ik overtuigd ben dat een harmonisatie tussen de regelgevingen voor bedrijfsruimten en woningen/gebouwen niet wenselijk is, worden de heffingen op bedrijfsruimten best gewestelijk gehouden.

318

B. VANHEUSDEN, “Leegstandsheffingen voor bedrijfsruimten”, in B. VANHEUSDEN en C. VANDERKERKEN (eds.), Fiscaliteit en milieu-status quaestionis inzake milieu-, energie-, en leegstandsheffingen, Gent, Larcier, 2008, 132.

86

239. Een probleem dat wel moet worden aangepakt met betrekking tot de toepassing van een gewestelijke heffing, is de dubbele aanslag. Zoals reeds werd toegelicht, is het mogelijk dat gemeenten op basis van hun lokale belastingsautonomie zelf nog een afzonderlijk heffing invoeren op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten naast de bestaande gewestelijke heffing.

1. Regeling zoals in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 240. Om deze dubbele aanslag te vermijden, stel ik een oplossing voor die gebaseerd is op de belasting ter bestrijding van niet-uitgebate bedrijfsruimten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, opgenomen in de Brusselse Ordonnantie betreffende de rehabilitatie en herbestemming van de niet-uitgebate bedrijfsruimten.319 Deze Ordonnantie werd integraal geïntegreerd in het recente Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening (verder BWRO).320 Vanaf het moment dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met toepassing van de betreffende ordonnantie een geïnventariseerde site belast, mogen de Brusselse gemeenten geen belastingen meer heffen die verschuldigd zijn wegens de niet-uitbating van deze goederen.321 Het Gewest beknot bijgevolg de fiscale autonomie van de Brusselse gemeenten dat steunt op artikel 170 GW. 241. Treedt het Brussels Hoofdstedelijk Gewest hiermee nu buiten zijn bevoegdheden? Neen, want het Gewest steunt hiervoor op de impliciete bevoegdheden waarover zij beschikt op grond van artikel 10 van de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen.322 Het Gewest moet, zoals reeds uiteengezet, in dit kader wel kunnen beargumenteren dat deze regeling noodzakelijk is voor de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheid, dat die aangelegenheid zich tot een gedifferentieerde regeling leent en dat de weerslag van de betrokken bepalingen op die aangelegenheid slechts minimaal is.323 Deze argumentatie is terug te vinden in de parlementaire voorbereiding van de Brusselse ordonnantie: het systeem vermijdt een dubbele aanslag en uniformiseert ook het bedrag van de verschuldigde belasting voor heel het Gewest.324 De noodzaak van de maatregel vloeit volgens het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voort uit het economisch karakter van de ordonnantie dat eruit bestaat een wetgeving op te stellen voor de herinrichting van niet-uitgebate bedrijfsruimten. Een van de voornaamste aansporingselementen die voor deze herinrichting worden aangewend, bestaat uit een fiscale maatregel die gelijk is voor het geheel van het grondgebied van het Gewest. Er wordt namelijk gesteld dat het

319

Ordonnantie Br. 18 december 2003 betreffende de rehabilitatie en de herbestemming van de nietuitgebate bedrijfsruimten, BS 12 januari 2004. 320 Art. 32 Ordonnantie Br. 13 mei 2004 houdende ratificatie van het Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening, BS 26 mei 2004; B. VANHEUSDEN, “De belasting ter bestrijding van niet-uitgebate bedrijfsruimten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, AFT 2005, 16. 321 Art. 284, §1 BWRO; B. VANHEUSDEN, “De belasting ter bestrijding van niet-uitgebate bedrijfsruimten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, AFT 2005, 16. 322 B. VANHEUSDEN, “De belasting ter bestrijding van niet-uitgebate bedrijfsruimten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, AFT 2005, 26. 323 J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, Antwerpen, Maklu, 825. 324 Gedr.St. Br.H. Parl. 2002-2003, nr. A-461/1, 7.

87

noodzakelijk is om ongelijkheden te vermijden op vlak van fiscale behandeling op het niveau van de gemeente en dat brengt dus een beperking van hun zeggenschap met zich mee. Deze materie leent zich volgens het Gewest bovendien ook voor een gedifferentieerde verordening, gezien de ordonnantie niet de bedoeling heeft om algemeen de fiscale autonomie van de gemeenten te beknotten. De ordonnantie houdt het op het invoeren van een beperking inzake een wel omschreven belastingsmaterie, namelijk de belasting op sites die deel uitmaken van niet-uitgebate bedrijfsruimtes. Deze maatregel heeft ten slotte volgens het Gewest een marginaal karakter, gezien de beperkte impact ervan op de fiscaliteit van de gemeenten. 325 242. Heel belangrijk in deze context is dat de Raad van State in haar advies over de ordonnantie deze argumentatie heeft onderzocht. Zij komt uiteindelijk tot de conclusie dat effectief aan de nodige voorwaarden werd voldaan om op de impliciete bevoegdheden een beroep te kunnen doen.326 Dit is volgens mij een goed teken. Hieruit leid ik af dat wanneer toch discussie zou ontstaan, de rechter perfect zou kunnen concluderen dat geen sprake is van een schending van artikel 170 GW.

2. Voorgestelde regeling in het Vlaams Gewest 243. Op basis van bovenstaande argumentatie is het volgens mij ook voor het Vlaams Gewest mogelijk om via de techniek van de impliciete bevoegdheden de gemeentelijke belastingsautonomie in te perken en de gemeenten te verbieden om geïnventariseerde bedrijfsruimten alsnog afzonderlijk te belasten. De argumentatie een beroep te kunnen doen op de impliciete bevoegdheden kan perfect in dezelfde lijn liggen als van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De noodzakelijkheid ligt in het Vlaams Gewest mijns inziens namelijk ook in de idee dat een uniforme gewestelijke regelgeving in geheel het Gewest zorgt voor gelijkheid tussen de belastingplichtigen. Door tegen te houden dat gemeenten zelf een heffing invoeren, wordt die gelijkheid gehandhaafd. De dubbele belasting wordt zo vermeden en in geheel het Vlaams Gewest gelden op die manier uniforme tarieven. Dit komt de transparantie voor de belastingplichtigen en hun gelijkheid alleen maar ten goede.

325 326

Gedr.St. Br.H. Parl. 2002-2003, nr. A-461/1, 7. Gedr.St. Br.H. Parl. 2002-2003, nr. A-461/1, 32-33.

88

Afdeling 3 De berekeningswijze van de heffing 244. De berekeningswijze van de heffing op leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten op grond van het kadastraal inkomen leidt tot discussie en daarom is het beter een andere berekeningswijze voor te stellen. Voor de voorgestelde wijziging van de berekening baseer ik mij op de situatie in het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. In het Waals Gewest wordt een jaarlijkse heffing ingevoerd op de instandhouding van afgedankte bedrijfsruimten.327 Hier wordt gewerkt met een opgelegd bedrag per are oppervlakte van het betrokken perceel.328 Ook in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest wordt voor de belasting ter bestrijding van nietuitgebate bedrijfsruimten een berekeningswijze ingevoerd op basis van het aantal vierkante meter grondoppervlakte.329 245. Ik stel voor ook in het Vlaams Gewest te werken met een vast bedrag per are of per vierkante meter. Dit vormt naar mijn mening een veel betere berekeningsbasis, omdat op deze wijze de gelijkheid tussen de belastingplichtigen wordt gegarandeerd. De discussie of er sprake is van een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet wordt namelijk vermeden. Bovendien valt ook de ontsnappingsmogelijkheid via het aanvragen van een neerwaartse herziening van het KI weg door niet meer te steunen op het kadastraal inkomen. Ook Een vast bedrag per bepaalde grondoppervlakte lijkt mij zodoende een objectiever en pertinenter criterium.

Afdeling 4 Toepassing van de fiscale procedure 246. Aangezien ik suggereer om de heffingen op woningen/gebouwen gemeentelijk te organiseren (zie verder), kan in mijn voorstel worden afgestapt van de talrijke pogingen uniformiteit te creëren tussen de fiscale procedure in het leegstandsdecreet en het programmadecreet. Het programmadecreet voor woningen/gebouwen kan immers simpelweg worden afgeschaft, met een duidelijke procedure tot gevolg. Er kan in het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten wel nog rekening worden gehouden met de doelstelling van de decreetgever om zoveel als mogelijk een uniforme inningsprocedure voor de Vlaamse belastingen, die gerelateerd zijn aan het onroerend goed, te verwezenlijken. In de eerste plaats denk ik hierbij aan de onroerende voorheffing. Gezien voor de regionale belastingen geen algemeen proceduredecreet bestaat, is het volgens mij aan te raden dat deze verschillende regionale procedures voor de heffingen die gerelateerd zijn aan het onroerend goed zoveel als mogelijk op elkaar worden afgestemd. Dit zorgt alvast voor een meer transparante procedure voor de burger.330

327

Decreet 27 mei 2004 tot invoering van een belasting op de afgedankte bedrijfsruimten, BS 30 juli 2004 Art. 4 Decreet 27 mei 2004. 329 B. VANHEUSDEN, “De belasting ter bestrijding van niet-uitgebate bedrijfsruimten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, AFT 2005, 23. 330 Parl.St. Vl.Parl. 2005-2006, nr. 812/1, 5. 328

89

1. Het georganiseerd administratief beroep 247. Wat het administratief beroep tegen de heffing betreft, kan worden vastgesteld dat de bezwaartermijn reeds op een goede manier werd aangepast. Deze bezwaartermijn van drie maanden is nu namelijk dezelfde als bij de onroerende voorheffing en dit lijkt mij positief. Hieraan zou ik dus geen wijziging aanbrengen. 248. Daarentegen is het in het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten nog onduidelijk of de registratie nog mag worden aangevochten in de bezwaarprocedure tegen de heffing. Ik stel voor in het leegstandsdecreet hierover duidelijkheid te scheppen. In het programmadecreet voor woningen/gebouwen werd recent opgenomen dat de registratie niet meer mag worden betwist in de bezwaarprocedure over de heffing, omdat de rechten van de belastingplichtige al eerder in de procedure voldoende worden gewaarborgd door de procedures die bestaan tegen de registratie. Dit is volgens mij de juridisch meest juiste visie, ondanks het proces-economisch argument. Zo wordt bovendien elke discussie achterwege gelaten. Natuurlijk is het belangrijk dat de belastingplichtige goed wordt geïnformeerd over de beroepsprocedure tegen de inventarisatie, gezien dit al moet gebeuren binnen de 30 kalenderdagen na de betekening van het registratieattest. 249. Wat ook voor een grondige herziening vatbaar is, zijn de artikelen omtrent uitstel of spreiding van betaling. Eerst en vooral dient de decreetgever zich volgens mij te bezinnen over de bedoeling van de techniek van uitstel of spreiding van betaling. Ik volg immers het standpunt van de Raad van State dat er in de combinatie van een bezwaarschrift tegen de heffing, naast een verzoekschrift om uitstel of spreiding van betaling een tegenstrijdigheid schuilt. Ten tweede blijken de betreffende artikelen zeer onzorgvuldig te zijn opgesteld en dit zorgt voor heel wat interpretatieproblemen. Als het effectief de bedoeling is van de decreetgever om een schorsing van betaling mogelijk te maken tijdens de bezwaarprocedure van de heffing, zou men naar mijn mening beter een schorsende werking van de bezwaarprocedure zelf invoeren. Zo zou voor een stuk tegemoet gekomen worden aan het kluwen van procedures dat ontstaat bij de betwisting van de heffing, want dan hoeft geen afzonderlijk verzoekschrift om uitstel of spreiding van betaling meer te worden ingediend. Ook wordt op die manier een einde gemaakt aan de tegenstrijdigheid die werd opgeworpen door de Raad van State en zou er ten slotte geen sprake meer zijn van onzorgvuldig opgestelde artikelen. Als het daarentegen effectief de bedoeling is van de decreetgever om betalingfaciliteiten toe te kennen aan de belastingplichtigen, dringt een grondige wijziging zich op. Een mogelijk voorstel zou kunnen zijn een harmonisering door te voeren als de regeling bij de onroerende voorheffing. De normale regel houdt in dat het toekennen van betalingsfaciliteiten een louter gedogen is vanwege de rekenplichtige en waaraan de belastingplichtige dus geen enkel recht ontleent.331 De 331

Cass. 24 april 2008, Fisc.Koer. 2008, afl. 16, 672; M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 366.

90

stelling wordt dus aangenomen dat de mogelijkheid voor de ontvanger om betalingsfaciliteiten toe te staan enkel een zekere tolerantie inhoudt die oogluikend wordt toegelaten.332 Hier wordt dus niet gewerkt met een vaststaande wettelijke regeling in tegenstelling tot in het leegstandsdecreet waar wel een specifiek wettelijke regeling voor uitstel of spreiding van betaling wordt ingevoerd. Door van deze wettelijke regeling af te stappen en een ‘gedoogbeleid’ in te voeren, zou een harmonisering worden bereikt in overeenstemming met de regeling voor de onroerende voorheffing. Bovendien wordt zo ook afgestapt van de ingewikkelde wettelijke regeling die zowel inhoudelijk als tekstueel in twijfel kan worden getrokken. Als de decreetgever toch dergelijke wettelijke betalingsfaciliteiten wil behouden, kan beter een regeling worden uitgewerkt, zodat geen uitstel of spreiding van betaling kan worden gevraagd in het geval een bezwaarprocedure tegen de heffing wordt ingesteld. Door dergelijke regel in te voeren zou het uitstel van betaling enkel gelden als zuivere betalingsfaciliteit en niet meer fungeren als middel om toch de betalingsplicht te kunnen schorsen gedurende de bezwaarprocedure. Daarnaast zouden redactionele ingrepen moeten gebeuren, zodat de onzorgvuldigheden worden aangepakt. Zowel de tekstuele verschillen als de inhoudelijke onduidelijkheden in de verscheidene wetsartikels zouden perfect weggewerkt kunnen worden. Dit zou de duidelijkheid naar de burger toe alvast sterk vergroten.

2. De verwijzingsregel 250. Aan de hand van de verwijzingsbepaling wilde de decreetgever streven naar administratieve vereenvoudiging en fiscale harmonisatie van de invorderingsprocedures inzake de onroerende voorheffing, de leegstandsheffing woningen en de leegstandsheffing bedrijfsruimten. 251. Gezien heel wat kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij de techniek van de regelgeving bij verwijzing en dat toch voor een aantal zaken wordt afgeweken van de regeling in het WIB 92 zoals het van toepassing is voor de onroerende voorheffing in het Vlaams Gewest, stel ik voor om de verwijzingsbepaling te schrappen. Ik ben overtuigd dat een keuze moet worden gemaakt in het kader van de regionale belastingen. Zo kan de weg worden ingeslagen van volledige harmonisatie over alle regionale belastingen heen.333 Ik meen dat dit het best kan worden gerealiseerd door het invoeren van een Vlaams proceduredecreet inzake de vestiging en invordering van de regionale belastingen. 252. Als de decreetgever anderzijds niet overtuigd is van een algemeen proceduredecreet, moeten op zijn minst de procedures van alle regionale belastingen afzonderlijk zo transparant mogelijk worden gehouden. In het Vlaamse programmadecreet zou de toepasselijke regeling 332

M. DE JONCKHEERE, M.MAUS en M.DELANOTE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 366.

333

De Jonckheere, M., “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. De Jonckheere (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 208p.

91

duidelijk moeten worden verwoord, zodat de belastingplichtige geen grondige kennis moet hebben van nog andere regelgevingen. Zo suggereer ik de verwijzingsbepaling in het leegstandsdecreet te schrappen en elke regel woordelijk op te nemen in het leegstandsdecreet voor bedrijfsruimten. Wil de decreetgever de afstemming van bepaalde artikelen met de onroerende voorheffing behouden, kunnen deze betrokken regels van het WIB 92 zoals van toepassing voor de onroerende voorheffing, worden overgenomen. Zo dient de belastingplichtige toch maar één enkele wettekst te raadplegen om een zicht te krijgen op de volledige procedure.

Hoofdstuk 3 heffingsbeleid

Woningen/gebouwen:

eigen

voorstel

tot

Afdeling 1 Keuze voor een wetgevend kader: de Vlaamse Wooncode 253. Op grond van de besproken knelpunten, ben ik tot de conclusie gekomen dat het beleid voor de aanpak van verkrotte woningen, verwaarloosde en leegstaande woningen/gebouwen in een kluwen van regelgevingen wordt geregeld. Nochtans is het volgens mij mogelijk een meer op elkaar afgestemd geheel te creëren. De doelstellingen laten dit alvast toe. De centrale vraag die nu eerst dient beantwoord te worden, is in welk wetgevend kader dit beleid het best wordt ondergebracht? Ik ben van mening dat de heffingen op zowel verkrotte woningen als verwaarloosde en leegstaande woningen/gebouwen best in het beleid zouden passen van de Vlaamse Wooncode. Ik steun hiervoor op een aantal argumenten, waarvan ik een overzicht probeer te geven.

1. Beleidsvisie van de VWC 254. Om de beleidsvisie van de Vlaamse Wooncode te verwoorden, beperk ik mij tot de ‘doelstellingsartikelen’ 3 en 4 van de VWC. In artikel 3 wordt de hoofddoelstelling van de VWC vermeld en in artikel 4 worden de bijzondere doelstellingen van het woonbeleid opgenomen. Artikel 3 stelt dat iedereen recht heeft op menswaardig wonen. Daartoe moet de beschikking worden bevorderd over een aangepaste woning van goede kwaliteit in een behoorlijke woonomgeving tegen een betaalbare prijs met woonzekerheid. Artikel 4 specificeert deze doelstellingen in een reeks bijzondere doelstellingen, waaronder onder meer renovatie, verbetering of aanpassing van het woningbestand bevorderen en zo nodig tot vervanging overgaan, initiatieven ontwikkelen om de prijzen te beheersen van

92

woningbouwgronden en bewoningspanden, een optimale leefbaarheid van wijken, enzovoort.334 In de VWC worden daartoe heel wat instrumenten aangereikt. Gelet op deze doelstellingen, past naar mijn mening in dergelijk beleid zeker de organisatie van de heffingen op zowel verkrotting, verwaarlozing als leegstand.

2. Sociaal beheersrecht en voorkooprechten in de VWC 255. Twee instrumenten die in de VWC zijn opgenomen, betreffen het recht van voorkoop en het sociaal beheersrecht. Het is niet de bedoeling deze rechten volledig toe te lichten. Ik haal de instrumenten hier beknopt aan, om aan te tonen dat zij wel degelijk zijn opgenomen in de Vlaamse Wooncode en bovendien ook gericht zijn op het aanpakken van zowel verkrotting, verwaarlozing als leegstand. Het recht van voorkoop in het kader van de Vlaamse Wooncode laat toe een sociaal grond- en pandenbeleid te voeren en richt de aandacht op onder meer slechte woningen die voor de reguliere woonmarkt dreigen verloren te gaan.335 Zodra een woning wordt geïnventariseerd als ongeschikt, onbewoonbaar, verwaarloosd of leegstaand kan de rechthebbende bij verkoop een recht van voorkoop uitoefenen, met het oog op sociale huisvesting. Het sociaal beheersrecht heeft ook als doel leegstand en verkrotting te bestrijden.336 Het recht op wonen komt immers in het gedrang als enerzijds niet voldaan kan worden aan de vraag naar geschikte woningen, maar anderzijds woningen leegstaan of verkrotten. Het sociaal beheer bestaat erin de woning tijdelijk te onttrekken aan het zeggenschap van de eigenaar en de woning in beheer te geven van een sociale woonorganisatie, met het oog op herstel en sociale verhuring.337 De maatregel geldt dan als sanctie voor de eigenaar die niet bereid is om de bedoelde woningen op vrijwillige basis opnieuw op de woningmarkt te brengen. 256. Beide instrumenten hebben dus gemeen dat zij ertoe strekken ‘probleemwoningen’ opnieuw op de markt te brengen (dit dan wel onder sociale voorwaarden).338 De Minister blijkt overigens bij de invoering ervan uitdrukkelijk te hebben gesteld dat deze instrumenten absoluut de bedoeling hebben de misbruiken tegen te gaan en dus ten opzichte van de betrokken eigenaar een sanctionerend karakter hebben.339 Ik wil hiermee aantonen dat wel degelijk sanctionerende instrumenten voor de aanpak van zowel verkrotting, verwaarlozing als bovendien leegstand reeds zijn opgenomen in de Vlaamse Wooncode. Het lijkt mij daarom geen onlogische redenering om ook het instrument van de

334

Art. 4 VWC; B. HUBEAU, “De eerste tien jaar van de Vlaamse Wooncode: de mythe van sisyphus” in P. DE B. HUBEAU en E. JANSSENS (eds.), Omzien in verwondering: terugblik op tien jaar Vlaamse Wooncode, Brugge, Die Keure, 2007, 6-7. 335 www.wonen.vlaanderen. 336 www.wonen.vlaanderen. 337 www.wonen.vlaanderen. 338 P. De Smedt , B. Hubeau, E. Janssens, en L. Peeters, “De woonkwaliteitsregeling in de Vlaamse Wooncode”, in B. Hubeau (ed.), De Vlaamse Wooncode, lokaal woonbeleid en woonkwaliteit, Brugge, Die Keure, 1999, 257. 339 Parl.St. Vl.Parl. 1996-1997, nr. 654/6, 82-83. SMEDT,

93

sanctionerende heffingen op te nemen in de Vlaamse Wooncode. Zo worden immers alle sanctionerende instrumenten gegroepeerd in één wettelijk kader.

3. Parallelle wetgeving in het DGP en de VWC 257. Wat enige twijfel zou kunnen zaaien over de invoering van de regelgeving in de VWC, is dat de regelgeving omtrent de leegstandsheffing nog maar recent is opgenomen in een nieuw wetgevend initiatief, het DGP. Zou het dan niet beter zijn dit laatste decreet als beleidskader te behouden voor de organisatie van de heffingen? Een opmerking die echter wordt gemaakt over het DGP is dat er niettemin vooral woonbeleidsaspecten in vervat zitten. Er is bijgevolg sprake van een groot aandeel parallelle wetgeving met de VWC. Op die manier wordt afbreuk gedaan aan het voordeel van de bundeling van de woonregelgeving in één wetgevend complex.340 Door de gehele regelgeving mogelijks te situeren in de VWC wordt bijgevolg aan dit bezwaar tegemoet gekomen. Als het heffingsbeleid van verkrotting, verwaarlozing en leegstand in één decreet wordt geregeld, kan er immers van parallelle regelgeving geen sprake meer zijn, althans wat het thema met betrekking tot de heffingen betreft.

Afdeling 2 Naar een zo uniform mogelijke inventarisatieprocedure 258. De inventarisatie in het verkrottings-, verwaarlozings- of leegstandsregister vormt de grondslag voor de heffing. Het is bijgevolg door de opname in dergelijke inventaris dat een belasting kan worden geheven. Deze fase mag dus niet worden onderschat. Het is namelijk pas wanneer men over een adequate inventarislijst beschikt dat de volgende stap correct kan worden genomen. Hoe meer onterechte inventarisaties er zijn, hoe meer bezwaarprocedures optreden. Bovendien is het zo dat als bepaalde panden niet in het register worden opgenomen en andere wel, die zich nochtans beiden in dezelfde situatie bevinden, gewerkt wordt met een nietadequaat differentiatiecriterium als grondslag voor de heffing. Dit zou ervoor kunnen zorgen dat het juridisch gelijkheidsbeginsel wordt geschonden.341 Omwille van het belang van de fase wordt deze eerst besproken en doe ik een voorstel om een zo uniform, maar tegelijk zo sterk mogelijke inventarisatieprocedure uit te werken voor alle heffingen op woningen/gebouwen.

340 341

B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 82-98. Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 25.

94

1. De vaststellingsprocedure

1.1. Samenwerking gewestelijke en gemeentelijke overheid voor de vaststelling 259. Ik kies voor verkrotting en verwaarlozing voor een vaststellingsprocedure die zo gelijklopend mogelijk is. Dit zijn immers fenomenen die perfect aan de hand van een technisch verslag kunnen worden vastgesteld. Voor leegstand daarentegen moet worden gewerkt met indicaties. 260. Ik volg de stelling dat de vaststellingsprocedure die momenteel wordt gehanteerd voor verkrotting de beste procedure is.342 Dit wordt bovendien gestaafd door de ervaringen in het werkveld waar men zeer tevreden lijkt met de opbouw van deze vaststellingsprocedure. De samenwerking tussen de gemeentelijke en gewestelijke overheid leidt tot goede resultaten.343 Volgens het programmadecreet is het nu zo dat de gewestelijke ambtenaar de vaststelling van verwaarlozing doet op grond van een ‘vermoedenslijst’ opgesteld door de gemeente. Uit de praktijk blijkt dat die lijst wordt samengesteld op basis van klachten. Voor verwaarlozing is momenteel dus ook een bepaalde vorm van samenwerking tussen de gemeente en het Gewest van toepassing. Een uniformisering tussen de vaststellingsprocedure voor verkrotting en verwaarlozing lijkt mij bijgevolg haalbaar. 261. Het is mijn voorstel om zowel voor verkrotting als voor verwaarlozing de procedure rechtstreeks te laten starten met een mogelijke aanvraag van iedere belanghebbende. Het is dan aangewezen dat de gemeente instaat om zo zorgvuldig mogelijk deze aanvraag te onderzoeken aan de hand van een vooronderzoek.344 Dit is nuttig, want op die manier kunnen nodeloze, officiële onderzoeksprocedures door de gewestelijke ambtenaar worden vermeden.345 Bovendien blijkt in de praktijk dat als er reeds een vooronderzoek plaatsvindt op lokaal niveau en er wordt vastgesteld dat de problemen niet van ‘levensbedreigende’ aard zijn, de bevoegde gemeentelijke ambtenaar eventueel opteert om eerst tot bemiddeling over te gaan, zonder nog de gewestelijke ambtenaar te contacteren.346 Op die manier kan misschien tot een oplossing worden gekomen die goed aansluit bij de feitelijke situatie zonder dat de hele vaststellingsprocedure moet worden doorlopen. Bovendien wordt ook de sociale vrede behouden.347 Vanuit de praktijk blijkt het nuttig een afzonderlijke organisatie te creëren, zoals de ‘Woonwinkels’, om ervoor te zorgen dat dit vooronderzoek en de eventuele bemiddeling zo correct mogelijk wordt uitgevoerd. Als dergelijke ‘verambtelijkte’ verenigingen dit onderzoek uitvoeren, is het voor de burgemeester gemakkelijker om uiteindelijk tot verkrotting te besluiten.

342

Hand. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1678/2, 17. Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ 344 www.wonen.vlaanderen.be. 345 www.wonen.vlaanderen.be. 346 Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ 347 Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ 343

95

De politici kunnen zich dan achter de beslissing van deze organisatie en/of het Gewest ‘schuilen’. Het is op die manier een veel minder ‘politieke’ beslissing.348 262. Daarna volgt het officiële onderzoek van de gewestelijke ambtenaar. Zowel bij verkrotting als bij verwaarlozing gebeurt dit aan de hand van een technisch verslag. Ik pleit voor het behoud van het technisch onderzoek op gewestelijk niveau voor zowel verkrotting als verwaarlozing, omdat de normen dan over het volledig gebied van het Vlaams Gewest gelijk beoordeeld worden en op deze wijze tracht ik bovendien de problematiek van de politieke inmenging, die zich op lokaal niveau kan voordoen, tegen te gaan. Op gewestelijk niveau wordt namelijk veel meer ‘zwart-wit’ gehandeld en wordt meer van op een afstand geoordeeld.349 Het risico dat de gewestelijke ambtenaren zich door de lokale politieke situatie zouden laten beïnvloeden, is derhalve onbestaande. Ook hier geldt opnieuw het argument dat de burgemeester via de vaststelling door de gewestelijke ambtenaar veel sneller tot verkrotting zal durven besluiten.350 Hij heeft een houvast en is zo minder bang voor een politieke ‘afstraffing’ door de burgers. 263. Ik stel ten slotte voor dat de eindbeslissing om tot verwaarlozing (en verkrotting) te besluiten wordt genomen door de burgemeester met hoorplicht van de betrokken partijen (zoals nu reeds het geval is bij verkrotting). Ik ben er immers voorstander van dat de betrokkenen moeten gehoord worden. Zo wordt mijns inziens onmiddellijk rekening gehouden met de feitelijke situatie en wordt de eindbeslissing genomen op lokaal niveau. De gemeente is immers het bestuursniveau dat het dichtst bij de concrete situatie staat. Dit is het meest gepaste niveau, omdat de aanpak van verkrotting en verwaarlozing uiteindelijk toch de bedoeling heeft de plaatselijke toestand van het patrimonium en de woonomgeving te verbeteren.351 Bovendien wordt zo de procedure voor verkrotting en verwaarlozing geüniformiseerd en wordt ook een oplossing geboden voor de uiteenlopende beroepsprocedures tegen de registratie, zoals nu het geval is in het programmadecreet (zie verder). 264. Daarnaast zou ik voor de vaststelling van leegstand ook kiezen voor een procedure waarbij een samenwerking ontstaat tussen het gewestelijk en het gemeentelijk niveau. Ik stel een gelijkschakeling voor met de vaststellingsprocedure voor verkrotting en verwaarlozing met uitzondering van het technisch verslag, omdat bij leegstand het best wordt gewerkt met indicaties. Enerzijds ligt op die manier de beslissingsbevoegdheid bij de gemeente in zowel de beginfase (het vooronderzoek) als de eindfase (eindbeslissing bij de burgemeester). Dit vind ik belangrijk, omdat ik enerzijds rekening wil houden met de kritiek die gold bij de gewestbelasting op leegstand, namelijk dat de Vlaamse overheid niet beschikt over de nodige terreinkennis wat deze materie betreft. Gemeenten hebben een nauwkeuriger zicht op de leegstandsproblematiek. Leegstand is namelijk iets dat zich in heel veel verschillende vormen voordoet afhankelijk van de plaats. Door een vooronderzoek te laten gebeuren op lokaal niveau en bovendien de betrokkenen te horen, worden de feitelijke, specifieke omstandigheden onmiddellijk onder de 348

Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ 350 Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ 351 www.wonen.vlaanderen.be. 349

96

aandacht gebracht. Op die manier beoog ik tegen te gaan dat overhaast tot leegstand zou worden besloten en tracht ik onterechte inventarisaties tegen te gaan. Door de samenwerking met het Vlaams Gewest om de officiële vaststelling van een aantal vermoedens ter plaatste te doen, hoop ik hier anderzijds tegemoet te komen aan de problematiek van de mogelijke ‘politieke inmenging’. Vertrekkend van de idee dat gewestelijke ambtenaren meer van op ‘een afstand’ oordelen en daarom misschien minder geconfronteerd worden met beïnvloeding.352 Ik zou wel suggereren om ook voor leegstand een inwendig onderzoek door de gewestelijke ambtenaar verplicht te maken met het oog op een zo nauwkeurig mogelijke vaststelling. Dit is nu immers niet vereist in de praktijk. Van dit plaatsbezoek kan dan aan de hand van de indicaties een zeer objectief verslag worden opgemaakt. In de praktijk blijkt immers dat de vaststelling doen op basis van louter indicaties en ‘vermoedenslijsten’, vaak leidt tot onterechte inventarisaties. Ter plaatste gaan om te controleren of de indicaties wel effectief leegstand tot gevolg hebben, lijkt mij een meer objectieve beoordeling mogelijk te maken.

1.2. De beroepsprocedure tegen de inventarisatie 265. Zoals werd vastgesteld bij het onderzoek van de fiscale procedure, is de beroepsprocedure tegen de inventarisatie, zoals bepaald in het programmadecreet, totaal verschillend naargelang het verkrotting dan wel verwaarlozing van een woning/gebouw betreft. Bovendien geldt voor leegstaande woningen nog een andere beroepsprocedure tegen de inventarisatie, die is opgenomen in het DGP. Dit komt naar mijn mening de duidelijkheid van de regelgeving niet ten goede. Door ook bij verwaarlozing en leegstand de eindbeslissing te laten nemen door de burgemeester wordt bovendien een oplossing geboden voor een aantal twistpunten bij de beroepsprocedure tegen de inventarisatie bij verwaarlozing. Ik stel voor om ook bij verwaarlozing en leegstand het besluit van de burgemeester te laten gelden als registratieattest. Tegen de beslissing van de burgemeester kan dan, zoals bij verkrotting, uiterlijk binnen de 30 dagen na de kennisgeving van de beslissing een beroep worden verstuurd naar de Vlaamse Minister. Zo wordt vooreerst al afstand gedaan van de twee twijfelachtige fases in de beroepsprocedure bij verwaarlozing. Deze deden zich immers voor bij dezelfde administratie, wat mij niet echt nuttig leek. Ook wordt zo een uniforme beroepsprocedure en –instantie gecreëerd. Dit lijkt mij naar de burger toe een grote stap vooruit. Er is slechts één termijn en één instantie van toepassing die in één wetgeving kan worden teruggevonden, namelijk in de VWC, in tegenstelling tot de bestaande situatie waar verschillende decreten moeten worden geraadpleegd (het programmadecreet, het DGP en de VWC), verschillende termijnen gelden en de beroepsinstanties volledig uiteenlopen.

352

Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’

97

2. Inventarisbeheer 266. Het inventarisbeheer voor zowel verkrotting, verwaarlozing als leegstand zou ik overlaten aan de gemeenten. Ik stel immers voor een gemeentelijke heffing in te voeren (zie verder), dus lijkt het mij logisch dat de gemeenten beschikken over de gegevens die de grondslag vormen voor deze heffing. Door de invoering van dergelijk systeem zou het bovendien onmogelijk worden dat twee inventarissen naast elkaar bestaan (op gewestelijk en gemeentelijk niveau), mogelijks zelfs met een verscheiden inhoud. Eén inventaris per gemeente dus, die de lokale situatie in kaart brengt en die de grondslag vormt van één heffing.

Afdeling 3 De invoering van een lokale heffing als sanctie 267. Ik behoud ook voor woningen/gebouwen de heffing als sanctionerende maatregel. Ik volg namelijk de visie dat het in het algemeen belang is dat leegstand, verkrotting en verwaarlozing van de bebouwde omgeving met alle mogelijke middelen wordt bestreden. Alleen zo kan de kwaliteit van de omgeving en het menselijk welzijn verbeteren.353 De maatschappelijke gevolgen van verkrotting en leegstand zijn immers ongetwijfeld aanzienlijk.354 De vooropgestelde doelstellingen om leegstand en verkrotting tegen te gaan, lijken mij essentieel in het kader van een goed woonbeleid. De belasting wordt dan in het algemeen effectief beschouwd als een goed drukkingsmiddel om deze doelstellingen te bereiken.355 De heffingen werken namelijk preventief en beogen een ontradingseffect, werken sanctionerend en regulerend. Het verhoopte resultaat is het verminderen van leegstand en verkrotting, de herwaardering van het patrimonium, een verhoogde mobiliteit op de woonmarkt en het aanpakken van mensonwaardige woontoestanden.356 Als wordt gekeken naar de doelmatigheid van de heffingen wanneer ze allen nog gewestelijk werden georganiseerd in het programmadecreet, kan worden vastgesteld dat ze effectief een duidelijk, positief en preventief effect genere(e)r(d)en. Er is een duidelijke afname van de panden die worden opgenomen in een volgend kohier, zodat kan worden gesteld dat de sanctiemaatregel wel degelijk effect sorteert.357 Bijgevolg ben ik ervan overtuigd dat de heffing moet worden behouden, omdat de doelstellingen via deze maatregel goed worden bereikt. Wel zou ik een aanpassing aanbrengen aan het

353

B. HUBEAU, “Het niet-fiscaal juridisch kader inzake leegstaande, verwaarloosde en verkrotte gebouwen, woningen en bedrijfsruimten: het nieuw juridisch kader in het Vlaams gewest”, in K. DEKETELAERE (ed.), Leegstand, verwaarlozing en verkrotting van gebouwen, woningen en bedrijfsruimten, Brugge, Die Keure, 1996, 126. 354 B. HUBEAU, “Het niet-fiscaal juridisch kader inzake leegstaande, verwaarloosde en verkrotte gebouwen, woningen en bedrijfsruimten: het nieuw juridisch kader in het Vlaams gewest”, in K. DEKETELAERE (ed.), Leegstand, verwaarlozing en verkrotting van gebouwen, woningen en bedrijfsruimten, Brugge, Die Keure, 1996, 17. 355 Parl.St. Vl.Parl. 2000-2001, nr. 139, 1. 356 Parl.St. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1678/1, 2. 357 Parl.St. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1678/1, 2.

98

beleidsniveau waarop de heffingen worden georganiseerd. Ik verkies een lokale heffing in te voeren voor zowel verkrotting, verwaarlozing als leegstand. De doelstellingen van de belasting kunnen mijns inziens ook op deze manier perfect worden bereikt. Bovendien brengt het een aantal voordelen met zich mee op vlak van uniformisering. Dit wordt hieronder nader toegelicht.

1. De doelstelling van een lokaal woonbeleid: mogelijk op lokaal niveau 268. Zoals reeds gesteld, wordt de leegstandsheffing recent georganiseerd op gemeentelijk niveau. In de parlementaire voorbereiding van het DGP worden daarvoor verschillende argumenten aangehaald. Er wordt bepaald dat de heffingen een cruciaal instrument zijn in het woon(kwaliteits)beleid en dat het niet te ontkennen valt dat gemeenten een ‘regisseursrol’ innemen inzake het lokale woonbeleid.358 Men verwijst hiervoor zelfs naar de Vlaamse Wooncode. Er wordt bijgevolg geargumenteerd dat als de opbrengsten van de heffing rechtstreeks tegemoet komen aan de gemeenten, zij ook meer middelen verkrijgen om een effectief lokaal huisvestingsbeleid te voeren.359 Men redeneert daaropvolgend dat het vanuit een bestuurlijke logica is aangewezen dat de instrumenten om te werken aan een beter lokaal woonbeleid, ‘in één hand’ verenigd zijn.360 269. Ik volg bovenstaande visie dat het de gemeenten zijn die een ‘regisseursrol’ zouden opnemen in het kader van het lokaal woonbeleid. Het is mijn overtuiging dat de gemeenten het beste niveau zijn om dergelijke heffingen te organiseren. Hiervoor kunnen naar mijn mening de argumenten die worden aangehaald in het DGP, ook perfect gelden voor de heffing op verkrotting en verwaarlozing. Ook dit zijn toch overduidelijk cruciale instrumenten in het woon(kwaliteits)beleid? Als de decreetgever zelf van mening is dat het aangewezen is de instrumenten in ‘één hand’ te verenigen, lijkt het mij niet onlogisch dat ook de heffingen met het oog op het tegengaan van verkrotting en verwaarlozing, lokaal zouden worden georganiseerd. De gemeenten ontvangen dan zelf de opbrengsten en zouden mijns inziens via deze weg nog extra gemotiveerd worden om deze problematiek actief aan te pakken.

358

Parl.St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 28-29. Parl.St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 28-29. 360 Parl.St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 28-29. 359

99

2. Lokaal niveau maakt uniformisering mogelijk 270. De idee om alle heffingen op zowel verkrotting, verwaarlozing en leegstand van woningen/gebouwen op lokaal niveau te organiseren, heeft ook tot gevolg dat een aantal knelpunten, die werden vastgesteld bij de beoordeling in het tweede deel, kunnen worden verholpen.

2.1. Het knelpunt van het heffingsniveau 271. Alle heffingen op gemeentelijk niveau organiseren, kan verhelpen aan de problematiek van de dubbele aanslag die nu nog steeds bestaat bij de toepassing van het programmadecreet (verkrotting en verwaarlozing). Het blijft namelijk mogelijk voor gemeenten om naast de gewestelijke heffing zelf nog een eigen heffing in te voeren op basis van de gemeentelijke fiscale autonomie. Daarenboven bestaat theoretisch gezien ook nog steeds de mogelijkheid voor gemeenten om de gewestelijke heffing, zoals opgenomen in het programmadecreet over te nemen. Door vast te leggen dat ook de heffingen, die nu nog opgenomen zijn in het programmadecreet, op gemeentelijk niveau worden geregeld, zou van een dubbele aanslag absoluut geen sprake meer kunnen zijn. Dit komt naar mijn mening de duidelijkheid ten goede. Er wordt dan een duidelijke keuze van beleidsniveau doorgevoerd. De gelijkheid tussen de belastingplichtigen is bovendien zo ook beter gegarandeerd.

2.2. Het knelpunt van de fiscale procedures 272. Ten slotte wil ik duiden dat door alle betrokken heffingen op gemeentelijk niveau te implementeren, ook een einde wordt gebracht aan de discussies wat de gelijkvormigheid van de fiscale procedures betreft. Er geldt namelijk een algemeen proceduredecreet voor alle gemeentelijke belastingen, het Vlaams decreet van 30 mei 2008 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillenprocedure. Dit houdt in dat voor een groot stuk wordt tegemoet gekomen aan de knelpunten die ik voorheen heb belicht. Zo zou nog slechts één bezwaarprocedure tegen de heffing van toepassing zijn. Namelijk deze die is bepaald in het algemeen proceduredecreet. Ook wordt de verwarrende situatie van de verwijzingsregel, zoals deze nu bestaat in het programmadecreet, via deze weg aangepakt. De verwijzingsregel zorgt, zoals aangegeven, voor een moeilijk leesbare fiscale procedure. Doordat alle heffingen op woningen/gebouwen gemeentelijk zouden worden georganiseerd, zou een einde worden gemaakt aan de eindeloze pogingen om eenheid te creëren in de fiscale procedures van de verscheidene regionale heffingen. Door de fiscale procedure van toepassing te maken die is opgenomen in het algemeen proceduredecreet voor alle lokale heffingen, zou alvast een uniforme en gemakkelijk raadpleegbare procedure van toepassing zijn op alle heffingen met betrekking tot verkrotting, verwaarlozing en leegstand.

100

Afdeling 4 Een gewestelijke input behouden 273. Naast mijn voorstel om op algemene wijze gemeentelijke heffingen in te voeren, ben ik er wel van overtuigd dat het aan te raden blijft dat het Vlaams Gewest voldoende sturing biedt bij de organisatie van de lokale heffingen op woningen/gebouwen. Het hoe en waarom van deze sturing wordt hieronder uiteengezet.

1. Het afschaffen van de ‘machtiging’ 274. Ik stel eerst en vooral voor af te stappen van het juridisch betwiste systeem van de ‘machtiging’. Ik volg namelijk de visie dat het Vlaams Gewest buiten haar bevoegdheid treedt met de invoering van deze ‘machtiging’ en hierdoor onterecht de fiscale autonomie van de gemeenten inperkt. Daarenboven wordt zo het risico tegengegaan dat gemeenten naast de heffingen op grond van de ‘machtiging’ nog een eigen belasting zouden invoeren op grond van hun fiscale autonomie en zo opnieuw een dubbele aanslag zouden creëren. 275. Een oplossing kan zijn de gemeenten toch een lokale heffing te laten invoeren op grond van hun fiscale autonomie, maar vanuit het Gewest deze autonomie op een rechtsgeldige wijze in te perken door het louter gebruik van de impliciete bevoegdheden. Via deze techniek van de impliciete bevoegdheden kan het Gewest dus de gemeenten in een bepaalde richting sturen die ze verplicht zijn te volgen.

2. Gebruik van de impliciete bevoegdheden 276. Het staat vast dat slechts kan worden gesteund op de impliciete bevoegdheden wanneer voldaan is aan de drie voorwaarden: de voorbehouden aangelegenheid moet zich tot een gedifferentieerde regeling lenen, de weerslag op de betrokken federale aangelegenheid mag slecht marginaal zijn en de meest essentiële voorwaarde lijkt te zijn dat het beroep op de impliciete bevoegdheden noodzakelijk moet zijn.361 277. Zeker voor ongeschiktheid en onbewoonbaarheid lijkt het mij noodzakelijk dat een bepaalde bindende reglementering wordt opgelegd vanuit het Vlaams Gewest op grond van de impliciete bevoegdheden. Woningkwaliteit is immers iets zeer belangrijk. Mensen hebben het recht om in een woning te leven die voldoet aan minimale kwaliteitsvereisten. Men kan bijgevolg het risico niet lopen dat bepaalde gemeenten de sanctionerende heffing op ongeschiktheid en onbewoonbaarheid ontoereikend zouden aanwenden.362 Dit zou immers tot gevolg hebben dat in die gemeenten verloedering de kop op steekt en dat onvoldoende druk kan worden gelegd op de eigenaars (die dikwijls hun woning verhuren) om hun woningen in orde te brengen.363

361

J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, Antwerpen, Maklu, 1999, 825. Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ 363 Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ 362

101

Daarnaast kan hier ook het argument van de ‘noodzakelijkheid’ worden aangewend dat wordt gebruikt in het DGP voor de gewestelijke reglementering van de lokale leegstandsheffing. In het DGP brengt de decreetgever namelijk als motief aan om een modelreglementering op te leggen, dat men vanuit een strak gereguleerd gewestelijk kader komt. Om te voorkomen dat het normale verwachtingspatroon van rechtsonderhorigen zou worden geschokt, is het noodzakelijk tegen te gaan dat zich op korte tijd té diverse gemeentelijke initiatieven zouden ontplooien.364 Hetzelfde argument kan naar mijn mening perfect gelden voor zowel de heffing op verwaarlozing als de heffing op verkrotting. 278. Op basis van bovenstaande redenering is het haalbaar voor het Vlaams Gewest om de noodzakelijkheid aan te tonen voor gebruik van de impliciete bevoegdheden, teneinde de gemeentelijke fiscale autonomie in te perken voor zowel de heffing op leegstand als de heffingen op verkrotting en verwaarlozing. Deze inperking zou dan kunnen gebeuren door een gewestelijk kader op te leggen in de VWC waaraan alle gemeentelijke belastingen zeker moeten voldoen.

3. Opleggen van een gewestelijk kader via de impliciete bevoegdheden 279. Vooraf wil ik opmerken dat het uitwerken van een volledig gewestelijk kader met eventuele dwingende bepalingen en modelbepalingen dit werk te uitgebreid zou maken. Ik beperk mij dus tot een drietal bepalingen, die ik minstens vanuit het Vlaams Gewest zou opleggen.

3.1. Vastleggen van de te toetsen normen 280. Er wordt momenteel voor verkrotting een werkwijze gehanteerd, waarbij de te toetsen normen om vast te stellen of sprake is van verkrotting, zijn vastgelegd in de VWC en waarvan niet meer kan worden afgeweken. Ik stel voor dit voor verwaarlozing eveneens te doen. Bepaal de toetsingscriteria voor verwaarlozing en neem ze op in de VWC. Zo geldt ook voor verwaarlozing slechts één definitie, waar gemeenten in hun gemeentereglement niet kunnen van afwijken. Dit zal het op zich al heel wat duidelijker maken en ook de gelijkheid garanderen. 281. Daarnaast volg ik de visie dat leegstand inderdaad een feitelijke toestand is die niet aan de hand van een puntensysteem kan worden vastgesteld. Ik stel voor daarom een lijst van vaste indicaties op te nemen in de VWC. Dusdanig worden op het gehele grondgebied van het Vlaams Gewest, woningen/gebouwen op grond van dezelfde indicaties beoordeeld. Dit komt de gelijke behandeling ten goede, want nu kunnen deze indicaties verschillen per gemeente. Gemeenten worden nu bijna volledig vrijgelaten om een eigen regeling uit te werken, onder meer op het vlak van de vaststelling. In de praktijk zou meer sturing vanuit het Vlaams Gewest hieromtrent zeker niet misstaan. Veel gemeenten blijken immers moeite te hebben met het uitwerken van een goed vaststellingssysteem.365

364 365

Parl.St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 26-27. Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’

102

3.2. Opleggen van een verplichte heffing 282. Daarnaast wil ik voorstellen om vanuit het Vlaams Gewest vast te leggen dat de gemeenten niet alleen verplicht zijn om heffingsreglementen uit te werken voor verkrotting, verwaarlozing en leegstand (zoals nu deze verplichting nu geldt in het DGP), maar ook verplicht zijn om effectief een belasting op te leggen. Gemeenten zijn nu volgens het DGP niet verplicht om werkelijk een leegstandsheffing te innen. Het volstaat dat zij een leegstandsreglement opmaken en een inventaris bijhouden. Persoonlijk vind ik dat dit een tegenstrijdig signaal geeft, omdat gemeenten op die manier wel gedwongen worden een reglement op te maken, maar niet gedwongen worden er een actief beleid mee te voeren. Nu is het immers perfect mogelijk dat gemeenten waar de leegstandsproblematiek sterk aanwezig is, toch niets ondernemen. Het valt evenwel niet te ontkennen dat het opleggen van een gemeentelijke leegstandsheffing geen ‘politieke beslissing’ is die door de burgers warm onthaald zal worden.366 Als vanuit het Gewest de verplichting wordt opgelegd een gemeentelijke heffing te organiseren, valt er niet aan te ontkomen en worden gemeenten wel gedwongen een actief beleid uit te werken, waarbij wordt nagedacht over een gepaste aanpak op maat van de betreffende gemeente. Ook voor verkrotting lijkt mij een verplichte heffing door de gemeenten een goede keuze. Het stevig kunnen afdwingen dat woningen voldoen aan minimale kwaliteitsvereisten is naar mijn mening noodzakelijk. Vanuit de praktijk blijkt immers dat het hier soms ‘levensbedreigende’ situaties betreft en men kan zich bijgevolg niet veroorloven niet actief op te treden.367

3.3. Opleggen van minimumaanslagen 283. Ik stel ten slotte voor het systeem van de minimumaanslagen die dwingend worden opgelegd, zoals nu bepaald in het DGP, te behouden. Door te werken met dwingende minimumaanslagen wordt vermeden dat een dusdanig soepel tarief wordt toegepast, dat dit tot gevolg heeft dat in de betrokken gemeente haast geen belasting verschuldigd zal zijn. Daarnaast heeft de minimumaanslag ook tot gevolg dat zich geen té diverse gemeentelijke initiatieven kunnen ontplooien.368 Een bepaalde uniformiteit blijft op deze wijze behouden. 284. Bovendien wordt door het invoeren van minimumaanslagen voor verwaarloosde gebouwen en verkrotte woningen tegemoet gekomen aan de problematiek van de berekeningswijze van de heffing, die met het gebruik van het kadastraal inkomen als berekeningsbasis aanleiding lijkt te geven tot ongelijkheden tussen de belastingplichtigen. Door niet meer te steunen op het KI voor de berekening van de heffing, wordt de gelijke behandeling alvast gegarandeerd. Door een systeem van forfaitaire bedragen voor alle heffingen in te voeren, wordt bijkomend gezorgd voor een uniforme berekeningswijze van de heffingen.

366

Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ Interlokale vereniging ‘De Woonwinkel Beernem-Damme-Oostkamp-Zedelgem.’ 368 Parl.St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2012/1, 26-27. 367

103

ALGEMEEN BESLUIT 285. Uit alle bovenstaande vaststellingen, kan worden besloten dat het heffingsbeleid, zoals het nu bestaat niet coherent is. Het kan met andere woorden wel degelijk eenduidiger. 286. Vooreerst kan worden besloten dat de heffingen worden georganiseerd op verschillende heffingsniveaus. Wat de heffingen op leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten betreft, ben ik ervan overtuigd dat het beter is dat hiervoor een afzonderlijke regelgeving behouden blijft. De doelstellingen van deze belastingen zijn immers voor een belangrijk stuk verschillend van de doelstellingen van de heffingen op woningen en gebouwen. Het centrale argument hiervoor is dat bij bedrijfsruimten geen rekening moet worden gehouden met een sociaal woonbeleid, waar dit bij woningen/gebouwen wél het geval is. Bovendien steun ik mij voor deze beslissing ook op een centraal arrest in mijn masterproef van de Rechtbank van Eerste Aanleg in Brussel van 27 juni 2007. Daarin besliste de rechter dat belastingplichtigen in het geval van leegstand van woningen/gebouwen zich onmogelijk in dezelfde situatie bevinden als belastingplichtigen in het geval van leegstand van bedrijfsruimten. Het betreft dus twee verschillende situaties die niet vergelijkbaar zijn en die geregeld worden in verschillende decreten. 287. De heffingen op bedrijfsruimten worden op gewestelijk niveau georganiseerd. Aangezien vaststaat dat door de jaren heen geen discussies zijn ontstaan over dit beleidsniveau en dat een gewestelijke heffing ook goed de nagestreefde doelstellingen bereikt, heb ik ervoor gekozen het decreet, zoals het nu bestaat te behouden. Door tegemoet te komen aan een aantal besproken knelpunten wordt het wel geoptimaliseerd. Zo heb ik een oplossing gezocht voor het probleem van de dubbele aanslag via de techniek van de dubbele aanslag en paste ik de berekeningswijze van de heffing aan, zodat geen discussie meer zou kunnen ontstaan over een eventuele fiscale ongelijkheid. Tot slot werden een aantal mogelijke verduidelijkingen voorgesteld voor de fiscale procedure, waardoor deze zo transparant mogelijk kan worden georganiseerd. 288. De regelgeving voor woningen en gebouwen zit veel complexer in elkaar. Het blijkt dat vooral voor leegstaande woningen/gebouwen door de decreetgever werd gezocht naar het meest toepasselijke beleidsniveau. Sinds 1 januari 2010 is de leegstandsheffing een gemeentelijke heffing geworden. Ik vind het jammer dat weinig aandacht is besteed aan een mogelijke uniformiteit van het beleidsniveau voor de toepasselijke heffingen op woningen/gebouwen. De heffingen op verwaarloosde en verkrotte woningen/gebouwen blijven immers nog steeds gewestelijk. Ik sluit mij aan bij de visie dat het gemeentelijk niveau uiteindelijk het beste is om de leegstandsheffing te organiseren. Gemeenten kunnen in een dergelijke materie immers het kortst op de bal spelen en rekening houden met de feitelijke omstandigheden. Indien ook de heffingen op verkrotting en verwaarlozing gemeentelijk zouden gebeuren, zou het heffingssysteem eenduidiger zijn. Zoals werd geargumenteerd, laten de doelstellingen van de belastingen op leegstaande, verwaarloosde en verkrotte woningen/gebouwen dergelijke harmonisering van het beleidsniveau wel degelijk toe. Als de doelstellingen effectief een uniformere aanpak van de heffingen op woningen/gebouwen toelaten, zou het voor eenduidigheid zorgen als al deze heffingen worden opgenomen in één beleidskader en een zo eenvormig mogelijke regelgeving erop van toepassing zou zijn. Nu zijn 104

immers, zoals uiteengezet, verschillende decreten van toepassing: het programmadecreet, het DGP en de Vlaamse Wooncode. Gesteund op een aantal argumenten die werden besproken, koos ik de Vlaamse Wooncode als wetgevend kader voor het heffingsbeleid voor woningen en gebouwen. 289. Een uniforme regelgeving begint bij de fase van de inventarisatie. Er werd vastgesteld dat de veelheid aan vaststellingsprocedures om tot inventarisatie van leegstaande, verwaarloosde of verkrotte woningen/gebouwen over te gaan, een moeilijk te doorgronden kluwen van procedures vormt. Mijn voorstel bestaat erin om zowel voor leegstand, verwaarlozing als verkrotting een vaststellingsprocedure in te voeren, die gebaseerd is op deze die momenteel van toepassing is voor verkrotting. Ik verdedig de visie dat dit in de praktijk de sterkste procedure is. Deze methode wordt gekenmerkt door een samenwerking tussen het gewestelijk en gemeentelijk niveau. Dit brengt een goed evenwicht teweeg tussen enerzijds rekening houden met de feitelijke omstandigheden (gemeentelijk vlak) en anderzijds het toch objectief kunnen vaststellen van leegstand, verwaarlozing of verkrotting, zonder politieke inmenging (gewestelijk vlak). 290. Zoals gesteld, zou ik opteren voor het invoeren van een lokale heffing voor al de betreffende heffingen op woningen/gebouwen. De gemeenten nemen namelijk een regisseursrol op in het kader van het lokaal woonbeleid. Door een lokale heffing in te voeren via de Vlaamse Wooncode, zou tegemoet worden gekomen aan de problematiek van de dubbele aanslag, zoals deze nu bestaat bij de heffingen op verwaarlozing en verkrotting. Ook de knelpunten in het kader van de fiscale procedures worden op die manier weggewerkt. De veelvuldige pogingen van de decreetgever om de fiscale procedures meer op elkaar af te stemmen zijn mijns inziens immers mislukt. De vele verschillen in procedures staan de transparantie voor de burger in de weg. Door alle betrokken heffingen op gemeentelijk niveau te implementeren zou een einde komen aan de discussies over de (niet aanwezige) gelijkvormigheid van de fiscale procedures. Er is voor gemeentelijke belastingen namelijk een algemeen proceduredecreet van toepassing, het Vlaams decreet van 30 mei 2008 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillenprocedure. Zo geldt dan éénzelfde procedure voor zowel de heffingen op leegstand als de heffingen op verwaarlozing en verkrotting, wat de duidelijkheid sterk ten goede komt. 291. Tot slot ben ik voorstander van de mogelijkheid voor het Vlaams Gewest om voldoende sturing te bieden bij de organisatie van de lokale heffingen op woningen/gebouwen via de rechtsgeldige techniek van de impliciete bevoegdheden. Door het opleggen van een (beperkte) bindende reglementering vanuit het Vlaams Gewest, wordt het risico verkleind dat verloedering de kop op steekt door stilzittende gemeenten. Via een gewestelijke inbreng kan ook worden vermeden dat zich op korte tijd té diverse gemeentelijke initiatieven zouden ontplooien. Dit komt de duidelijkheid voor de belastingplichtigen ten goede en er wordt gewaakt over hun normaal verwachtingspatroon. Via het opleggen van een aantal dwingende bepalingen kunnen de gemeenten worden verplicht een heffing in te voeren, kunnen de toetsingscriteria worden vastgelegd, waardoor de indicaties om tot leegstand, verwaarlozing en verkrotting te besluiten in elke gemeente gelijkvormig worden. Ten slotte kunnen minimumaanslagen worden opgelegd waardoor geen discussie meer kan ontstaan over de verschillen in berekeningswijzen en wordt ook het KI uitgesloten als berekeningsbasis.

105

BIBLIOGRAFIE Wetgeving Bijzondere wet 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980. Bijzondere wet 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, BS 3 augustus 2001. Decreet 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, BS 13 september 1995. Decreet 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996, BS 30 december 1995. Decreet 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, BS 19 augustus 1997. Decreet 6 mei 1999 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillen inzake de directe gewestelijke belastingen, BS 1 juli 1999. Decreet 5 juli 2002 houdende bepalingen tot begeleiding van de aanpassing van de begroting 2002, BS 19 september 2002. Ordonnantie Br. 18 december 2003 betreffende de rehabilitatie en de herbestemming van de niet-uitgebate bedrijfsruimten, BS 12 januari 2004. Decreet 19 december 2003 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2004, BS 31 december 2003. Decreet 7 mei 2004 houdende wijziging van het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 en van het decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, wat betreft de bestrijding van de leegstand en verkrotting en onbewoonbaarheid van gebouwen en/of woningen, BS 5 augustus 2004. Ordonnantie Br. 13 mei 2004 houdende ratificatie van het Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening, BS 26 mei 2004. Decreet 23 juni 2006 houdende wijziging van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, BS 10 juli 2006. Decreet 29 februari 2008 houdende de wijziging van art. 85 van het decreet 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode wat het voorkooprecht betreft, BS 26 maart 2008. Decreet 30 mei 2008 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillenprocedure van provincie- en gemeentebelastingen, BS 4 juli 2008. Decreet 21 november 2008 houdende bepalingen tot begeleiding van de tweede aanpassing van de begroting 2008, BS 27 januari 2009. 106

Decreet 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid, BS 15 mei 2009. Decreet 29 april 2011 houdende wijziging van diverse decreten houdende wonen, BS 4 mei 2011. Besluit van de Vlaamse Regering 6 oktober 1988, BS 30 oktober 1998. Besluit van de Vlaamse Regering 1 juli 1997 tot uitvoering van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, BS 1 oktober 1997. Besluit van de Vlaamse Regering 10 juli 2009 houdende nadere regelen betreffende het leegstandsregister en houdende wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 2 april 1996 betreffende de heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen, BS 23 september 2009. Omz. 29 april 1996 betreffende de heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen, BS 1 juni 1996. Omz. 10 juni 1999 betreffende de toepassing van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten en het uitvoeringsbesluit van 1 juli 1997, gewijzigd bij besluit van 18 december 1998, BS 24 juli 1999.

Parlementaire documenten Parl.St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/1. Parl.St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/2. Parl.St. Vl.Parl. 1993-1994, nr. 591/3. Parl.St. Vl.Parl. 1995-1996, nr. 147/1. Parl.St. Vl.Parl. 1996-1997, nr. 654/6. Parl.St. Vl.Parl. 2000-2001, nr. 139. Parl.St. Vl.Parl. 2000-2001, nr. 569/1. Parl. St. Vl.Parl. 2001-2002, nr. 1177/1. Gedr.St. Br.H. Parl. 2002-2003, nr. A-461/1 Parl.St. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1678/1. Parl.St. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1678/2. Parl.St. Vl.Parl. 2003-2004, nr. 1948/1. Parl.St. Vl.Parl. 2005-2006, nr. 812/1. Parl.St. Vl.Parl. 2005-2006, nr. 812/3. 107

Parl.St. Vl.Parl. 2007-2008, nr. 1842/1. Parl.St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2012/1. Parl.St. Vl.Parl. 2010-2011, nr. 854/1.

Rechtspraak GwH 22 oktober 1986, nr. 7. GwH 5 juli 1989, nr. 19/89 GwH 17 december 1997, nr. 83/97. GwH 26 september 2007, nr. 123/2007. GwH 28 februari 2008, nr. 32/2008. GwH 4 maart 2008, nr. 44/2008. GwH 20 januari 2010, nr. 4/2010. Cass. 17 juni 1929, Pas. 1929, 246. Cass. 24 april 2008, Fisc Koer. 2008, afl. 16, 672. Brussel 7 juni 2006, LRB 2007, 162-163 noot S. HUYGHE. Brussel 29 mei 2008, Fisc. Koer. 2008, afl. 12, 572. Gent 24 maart 2009, LRB 2009, afl.3, 206, noot J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK. Antwerpen 6 oktober 2009, nr. 2004/AR/3350. Rb. Brussel 6 september 2002, TFR 2003, afl. 244, 640, noot D. DE KEUSTER. Rb. Brussel 24 december 2004, FJF 2006, 83. Rb. Brussel 1 september 2006, LRB 2007, 164-167, noot S. HUYGHE. Rb. Brussel 26 januari 2007, LRB 2007, 158. Rb. Brussel 27 juni 2007, TGR 2007, 361, noot F. MOEYKENS. Rb. Brussel 4 september 2007, LRB 2008, 23. Rb. Brugge 12 februari 2008, LRB 2009, afl. 3, 200, noot J. ROSELETH, A. CLAES en S. VANDEN BROECK. Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc.Koer. 2010, afl. 11, 528.

108

Rechtsleer ASTAES, J., “Leegstands- en krotbelastingen in Vlaanderen. Een overzicht”, AFT 2010, 3-45. BAERT, H., “De nieuwe regeling inzake leegstand in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, T. Huur 2010, 58-61. BASTENIE, M., “Belastingvermindering voor renovatieovereenkomsten”, Vastgoed info 2009, 3-5. BUIJS, X., “Veranderingen in het voorkooprecht”, Lokaal 2008, afl. 6, 34-35. BUIJS, X., “Pingpongen over leegstand”, Lokaal 2009, 32-33. BUIJS, X., “Hoe kan de gemeente leegstand en verkrotting tegengaan?”, Lokaal 2010, 27. BUIJS, X., “Grondwettelijk Hof duldt gemeentelijke naast gewestelijke leegstandsheffing”, Lokaal 2010, afl. 4, 43. CLAES, A., "Milieuheffingen. Leegstandheffingen 1997-2002", in vzw Fiskofoon (ed.), Fiscale rechtspraakoverzichten, Gent, Larcier, 2002, 229p. COREMANS, H. en VAN DAMME, M., Beginselen van wetgevingstechniek en behoorlijke regelgeving, Brugge, Die Keure, 2001, 200p. COUTEAU, V., “Harmonisering van de Vlaamse voorkooprechten, een welgekomen decreet!”, Notariaat 2007, 10-15. DEBRUYNE, E., Praktisch fiscaal recht basisbeginselen, Antwerpen, De Boeck, 2009, 89p. DE JONCKHEERE, M., “Draagwijdte van verwijzingsbepalingen naar het WIB 92” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen 2008/2009, Brugge, Die Keure, 2009, 208p. DE JONCKHEERE, M., “Gewestelijk ingrijpen in de lokale leegstandsbelasting: deel 1” (noot onder GwH 20 januari 2010), TFR 2010, 669-672. DE JONCKHEERE, M., MAUS, M. en DELANOTE, M., De fiscale procedure, Brugge, Die Keure, 2010, 434p. DEKETELAERE, K. (ed.), Leegstand, verwaarlozing en verkrotting van gebouwen, woningen en bedrijfsruimten, Brugge, Die Keure, 1996, 212p. DE KEUSTER, D., “Knopen inzake heffing op verlaten bedrijfsruimten doorgehakt?” (noot onder Rb. Brussel 6 september 2002), TFR 2003, 649-651. DE KEUSTER, D., “Het arbitragehof bevestigt rechtspraak: ruime toepassing van overmacht bij leegstand” (noot onder GwH 26 november 2003), TFR 2004, 320-322. DELANOTE, M., “Het onderscheid tussen een dwangbevel en een kohier”, LRB 2007, 183-196. DE SMEDT, P., HUBEAU, B., JANSSENS, E. en PEETERS, L., “De woonkwaliteitsregeling in de Vlaamse Wooncode”, in B. HUBEAU (ed.), De Vlaamse Wooncode, lokaal woonbeleid en woonkwaliteit, Brugge, Die Keure, 1999, 57-139. 109

DESMET, A., Het nieuwe decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke planningsvergunningen- en handhavingsbeleid. Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, Mechelen, Kluwer, 2009, 1832p. DEVOS, D. en MARTENS, B., Brownfields in Vlaanderen, Mechelen, Kluwer, 2004, 463p. DEVOS, D. en GOOSSENAERTS, E., “Leegstandsheffingen voor gebouwen, woningen en bedrijfsruimten. Overzicht 2005-2009”, LRB 2009, afl. 2, 99-140. DEVOS, D. en CALLEBOUT, P., “Actualia van de gewestbelastingen”, LRB 2010, 3-44. DEVOS, D. en SCHELFAUT, C., “Update actualia van de gewestbelastingen-2011” in M. DE JONCKHEERE (ed.), Jaarboek lokale en regionale belastingen, Brugge, Die Keure, 2011, 178p. DIRIX, E. en TAELMAN, P., Fiscaal executierecht, Antwerpen, Intersentia, 2003, 377p. HUBEAU, B., “Het stelsel van de huurcompensatie in het Vlaamse Gewest”, TBP 1988, 68-81. HUBEAU, B., “Het niet-fiscaal juridisch kader inzake leegstaande, verwaarloosde en verkrotte gebouwen, woningen en bedrijfsruimten: het nieuw juridisch kader in het Vlaams Gewest”, in K. Deketelaere (ed.), Leegstand, verwaarlozing en verkrotting van gebouwen, woningen en bedrijfsruimten, Brugge, Die Keure, 1996, 1-39. HUBEAU, B. (ed.), De Vlaamse Wooncode, lokaal woonbeleid en woonkwaliteit, Brugge, Die Keure, 1999, 189p. HUBEAU, B., “De eerste tien jaar van de Vlaamse Wooncode: de mythe van sisyphus” in P. DE SMEDT, B. HUBEAU en E. JANSSENS (eds.), Omzien in verwondering: terugblik op tien jaar Vlaamse Wooncode, Brugge, Die Keure, 2007, 1-23. HUBEAU, B. en VANDROMME, T. (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 276p. HUYGHE, S., “Administratieve boeten in het kader van de leegstandheffing op bedrijfsruimten” (noot onder Rb. Brussel 2 februari 2001), TFR 2002, 42-49. HUYGHE, S., “Vlaamse en lokale heffingen op onroerend goed” in M. DE JONCKHEERE en K. DEKETELAERE (eds.), Lokale en regionale belastingen: grondig en bondig, Brugge, Die Keure, 2003, 312p. HUYGHE, S., “De hoven en rechtbanken vernietigen de leegstandsheffingen in geval van leegstand om redenen onafhankelijk van de wil” (noot onder Brussel 7 juni 2006 en Rb. Brussel 1 september 2006), LRB 2007, 167-170. JACOBS, F., noot onder Rb. Brussel 6 oktober 2009, Fisc. Koer. 2010, 529-531. JACOBS, F., “Was er in het voorliggende geval sprake van overmacht, zodat de leegstandsheffingen dienen te worden ontheven?”, Fisc. Koer. 2011, afl. 10, 327-329. MARISCAL, B., “Traque organisée pour les immeubles abandonnés”, Immobilier 2002, 5-9.

110

MARTEL, B., VANDAELE, A., VAN HOECKE, S., “Het Grond- en Pandendecreet: een stand van zaken”, T.Gem. 2011, 29-30. MAUS, M. en DELAFONTEYNE, A., “Het kader van het nieuwe decreet grond- en pandenbeleid”, in B. HUBEAU en T. VANDROMME (eds.), Handboek grond- en pandenbeleid, Brugge, Die Keure, 2011, 276p. MEULEMANS, D., Een pand bouwen en verbouwen, Leuven, Acco, 2005, 788p. PAELINCK, M. en GILLIS, D., Studie leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten, GEDAS NV, 2002, 85p. ROBBEN, W., “Leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten in het Vlaamse Gewest”, RW 199697, 481-495. ROSELETH, J., CLAES, A. en VANDEN BROECK, S., “De principiële belastingautonomie van de gemeenten aan banden gelegd door het Vlaamse Gewest?” (noot onder Gent 24 maart 2009), LRB 2009, afl. 3, 207. VAN DAMME, M., en DE KEGEL, F. Intrekking van de administratieve rechtshandeling in Administratieve Rechtsbibliotheek, Brugge, Die Keure, 1994, 134p. VANDROMME, T., “De invloed van een huurcontract en mogelijke huurdersproblemen op de heffing op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten”, Huur 2009, afl. 4, 176-179. VANDROMME, T., “De verdere optimalisering van de Vlaamse woningkwaliteitsbewaking: het decreet van 29 april 2011”, RW 2011-12, afl. 3, 166-176. VAN OPSTAL, B. en DE ROY, K., “10 jaar voorkooprechten Vlaamse Wooncode” in P. DE SMEDT, B. HUBEAU en E. JANSSENS (eds.), Omzien in verwondering. Terugblik op tien jaar Vlaamse Wooncode, Brugge, Die Keure, 2007, 205-249. VANHEUSDEN, B., “De belasting ter bestrijding van niet-uitgebate bedrijfsruimten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, AFT 2005, 15-28. VANHEUSDEN, B., “Leegstandsheffingen voor bedrijfsruimten”, in B. VANHEUSDEN en C. VANDERKERKEN (eds.), Fiscaliteit en milieu-status quaestionis inzake milieu-, energie-, en leegstandsheffingen, Gent, Larcier, 2008, 129-162. VAN VYVE, C., “Recente ontwikkelingen in de eigenlijke gewestelijke belastingen” in M. DE JONCKHEERE en K. DEKETELAERE (eds.), Lokale en regionale belastingen: grondig en bondig, Brugge, Die Keure, 2003, 312p. VAEREWYCK, C., “Wallonië gaat de Vlaamse toer op inzake leegstandbestrijding”, Fisc. Act. 1998, 12. VAEREWYCK, C., “Nu ook een Waalse heffing op afgedankte bedrijfsruimten”, Fisc. Act. 1998, 3-4. VELAERS, J., De Grondwet en de Raad van State, Antwerpen, Maklu, 1999,1034p. WAUTERS, E., “Het sociaal Impulsfonds”, ocmw-visies 1996, afl.2, 3-9. 111

www.wonen-vlaanderen.be www.vvsg.be www.raadvst-consetat.be/?page=technique_legislative&lang=nl http://binnenland.vlaanderen.be/modelreglement-gemeentelijke-leegstandheffing.

112