Handhavingbeleidsplan 2012 – 2013 provincie Groningen
Gedeputeerde Staten, april 2012 afdeling Milieutoezicht
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________2
___________________________________________________________________
Inhoudsopgave Voorwoord
5
Inleiding en ontwikkelingen
8
1.
Toezicht en handhaving provincie Groningen
14
1.1
Wettelijke toezichtstaken
14
1.2
Nieuwe wettelijke toezichtstaken
17
1.3
Evaluatie, terugblik voorgaande programma(’s)
20
2.
Handhavingsbeleid – prioriteiten en doelen
24
2.1
(meerjarige) Probleemanalyse (Wabo)
24
2.2
Prioriteiten
26
2.2.1 Prioriteiten milieu, natuur en water
26
2.2.2 Prioriteiten bouwen en ruimtelijke ordening
27
2.2.3 Prioriteiten (brandveilig) gebruik
28
2.3
Doelen en activiteiten
29
3.1
Redenen voor niet naleven – Tafel van 11
33
3.1.1 Spontane naleving
34
3.1.2 Controle
34
3.1.5 Sanctie
36
3.2
Toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie
36
3.3
Communicatie
37
3.4
Afstemming handhavingspartners
39
4.
Uitvoeringsorganisatie
40
4.1
Vereisten en condities
41
5.
Uitvoering, monitoring, verantwoording, evaluatie
43
5.1
Uitvoering
43
5.2
Monitoring en bijstelling
45
5.3
Verantwoording van inzet, prestaties en resultaten
45
5.4
Evaluatie Handhavingbeleidsplan 2012
46
___________________________________________________________________3
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________4
___________________________________________________________________ Voorwoord Dit handhavingbeleidsplan van de provincie Groningen heeft als fundament de wettelijke kwaliteitscriteria voor de handhaving van het omgevingsrecht. Het handhavingbeleidsplan bevat onze brede taakstelling, de bestuurlijke prioriteiten daarin, de doelen en de randvoorwaarden voor de handhaving door Gedeputeerde Staten. Een handhavingbeleidsplan vaststellen is door de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingrecht (Wabo, 1-10-2010) een verplichting geworden Met de Wabo kregen we nieuwe taken zoals toezicht op bouwen, slopen en (brandveilig) gebruik van bouwwerken en werd de coördinerende rol van de provincie in toezicht verbreed. In 2011 is daar voor het eerst, samen met andere overheden, een begin mee gemaakt. Het is bijzonder dat er kort na het handhavingbeleidsplan 2011 nu al een nieuw plan opgesteld is. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat er een nieuw college is en een bijbehorend nieuw collegeprogramma 2011-2015, daarnaast het verschijnen van het rapport van de commissie De Ridder en verdere ontwikkeling van samenwerking in toezicht en handhaving. Met name het rapport van commissie De Ridder en de verwerking van de conclusies en aanbevelingen voor het toezicht hebben geleid tot een andere zienswijze op de uitvoering van toezicht en de samenwerking met vergunningverlening. Alles bij elkaar opgeteld is dit een forse koerswijziging, gekenmerkt door verbreding en verdieping. Het jaar 2012 is een kanteljaar naar een vernieuwde organisatie en verbeterde werkwijze. Naar verwachting treedt per 1 april 2013 de RUD in werking. Tot die tijd wordt toezicht en handhaving op basis van dit handhavingbeleidsplan uitgevoerd. Daarna ontstaat er een geheel andere situatie voor de gemeenten en de provincie. Kwaliteit van toezicht en handhaving is van belang en behoeft verbetering, zo blijkt uit landelijke rapporten en uit het rapport De Ridder. Een regionale uitvoeringsdienst1 kan daar een bijdrage aan leveren. We zijn dan ook aan het onderzoeken hoe daar in onze provincie op een goede manier vorm aan kan worden gegeven. Daarover ontstaat in 2012 steeds meer duidelijkheid en de pioniersfase voor de RUD zal in 2012 starten. Naast de verdere implementatie van de Wabo en de regionale uitvoeringsdienst zijn er meer ontwikkelingen die relevant zijn voor toezicht en handhaving. Zoals het IPO programma “Vernieuwing Toezicht”, dat in 2011 gestart is en zich onder andere richt op systeemtoezicht (naast fysiektoezicht) bij de chemie en op ketenaanpak bij de afvalbedrijven. Onder de Wabo is, ter invulling van het begrip deregulering, ook een brede vernieuwing van wet- en regelgeving zichtbaar. Kernpunt daarin is een vermindering van vergunningplicht, kortere procedures en meer werken met algemene regels. De nieuwe regels werken door in vrijwel elk, zowel nieuw als bestaand, dossier. Die vereenvoudiging voor burgers en bedrijven levert de provincie voorlopig veel werk op. De provincie werkt ook via toezicht aan het bereiken van de doelen van de deregulering. Al die ontwikkelingen zijn samen te vatten in drie grote uitdagingen, een cultuurverandering, voor de komende periode: 1 verbetering van de kwaliteit in de uitvoering van vergunningverlening en toezicht en de onderlinge samenhang daarin; 2 implementatie van een generatie nieuwe regels;
1
N.a.v. commissie Mans juni 2008: De tijd is rijp. (commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving) Site: www.uitvoeringmetambitie.nl
___________________________________________________________________5
___________________________________________________________________ 3
zowel intern (binnen de provincie) als extern verbeteren van de samenwerking teneinde meer vanuit het 1-loket principe te werken. Met het voorliggende ‘Handhavingbeleidsplan provincie Groningen 2012’ is een degelijke en vernieuwde basis voor toezicht en handhaving gelegd. Daarmee zal het een bijdrage leveren aan een duurzame leefomgeving waarin mensen gezond en veilig kunnen leven. Groningen, april 2012 College van Gedeputeerde Staten
___________________________________________________________________6
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________7
___________________________________________________________________ Inleiding en ontwikkelingen Namens Gedeputeerde Staten heeft de afdeling Milieutoezicht als primair doel bevorderen van het naleefgedrag op het gebied van milieu, natuur, water e.a. Daarmee wordt een bijdrage geleverd aan een belangrijke doelstelling van Provinciale Staten; een duurzame leefomgeving waarin mensen gezond en veilig kunnen leven, verder uitgewerkt in het coalitieakkoord van de provincie Groningen (2011-2015) “Energiek en scherp aan de wind: op naar een ondernemend, duurzaam en sociaal Groningen!”. Deze doelstelling (“Schoon en Veilig Groningen”) is verder opgenomen in het Provinciaal Omgevings Plan en vormt de basis voor het Handhavingbeleidsplan 2012 (HBP) en het Handhavinguitvoeringsprogramma 2012 (HUP). Termijn De inwerkingtreding van de Wabo was de directe aanleiding om vorig jaar een handhavingbeleidsplan vast te stellen voor het jaar 2011. Onder het huidige college van GS is dit nieuwe plan opgesteld voor toezicht en handhaving in 2012 en verder. Het fundament hiervoor was het HBP 2011. Dit nieuwe plan wordt vastgesteld voor de termijn totdat de RUD functioneel is. Reikwijdte: 1e lijnstoezicht Dit handhavingbeleidsplan heeft betrekking op het zogenaamde 1e lijns toezicht. Dus toezicht op de naleving van milieuregels bij activiteiten door bedrijven en particulieren. Het Handhavingbeleidsplan heeft geen betrekking op het 2e lijnstoezicht, dat wil zeggen het interbestuurlijke toezicht. Bij interbestuurlijk toezicht controleert en bevordert de provincie de kwaliteit van toezicht en handhaving zoals uitgevoerd door gemeenten, waterschappen en de provincie zelf. Daarbij wordt vooral gekeken naar het functioneren van de beleidscyclus bij die overheden, zie hierna. Brede kwaliteitsimpuls nodig Voordat de gebruikelijke beschrijving van het werkveld en de beschrijving van handhavingsbeleid begint, wordt eerst ingegaan op enkele ontwikkelingen in 2011 die grote impact hebben op toezicht en handhaving door de provincie Groningen. De Wabo kwaliteitscriteria, de doelstelling van de RUD en de aanbevelingen van de cie. De Ridder hebben allemaal nauw betrekking op het verbeteren van de kwaliteit van het toezicht en de afstemming tussen het proces van vergunningverlening en toezicht. Met name het rapport van de cie. De Ridder heeft de provincie een spiegel voorgehouden over de “state of the art” en wat er nodig was aan vernieuwing en aanpassing ter bereiking van een adequaat niveau in het toezicht . De aanbevelingen met betrekking tot de organisatie uit het rapport van de cie. De Ridder zijn opgenomen in paragraaf 1.4.1 van dat rapport. Dat deel is hier, vanwege de grote impact op dit bedrijfsvoering, integraal overgenomen:
___________________________________________________________________8
___________________________________________________________________ 1.4.1
Aanbevelingen met betrekking tot de organisatie
Kijkende naar de organisatie rondom de uitvoering van deze taak zijn de onderstaande aanbevelingen te maken. Zij worden kort weergegeven, omdat het onderzoeksteam van mening is dat een verdere invulling een verantwoordelijkheid is van de provincie. 1 Verbeter en borg de communicatie en de samenwerking tussen MV en MTZ in het gehele proces van vergunningverlening en toezicht en handhaving (ook bij het beoordelen van plannen, rapporten etc.) 2 Verbeter en borg de informatieoverdracht tussen en binnen MV en MTZ 3 Verbeter en borg de sturing door het management van de processen vergunningverlening en toezicht en handhaving, met name bij aandachtvragende bedrijven 4 Baseer de aanpak van aandachtvragende bedrijven op een risicoanalyse op bedrijfsniveau en maak de noodzakelijke middelen hiervoor vrij 5 Geef prioriteit aan de invoering van systeemgericht toezicht in combinatie met “klassiek toezicht” 6 Zorg voor voldoende kennis en inzet, afgestemd op de aard en de complexiteit van het bedrijf 7 Zorg er voor dat bevindingen in verslagen zijn vastgelegd en gearchiveerd, en dat de archivering optimaal toegankelijk is 8 Zorg voor een adequate invulling van de rol van WABO coördinerend bevoegd gezag en stuur vandaar uit het proces van toezicht en handhaving 9 Verbeter de samenwerking en de communicatie met andere bestuurlijke toezichthouders op bestuurlijk en ambtelijk niveau.
Deze aanbevelingen zijn in 2011 vertaald naar een integraal plan van aanpak met daarin verbeteracties voor de betrokken afdelingen. Met de uitvoering van het plan van aanpak is in 2011 voortvarend en met grote inzet begonnen maar de verdere realisatie beslaat ook het jaar 2012. De impact van het rapport van cie. De Ridder, de verdere invulling van de kwaliteitscriteria vanuit de Wabo en de overgang naar een nieuwe generatie wet- en regelgeving houden samen een grote verandering in en dat op alle deelterreinen van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het draait in al die aspecten in feite om de begrippen kwaliteit en professionaliteit. In dit plan zijn de aanbevelingen, voor zover dat het beleid en de achtergronden daarvan raakt, verwerkt. Hoofdlijnen toezicht We houden toezicht (1e lijns) op een grote hoeveelheid regelgeving, ons toezicht is op hoofdlijnen als volgt in te delen: • bedrijven: toezicht op milieuregelgeving en de andere omgevingsthema’s als bouwen, sloop, en gebruiksfunctie (o.a. brandveiligheid bouwwerken); • niet–bedrijven: toezicht op milieuregelgeving bij bijvoorbeeld ontgrondingen en bodemsaneringen; • natuur: toezicht op bijvoorbeeld natuurgebieden en beschermde dieren en planten; • water: toezicht op bijvoorbeeld zwembaden, badzones en grondwater. Toezicht en handhaving zijn sterk aan verandering onderhevig. Daaraan liggen twee belangrijke argumenten ten grondslag. Ten eerste de gewenste vermindering van de toezichtlast voor bedrijfsleven en burgers. Ten tweede is verdere vergroting van de kwaliteit van toezicht en handhaving noodzakelijk. Daarbij is het van belang op te ___________________________________________________________________9
___________________________________________________________________ merken dat het bedrijfsleven toezichtlast ook ervaart als ontoereikende kwaliteit in het toezicht, het gaat niet alleen om vermindering van het aantal controles. Daarnaast wordt in het toezicht naast het klassieke en fysieke toezicht steeds meer gebruik gemaakt van systeemtoezicht, waarbij een bedrijf uitgenodigd wordt aan te tonen hoe regelgeving vertaald is naar het managementsysteem. Deze ontwikkeling is begonnen bij enkele grote bedrijven, maar krijgt ook een vertaling naar andere bedrijven, mede omdat de moderne regelgeving steeds meer doelvoorschriften bevat, waarbij het bedrijf moet aantonen hoe het de doelen bereikt. Bij systeemtoezicht wordt getoetst hoe het bedrijf milieuzorg zelf verwerkt en het niet laat afhangen van schaarse inspectiemomenten van de overheid. De milieuprestatie van het bedrijf werkt bij systeemtoezicht door in de vorm en intensiteit van toezicht. Toezicht en handhaving Van toezicht en handhaving bestaan meerdere definities, het ministerie van VROM hanteert de volgende omschrijving2. Handhaven kunnen we in brede zin opvatten als “doen naleven”. Dit omvat zowel preventieve maatregelen zoals voorlichting en subsidies, als repressieve maatregelen zoals bestuursdwang en strafrechtelijk optreden. In spreektaal wordt met handhaving vaak alleen de repressieve maatregelen bedoeld. Voorafgaand aan die maatregelen zal de overheid altijd toezicht uitoefenen. Toezicht omvat het verzamelen van informatie om vast te stellen of sprake is van een overtreding, het beoordelen of sprake is van een overtreding, en waar mogelijk, optreden op basis van het oordeel. Beleidscyclus Ons handhavingsbeleid is gebaseerd op een analyse van de risico’s die zich kunnen voordoen in die gevallen waar we bevoegd zijn voor de handhaving. Het handhavingsbeleid is in een aantal stappen opgebouwd. Gewerkt wordt met een dubbele regelkring die is gebaseerd op het principe van plan-do-check-act. De dubbele regelkring staat ook wel bekend als de 'Big 8'. De structuur van de dubbele regelgeving geeft het handhavingsbeleid het 'vereiste' cyclische karakter. Die eisen zijn vastgelegd in hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
2
ministerie VROM, december 2007, Wegwijzer omgevingsvergunning module handhaving
___________________________________________________________________ 10
___________________________________________________________________
figuur: Big 8
Wabo De vermindering van de toezichtlast voor bedrijven en burgers moet onder andere bereikt worden met behulp van de Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Op 1 oktober 2010 trad de Wabo in werking. In verband met de Wabo werden de toezichts- en handhavingsbevoegdheden van GS uitgebreid. Voor ca. 300 bedrijven zijn GS bevoegd gezag voor milieuwetgeving. Voor ca 100 van die 300 bedrijven is de bevoegdheid uitgebreid met het toezicht op bouwen, sloop, gebruik e.a. Deze 100 bedrijven zijn veelal de grotere bedrijven met grotere impact/risico's op gebied van veiligheid of emissies, de bedrijven vallen onder het BRZO3 en/of de IPPC4. Inzake de overige ca. 200 inrichtingen waar GS bevoegd gezag zijn voor milieu, blijft de bevoegdheid voor bouwen, sloop e.d. bij de gemeente. Daarnaast zijn er nog enkele tientallen specifieke bedrijven die tot de RUD en aanpassing van wetgeving Wabo breed onder het bevoegd gezag van de provincie vallen. Dat zijn de provinciale bedrijven die onder de zogenaamde Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) vallen. Bij overgang van die bedrijven naar de RUD verschuift het bevoegd gezag voor naar de colleges van B&W. Naast de OBM, een vergunning zonder voorschriften, wordt bij deze bedrijven toezicht gehouden vanuit het Activiteitenbesluit, een nieuwe nog niet eerder toegepaste juridische constructie in vergunningverlening en toezicht. Coördinatie en samenwerking (aanbevelingen 8 en 9 cie De Ridder) Naast de uitbreiding van taken met bijvoorbeeld bouwen, slopen en brandveilig gebruik verlangt de Wabo ook nadrukkelijk coördinatie door de provincie van toezicht en handhaving. De pilots in 2011 op dit gebied leverden werkwijzen op die in 2012 onderdeel van de reguliere werkwijze worden. Bijvoorbeeld de samenwerking en coördinatie tussen provincie als bevoegd gezag en de beide waterschappen en Rijkswaterstaat (toezichthouder voor de provincie) bij de afvalbedrijven en het sturen van het toezicht van bouwinspecteurs bij bouw- en/of sloopactiviteiten bij provinciale bedrijven. 3 4
Besluit Risico's Zware ongevallen 1999 Integrated Pollution Prevention and Control-richtlijn
___________________________________________________________________ 11
___________________________________________________________________ De afspraken tussen de gezamenlijke instanties zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst (m.n. onderlinge inhuur kennis en capaciteit) en beschrijvingen van gezamenlijke werkprocessen. Tot de RUD vormt die overeenkomst het model voor de externe samenwerking. De provincie coördineert het toezicht op het terrein van beleid, strategie en uitvoeringsprogramma. Daarnaast stemmen in 2012 inspecteurs hun toezicht vooraf op bedrijfsniveau af met andere instanties en hebben daarin de regierol. Regionale uitvoeringsdienst Het jaar 2012 is van belang met het oog op de op te richten Regionale Uitvoerings Dienst (hierna: RUD). Op basis van het advies van de Commissie Mans wenst het kabinet RUD's om de gewenste kwaliteitsverbetering op organisatie- en personeelsniveau te bereiken. In beginsel hebben deze RUD's de omvang van de veiligheidsregio’s. Op dit moment loopt in de provincie Groningen een separaat project om een RUD met de omvang van de provincie Groningen, die gelijk is aan onze veiligheidsregio, te vormen. De RUD zal het toezicht op een belangrijk deel van de gemeentelijke en provinciale bedrijven uitoefenen en bereidt het toepassen van handhaving en verlenen van vergunningen voor. De taken zijn vooralsnog gebaseerd op de basistakenlijst (milieu), maar kunnen in de toekomst uitgebreid worden met andere Wabo taken. De taken van de provincie worden hierbij gesplitst in een provinciaal milieudomein en een RUD milieudomein. De RUD zal naar verwachting vanaf de tweede helft van 2012 steeds meer impact krijgen op de dagelijkse bedrijfsvoering van vergunningverlening en toezicht. Vernieuwing Toezicht Toezicht en handhaving bij complexe bedrijven en branches verlangen in toenemende mate een integrale benadering en coördinatie door de bevoegde overheden; zorgen dat de juiste bevoegde gezagen om tafel komen, afstemming van de inspectieonderwerpen en - momenten etc. Daarin vervult de provincie een coördinerende rol bij de chemie- en afvalbedrijven. De betrokken partijen hebben daarvoor een convenant ondertekend. Ook in 2012 participeert de provincie in de implementatie en voorbereidingsfase van dit landelijk proces. Hierbij valt te denken aan de inbreng bij de pilots Meldingen, Systeemtoezicht, Compliance management en branchepilots metaalsector, op- en overslagbedrijven en autodemontage. Vernieuwing toezicht bevat o.a. het werken met een andere rolverdeling tussen overheid en bedrijf en bijbehorende toezichtstrategie. Algemene regels, Activiteitenbesluit Op 1 januari 2011 trad een nieuwe tranche van het Activiteitenbesluit in werking. Het Activiteitenbesluit bevat steeds meer de basismilieuregels voor bedrijven, ook al geldt voor deze bedrijven nog vergunningplicht. Alle bedrijven krijgen er nu of later mee te maken. Door deze wijziging kwamen voor het eerst provinciale bedrijven volledig onder de werking van algemene milieuregels, d.w.z. er is geen vergunning meer nodig. Ook toezicht en handhaving vindt plaats op basis van algemene regels, zowel bij bestaande bedrijven als ook bij nieuwe bedrijven. Met deze nieuwe tranche werden veel afval gerelateerde activiteiten onder algemene regels gebracht, zoals autodemontage, metaalrecycling en op- en overslag van afval. De ervaring bij deze en ook de eerdere tranches van het Activiteitenbesluit leert dat de verschuiving naar algemene regels extra inzet van toezicht vergt; maatwerk (welke algemene regels zijn bij ieder bedrijf van toepassing) dat voorheen vooral werd verkregen via de vergunningprocedure, komt nu voor een belangrijk deel pas tijdens het toezicht tot stand. In 2012 werkt de provincie de gevolgen voor bestaande bedrijven en het overgangsrecht verder uit. Op 1 januari 2013 wordt een volgende (derde) tranche verwacht, waardoor weer andere bedrijven van vergunning naar algemene regels gaan en waardoor ook de zgn. IPPC bedrijven direct te maken krijgen met het ___________________________________________________________________ 12
___________________________________________________________________ Activiteitenbesluit. Vanaf dat moment heeft elk bedrijf geheel of ten dele te maken met de algemene regels. De provincie anticipeert op deze volgende vereenvoudiging van de regelgeving al in 2012. Dat gebeurt o.a. door bij wijzigende regels voor het bedrijf een extra stap in toezicht in te bouwen. Zowel de provincie als het bedrijf moeten helder krijgen welke nieuwe regels er gelden en daarover communiceren.
Leeswijzer Het Handhavingbeleidsplan 2012 is als volgt opgebouwd: In hoofdstuk 1 zijn onze wettelijke taken beschreven. In dat hoofdstuk is ook een evaluatie of terugblik opgenomen. Welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden en welke wijzigingen hebben we doorgevoerd die relevant zijn voor ons handhavingsbeleid; De probleemanalyse is opgenomen in hoofdstuk 2. Het vormt de basis voor de bestuurlijke prioritering van onze taken. De risicoanalyse voor elk individueel bedrijf is, op basis van de aanbevelingen van cie. De Ridder, aan de algemene methodiek toegevoegd. Op basis daarvan hebben we onze doelen en activiteiten in het algemeen en per bedrijf geformuleerd; Het derde hoofdstuk gaat in op onze nalevingstrategie; De condities om ons beleid te kunnen verwezenlijken zijn opgenomen in hoofdstuk 4: personeel, financiën en overige condities; In het laatste hoofdstuk wordt verder ingegaan op het functioneren van onze beleidscyclus. Daarbij komen uitvoering, monitoring, verantwoording en evaluatie aan de orde.
___________________________________________________________________ 13
___________________________________________________________________ 1.
Toezicht en handhaving provincie Groningen
Het toezicht dat we uitoefenen is op hoofdlijnen als volgt in te delen: • bedrijven: toezicht op milieuregelgeving en de voor GS bij een deel van de bedrijven te handhaven thema’s als bouwen, sloop, en gebruiksfunctie; • niet–bedrijven: toezicht op milieuregelgeving bij bijvoorbeeld ontgrondingen en bodemsanering; • natuur: toezicht op bijvoorbeeld natuurgebieden en beschermde dieren en planten; • water: toezicht op bijvoorbeeld zwembaden, badzones en grondwater. Hoofdstuk 1.1 en 1.2 bevatten een beschrijving van de belangrijkste wettelijke toezichtstaken. In hoofdstuk 1.3 is de voorgaande periode geëvalueerd. 1.1
Wettelijke toezichtstaken
Toezicht op bedrijven (voorheen milieuvergunning, thans omgevingsvergunning) Het toezicht op bedrijven met een omgevingsvergunning brengt verschillende werkzaamheden met zich mee: preventief toezicht (incl. beoordelen van rapportages), repressief toezicht (hercontroles en handhaving) en behandeling van klachten en meldingen. Naast de voorschriften uit de vergunning is ook veelvuldig en steeds meer sprake van landelijke rechtstreeks werkende regelgeving. Voorschriften hebben betrekking op bodem, afvalstoffen, lucht, geluid, (externe)veiligheid, administratie etc. Vanaf eind 2011 is de opleveringscontrole, het overdrachtsmoment tussen het proces vergunningverlening en toezicht, scherper aangezet. In de opleveringscontrole, gericht op vergunningen en meldingen, wordt gecheckt of de vergunde of gemelde activiteiten bij aanvang aan de voorschriften voldoen. Dat is tevens een moment van informatieoverdracht tussen beide processen. Er is veel variatie in soort bedrijven: het varieert van chemische bedrijven tot baggerdepots en van scheepswerven tot betonmortelcentrales. Bij het toezicht op bedrijven is sprake van een aantal specifieke taken/specialismen die hieronder zijn aangegeven. Project Actualisatie (aanbevelingen 1 en 2 cie. De Ridder) Vooral de wat oudere vergunningen zijn, door de veelheid aan nieuwe regels de afgelopen jaren en de komende periode, niet voor alle onderdelen actueel en moeten gereviseerd worden. Dat vraagt van de inspecteur alertheid in de vraag welke regels handhaafbaar zijn. Daarvoor heeft de provincie in 2011 een project Actualisatie vergunningen gestart. In dat project werken de afdelingen Milieuvergunningen en Milieutoezicht samen. Veiligheidspecialisme, BRZO5 (aanbevelingen 4 en 9 cie. De Ridder) Veiligheid is een specialistische taak waarbij het toezicht moet voldoen aan een zogenaamde maatlat. In dat kader zijn Brzo-inspecteurs extra (hogere veiligheid) opgeleid. Deze specialisten voeren de veiligheidstaken uit bij Brzo-plichtige inrichtingen. De bedoelde taken bestaan uit: - Bevorderen dat de 23 Brzo-inrichtingen bedrijven de eisen van het Besluit Risico’s en Zware Ongevallen 1999 en de daarbij behorende Regeling risico’s en zware ongevallen 1999 naleven; 5
Besluit Risico’s Zware Ongevallen 1999
___________________________________________________________________ 14
___________________________________________________________________ -
Coördineren van Brzo-inspecties door onder meer af te stemmen met de Brandweer en de Arbeidsinspectie en het uitvoeren van inspecties en handhavingacties; Mede beoordelen van nieuwe veiligheidsrapportages en een hierop gerichte inspectie uitvoeren en mede beoordelen van rampbestrijdingsplannen.
Administratief toezicht, milieujaarverslagen en E-PRTR-verslagen6 Voor administratief toezicht ligt het zwaartepunt in de afvalsector. Naast administratief toezicht op bedrijven wordt een bijdrage geleverd aan implementatie van het landelijke handhavingprotocol meldingen afvalstoffen. Ook worden vrijstellingverzoeken in het kader van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa) behandeld. Tenslotte adviseren we het ministerie van Infrastructuur en Milieu (voorheen VROM) over aanvragen in het kader van EVOA7 . Beoordelen van milieujaarverslagen en E-PRTR-verslagen wordt in projectvorm afgehandeld. Doel is niet alleen het beoordelen van de verslagen zelf maar ook of meet- en registratiesystemen die ten grondslag liggen aan de verslagen, betrouwbare cijfers genereren. In totaal worden jaarlijks ongeveer 90 verslagen beoordeeld. Vuurwerk Doel van vuurwerkinspecties in het algemeen en de coördinatie daarvan door de provincie is de risico's van vuurwerk tot beheersbare proporties te reduceren. De gestructureerde provinciebrede en landelijke samenwerking en informatieuitwisseling tussen de handhavingspartners draagt daar aan bij. De aanpak is ketengericht en gaat daarmee over zowel opslag, vervoer als gebruik. De provincie heeft hierin een coördinerende rol en stimuleert de samenwerking tussen overheden. Jaarlijks wordt door de provincie zelf toegezien op tientallen vuurwerkevenementen. Het toezicht wordt in de drie noordelijke provincies v.w.b. werkwijze en uniformiteit afgestemd op basis van een in 2011 opgesteld protocol. Klachten, meldingen ongewone voorvallen, consignatiedienst Het adequaat reageren op overlast door bedrijven naar de omgeving is van belang. Het openstaan voor klachten draagt daaraan bij. Verder moeten bedrijven ongewone voorvallen direct aan ons melden. We hebben een milieuklachtenlijn en een consignatiedienst voor klachten en meldingen, we zijn 24 uur per dag bereikbaar en beschikbaar. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een call-center dat bijdraagt aan een efficiënte bedrijfsvoering. Metingen lucht en geluid Toezicht wordt uitgeoefend op de naleving van de voorschriften en normen met betrekking tot geluid en luchtemissies. De meetdienst verricht geluidmetingen en daar waar nodig laten we luchtemissiemetingen door derden uitvoeren. Op basis van een samenwerkingsovereenkomst wordt op verzoek ondersteuning verleend aan de NEa (Nederlandse Emissie autoriteit) bij het toezicht in het kader van de emissiehandel. Toezicht bij niet-bedrijven Hierbij gaat het om 3 kerntaken: - illegale activiteiten buiten inrichtingen; - transportcontroles; 6 7
European Pollutant Release and Transfer Register Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen
___________________________________________________________________ 15
___________________________________________________________________ - ontgrondingen. Door zelf toezicht te houden maar vooral op basis van signalen van bijvoorbeeld handhavingspartners treden wij op tegen illegale activiteiten. De transportcontroles (enige honderden voertuigen per jaar) worden vooral gekenmerkt door een ketengerichte aanpak. Samen met bijvoorbeeld de Regiopolitie en de Rijksdienst voor het Wegverkeer worden vrachttransporten gecontroleerd. De coördinatie gebeurt in Noord-Nederland via het Noordelijk Overleg Afvaltransporten (NOA) en het jaarprogramma 2012 waarmee binnen het NOA gewerkt wordt. Om aantasting van natuur en landschap zo veel mogelijk te voorkomen dan wel te beperken houden we toezicht op de voorschriften van verleende ontgrondingvergunningen. Dat kan variëren van grote vijvers tot uitgebreide ontwikkelingsprojecten. Bodemsaneringen en nazorg Toezicht op bodemsaneringen vindt plaats op basis van een door ons genomen besluit op basis van de Wet bodembescherming of op basis van een melding als bedoeld in het Besluit Uniforme Sanering (BUS). We houden toezicht op tientallen bodemsaneringen per jaar, daarbij kan het gaan om ontgraven, isoleren of in-situ saneren. Naast toezicht op de sanering is toezicht op nazorg van belang. In veel gevallen is sprake van bijvoorbeeld grondwatermonitoringsverplichtingen. Voor het toezicht op bodemsaneringen is in 2011 een (concept) algemene risicoanalyse (cie. De Ridder, aanbeveling 4) opgesteld. Natuur Toezicht wordt uitgeoefend op de naleving van de Flora- en Faunawet, de Boswet, de Wadloopverordening en de Natuurbeschermingswet 1998. Deze wetgeving wordt naar verwachting in 2012 vervangen door de nieuwe algemene Wet natuur, waarvan het ontwerp in 2011 gepubliceerd is. M.b.t. dit taakveld is de verdere ontwikkeling van de provinciale regietaak een belangrijk actiepunt. Die taak wordt in 2012 verder ontwikkeld. Bij de Flora- en Faunawet gaat het met name om toezicht op verleende ontheffingen en afgegeven machtigingen, voor afschot van bijvoorbeeld grauwe gans, wilde eend en vos. Daarnaast controleren we meldingen in het kader van de Boswet en bijhorende verplichtingen tot herplanting. Toezicht op de naleving van de Natuurbeschermingswet in combinatie met de Wadloopverordening wordt samen met Friesland opgepakt. Daarnaast wordt de naleving van verleende vergunningen aan grote bedrijven in de Eemsdelta gecontroleerd op verbanden met de Natuurbeschermingswet. In het toezicht op natuurwetgeving wordt, naast het anticiperen op vergunningen, meldingen en ontheffingen, een deel van de inzet gepleegd op illegale activiteiten. Tenslotte leveren we een bijdrage aan cross compliance. Met de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid in de Europese regelgeving zijn voorwaarden opgenomen om te verzekeren dat agrarische ondernemers die Europese inkomenssubsidies ontvangen maatschappelijk verantwoord ondernemen. De Europese regelgeving verplicht deze ondernemers tot naleving van eisen uit een aantal richtlijnen en verordeningen op het gebied van onder andere milieu. Op basis van de Samenwerkingsovereenkomst cross compliance worden controles uitgevoerd ___________________________________________________________________ 16
___________________________________________________________________ bij landbouwbedrijven. Overtredingen van wet- en regelgeving worden doorgegeven aan de Nieuwe Voedsel en Warenautoriteit (nVWA, voorheen o.a. AID). Water Het toezicht op de naleving van de zogenaamde ‘blauwe regelgeving’ behelst toezicht op zwembaden (openbaar en semi-openbaar), badzones, grondwateronttrekkingen en grondwaterbeschermingsgebieden. Bij de ca. 130 zwembaden en badzones gaat het vooral om de waterkwaliteit en de veiligheid. Ook op dit terrein is sprake van vernieuwing van wetgeving. Er komt een nieuwe zwemwaterwet, waarbij veel gewerkt wordt met algemene regels. De nieuwe zwemwaterwet treedt naar verwachting in 2013 in werking. Communicatie naar gebruikers en exploitanten van zwemwater is een belangrijk aspect. In 2012 gaat de nieuwe provinciale zwemwaterwebsite als naleefinstrument van start. Goed communiceren doet beter naleven. De grondwateronttrekkingen vinden plaats door de industrie of ten behoeve van drinkwaterwinning. Om de kwaliteit van het grondwater te beschermen wordt toegezien op koude- en warmteopslagen (KWO) en op (ongewenste) activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden. In dit taakveld wordt steeds meer samengewerkt met de waterschappen, die hierin ook een taak hebben vanuit de Waterwet en/of de Keur. Nieuwe zwemwaterwet De provincie houdt toezicht op de kwaliteit van zwemwater in zwembaden en plassen en meren. Voor dit taakveld staat een nieuwe zwemwaterwet op stapel, die naar verwachting in 2013 in werking treedt. De provincie volgt deze ontwikkeling en werkt hierin samen in IPO verband. Naar verwachting wordt ook in dit vakgebied een switch gemaakt naar meer algemene regels. De voorbereiding en implementatie start in 2012. In 2012 start de provincie een zwemwatersite. De site wordt ingezet als communicatiemiddel o.a. ter bevordering van naleving van de voorschriften. 1.2 Nieuwe wettelijke toezichtstaken (aanbevelingen 6 en 8 cie. De Ridder) Luchtvaart Nog vrij recent, op 1 november 2009, is de Wet Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (Rbml) in werking getreden. Daarmee hebben we de taak gekregen om besluiten te nemen over de burgerluchthavens die op ons grondgebied liggen. Provincies zijn naar verwachting beter dan het Rijk in staat om lokale lusten en lasten tegen elkaar af te wegen. Ze kennen de lokale situatie beter en staan dichter bij gebruikers, bewoners en bedrijfsleven. Daarnaast hebben we de mogelijkheid gekregen ontheffing te verlenen voor incidenteel gebruik van terreinen als luchthaven. Voor bepaalde categorieën luchtvaartuigen geldt de regelgeving niet. Dit zijn onder andere landende zweefvliegtuigen en landende vrije luchtballonnen. Ook voor helikopters van politie, brandweer en spoedeisende hulp (traumahelikopter) geldt dit verbod niet bij de uitoefening van hun taken. De Rbml is een kaderwet, belangrijke zaken worden in het daaronder hangende Besluit Burgerluchthavens geregeld. Het betreft dan onder andere de ligging van handhavingspunten. De verwachting is dat het toezicht de komende jaren zal toenemen. Er ontstaat steeds meer routine in dit vakgebied, waarin samengewerkt wordt met de twee andere noordelijke provincies. ___________________________________________________________________ 17
___________________________________________________________________ Indirecte lozingen Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden waarmee we bevoegd gezag zijn geworden voor indirecte lozingen. Dat wil zeggen lozingen die niet rechtstreeks plaatsvinden op het oppervlaktewater maar via tussenkomst van bijvoorbeeld riolen of de Veenkoloniale afvalwaterleiding. Tot voor kort waren vooral de beide waterschappen in onze provincie daarvoor bevoegd gezag. Verder vielen enige tientallen indirecte lozingen onder de bevoegdheid van de minister (Rijkswaterstaat). Indirecte lozingen zijn bij het onderdeel ‘Milieu, natuur en water’ meegenomen in de risicoanalyse en daarmee in onze prioritering. Bij de uitvoering van deze nieuwe toezichtstaak maken we, in ieder geval tot de RUD, gebruik van de expertise en capaciteit van de waterschappen. De verdeling van uiteindelijke menskracht wordt bepaald met behulp van een risicomethodiek van de waterschappen. In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de (financiële) condities van deze samenwerking. Wabo – toezicht bouw, sloop en bestemmingsplan Met de Wabo zijn de toezichts- en handhavingstaken van GS uitgebreid. De laatste wetswijziging is op 1 januari 2011 in werking getreden. De volgende wordt in 2012 verwacht. Deze veranderingen vergen veel van de afdelingen toezicht en vergunningverlening. Er moet weer een nieuwe routine ontwikkeld worden. Per dossier betekent dit meer uren werk in vergelijking met routinematig werken. Voor ca. 150 van de ruim 300 bedrijven (vergunningplicht: gpbv + OBM) is de bevoegdheid uitgebreid met bouwen, sloop, gebruik e.a. Zoals eerder aangegeven betreft het de bedrijven met grotere impact/risico's op gebied van veiligheid of emissies + de OBM-plichtige provincie bedrijven. Inzake de overige ca. 150 inrichtingen waar GS tot dusver bevoegd gezag zijn voor milieuhandhaving, blijft de bevoegdheid voor bouwen, brandveiligheid, sloop e.d. bij de gemeente. De bevoegd gezag verdeling wijzigt weer op het moment dat de RUD functioneel wordt. Dan verschuift het bevoegd gezag naar de colleges van B&W. Anders dan bij milieutoezicht, waar periodiek preventief toezicht wordt geprogrammeerd, is dit toezicht meer proces- en projectmatig van aard: afhankelijk van het verlenen van bijvoorbeeld een bouwvergunning. Toezicht volgt het bouw- of sloopproces. Dat betekent dat de jaarlijkse inzet sterk kan fluctueren. Uitgangspunt is een adequaat niveau van toezicht voor bouwen en sloop. In hoofdstuk (2.3) wordt aangegeven hoe we dat willen bereiken. Voor het feitelijke toezicht wordt, conform de samenwerkingsovereenkomst in het kader van de Wabo, ingehuurd bij gemeenten. Wabo – (brandveilig) gebruik Op alle bedrijven waar GS het Wabo bevoegde gezag zijn, zijn ook regels voor (brandveilig) gebruik van toepassing. Dat is, behalve bij de activiteit opslag van gevaarlijke stoffen, op basis van het Gebruiksbesluit8 (per 1-4-2012 opgaand in het Bouwbesluit 2012. Voor het feitelijke toezicht wordt ingehuurd bij de brandweer. Zie ook hoofdstuk 2.3. Uitgangspunt is een adequaat niveau van toezicht op gebruik door jaarlijks preventief te controleren. Wabo – overig De Wabo heeft ook betrekking op een groot aantal andere toestemmingen zoals inen uitritvergunningen, kapvergunningen, reclamevergunningen en vergunningen voor alarminstallaties. Naar verwachting krijgen we er bij de 150 bedrijven waar GS het Wabo-bevoegd gezag zijn in geringe mate mee te maken. Het toezicht vraagt veelal 8
Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit)
___________________________________________________________________ 18
___________________________________________________________________ geen uitzonderlijke expertise en kan meestal worden meegenomen door de milieuinspecteur of de ingehuurde bouwinspecteur van een gemeente. Gelet op de zeer beperkte omvang van deze taak en de naar verwachting geringe risico’s wordt in dit handhavingbeleidsplan en probleemanalyse niet uitgebreid ingegaan op deze taken. Wabo–coördinatie Naast de uitbreiding van taken met bijvoorbeeld bouwen en gebruik verlangt de Wabo ook nadrukkelijk coördinatie van toezicht en handhaving om tot verdere integratie te komen, de zgn. 1-loketaanpak, ook voor toezicht. Deze taak is niet geheel nieuw maar heeft met de Wabo en daarna op basis van de aanbevelingen van de cie. De Ridder (zie ook paragraaf 1.4.1 van dat rapport) een stevige impuls gekregen. In het algemeen kunnen vier vormen integraal toezicht worden onderkend.
figuur: vormen integraal toezicht
Welke vorm van integraal toezicht plaatsvindt hangt onder andere af van de te controleren activiteit en de fase waarin de activiteit zich bevindt (realisatie/bouw-, oplevering-, exploitatie-, sloop/verbouwfase). Controles vinden plaats in flexibele multidisciplinaire projectteams of door de bouw- of milieu-inspecteur met een oor- en oogfunctie voor de andere voorschriften (aspecten).
Realisatie (tijdens bouw)
Oplevering (na bouw)
Exploitatie (in gebruik)
Sloop, verbouw, renovatie
Samen (team)
Vanuit milieu: signaleren voor elkaar of samen (team)
Vanuit bouwen: signaleren voor elkaar of samen (team)
Complexe inrichting
Vanuit bouwen: signaleren voor elkaar
figuur: fasegebonden aanpak integrale handhaving
___________________________________________________________________ 19
___________________________________________________________________ In hoofdstuk 1.3 wordt ingegaan op de keuzes en ervaringen met coördinatie van het toezicht tot dusver. 1.3
Evaluatie, terugblik voorgaande programma(’s)
In de inleiding is ingegaan op het onderzoek van cie. De Ridder, de Wabo, de RUD en Vernieuwing toezicht. Die landelijk geïnitieerde ontwikkelingen, ook te beschouwen als evaluatierapporten, zijn vanzelfsprekend van invloed op de inhoud van ons handhavingbeleidsplan. Dat geldt evenzo voor de ervaringen die we de laatste jaren zelf hebben opgedaan en de interne acties die we hebben ingezet om toezicht en handhaving verder te ontwikkelen. In dit hoofdstuk meer daarover. Preventief toezicht en handhaving (aanbeveling 3 cie De Ridder) Wij maken een beweging door van afnemende preventief geplande toezichtbezoeken naar stringenter en sneller handhaven. In drie jaar tijd is het aantal geplande preventieve controles afgenomen: 790 in 2007, 545 in 2008, 390 in 2009 en 372 in 2010. Inmiddels stabiliseert het aantal bezoeken zich. Vermindering van het aantal bezoeken wil niet zeggen dat er minder toezicht wordt gehouden. Toezicht verandert van aard en intensiteit. Door vermindering van het aantal preventieve controles bij “goedpresterenden” wordt extra ruimte gecreëerd voor toezicht op ''aandachtvragende bedrijven'', die we laten weten en voelen dat het toezicht indringend, kritisch en vasthoudend is. We hebben onze inzet op basis van verschillende verslagen en risicoanalyses verschoven van generiek naar daar waar die inzet het meest wenselijk is. Dat preventief toezicht wordt dan in teams uitgeoefend. De “aandachtvragende bedrijven” worden vanaf eind 2011 nauwlettend gevolgd in het managementoverleg. Het aantal uitgevoerde hercontroles is fors toegenomen: 90 in 2007, 152 in 2008, 189 in 2009 en 144 in 2010. Dit hangt deels samen met onze extra inzet bij de probleembedrijven. Die grotere inzet zal immers aanvankelijk leiden tot registratie van meer overtredingen en hercontroles en daarmee leiden tot een ogenschijnlijk verslechterend naleefgedrag. Het toenemende aantal hercontroles houdt mogelijk ook verband met het aantal preventieve controles en het naleefgedrag: het minder frequent preventief bezoeken van bedrijven leidt tot een slechter naleefgedrag. Bedrijven, met name de kleinere bedrijven, stemmen hun naleefgedrag ook af op de bezoekfrequentie. We zijn sinds 2006 vanuit kwalitatieve overwegingen stringenter en eenduidiger toezicht en handhaving gaan uitvoeren. Het aantal handhavingacties, een voornemen tot opleggen dwangsom en het daadwerkelijk invorderen van dwangsommen, is dan ook toegenomen van respectievelijk: 51 in 2007, 59 in 2008, 68 in 2009 en 150 in 2010. In 2006 en eerder lag het aantal voornemens beneden de 40 en dwangsommen invorderen was slechts zelden nodig. Analoog aan de bovenstaande overwegingen zijn wij in 2010 overgestapt van een driestaps naar een tweestaps handhavingstrategie. Dat wil zeggen dat een bedrijf bij een eerste aanschrijving op straffe van een dwangsom (dat was eerst na tweede aanschrijving) de geconstateerde overtredingen ongedaan moet maken. Wij gaan dus sneller over van toezicht naar handhaving. Naast het strenger aanpakken van overtreders staan wij open voor bedrijven die zelf zorgen voor de verbetering van hun naleefgedrag. In het voorjaar van 2010 zijn we hiervoor een pilot systeemtoezicht (compliance management) gestart samen met Akzo Delfzijl en Rijkswaterstaat waarbij de mate van handhaving sterk wordt bepaald door het ___________________________________________________________________ 20
___________________________________________________________________ zelfregulerend gedrag van bedrijven. Inmiddels wordt het principe van systeemtoezicht breder toegepast. In de regelgeving komen steeds meer normen die vertaald moeten worden naar het managementsysteem van een bedrijf. Verder is de afgelopen jaren het preventieve toezicht meer gedifferentieerd. Het fysieke preventieve toezicht (toezicht op locatie) is weliswaar afgenomen, maar de controle op rapportageverplichtingen uit de vergunningen is toegenomen. Ook daaruit kunnen handhavingsacties volgen. Derhalve is er per saldo niet zo zeer sprake van minder toezicht, maar een verschuiving in toezicht waardoor we over het geheel fysiek minder bij bedrijven aanwezig zijn. Flexibiliteit en werken met teams (aanbevelingen 4 en 6 cie. De Ridder) Toezicht en handhaving moet daar plaatsvinden waar die het meest nodig is. De omstandigheden van de laatste jaren, veel klachten en meldingen en een groter aantal handhavingszaken, verlangen daarom een flexibele programmering. Om die reden is in de vorige handhavingsprogramma’s de op voorhand geplande frequentie voor preventief toezicht met gemiddeld 20% teruggebracht. De aldus gecreëerde ruimte in tijd wordt in de loop van het jaar alsnog ingezet voor toezicht en handhaving bij probleembedrijven. Daarbij kan het gaan om preventief toezicht, repressief toezicht (handhaving) of toezicht in verband met klachten en meldingen. In 2008 is met de flexibele programmering begonnen en deze is tot nu functioneel gebleken. Bedoelde 20% is in de eerste jaren vooral besteed aan klachten en handhavingszaken. In de jaren 2010 en vooral in 2011 bleek de inzet meer en meer plaats te vinden bij bedrijven die onverwacht een grote inzet vragen bijvoorbeeld door ingewikkelde problematiek of een diversiteit aan overtredingen. Een nieuw element daarbij, op basis van een aanbeveling van de cie. De Ridder, is dat het toezicht bij een selectie van bedrijven in teams wordt uitgevoerd. Op deze wijze zal een verbetering bereikt worden v.w.b. kennis en inzet bij “aandachtvragende bedrijven”.De komende jaren zal de flexibele aanpak worden gecontinueerd. Zo blijven we aan de wens tegemoet komen om de inzet daar te plegen waar die, op basis van risicoanalyse, het meest nodig is. Noordelijke samenwerking Provincies hebben te maken met een aantal specialistische taken die beperkt van omvang zijn. Deze specialistische taken vallen veelal buiten de Wabo. Vooralsnog is ook niet voorzien dat deze specialistische taken verplicht in een RUD worden ondergebracht. Dit betekent dat verdere kwaliteitsverbetering in de uitvoering op andere wijze gerealiseerd moet worden. Om voldoende kwantiteit en kwaliteit te kunnen garanderen zijn wij voor de uitvoering van het BRZO noordelijke samenwerking aangegaan. Het succes van deze samenwerking is een mooie basis om verdere samenwerking met Drenthe en Friesland te verkennen. Gezamenlijke uitvoeringsprogramma’s (op onderdelen) zou het resultaat van die samenwerking kunnen worden, al dan niet in combinatie met onderling gebruik van kennis en menskracht. Voor de volgende taken is een begin gemaakt met de noordelijke samenwerking: • geluidmetingen • uitvoeren van groene wetten • Brzo • ketengerichte transportcontroles • interbestuurlijk toezicht • vuurwerkcontroles (evenementen) en beleid • uitvoering Whvbz ___________________________________________________________________ 21
___________________________________________________________________ •
Vernieuwing toezicht (chemie en afval)
Veiligheidspecialisme en BRZO Veiligheid is een specialistische taak waar sinds 2007 veel energie in is gestoken, betrokken partijen hebben daarvoor een convenant gesloten. Het toezicht moet voldoen aan een zogenaamde maatlat die onder andere forse eisen stelt op het gebied van opleiding. Inmiddels zijn 3 personen opgeleid tot veiligheidskundige. Deze medewerkers voeren het toezicht op de 23 BRZO-bedrijven uit, coördineren het toezicht met Arbeidsinspectie, Brandweer en Rijkswaterstaat en leveren een bijdrage aan de beoordeling van veiligheidsrapportages en rampbestrijdingsplannen. Het ontwikkelde veiligheidsspecialisme heeft raakvlakken met “Noordelijke samenwerking” (zie hiervoor) en Vernieuwing toezicht (zie Inleiding en hoofdstuk 2.3). Opsporing, samenwerking met politie en Openbaar Ministerie. Politie en OM hebben als nieuwe beleidslijn dat hun inzet wordt geconcentreerd op de (zware) milieucriminaliteit (met afschaffing van het flankerend beleid). Dat brengt met zich mee dat bij allerhande overtredingen het niet vanzelfsprekend is dat politie en OM de provincie ondersteunen. De inzet beperkt zich dan tot de bestuursrechtelijke handhaving door de provincie. Middels bestuurlijke rapportages wordt de provincie geïnformeerd door het OM. Bij specifieke handhavingsdossiers trekken politie/OM en provincie, weliswaar vanuit de eigen verantwoordelijkheid, nauw met elkaar op. Voor het toezicht op natuurregelgeving heeft de provincie zelf buitengewone opsporingsambtenaren (boa's) in dienst. Veelal gaat het namelijk om zogenaamde vrijevelddelicten waarvoor een proces verbaal (opsporing) het enige beschikbare instrument is. Gelet op de nieuwe insteek van politie en OM zullen de provinciale boa’s nadrukkelijker en, vanaf 1 april 2012 in opdracht van GS, ook worden ingezet op andere onderwerpen dan natuur. In 2012 wordt vastgesteld hoe de provincie organisatorisch vorm geeft aan de bestuurlijke strafbeschikking, waarvoor het instrument toegepast wordt en hoeveel Boa’s er uiteindelijk (bijv. bij de RUD) nodig zijn. De feiten waarvoor strafrecht alleen nog via de bestuurlijke strafbeschikking toegepast kan worden, worden in een AMvB vastgelegd (1 maart 2012 van kracht). De administratieve afhandeling ligt voor dit instrument bij de CJIB. In de rapporten over de komende Omgevingswet (o.a. nota Eenvoudig beter, juni 2011) wordt deze ontwikkeling van de bredere inzet van boa’s bij het bestuur bevestigd. Evaluatie naleefgedrag Het effect van toezicht en handhaving zou moeten kunnen worden afgelezen uit het naleefgedrag. In 2008 hebben we besloten de invloed van de flexibele programmering op het naleefgedrag na te gaan. In hoofdstuk 1.3 is aangegeven dat er wellicht een verband is tussen het aantal preventieve controles en het naleefgedrag: het minder frequent preventief bezoeken van bedrijven leidt tot meer overtredingen. Voor het handhavingbeleidsplan kan in het algemeen worden gesteld dat wanneer een branche goed presteert (goed naleefgedrag) dat zou moeten leiden tot minder inzet in de branche. Dat geldt evenzo voor het handhavingsuitvoeringsprogramma: bedrijven met een goed naleefgedrag in een bepaalde branche worden beloond met minder preventief toezicht ten opzichte van bedrijven met een slecht naleefgedrag in diezelfde branche. Zo wordt bevorderd dat de inzet daar wordt gepleegd waar die het meest wenselijk is.
___________________________________________________________________ 22
___________________________________________________________________ Naleefgedrag kan op diverse manieren worden vastgesteld: aantal overtredingen, aantal hercontroles, aantal handhavingsacties, het oordeel van de toezichthouder (goed, redelijk, slecht) etc. Bovendien kan ook het schaalniveau variëren. Willen we het naleefgedrag weten per bedrijf/activiteit, of per branche, of per thema (bodem, lucht, verstoring etc.). Vanzelfsprekend is de keus voor één of meerdere parameters mede afhankelijk van de beschikbare registraties daarvan. Het naleefgedrag per bedrijf is prominent onderdeel in de risicoanalyse per bedrijf.
___________________________________________________________________ 23
___________________________________________________________________ 2.
Handhavingsbeleid – prioriteiten en doelen
De hoofddoelstelling van POP 2 betreft een duurzame ontwikkeling: "voldoende werkgelegenheid en een voor mens en natuur leefbaar Groningen met behoud en versterking van de kwaliteiten van de fysieke omgeving, waarbij toekomstige generaties voldoende mogelijkheden houden om zich te ontplooien". Teneinde een bijdrage te leveren aan deze hoofddoelstelling is het noodzakelijk periodiek concrete doelstellingen te formuleren. Om te komen tot concrete doelstellingen, en de keuzes die daarmee samenhangen, is het nodig bestuurlijke prioriteiten te stellen. De prioriteiten zijn in het voorliggende handhavingbeleidsplan vastgelegd. In dit hoofdstuk is allereerst een probleemanalyse opgenomen. Daarmee wordt de vraag beantwoord waar de grootste risico’s liggen. Het risico is bepaald aan de hand van 1. de (mogelijke) effecten van een bedrijf of activiteit op de omgeving en 2.de naleving. Beide factoren zijn op hun beurt onverdeeld in vele deelfactoren. De probleemanalyse vormt de basis voor onze bestuurlijke prioriteiten. 2.1
(meerjarige) Probleemanalyse (Wabo)
Methode Voor de algemeen analyse is gebruik gemaakt van de Risicomodule handhaving omgevingsvergunning. Deze methodiek is voor een belangrijk deel gebaseerd op de tot dusver gehanteerde methodiek (Risicomatrix ontwikkeld door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie). Voordeel van deze module is dat deze tevens toepasbaar is voor de voor ons nieuwe thema’s als bouwen, sloop en gebruik en in gebruik is bij meerdere provinciale partners in het toezicht. De probleemanalyse is toegepast op de volgende thema’s: a. milieu (incl. bodem, natuur, water en indirecte lozingen) b. bouwen en ruimtelijke ordening c. (brandveilig) gebruik Het risico van een bepaalde branche of activiteit wordt bepaald door enerzijds de mogelijke effecten daarvan op de omgeving en anderzijds de naleving. Beide zijn onderverdeeld: vier factoren voor effecten en twee factoren voor naleving. We hebben derhalve van doen met zes factoren.
___________________________________________________________________ 24
___________________________________________________________________ Deze zes factoren zijn op hun beurt onderverdeeld in deelfactoren. Logischerwijs verschillen de deelfactoren voor milieu van die voor bijvoorbeeld gebruik. Zo is de factor fysieke veiligheid voor milieu onderverdeeld in de deelfactoren: - Besluit externe veiligheid inrichtingen - opslag en gebruik gevaarlijke stoffen - risicoregistratie RIVM Diezelfde factor fysieke veiligheid is voor gebruik onderverdeeld in de deelfactoren: - zelfredzaamheid - gebouwen algemeen - slaapfunctie - bekendheid gebouwen - aantal personen Dit Handhavingbeleidsplan bevat niet de gehele probleemanalyse en het overzicht van alle deelfactoren, maar in dit hoofdstuk zijn de uitkomsten daarvan verwerkt. Milieu, natuur en water Bij de probleemanalyse is gebruik gemaakt van een ge-update indeling van bedrijfsbranches en activiteiten. Verder kan met betrekking tot de probleemanalyse het volgende worden opgemerkt. - December 2009 is de Waterwet in werking getreden. De bevoegdheid voor een fors aantal indirecte lozingen is daarbij van de waterschappen en Rijkswaterstaat naar ons overgegaan. Voor het onderdeel indirecte lozingen is gebruik gemaakt van de specifieke risicoanalyses van de waterschappen Hunze en Aa’s en Noorderzijlvest. - Soms is sprake van een geheel nieuwe bedrijfsbranche of activiteit. In dat geval zijn in het model voor naleefgedrag gemiddelde scores gehanteerd. - Bij de bedrijfsbranches is het naleefgedrag vastgesteld op basis van het oordeel van de inspecteurs over 2009 (conform werkplanning HUP 2010) en het jaaroverzicht 2009 met bestuurlijke waarschuwingen en handhavingsbeschikkingen - Bij de niet-bedrijven, zoals bodemsaneringen en vuurwerkevenementen, is naleefgedrag soms minder eenduidig vast te stellen. Bijvoorbeeld omdat veelvuldig wordt bijgestuurd voordat het tot een overtreding komt. Voor vaststelling van het naleefgedrag zijn dezelfde aannames gehanteerd als bij het voorgaande handhavingsprogramma en is gebruik gemaakt van het jaaroverzicht 2009 met bestuurlijke waarschuwingen en handhavingsbeschikkingen. - Ook bij water en natuur zijn dezelfde aannames gebruikt als bij het voorgaande handhavingsprogramma en is gebruik gemaakt van de jaaroverzicht 2009 en 2010 met bestuurlijke waarschuwingen en handhavingsbeschikkingen. Nieuwe thema’s: bouwen, ruimtelijke ordening en brandveilig gebruik Bij de voor ons nieuwe thema’s als bouwen, sloop en (brandveilig) gebruik is gebruik gemaakt van de inzichten en ervaringen van de gemeente Groningen. De komende jaren zal de provincie zelf ervaringscijfers opdoen die vervolgens kunnen worden toegepast bij de totstandkoming van toekomstig beleid.
___________________________________________________________________ 25
___________________________________________________________________ 2.2
Prioriteiten
Op basis van de Wabo probleemanalyse (zie 2.1) wordt duidelijk waar de grootste risico’s liggen op het gebied van milieu, bouwen e.d. De branches of activiteiten met de meeste risico’s krijgen logischerwijs de hoogste prioriteit bij toezicht, de branches of activiteiten met de laagste risico’s de minste. De prioriteiten zijn in 5 klassen ingedeeld: I. Zeer groot risico II. Groot risico III. Beperkt risico IV. Klein risico V. Zeer klein risico Wij hebben geen reden gezien om af te wijken van de prioritering (zie hoofdstuk 2.2.1 - 2.2.3 ) zoals die tot stand is gekomen met de (landelijke) Risicomodule handhaving omgevingsvergunning. 2.2.1
Prioriteiten milieu, natuur en water
Bij de probleemanalyse zijn de zes factoren opgedeeld in 26 deelfactoren, zie daarvoor bijlage1. Aan deze analyse ligt een uitgebreide analyse op deelfactoren ten grondslag. De hierna volgende tabel geeft de overall analyse aan.
___________________________________________________________________ 26
___________________________________________________________________
2.2.2
Prioriteiten bouwen en ruimtelijke ordening
Bouwen en ruimtelijke ordening omvat het toezicht op bouwen, slopen, aanleggen, monumenten, gebruik en werken (i.r.t. bestemmingsplan) en reclame. Bij de probleemanalyse zijn de zes factoren opgedeeld in 20 deelfactoren. Voor het onderdeel is gebruik gemaakt van de inzichten en ervaring van de gemeente Groningen.
___________________________________________________________________ 27
___________________________________________________________________
Bij de vaststelling tot welke prioriteit een bouwwerk hoort is het type bouwwerk dat op die locatie het meest voorkomt bepalend. Zo vallen een kantoor en een bedrijfsrestaurant in een fabriekspand onder industriefunctie. Als het een kantoor geheel los van de fabriek wordt gebouwd valt het daarentegen onder kantoorfunctie. 2.2.3
Prioriteiten (brandveilig) gebruik
Toezicht op (brandveilig) gebruik is voor ons een nieuwe maar relatief kleine taak. Bij de probleemanalyse is gebruik gemaakt van de inzichten en ervaring van de gemeente Groningen, 22 deelfactoren zijn toegepast.
Anders dan bij de prioritering voor bouwen, zie hoofdstuk 2.2.2, kunnen de verschillende onderdelen van een pand tot verschillende prioriteiten behoren. Bijvoorbeeld, de fabriek valt onder industriefunctie en het bijbehorende kantoor onder kantoorfunctie. Overigens wordt de specifieke brandveiligheid bij opslag van gevaarlijke stoffen via de milieuregels en bijbehorende probleemanalyse getoetst.
___________________________________________________________________ 28
___________________________________________________________________ 2.3
Doelen en activiteiten
Als primair doel is een brede kwaliteitsverbetering nodig. De kwaliteitsverbetering beslaat de Wabo criteria m.b.t. de organisatie en de medewerkers en daarnaast de in de inleiding weergegeven aanbevelingen van de cie. De Ridder. De aanbevelingen beslaan kortweg de onderwerpen: - Verbetering samenwerking, communicatie en informatieoverdracht MV en MTZ - Verbeter managementsturing bij aandachtvragende bedrijven - Baseer toezicht bij alle bedrijven op basis van een risicoanalyse op bedrijfsniveau - Geef meer prioriteit aan systeemtoezicht - Zorg voor voldoende kennis en inzet, passend bij het bedrijf - Verbeter de verslaglegging en archivering - Vul de coördinerende rol op basis van de Wabo adequaat in en stuur het proces van toezicht en handhaving Wabo breed - Verbeter de samenwerking en communicatie met de andere instanties op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau Naast de doelen in toezicht, zoals in hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht bedoeld, wordt aan het invulling geven aan deze aanbevelingen hoge prioriteit gegeven. De probleemanalyses hebben geleid tot onze prioriteiten zoals in hoofdstuk 2.2 beschreven. Deze prioriteiten en externe en interne ontwikkelingen zijn door ons vertaald naar doelen en activiteiten voor de planperiode. In onze jaarlijkse handhavinguitvoeringsprogramma’s vertalen we onderstaande doelen en activiteiten naar meetbare doelstellingen en indicatoren. 1. Naleefgedrag Deze planperiode willen we als doel, het overall-naleefgedrag van bedrijven en zwembaden, ten opzichte van referentiejaar 2009, behouden of verbeteren. Naleefgedrag wordt vastgesteld aan de hand van het percentage hercontroles (gerealiseerde hercontroles t.o.v. gerealiseerde preventieve controles). De keus voor bedrijven en zwembaden is gemaakt omdat bij deze categorieën een groot aantal controles plaatsvindt waardoor een enkel zeer goed of zeer slecht presterend bedrijf of zwembad niet meteen van grote invloed zal zijn op het vastgestelde naleefgedrag. Andere categorieën, zoals vuurwerkevenementen en bodem, zijn niet gekozen omdat veelal wordt bijgestuurd voordat sprake is van een daadwerkelijke overtreding. Bedrijven - milieu: overzicht van hercontroles over de afgelopen jaren gerealiseerd gerealiseerde naleefgedrag in preventief hercontroles percentage hercontroles 2006 696 96 14% 2007 632 90 14% 2008 409 152 37% 2009 351 189 54% 2010 372 144 39%
9
9
op basis van jaarverslag MTZ 2009 en jaarverslag MTZ 2010
___________________________________________________________________ 29
___________________________________________________________________ 10
Zwembaden : overzicht van hercontroles over de afgelopen jaren gerealiseerd gerealiseerde naleefgedrag in preventief hercontroles percentage hercontroles 2006 78 19 24% 2007 78 34 44% 2008 66 28 42% 2009 89 36 40% 2010 121 43 36%
Na uitvoering van het handhavinguitvoeringsprogramma 2011 zal blijken welke bedrijfsbranches en welk categorie zwembaden het naleefgedrag vooral positief beïnvloeden en welke vooral negatief. Daaruit worden de “aandachtvragende bedrijven” geselecteerd. Als eerste referentiejaar is 2009 gekozen omdat als gevolg van een striktere toepassing van de handhavingstrategie en een door de jaren heen verbeterde registratie van hercontroles het percentage voor 2009 het meest representatief is. Dat neemt niet weg dat ook bij het percentage van 2009 kanttekeningen kunnen worden geplaatst. Het hoge percentage is mede het gevolg van doorgevoerde wijzigingen in beleid en uitvoering tot dusver. Doordat we ons steeds meer richten op de zaken die er toe doen, en branches waar weinig overtredingen zijn, dus minder controleren, tellen deze branches minder door in het percentage hercontroles hetgeen leidt tot een ogenschijnlijk (berekend) minder goed naleefgedrag. 2. Doorontwikkeling toezicht De komende tijd zullen we het toezicht verder doorontwikkelen. Die doorontwikkeling houdt verband met het volgende: - Rapport cie. De Ridder - Wabo - Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA), i.v.m. de vorming van RUD’s - Vernieuwing toezicht (IPO) - Samenwerking toezicht natuur, voorbreiden op de Natuurwet - De komst van de Omgevingswet, die zowel procedurele als inhoudelijke regels samenvoegt vanuit de Wro, Wabo en Wm. a. Deze planperiode zullen we het project Wabo t/m RUD vorming (onderdeel van de beoogde kwaliteitsverbetering op basis van Wabo criteria) afronden. Dit heeft als doel een succesvolle implementatie te realiseren van coördinatie van het toezicht op bouwen, slopen en andere Wabo thema’s. Op onderdelen is het nodig de afgesproken werkwijzen verder te optimaliseren. Bijvoorbeeld als het gaat om communicatie met en door gemeenten over handhaving in die gevallen waarbij de provincie deelbevoegd is voor milieu. Met behulp van een werkgroep worden de bestaande afspraken op bruikbaarheid getoetst en desgewenst doorontwikkeld. b. Naar aanleiding van het rapport De Ridder worden door de afdelingen MTZ en MV gezamenlijk risicoanalyses uitgevoerd bij alle bedrijven, waarvoor de provincie bevoegd gezag of deelbevoegd is in de vorm van een Verklaring Van Geen Bedenkingen (vvgb) voor het milieudeel. Tevens wordt het uitvoeren van een risicoanalyse standaardonderdeel bij vergunningaanvragen in de uitgebreide Waboprocedure en bij meldingen Activiteitenbesluit voor het oprichten of wijzigen van een bedrijf. De risicoanalyses worden uitgevoerd om als bevoegd gezag de inzet van 10
op basis van jaarverslagen MTZ 2006-2010
___________________________________________________________________ 30
___________________________________________________________________ toezicht per bedrijf te prioriteren. De totaalresultaten worden verwerkt in het handhaving-uitvoering-programma en de toezichtplannen. In overleg met DCMR is besloten te gaan werken met de methode van "expertjudgement", ontleend aan het rapport "De Verwerking verantwoord". Zo wordt op bedrijfsniveau een analyse gemaakt op verschillende gebieden (bestuurlijke gevoeligheid, veiligheid, emissie, geur etc.). De gebruikte methode is experimenteel en in ontwikkeling. Gezien het aantal risicoanalyses is de uitvoering verdeeld in 4 tranches in 2011 en 2012. c. In navolging van de pilot Compliance management staan we open voor bedrijven die hun naleefgedrag zelf willen verbeteren en reguleren. Het vertrouwen dat gegeven wordt kan leiden tot een minder strenge toepassing van de handhavingstrategie bij die betreffende bedrijven. Onze voorwaarde voor meer systeemgericht toezicht is dat de betreffende bedrijven zelf al forse stappen hebben gezet c.q. compliance management al in belangrijke mate hebben doorgevoerd. Systeemtoezicht wordt uiteindelijk bij de meeste bedrijven onderdeel van de toezichtmethode. Dat wordt mede gestimuleerd door de nieuwe generatie wetgeving, waarin vaker doelvoorschriften zijn opgenomen en de concrete invulling in het managementsysteem van het bedrijf zichtbaar moet worden. d. Doorontwikkeling van het toezicht op de majeure risicobedrijven moet verder worden vormgegeven. Bezien wordt hoe integratie van Vernieuwing Toezicht en de maatlat voor BRZO bedrijven vorm kan krijgen. Daarbij werkt de provincie samen met de Arbeidsinspectie en de Hulpverleningsdienst. e. De provincie participeert in “Vernieuwing Toezicht” voor de afvalketen. De landelijk (IPO) vastgestelde brancheplannen zijn een uitgangspunt voor het toezicht op de bedrijven in de desbetreffend branches in Groningen. Daarmee worden in die gevallen de uren voor preventief toezicht gereserveerd voor de branches metaalafval, op- en overslag, puinbrekers en autodemontage. f. Samenwerken bij toezicht op natuurregelgeving vindt plaats door uitvoering te geven aan de afspraken van cross-compliance en aan het convenant over gezamenlijk groen toezicht. De uitvoering en samenwerking in deze taak wordt verder gestimuleerd en voorgeschreven in de komende Natuurwet. 3. Noordelijke samenwerking Provincies hebben te maken met een aantal specialistische taken die beperkt van omvang zijn. We willen de ingezette noordelijke samenwerking (Friesland, Drenthe, Groningen) behouden en verder uitbouwen. Voor Wabo taken zal de samenwerking beïnvloedt worden door de RUD vorming. 4. Optimaliseren bedrijfsvoering Mede gelet op de gewenste adequate monitoring en (tijdige) bijsturing zullen we in 2012 de bedrijfsvoering met behulp van geautomatiseerde systemen verder optimaliseren (adequate registratie, snelle briefafhandeling e.a. ). Daartoe zal, in nauwe samenwerking tussen de betrokken afdelingen, in ieder geval het systeem Squit XO verder worden verbeterd. De verbeteringen zijn m.n. gericht op verslaglegging en archivering van het toezicht. 5. Preventief toezicht conform nieuwe prioritering. In de planperiode wordt onze inzet zodanig georganiseerd dat de bedrijfsbranches en activiteiten met de hoogste prioriteit relatief het meeste toezicht krijgen. In het Handhavinguitvoeringsprogramma en in toezichtplannen (of vergelijkbare documenten) vindt verdere concretisering van de planning en inzet plaats. ___________________________________________________________________ 31
___________________________________________________________________ In het individuele geval van een bedrijf kan de planning van inzet afwijken van wat op basis van de prioritering voor de desbetreffende bedrijfsbranche mag worden verwacht. Immers, voor het toezicht is de uiteindelijke inzet per bedrijf afhankelijk van niet alleen de prioritering van de bedrijfsbranche, maar ook van het naleefgedrag van het individuele bedrijf en of er klachten en meldingen zijn. Daarvoor wordt, te beginnen in 2012, voor de grootste bedrijven gewerkt met een lijst van ca. 20 bedrijven, bedrijven die het ten opzichte van het gemiddelde beter doen, maar ook die het ten opzichte van het gemiddelde slechter doen. De eerste groep wordt minder vaak en de laatste vaker gecontroleerd. 6. Toezichtprojecten en -activiteiten Naast het reguliere toezicht bij bedrijven door een vaste toezichthouder zullen we het toezicht vaker met behulp van projecten vorm geven. Mede gelet op de hiervoor beschreven doelen en activiteiten worden de volgende toezichtprojecten of activiteiten worden gestart of vervolgd. In het handhavinguitvoeringsprogramma zijn deze projecten verder uitgewerkt. Bouwen en ruimtelijke ordening 8. Preventief toezicht conform nieuwe prioritering. In de planperiode wordt het toezicht op bouwen, slopen, aanleggen, monumenten, gebruik en werken (i.r.t. bestemmingsplan) en reclame (nieuw in 2011) steeds meer vast onderdeel van het werk. Anders dan bij milieutoezicht, waar periodiek preventief toezicht wordt geprogrammeerd, is dit toezicht meer projectmatig van aard: afhankelijk van het verlenen van bijvoorbeeld een bouw- of sloopvergunning. Dat betekent dat de jaarlijkse inzet sterk kan fluctueren. Uitgangspunt is een adequaat niveau van toezicht voor bouwen en sloop. Daarvoor maken we gebruik van het toezichtsprotocol van de vereniging Bouw- en Woningtoezicht, waarmee ook de samenwerkingspartners werken of gaan werken. Met het toezichtsprotocol bepalen wij de aandachtspunten van het toezicht en de diepgang van de inspecties (incl. ureninzet). De minister heeft aangegeven dat het adviesniveau behorende bij het toezichtsprotocol kan worden opgevat als adequaat niveau. Voor het feitelijke toezicht wordt overeenkomstig de samenwerkingsovereenkomst in het kader van de Wabo expertise en menskracht ingehuurd bij gemeenten. Dit vereist dat die gemeenten kunnen werken met het BWT-toezichtsprotocol, dat is nog niet bij alle in te huren gemeenten het geval. Door deze methodiek als uitgangspunt te nemen stuurt de provincie de ontwikkeling dat gemeenten doorgroeien naar een adequaat niveau. Voor toezicht op bijvoorbeeld monumenten en reclame zijn in dit handhavingbeleidsplan geen specifieke doelen en activiteiten benoemd. Naar verwachting krijgen we er bij de ca. 140 bedrijven waar we Wabo bevoegd gezag zijn niet of nauwelijks mee te maken. Brandveilig gebruik 9. Preventief toezicht conform nieuwe prioritering. Begonnen wordt met de verdere integratie van het toezicht op het (brandveilig) gebruik van bouwwerken. Uitgangspunt is jaarlijks 1 maal preventief controleren. Voor de prioritering wordt gebruik gemaakt van de landelijke risicomethodiek Prevap. ___________________________________________________________________ 32
___________________________________________________________________ Voor het toezicht wordt capaciteit en deskundigheid ingehuurd bij brandweerkorpsen in onze provincie. Dat is overeenkomstig de samenwerkingsovereenkomst in het kader van de Wabo. 3.
Nalevingstrategie
Onder een nalevingstrategie wordt verstaan de manier waarop naleving van wet- en regelgeving tot stand wordt gebracht. Het is belangrijk te weten waarom een milieuregel niet nageleefd wordt. Zo zal op een overtreding die het gevolg is van onwetendheid een andere actie kunnen volgen dan wanneer de overtreder geldelijk gewin probeert te behalen. Pas als die reden bekend is, kun je slimmer handhaven, dat wil zeggen: manieren bedenken om het probleem op te lossen. Slimmer handhaven betekent vaak ook samenwerken met andere partijen, daarbij is uitwisseling van informatie zeer belangrijk. De afdeling Milieutoezicht en andere (beleids)afdelingen werken samen, omdat zowel handhavingsinstrumenten (zoals controles en sancties, die uitgewerkt zijn in de Handhavingstrategie & Werkwijze Wabo Groningen 2009) als beleidsinstrumenten (zoals voorlichting en convenanten) aan een goede naleving kunnen bijdragen. De provincie streeft, door het kiezen van de juiste instrumenten en partners, een hoog rendement van de inspanningen na. Tot dusver hebben we ons vooral gericht op bevorderen van naleving met behulp van toezicht (toezichtstrategie) en handhaving (sanctiestrategie) en communicatie daarover. Het instrument communicatie wordt m.n. toegepast in de sectoren waar verandering van regelgeving aan de orde is en daarin vormt het de eerste stap naar normopvolgend gedrag. Een voorbeeld daarvan is het project Activiteitenbesluit. Bekendheid van regelgeving doet naleven en bij goed communiceren bij wijzigingen is meestal minder handhaving nodig. Ook het actief communiceren van klachten, toezichts- of handhavingresultaten heeft daarbij onze aandacht. Daarvan kan een preventieve werking uitgaan. Overtreders zijn gevoelig voor de (im)materiele nadelen die voortvloeien uit het overtreden van regels. 3.1
Redenen voor niet naleven – Tafel van 11
De Tafel van 1111 is een opsomming van elf redenen om al dan niet na te leven. Deze redenen zijn in drie dimensies onder te verdelen: Dimensies voor spontane naleving 1 Kennis van regels 2 Kosten/baten 3 Mate van acceptatie 4 Normgetrouwheid doelgroep 5 Informele controle Controledimensies 6 Informele meldingskans 7 Controlekans 8 Detectiekans 9 Selectiviteit
11
De Tafel van 11 is ontwikkeld door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie.
___________________________________________________________________ 33
___________________________________________________________________ Sanctiedimensies 10 Sanctiekans 11 Sanctie-ernst Voor onze probleemanalyse (zie bijlagen) voor zowel milieu, bouwen en ruimtelijke ordening en (brandveilig) gebruik is gebruik gemaakt van deze Tafel van 11. Toezichthouders hebben op basis van hun ervaringen voor iedere bedrijfsbranche of activiteit aangegeven in welke mate iedere van de 11 redenen relevant is. 3.1.1
Spontane naleving
Door de inzet van communicatie en voorlichting wordt een effectievere en efficiëntere handhaving nagestreefd. Een deel van de potentiële overtreders houdt zich als gevolg van een goede communicatie/voorlichting (blijvend) aan geldende regelgeving. Er is een aantal beweegredenen aan te geven voor deze spontane naleving: • de mate van bekendheid en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep, waarop handhaving betrekking heeft; • de (im)materiele voor- en nadelen die voortvloeien uit het naleven of het overtreden van de regel; • de mate waarin de doelgroep het beleid en de regelgeving redelijk vindt; • de mate van bereidheid van de doelgroep om zich aan het gezag van de overheid te conformeren; • de waarneembare kans op een positieve of negatieve sanctionering van het gedrag van de doelgroep door niet-overheidsinstanties. Spontane naleving kan worden gestimuleerd door in de communicatie en voorlichting met bovenstaande beweegredenen rekening te houden. Met behulp van goede voorlichting kunnen overtredingen, ontstaan door verschillen in interpretatie, worden voorkomen. Gebods- en verbodsbepalingen in toestemmingen (ontheffingen, gedoogbesluiten, vergunningen) worden niet altijd juist begrepen. Om deze onduidelijkheid weg te nemen moeten deze besluiten en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen duidelijk worden omschreven. Goede voorlichting kan de eigen verantwoordelijkheid (verinnerlijking en zelfregulering) van burgers en bedrijven verder stimuleren. Voordat een vergunning, ontheffing of gedoogbesluit genomen wordt, voeren de betrokken afdelingen overleg met de aanvrager. De regels en ook nieuwe wetgeving worden dan toegelicht en uitgelegd. Bij een eerste controle lichten onze milieuinspecteurs de inhoud van vergunningen, ontheffingen of gedoogbesluiten in de regel mondeling toe. Het voordeel van een dergelijke persoonlijke en mondelinge toelichting is dat de houder zich door de gegeven duidelijkheid en de persoonlijke benadering eerder aan de voorschriften houdt. Alle afspraken worden vastgelegd en alle binnengekomen correspondentie wordt in beginsel schriftelijk beantwoord. Op deze manier worden onduidelijkheden in een later stadium voorkomen. Een goede communicatie zal het naleefgedrag bevorderen. Er staat een aantal instrumenten ter beschikking, zie hoofdstuk 3.3. 3.1.2
Controle
De Tafel van 11 onderkent vier controledimensies: informele meldingskans, controlekans, detectiekans en selectiviteit ___________________________________________________________________ 34
___________________________________________________________________ De provincie houdt zich bereikbaar om de informele meldingskans te vergroten. Hiervoor is een 24-uurs milieuklachtenlijn beschikbaar. Ook door middel van het digitale milieuklachtenformulier op de website van de provincie en goede vermeldingen in gemeente- en telefoongidsen wordt de bereikbaarheid van onze organisatie vergroot. De controlekans is afhankelijk van de vastgestelde controlefrequentie. De bedrijfsbranches die de hoogste prioriteit hebben gekregen (zie hoofdstuk 2), ontvangen relatief het meeste toezicht. Indien mogelijk wordt binnen een bedrijfsbranche verder geprioriteerd. Dat wil zeggen, bedrijven of personen die goed presteren worden ‘beloond’ met minder toezicht. Bedrijven of personen die slecht presteren ontvangen extra toezicht. Uitwerking daarvan vindt vooral plaats in het Handhavinguitvoeringsprogramma en in toezichtplannen. Ook selectiviteit is aan de orde. Bij vooral bepaalde categorieën van bedrijven worden onaangekondigde controles uitgevoerd. Milieu-inspecteurs komen op de terugweg van een ingepland regulier bezoek onaangekondigd bij een van de bedrijven langs. Deze aanpak bevordert vooral de naleving van gedragsvoorschriften. 3.1.3
Detectiekans
De kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt. a. administratieve controle • Is de administratieve controle sluitend, wordt op alle gegevens gecontroleerd? • Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële) experts zijn om fraude te ontdekken? • Kunnen reispapieren, transportbiljetten, etc. makkelijk vervalst worden? • Kan het de controleurs moeilijk gemaakt worden doordat er geen modellen of standaardformulieren zijn voorgeschreven? b. bij fysieke controle • Zijn overtredingen makkelijk of moeilijk constateerbaar door controleurs? • Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controleopsporingsmethode? • Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaats- en tijdgebonden zijn? Als er dan door de overheid gecontroleerd wordt, wat is dan de kans dat de overtreding(en) daadwerkelijk aan het licht komen. Dit vereiste kwaliteit in kennis en vaardigheden van de uitvoeringsorganisatie. 3.1.4 Selectiviteit De (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden. • Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij aselecte controles? • Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven? ___________________________________________________________________ 35
___________________________________________________________________ Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de vraag of bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd worden dan bij a-selecte controles en of overtreders altijd het idee hebben dat ze vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven. Ook de aard en de kwaliteit van de gebruikte controle- en opsporingsmethoden speelt hierbij een rol. 3.1.5
Sanctie
De Tafel van 11 onderkent twee sanctiedimensies: de sanctiekans en de sanctieernst. De sanctiekans wordt vooral bepaald door het stappenplan: hoe snel gaan we over tot het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang. Ook neemt de kans op een sanctie toe wanneer voorschriften en regels handhaafbaar zijn. Daarvoor passen we bij vergunningen, ontheffingen en gedoogbeschikkingen een zogenaamde handhaafbaarheidtoets toe. Ook de sanctie-ernst, zoals de hoogte en soort van de sanctie, heeft invloed op het naleefgedrag. Per geval moet bekeken worden wat de meest effectieve en efficiënte sanctie is. 3.2
Toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie
In de periode 2006 -2008 is een aantal onderzoeken en evaluaties van onze (vorige) handhavingstrategie afgerond. In het bijzonder is daarbij naar de stappenplannen gekeken (sanctiestrategie). In februari 2010 hebben we ons nieuwe beleid vastgesteld. Dat is vastgelegd in de 'Handhavingstrategie en werkwijze Wabo Groningen 2009'. Handhavingstrategie en werkwijze Wabo Groningen 2009 Doel van de strategie is het bevorderen van een efficiënte, effectieve en eenduidige lokale en regionale handhaving. Zowel de toezichtstrategie, sanctiestrategie als gedoogstrategie maken onderdeel uit van de ‘Handhavingstrategie en werkwijze Wabo Groningen 2009’. Belangrijke wijziging in onze sanctiestrategie is de 2stappenaanpak in plaats van een 3-stappenaanpak; indien een overtreding wordt geconstateerd wordt direct een bestuurlijke waarschuwing voor last onder dwangsom of bestuursdwang gegeven. Zonodig wordt gebruik gemaakt van de landelijke 'Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen' voor vaststellen van de hoogte van dwangsommen. De ernst en mate van gewin zijn van invloed op de uiteindelijke hoogte van de dwangsom. Waar bedrijven te maken hebben met de impact van nieuwe algemene regels (Activiteitenbesluit) wordt tijdelijk gewerkt met de 3-stappen-aanpak, waarbij de eerste stap informerend is over de nieuwe regels in plaats van de vergunningvoorschriften. Voor een aantal onderwerpen is genoemde strategie minder geschikt of niet geheel toereikend: - Voor het toezicht op zwemwater is aanvullend de 'Uitwerking - Handhavingstrategie en werkwijze Wabo Groningen 2009 voor de Whvbz' vastgesteld; - Voor handhaving met betrekking tot vuurwerk wordt gebruik gemaakt van het daarvoor landelijk vastgestelde protocol en uitvoeringsmethode; - Handhaving van natuurregelgeving vindt plaats via het strafrechtelijke spoor. Uitzondering hierop is de Natuurbeschermingswet bij bedrijven die onder de Wabo vallen. Doordat dan sprake is van een vergunningsysteem kan het bestuursrecht wel een rol vervullen. ___________________________________________________________________ 36
___________________________________________________________________ Gedogen Ons kader voor gedogen, gebaseerd op het zogenaamde landelijk beleidskader voor gedogen, is beschreven in hoofdstuk 4 van de 'Handhavingstrategie en werkwijze Wabo Groningen 2009'. Slechts in bijzondere omstandigheden, zoals in overgangsituaties en bij overmacht, is gedogen een mogelijkheid. De komende planperiode zullen we terughoudend omgaan met gedogen. Was tot 2010 veelal sprake van "Ja, mits …." , inmiddels is dat gewijzigd in "Nee, tenzij…" . Dit betekent ook dat we terughoudend zullen zijn bij gedogen van activiteiten vooruitlopend op vergunningverlening. Het hoort immers tot de verantwoordelijkheid van de aanvrager om tijdig met een goede aanvraag, inclusief alle benodigde onderzoeksrapportages, te komen zodat door ons tijdig daarop kan worden beslist. Indien gedogen toch noodzakelijk of gewenst is zal dat bij voorkeur worden gecombineerd met een last onder dwangsom (partieel handhaven) om te bevorderen dat de gedoogvoorwaarden ook daadwerkelijk worden nageleefd. Op dit punt wordt een nieuwe beleidslijn uitgewerkt. Nieuwe instrumenten De laatste jaren is een tweetal nieuwe sanctie-instrumenten beschikbaar gekomen; bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking. Deze zijn vooral geschikt voor de aanpak van overlast, onveiligheid en ergernissen, maar er zijn ook mogelijkheden voor dit instrument binnen de reikwijdte van dit HBP. De toepassing van deze instrumenten kan alleen plaatsvinden door bijzondere opsporingsambtenaren en in opdracht van GS (Zie ook pag. 22, Opsporing en samenwerking met politie en OM). 3.3
Communicatie
Zoals beschreven bij de tafel van 11 kan communicatie bijdragen aan een beter naleefgedrag (spontane naleving). Potentiële overtreders zijn gevoelig voor de (im)materiele voor- en nadelen die voortvloeien uit het naleven of het overtreden van de regel. Om die reden willen we deze planperiode actiever klachten, toezichtsen/of handhavingresultaten communiceren. We hebben diverse communicatie-instrumenten tot onze beschikking. Wanneer het college van GS besluit bij een bedrijf een handhavingsactie uit te voeren, wordt daar actief over gecommuniceerd d.m.v. de besluitenlijst die wordt verspreid aan de pers. Eventuele achterliggende stukken zijn openbaar en kunnen worden opgevraagd. In deze procedure is het van belang dat wanneer GS een besluit neemt, het betrokken bedrijf tijdig op de hoogte wordt gesteld. Bij bepaalde projecten of (zware) handhavingstrajecten kan, in overleg met de betrokken bestuurder, worden besloten om een persbericht uit te geven om het besluit om te gaan handhaven nader toe te lichten. Nu in het kader van de Wabo bij een deel van onze bedrijven sprake is van deelbevoegdheid voor GS, is het wenselijk ook tot afspraken over communicatie met en door gemeenten te komen. Gemeenten spreken tot dusver de wens uit ook zelf actief te willen communiceren over handhavingszaken indien provincie handhaving initieert. Het idee is opgevat dat de gemeentelijke portefeuillehouder daarbij een steviger rol krijgt. Met behulp van een al ingestelde werkgroep zullen de bestaande afspraken tot en na de vorming van de RUD ook op dit punt worden doorontwikkeld. Onze website wordt tot dusver vooral benut voor: ___________________________________________________________________ 37
___________________________________________________________________ - algemene informatie over de werkzaamheden van de afdeling Milieutoezicht; - publicatie van de handhavingsbesluiten van GS; - beleidsdocumenten zoals het handhavingbeleidsplan en de handhavingstrategie; - het jaarverslag Milieutoezicht; - de risicokaart van Groningen. Op dit moment onderzoeken we hoe klachten, toezichts- of handhavingresultaten in 2012 daaraan kunnen worden toegevoegd. Bijvoorbeeld een lijst met zgn. “Name and shame” bedrijven, die slecht presteren. Het jaarverslag van de afdeling Milieutoezicht geeft een goed beeld van wat er in een bepaald jaar is gedaan op het gebied van toezicht en handhaving. Dit jaarverslag wordt verzonden aan de organisaties/bedrijven die binnen het controlesysteem van de afdeling Milieutoezicht vallen. Hier kan een preventieve werking vanuit gaan. In specifieke gevallen kan gebruik gemaakt worden van de provinciale informatiepagina. Publicatie van ontheffingen, vergunningen en gedoogbesluiten is wettelijk voorgeschreven. Als er een project wordt opgezet rondom een bepaald thema moet goed worden bekeken hoe de communicatie rondom een dergelijk project wordt georganiseerd. Hierover vindt afstemming plaats tussen de projectleider en de betrokken communicatieadviseur. Communicatiemiddel Persberichten Provinciale informatiepagina in huis-aan-huisbladen. Internetsite www.provinciegroningen.nl
Elektronische Nieuwsbrief Voorlichtingsbijeenkomst per branche of brancheorganisatie Branche gerichte informatie in vakbladen Advertenties
Wanneer, waarvoor 12 Bij specifieke projecten of handhavingsacties Bij nieuwe wet- en regelgeving, specifieke projecten of handhavingsacties -Publicatie van klachten, toezichts- of handhavingsresultaten -Vernieuwing wetgeving -Algemene informatie over de werkzaamheden van de afdeling Milieutoezicht -Documenten zoals het handhavingbeleidsplan en de handhavingstrategie -Het jaarverslag Milieutoezicht -Risicokaart van Groningen. Bij specifieke projecten of handhavingsacties Specifieke projecten, uitleg nieuwe regels of handhavingsacties Bij nieuwe wet- en regelgeving, specifieke projecten of handhavingsacties Appellabele/referendabele besluiten (ontheffingen, vergunningen en gedoogbesluiten)
tabel: communicatieplan Ieder jaar kan in het Handhavinguitvoeringsprogramma worden vastgelegd op welke specifieke onderwerpen of activiteiten de communicatie zich dat jaar zal richten.
12
Het publiceren van een overtreding en de daaraan gekoppelde sanctie kan de effectiviteit van de op te leggen sanctie vergroten. Daarnaast kan het de spontane naleving bij andere potentiële overtreders vergroten Bij het gebruik van een persbericht of plaatsing van handhavingsacties op de website dienen zorgvuldigheid, privacyregels en de Wet openbaarheid van bestuur in acht te worden genomen.
___________________________________________________________________ 38
___________________________________________________________________ 3.4
Afstemming handhavingspartners
In onze strategieën, zie hoofdstuk 3.2, zijn afspraken vastgelegd over uitwisseling van informatie. Het coördinatorenoverleg vindt minimaal 2 maal per jaar plaats. Deze afstemming tussen handhavingspartners is meer strategisch van aard. Daarbij wordt bijvoorbeeld nagegaan welke projecten het komende jaar gezamenlijk kunnen worden opgepakt. Daarnaast is sprake van bestuurlijk overleg (ad-hoc) met onze handhavingspartners naar aanleiding van beleidsvraagstukken. Tenslotte speelt de oor- en oogfunctie (signaleringsfunctie) een rol. Toezichthouders informeren elkaar zonodig over overtredingen of andere bevindingen. De ingezette coördinatie van het toezicht, voortvloeiend uit onder andere de Wabo, betekent onder andere dat een groter beroep wordt gedaan op die oor- en oogfunctie.
___________________________________________________________________ 39
___________________________________________________________________ 4.
Uitvoeringsorganisatie
Toezicht en handhaving zijn ondergebracht bij de afdeling Milieutoezicht. Teneinde de gestelde doelen te kunnen realiseren dient aan bepaalde organisatorische condities te worden voldaan. Uitgangspunten bij vaststelling uitvoeringsorganisatie a. Nog geen rekening is gehouden met conceptkwaliteitscriteria (Wabo), en dus ook niet met eventuele formatieve en budgettaire consequenties daarvan, zoals die zijn opgesteld met het oog op de toekomstige RUD. b. Milieu, natuur en water: een min of meer gelijkblijvend bedrijven- en takenpakket, dat wil zeggen bijvoorbeeld geen grote verschuivingen in aantallen bedrijven of aantallen probleembedrijven. Conform landelijke afspraken in het kader van de Wabo doen provincies het milieutoezicht en de handhaving in die gevallen waarbij de provincies deelbevoegd zijn voor milieu totdat sprake is van een landsdekkend netwerk van RUD's. De landelijk (IPO) vastgestelde brancheplannen (Vernieuwing Toezicht voor de afvalketen) zijn een uitgangspunt voor het toezicht op de bedrijven in de desbetreffend branches. Daarmee worden in die gevallen de uren voor preventief toezicht gereserveerd voor preventief toezicht als bedoeld met de brancheplannen. c. Milieu, natuur en water: inhuur bij de waterschappen voor toezicht op indirecte lozingen: - Dienstverleningovereenkomst: voor de indirecte lozingen op binnenwateren zijn de waterschappen Hunze en Aa's en Noorderzijlvest bereid deze taken voor de provincie om niet te blijven uitvoeren, tot de RUD functioneel is. De waterschappen vinden de dekking daarvoor vanuit hun heffingen. - Opdrachtverlening inzake toezicht indirecte lozingen waar voorheen Rijkswaterstaat het bevoegde gezag was. Rijkswaterstaat heeft aangegeven op deze lozingen voor ons geen toezicht te willen uitoefenen. Het waterschap Hunze en Aa's is bereid dit toezicht tegen betaling voor de provincie te willen verrichten. Inhuur van toezicht tot een bepaald plafond (zie condities budget). d. Bouwen, ruimtelijke ordening, (brandveilig) gebruik: inhuur bij gemeenten en gemeentelijke brandweerkorpsen conform (concept)samenwerkingsovereenkomst Wabo. De benodigde omvang van de inhuur is geprognotiseerd maar toch onzeker aangezien toezicht op bouwen en slopen zich minder laat voorspellen dan toezicht op milieu. Inhuur van toezicht tot een bepaald plafond (zie condities budget). In het kader van de Wabo is besloten (samenwerkingsovereenkomst) dat wij hiervoor toezichthouders van gemeenten en gemeentelijke brandweerkorpsen zullen inhuren in plaats van zelf personeel aan te trekken. Inhuur zal plaatsvinden bij 7 zogenaamde clustergemeenten en de DEAL organisatie die ons toezicht bij de bedrijven waar wij Wabo-bevoegd gezag zijn in alle gemeenten gaan uitvoeren. ___________________________________________________________________ 40
___________________________________________________________________ e. Differentiatie in de coördinatie van het toezicht: Er worden 2 vormen van coördinatie (eenvoudig en uitgebreid) toegepast waarbij gelet op meerwaarde en capaciteit uitgebreide coördinatie wordt gereserveerd voor een beperkt aantal bedrijven of activiteiten. f.
In het Handhavinguitvoeringsprogramma worden geen andere dan reeds genoemde posten opgenomen die gepaard gaan met extra formatie. Eventuele wijziging in uitvoering van taken is verwerkt/opgevangen binnen de huidige organisatorische condities; daar waar een taak meer inzet vergt is dit ten koste gegaan van de inzet voor een andere taak zonder de bestuurlijke prioritering geweld aan te doen.
g. Naar aanleiding van het onderzoek van commissie De Ridder (2011) en de verdere invulling van de aanbevelingen is bevestigd dat er een (tijdelijke) ophoging van de formatie nodig is. 4.1
Vereisten en condities
Om toezicht en handhaving en daarmee het handhavingbeleidsplan goed te kunnen uitvoeren wordt ook aan de volgende condities voldaan. Deze condities zijn waar nodig vastgelegd in het Kwaliteitsmanagementsysteem van de afdeling Milieutoezicht. Scheiding Teneinde een goede uitvoering van het toezicht en handhaving te bevorderen zijn deze op afstand geplaatst van vergunningverlening. Vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds zijn gescheiden op personeelsniveau. Bereikbaarheid We hebben een milieuklachtenlijn en een consignatiedienst voor klachten en meldingen, we zijn 24 uur per dag bereikbaar en beschikbaar. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een callcenter dat bijdraagt aan de bereikbaarheid. Voorkomen langdurige relatie Voorkomen wordt dat een langdurige relatie ontstaat tussen toezichthouders en de controleomgeving. Toezichthouders rouleren: voor toezichthouders van minder complexe13 bedrijven geldt als uitgangspunt roulatie om de drie jaar en voor de toezichthouders van complexe14 bedrijven om de vijf jaar. I.v.m. de overgang naar de RUD en de daaruit voortkomende nieuwe organisatie van het toezicht wordt in 2012 terughoudend omgegaan met roulatie. Kwaliteitsmanagementsysteem Onze handhavingsorganisatie handelt bij de voorbereiding en uitvoering van haar werkzaamheden op grond van procedures, werkinstructies, bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden. Deze zijn opgenomen in het Kwaliteitsmanagementsysteem van de afdeling Milieutoezicht. De documentatie van het kwaliteitsmanagementsysteem bestaat uit de volgende hoofdstukken: 1. Kwaliteitshandboek 2. Organisatiebeschrijving 3. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden 4. Doelstellingen 5. Overzicht interne overlegvormen 13 14
Zoals autodemontage, scheepswerven en transformatorstations Zoals gevaarlijk afvalverwerking, procesindustrie en voedingsmiddelenindustrie
___________________________________________________________________ 41
___________________________________________________________________ 6. Overzicht externe overlegvormen Naast de beschrijvingen van primaire en ondersteunende processen en werkinstructies, zijn gedocumenteerde procedures opgenomen om het kwaliteitsmanagementsysteem te borgen. Dit zijn: - Kwaliteitsaudits, - Kwaliteitsregistraties, - Beheer afwijkingen, preventieve en corrigerende maatregelen, - Documentenbeheer en - Opstellen afdelingswerkplan, Handhavinguitvoeringsprogramma en directiebeoordeling. In samenwerking met andere afdelingen van de provincie Groningen werden er onderling audits gehouden. Jaarlijks stelde de kwaliteitscoördinator een planning voor de audits op. De audits zijn gericht op het beoordelen van effectief en efficiënt functioneren van het Kwaliteitsmanagementsysteem (KMS). Er wordt daarbij gezocht naar aanwijzingen van het al dan niet goed functioneren van het systeem. In 2012 wordt hiervoor een aanpassing ingevoerd, waardoor de audits o.a. niet meer door 1 persoon uitgevoerd worden. NB: De vernieuwing van de toegepaste wet- en regelgeving loopt als rode draad door alle werkzaamheden. Dat heeft impact op de gewenste kwaliteit (kennis en ervaring) van medewerkers en de gevoerde processen. Onderdeel van het kwaliteitsmanagement is de tijdige aanpassing van het KMS, waarvoor de afdeling MTZ nauw samenwerkt met de afdeling MV. Kwaliteit van de handhavingscapaciteit Wet- en regelgeving, evenals de taken en verantwoordelijkheden op het gebied van milieutoezicht en handhaving, ontwikkelen zich snel. Voortdurend worden nieuwe eisen gesteld aan de toezichthouders en de organisatie waarin zij werken op het gebied van kennis en vaardigheden. De laatste jaren hebben we nadrukkelijk gewerkt aan kwaliteitsverbetering. Onze keus om een deel van de werkzaamheden onder te brengen bij veiligheidspecialisten (toezicht op naleving Besluit Risico's Zware Ongevallen) is daarvan een voorbeeld. Het "Opleidingsplan afdeling Milieutoezicht" geeft de medewerkers een overzicht aan welk opleidingsniveau zij moeten voldoen en welke kennis en vaardigheden worden verwacht. Dit opleidingplan is aanvullend op de functieprofielen, maar vervangt deze niet. Daarnaast biedt het opleidingplan voor het afdelingshoofd het kader om het opleidingniveau op het noodzakelijke en/of gewenste peil te brengen en te houden, zodat inzicht kan worden verkregen in de benodigde financiering. In het verbetertraject n.a.v. de cie De Ridder wordt aan het kwaliteitsaspect nadrukkelijk aandacht besteedt.
___________________________________________________________________ 42
___________________________________________________________________ 5.
Uitvoering, monitoring, verantwoording, evaluatie
5.1
Uitvoering
De prioritering in het handhavingbeleidsplan is op het niveau van bedrijven, branche of activiteit en heeft aanvullend plaatsgevonden met behulp van een risicoanalyse op bedrijfsniveau. Zie hoofdstuk 2. Voor de daadwerkelijke uitvoering dient doorvertaling plaats te vinden. Gebruik wordt gemaakt van een Handhavinguitvoeringsgprogramma en van toezichtsplannen. Handhavinguitvoeringsprogramma Om tot een goede prioritering in de uitvoering te komen is het noodzakelijk een doorvertaling te maken van het niveau van branche en handhavingsthema naar het niveau van bedrijf, locatie of deeltaak. Deze doorvertaling vindt plaats in het jaarlijkse Handhavinguitvoeringsprogramma, daarin worden meetbare doelstellingen en indicatoren geformuleerd. Globaal bestaat het Handhavinguitvoeringsprogramma uit twee elementen: • kwantitatief : frequentie en uren voor preventief toezicht per bedrijf of handhavingsthema; • kwalitatief : per branche of per handhavingsthema een specifieke doelstelling. Naleefgedrag voorgaande jaren Indien sprake is van langdurige locatiegebonden activiteiten kan het naleefgedrag van de voorgaande jaren worden benut bij deze doorvertaling. Het gaat dan bijvoorbeeld om bedrijven (Wet milieubeheer) en zwembaden (Whvbz). Heeft een bedrijf in het voorgaande jaar goed gepresteerd dan wordt het ‘beloond’ met minder toezicht ten opzichte van andere bedrijven in diezelfde branche. De aldus gecreëerde ruimte (in tijd) wordt benut om extra toezicht uit te oefenen bij slechter presterende bedrijven. Of een bedrijf goed of slecht presteert kan aan de hand van verschillende criteria worden bepaald. Afhankelijk van de branche of activiteit en de beschikbare geregistreerde gegevens maken we een keus uit 1 of meerdere van de volgende criteria: - gemiddeld oordeel inzake algemeen milieuhygiënische situatie van de inspecteur; - aantal klachten; - aantal meldingen van ongewone voorvallen; - aantal overtredingen; - aantal of percentage hercontroles; - aantal handhavingsbesluiten.
___________________________________________________________________ 43
___________________________________________________________________ Toezichtplannen en risicoanalyse De prioritering uit het Handhavinguitvoeringsprogramma, dat wil dus zeggen op het niveau van bedrijf, locatie of deeltaak, wordt vervolgens weer doorvertaald in toezichtsplannen15. Programmatisch ontstaat dan het volgende beeld. prioritering op het niveau van branche/ handhavingsthema HBP
HUP
prioritering op het niveau van bedrijf/locatie/deeltaak
Toezichtplannen
prioritering op het niveau van inspectiebezoek
figuur: prioritering op verschillende niveaus Voor de toezichtplannen wordt gebruik gemaakt van een format dat is afgestemd met de VROM-inspectie (thans onderdeel ministerie Infrastructuur en Milieu). Het format laat de inzet over een vijftal jaren zien: de twee voorgaande jaren, het betreffende jaar, en de twee volgende jaren. Daarmee wordt een voortschrijdend programma (op bedrijfsniveau) verkregen. Bedoeling is dat alle toezichtthema's (bodem, lucht etc.) in ieder geval eens per vijf jaar aan de orde komen. Mocht een gepland thema in een bepaald jaar toch niet aan de orde komen, dan zal dat alsnog plaatsvinden op een ander moment in die vijf jaar. NB: Vanaf 2012 worden de toezichtplannen, als aanbeveling van de cie. De Ridder, steeds meer gebaseerd op de risicoanalyse per bedrijf. De risicoanalyse vindt dan zijn plaats in de figuur tussen HUP en is input voor het Toezichtplan per bedrijf. Voor alle bedrijven wordt een risicoanalyse opgesteld. Dat gebeurt in 4 tranches.
15
Voor sommige taken, bijvoorbeeld BRZO, worden i.v.m. landelijke regels geen toezichtsplannen maar (meerjarige) programma’s opgesteld
___________________________________________________________________ 44
___________________________________________________________________ 5.2
Monitoring en bijstelling
Gegevensregistratie en bewaking voortgang De indicatoren van toezicht en handhaving worden gemonitoord met behulp van geautomatiseerde systemen, zie ook hoofdstuk 4.3 (‘Overige vereisten en condities’). Het spreekt voor zich dat een goede registratie in die systemen voorwaardelijk is voor een goede monitoring. Aan de hand van de indicatoren van toezicht en handhaving bewaken we de voortgang. Deze monitoring omvat o.a.: - de eigen indicatoren bij doelstellingen en/of prioriteiten; - de resultaten van de handhavingsactiviteiten in termen van aantallen ten aanzien van: o uitgevoerde controles; o geconstateerde overtredingen; o bestuursrechtelijk optreden (sancties); o strafrechtelijk optreden (sancties). Resultaten Handhavinguitvoeringsprogramma Minimaal iedere 4 maanden wordt in het kader van de managementsrapportage nagegaan of is bereikt wat is voorgenomen. Op het niveau van het Handhavinguitvoeringsprogramma: halen we onze kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen? Zonodig vindt bijsturing plaats om alsnog het gewenste resultaat te bereiken. Eventueel worden de doelstellingen op basis van nieuwe inzichten aangepast. 5.3
Verantwoording van inzet, prestaties en resultaten
Op verschillende momenten en in verschillende documenten leggen we verantwoording af. Managementrapportages Bij de managementrapportages (iedere 4 maanden) in het kader van de productbegroting geven we inzicht in de resultaten ten opzichte van de doelstellingen zoals opgenomen in het Handhavinguitvoeringsprogramma. Burgerjaarverslag In het Burgerjaarverslag van de Commissaris van de Koningin wordt ingegaan op ontvangen milieuklachten en op klanttevredenheidonderzoeken. Collegeprogramma In het verslag over de uitvoering van ons collegeprogramma wordt op hoofdlijnen ingegaan op de resultaten van het collegeprogramma ten aanzien van toezicht en handhaving. Jaarverslag afdeling MTZ Het totaaloverzicht van inzet, prestaties en resultaten op het gebied van toezicht en handhaving wordt ieder kalenderjaar gegeven in het jaarverslag van de afdeling MTZ. In het bijzonder wordt verslag gedaan van het toezicht op eigen bedrijven zoals baggerdepots en op bedrijven van andere overheden zoals kga-depots en rioolwaterzuiveringen. In het jaarverslag komen ook de majeure ontwikkelingen die plaats hebben gevonden aan bod.
___________________________________________________________________ 45
___________________________________________________________________ 5.4
Evaluatie Handhavingbeleidsplan 2012
In hoofdstuk 1.3 van dit handhavingbeleidsplan is ingegaan op de afgelopen planperiode. In die terugblik of evaluatie worden op hoofdlijnen de resultaten en ervaringen beschreven die we de laatste jaren hebben opgedaan en de interne acties die we hebben ingezet om toezicht en handhaving verder te ontwikkelen. Tijdens en na afloop van de nieuwe planperiode (2012) gaan we opnieuw na of de (strategische) doelen en activiteiten van het voorliggende handhavingbeleidsplan zijn of worden gehaald. Uiteindelijk wordt daarmee de vraag beantwoord of de uitgevoerde activiteiten doelmatig en effectief waren: is het naleefgedrag verbeterd ten behoeve van een duurzame leefomgeving waarin mensen gezond en veilig kunnen leven (“Schoon en veilig Groningen”). Die evaluatie zal leiden tot conclusies en aanbevelingen om toezicht en handhaving te verbeteren. Die conclusies en aanbevelingen kunnen betrekking hebben op de hele beleidscyclus (Big 8). Uiteindelijk geeft de evaluatie input voor een nieuw handhavingbeleidsplan voor de periode vanaf 2012. Mogelijk zijn dan de uitvoering van toezicht en de voorbereiding van handhaving inmiddels ondergebracht in een RUD.
___________________________________________________________________ 46
