Frankrijk na de verkiezingen: Een nieuw momentum in het buitenlands en veiligheidsbeleid? Amaya Bloch-Lainé en Edouard de Tinguy Door de verkiezing van Nicolas Sarkozy tot president van Frankrijk wordt er gesproken over een nieuwe richting in het Franse buitenlands en veiligheidsbeleid. Wat zijn Sarkozy’s plannen? Allereerst enkele algemene opmerkingen over de verkiezingen, voordat wij nader ingaan op de gevolgen voor het buitenlands beleid. De presidentsverkiezingen werden gekarakteriseerd door een massale opkomst: meer dan 80 procent van de kiesgerechtigden kwamen opdagen in beide rondes. Er zijn verschillende verklaringen voor dergelijke uitzonderlijke cijfers. Allereerst lijken de Fransen zich te hebben ‘verzoend’ met de politiek, na haar tien tot vijftien jaar lang gewantrouwd te hebben door opeenvolgende teleurstellingen. Frustratie over gekozen functionarissen, evenals een laag opkomstpercentage droegen sterk bij aan de deelname van de extreemrechtse kandidaat Jean-Marie Le Pen aan de tweede ronde van de presidentsverkiezingen in 2002. De Fransen wilden dit niet nog een keer meemaken en maakten dat duidelijk door middel van een zeer hoge opkomst. Verder sprak het de Fransen aan een einde te kunnen maken aan de twaalf jaar durende regering van Jacques Chirac, die gekenmerkt werd door een wijdverbreid gevoel van dadeloosheid in de binnenlandse politiek. De meerderheid van de Fransen zou het verzet tegen de oorlog in Irak wel eens als een van Chiracs weinige echte erfenissen kunnen beschouwen. Daarnaast was men ook enthousiast over een aanstaande ‘generatiewisseling’: de beide belangrijkste kandidaten, Nicolas Sarkozy en Ségolène Royal, zijn begin 50, en riepen beiden op tot hervormingen - zij het heel verschillende. Sarkozy werd verkozen met meer dan 53 procent van de stemmen. Hij stelde zijn presidentschap in dienst van hervormingen en verandering, zowel in het binnenlands als in het buitenlands beleid. Een nieuwe managementstijl in het buitenlands beleid… Allereerst is het belangrijk om de specifieke kenmerken van het Franse presidentieel stelsel in het achterhoofd te houden. De president speelt de hoofdrol bij het definiëren en uitvoeren van het buitenlands beleid – wat des te meer het geval is wanneer hij een sterke parlementaire meerderheid heeft. Hij is de opperbevelhebber van de Franse krijgsmacht, en houdt als enige de vinger aan de rode knop. De president beheerst dus het besluitvormingsproces over het buitenlands en veiligheidsbeleid, zoals de geschiedenis van de Vijfde Republiek ook steeds weer heeft getoond. Het lijkt erop dat Nicolas Sarkozy zich ten doel heeft gesteld om dit systeem aan te passen. Zowel vóór zijn verkiezing als erna maakte Sarkozy duidelijk dat hij een aantal veranderingen wil doorvoeren in de manier waarop het buitenlands en veiligheidsbeleid vormgegeven wordt. Hij heeft een nieuwe visie ontwikkeld op wat traditioneel het ‘domaine réservé’ wordt genoemd: die kwesties waarin de presidentiële controle volledig is, en die niet onderworpen zouden hoeven worden aan het publieke debat of aan parlementaire controle, maar die uitgevoerd worden door de president met slechts een handvol, door de president zelf geselecteerde adviseurs. Sarkozy wil dit wijzigen in een ‘domaine partagé’: buitenlands en veiligheidsbeleid zou onderworpen moeten worden aan een daadwerkelijk publiek en democratisch debat, dat op een nieuwe manier vormgegeven zou moeten worden. Het parlement zou hierin een grotere mate van betrokkenheid en controle moeten krijgen.
1
Een eerste teken van verandering was de benoeming van niet-conservatieven op de sleutelposities in het buitenlands en veiligheidsbeleid. Bernard Kouchner, de bekende socialistische ‘French doctor’, werd benoemd tot minister van Buitenlandse en Europese Zaken; Jean-Pierre Jouyet, een andere socialist en voormalig hoofd van het Franse Ministerie van Financiën, tot staatssecretaris voor Europese Zaken; en Hervé Morin, president van de centrumgroep in de Nationale Assemblée, tot minister van Defensie. Het idee van Sarkozy was om het uiteenzetten en uitvoeren van het buitenlands beleid een impuls te geven door te investeren in diversiteit. Sommigen zeiden dat dit een puur politieke manœuvre was om de Fransen te paaien, en om de socialisten en de middenpartijen te verzwakken aan de vooravond van de parlementsverkiezingen, die in juni plaatsvonden. Anderen beweerden dat Sarkozy en Kouchner eigenlijk dezelfde mening zijn toegedaan, zodat er niet eens zoveel verschillen binnen de regering zouden bestaan. Hoe men ook denkt over de ‘opening’ naar links en het midden, het was een interessante zet. Het besluitvormingsproces zou democratischer moeten worden door een nieuwe rol voor het parlement op het terrein van buitenlandse zaken. De nieuwe president maakte duidelijk dat hij het traditioneel gebrekkige evenwicht tussen de uitvoerende en de wetgevende macht wil herstellen. Franse parlementariërs zouden een grotere stem in en controle op het functioneren van de geheime dienst moeten krijgen, op het zenden van Franse troepen op buitenlandse missies, op de aanschaf van belangrijke wapenprogramma’s, en op defensieovereenkomsten met andere landen. …of toch een presidentieel primaat? Maar Sarkozy heeft ook dubbelzinnige signalen afgegeven over openheid, transparantie en democratie bij het voeren van het buitenlands beleid. Dit is vooral het geval bij de oprichting van de zogenaamde Nationale Veiligheidsraad. Deze raad zal direct onder de president ressorteren en zal zich richten op buitenlandse en veiligheidskwesties (geen binnenlandse veiligheid). Het zal dienen als een brainstorm- en adviesraad, zowel in tijden van crisis als daarbuiten. Het zou een sterke greep moeten krijgen op intelligence, wat een hele prestatie zou zijn aangezien de middelen hiervoor traditioneel zijn versnipperd over de bureaucratieën van Buitenlandse Zaken en Defensie, waardoor er een zeer gemengd beeld naar voren komt als het gaat om de efficiëntie ervan. Deze “National Security Council à la française“ zal geleid worden door de voormalige Franse ambassadeur in de Verenigde Staten, Jean-David Levitte. De raad zou worden samengesteld uit ambtenaren van de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie, evenals uit academici en experts. Het orgaan zou de president moeten helpen om beter geïnformeerd te zijn op dit terrein, zodat hij tot een meer gerationaliseerd besluitvormingsproces kan komen. Men zou echter ook kunnen zeggen dat een dergelijk systeem de greep van de president op het buitenlands beleid juist nog sterker maakt, wat zou kunnen leiden tot een nog geslotener en minder transparant systeem dan het huidige. De nieuwe opzet wekt ook vragen op over de manoeuvreerruimte en daadwerkelijke invloed die de andere spelers in het veld hebben, te weten de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie. De tijd zal leren of, en zo ja hoe, de verschillende spelers met elkaar gaan samenwerken, en of het ze lukt om tot een meer ‘democratisch’ besluitvormingsproces te komen. Beleidsveranderingen Een nieuwe impuls voor de trans-Atlantische betrekkingen? Ja… De houding van Nicolas Sarkozy ten aanzien van de trans-Atlantische betrekkingen en de band met de VS is ontegenzeggelijk anders dan die van zijn voorganger Jacques Chirac. Dit
2
begon overigens niet pas met de verkiezingen. In zijn vorige hoedanigheid als minister van Binnenlandse Zaken en van Financiën, bezocht Sarkozy de Verenigde Staten meerdere malen, waaronder in september 2006, waarbij hij één-op-één sprak met president Bush en minister van Buitenlandse Zaken Rice. Wat betreft de oorlog in Irak sprak Sarkozy enerzijds zijn waardering uit voor president Chiracs verzet, anderzijds maakte hij echter ook herhaaldelijk duidelijk dat de status quo in de regio, namelijk het in stand houden van dictatoriale regimes, niet kon blijven voortduren. En, niet onbelangrijk: in zijn eerste speech na zijn verkiezing tot president refereerde Sarkozy aan de relatie met de VS en prees de Frans-Amerikaanse vriendschap - wat vrij ongebruikelijk is voor een eerste speech. Er zijn dus verschillende trans-Atlantische kwesties waarin Sarkozy toont behoorlijk positief tegenover het Amerikaanse beleid te staan. De kwestie-Iran is een goed voorbeeld. Sarkozy nam afstand van het standpunt van Chirac, die ‘alleen’ een diplomatieke oplossing wenste en elke militaire optie buiten de VN om uitsloot. Sarkozy maakte duidelijk dat als Iran niet zou voldoen aan de VN-eisen, sancties verzwaard zouden moeten worden, en wanneer dit opnieuw op een mislukking zou uitlopen, “er geen optie zou moeten worden uitgesloten. Het gaat om resultaat. Sancties buiten het VN-kader om zouden geen principeprobleem moeten zijn. Maar het zou natuurlijk het meest wenselijk zijn om een VN-mandaat te hebben.“1 Sarkozy bewees hiermee de kwestie flexibeler te benaderen dan Chirac (en veel andere Europese leiders). … maar ook continuïteit Tegelijkertijd kan Sarkozy’s positie ten aanzien van een aantal andere zaken niet erg proAtlantisch worden genoemd. Wanneer het om de NAVO gaat, huldigt Sarkozy het traditionele Franse standpunt dat het bondgenootschap zich niet zou moeten ontwikkelen tot een wereldwijde, brede veiligheidsorganisatie, maar zich zou moeten beperken tot zijn militaire karakter en zijn regionale mandaat.2 Sarkozy geeft aan voorstander te zijn van een betere balans tussen de NAVO en de EU, en neemt vooralsnog geen afstand van de traditionele Franse consensus om de rol van de EU op buitenlands en veiligheidsgebied te versterken. Hij toont zich voorstander van een verhoging van de Europese defensieuitgaven. Sarkozy geeft aan dat hij het debat over nucleaire afschrikking zal heropenen, waarbij hij zinspeelt op het concept van ‘uitgebreide’ afschrikking die jaren geleden door president François Mitterrand werd voorgesteld. En tenslotte maakt Sarkozy duidelijk dat de ontwikkeling van een raketschild in Europa, geleid door de Amerikanen, absoluut door Europa bediscussieerd moet worden. Sarkozy is behoorlijk kritisch over de manier waarop de VS hiermee om zijn gegaan, door alleen Polen en Tsjechië te zien als directe gesprekspartners. Sarkozy maakte duidelijk dat wanneer het Amerikaanse voorbeeld gevolgd zou worden, dit zou leiden tot het einde van de Europese ambities op defensiegebied.3 Een ander goed voorbeeld waarin Sarkozy afstand neemt van het Amerikaanse en NAVObeleid, is Afghanistan. Tijdens de presidentscampagne toonde Sarkozy zich gematigd voorstander van de terugtrekking van de Franse troepen uit het land. Hij verklaarde: “Het is zonder meer nuttig geweest om er Franse troepen gelegerd te hebben om deel te nemen aan de strijd tegen het terrorisme. Maar een langdurige aanwezigheid van Franse troepen in dit gedeelte van de wereld zal waarschijnlijk niet doorslaggevend zijn (…). Ik zal het beleid van Jacques Chirac continueren en de Franse elite-eenheden terugtrekken, evenals andere eenheden.“4 Zoals Simon Serfaty al terecht opmerkte: “De Fransen lijken Afghanistan zat te worden, terwijl de VS er een testcase van maken voor de Westerse veiligheidsorganisaties.“5 Wat er ook zal gebeuren in de Frans-Amerikaanse betrekkingen onder de nieuwe president, het kan geen kwaad om de opmerkingen van Frédéric Bozo en Guillaume Permentier in het achterhoofd te houden: “Sinds de tijden van De Gaulle worden acute crises tussen de beide
3
landen afgewisseld door perioden van gestage toenadering tot elkaar. Terwijl de aandacht zich voornamelijk richt op de tijden waarin de Frans-Amerikaanse relatie verstoord is, verdienen de perioden van goede samenwerking niettemin evenveel aandacht. Iedere presidentstermijn tijdens de Vijfde Republiek begon met goede voortekenen voor de FransAmerikaanse betrekkingen. (…) Maar de meeste Frans-Amerikaanse ‘verzoeningen’ wekten te hoge verwachtingen, in omvang of in duurzaamheid, waarmee de basis werd gelegd voor een nieuwe ronde van onenigheid en confrontatie.“6 Dit zou kunnen betekenen dat Sarkozy’s presidentschap nog wel eens één van de slechts vele episodes zou kunnen zijn in deze relatie, die in essentie gebaseerd is op cycli van afwisselend partnerschap en confrontatie. De tijd zal leren of de nieuwe president in staat is deze Frans-Amerikaanse traditie radicaal te veranderen. Regionaal beleid Naast de betrekkingen met de Verenigde Staten heeft Sarkozy ook verschillende projecten en nieuwe richtingen voorgesteld ten aanzien van regionale kwesties die van belang zijn in het Franse buitenlands beleid. Het Midden-Oosten Sarkozy heeft een duidelijk andere benadering van deze kwestie, wat al begint met de bewoordingen. Hij neemt afstand van het traditionele uitgangspunt van het Franse ‘Arabisch beleid’ en kiest woorden die meer neutraal en evenwichtig zijn als het gaat om het conflict tussen Israël en de Palestijnen. Hij heeft het nu over “het Franse beleid ten aanzien van de Maghreb“ of “ten aanzien van het Midden-Oosten“. Sommigen interpreteren deze andere bewoordingen als een aankondiging van een meer uitgebalanceerd Frans beleid ten aanzien van de regio. De visie van Sarkozy dat de legitieme Israëlische zorgen om zijn veiligheid hand in hand moeten gaan met de oprichting van een volwaardige Palestijnse staat, heeft hij tot op heden nog niet fundamenteel gewijzigd. Wat echter duidelijk is, is dat hij een grotere rol wil spelen met zijn Europese partners in het vredesproces. Een ‘Mediterrane Unie’ Een van Sarkozy’s nieuwe projecten is het concept van een ‘Mediterrane Unie’. Deze unie zou het bestaande, maar zwakke Europees-Mediterrane partnerschap (het zogenaamde Barcelona-proces, gestart in 1995), nieuw leven moeten inblazen. Het zou een alternatief moeten vormen voor Turks lidmaatschap van de Europese Unie. Een dergelijk partnerschap zou geïnspireerd moeten worden door de beginselen en structuren van de EU, en zou de landen rond de Middellandse Zee samen moeten brengen – inclusief Turkije. Zijn hoofdtaak zou zijn “het coördineren van de strijd tegen het terrorisme, het ontwikkelen van gemeenschappelijke benaderingen op het gebied van migratie en van economische en handelskwesties, evenals het bevorderen van de rule of law in de regio. Een dergelijke organisatie zou nauw moeten samenwerken met de EU door middel van gemeenschappelijke instellingen die daartoe opgericht zouden moeten worden.“7 Frankrijk zou een leidende rol moeten spelen in dit proces, maar de echte hoofdrolspelers zouden de Maghreblanden zijn die traditioneel nauwe banden onderhouden met Parijs. Ankara heeft het voorstel onmiddellijk terzijde geschoven, en het - terecht - beschouwd als een poging om de Europese uitbreiding met Turkije het nekschot te geven. Volgens de huidige Turkse minister van Buitenlandse Zaken, Abdullah Gül, is Turkije “een land dat onderhandelingen met de EU is gestart [over toetreding], en die [onderhandelingen] moeten voortgezet worden. Samenwerking binnen de Middellandse Zeeregio, en samenwerking binnen de Europese Unie zijn duidelijk twee verschillende dingen.“8 De Turkse zorgen zijn terecht: van alle Franse en Europese leiders is Sarkozy degene die Turkse toetreding tot de EU nadrukkelijk uitsluit, ongeacht de omstandigheden. De redenen voor deze - overigens
4
glasheldere - positiekeuze zijn meer strategisch dan geïnspireerd door culturele of religieuze argumenten: de nieuwe Franse president wenst geen Europese Unie die grenst aan landen als Syrië en Irak. Hij houdt vol dat Turkije geen Europees land is en dit nooit zal worden, welke ontwikkelingen het ook zal doormaken op binnenlands terrein. Uitbreiding van de Unie met Turkije zou het ‘einde’ betekenen van een daadwerkelijk politiek geünificeerd Europa.9 Wat men ook moge denken van Turkse toetreding tot de Unie, het moet Sarkozy in ieder geval nagegeven worden dat hij een heldere positie inneemt in een zeer gevoelig en soms verwarrend debat. Hij zal nu echter onder ogen moeten zien dat een aantal van zijn Europese partners wel degelijk voor Turkse toetreding zijn. Het kan zijn dat hij bijval krijgt voor het idee dat de EU op dit moment een ‘uitbreidingspauze’ nodig heeft, maar het zal hem moeilijker vallen om Turkse toetreding op de langere termijn te verwerpen. Een nauwere band tussen mensenrechten en buitenlands beleid? Voordat hij gekozen werd, benadrukte Sarkozy tijdens verschillende gelegenheden de noodzaak om mensenrechten en buitenlands beleid nauwer met elkaar in verband te brengen. De benoeming van Bernard Kouchner, met zijn indrukwekkende loopbaan in humanitaire zaken, tot minister van Buitenlandse Zaken, bevestigt dit standpunt. Kouchner is voorvechter van het recht om te interveniëren in de binnenlandse aangelegenheden van een land wanneer daar duidelijke mensenrechtenschendingen plaatsvinden. Sarkozy’s principes ziet men ook terug in zijn positie ten aanzien van Rusland en China. Hij stelt dat “het feit dat Rusland en China beide grootmachten zijn, niet betekent dat de schendingen die daar plaatsvinden niet openlijk afgekeurd zouden moeten worden.“10 Als het gaat om Rusland zou Sarkozy nog wel eens steun kunnen krijgen van zijn Europese partners, nu er alom gesproken wordt over de Russische positie op het Europese toneel. De discussie is onder meer ingegeven door de zorgen om de toestand van de binnenlandse democratie en om de mensenrechtenschendingen in Tsjetsjenië. Afrika is een andere kwestie waar Sarkozy wil breken met de oude Franse gewoontes. De nieuwe president maakt duidelijk dat hij een einde wil maken aan de manier waarop zijn voorgangers zijn omgegaan met de Franse relatie met dit continent. Hij wil zoals hij zelf zegt “een nieuw tijdperk ingaan met deze regio, die niet meer onze achtertuin is.“11 Sarkozy vindt dat het “goed functioneren van politieke en diplomatieke instellingen de voorrang verdient boven onofficiële netwerken.“ Ook dient de Franse militaire aanwezigheid op het Afrikaanse continent sterk teruggebracht te worden. Frankrijk moet geen compromissen meer sluiten met Afrikaanse leiders zonder acht te slaan op de mensenrechtensituatie in de desbetreffende landen. Deze nieuwe benadering betekent geenszins dat Frankrijk Afrika in de steek zal laten: Parijs zal zijn invloed aanwenden om crises zoals Darfoer te helpen oplossen, omdat deze volgens Sarkozy nog niet hoog genoeg op de internationale agenda staan. Conclusie Sarkozy’s manœuvreerruimte in het buitenlands beleid, vooral in de trans-Atlantische betrekkingen, zal in hoge mate afhankelijk zijn van zijn prestaties aan het thuisfront. Weinig Fransen kozen voor Sarkozy vanwege zijn buitenlands beleid: de Franse publieke opinie is nog altijd sterk anti-Bush, zo niet anti-Amerikaans. De burgers wachten vooral af wat hij gaat doen op binnenlands gebied. Als binnenlandse hervormingen sterke tegenstand ontmoeten en de regering in een moeilijke situatie brengen, zal een duidelijk pro-Amerikaanse agenda een riskante aangelegenheid worden voor Sarkozy’s imago. Het beste scenario voor de nieuwe Franse president is het aantreden van een nieuwe Amerikaanse leider, wat zal gebeuren in 2009. Daarnaast heeft Sarkozy successen nodig bij binnenlandse
5
hervormingen. Alleen deze combinatie zal hem toestaan om zijn visie op buitenlands en veiligheidsgebied tot uitvoering te brengen. A. Bloch-Lainé is directeur van het Parijse kantoor van het German Marshall Fund of the United States. E. de Tinguy is Program Associate van dezelfde organisatie. Het artikel vertegenwoordigt de stand van zaken van begin juni 2007. Vertaling: David den Dunnen
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.
Geciteerd in Le Monde, 16 april 2007. Toespraak Nicolas Sarkozy, Journée UMP de la Défense, maart 2007. Geciteerd in Le Monde, 16 april 2007. Geciteerd in Le Monde, 26 april 2007. Simon Serfaty, “Pour Washington, la France est de retour“, Le Monde, 18 mei 2007. Frédéric Bozo en Guillaume Parmentier, “France and the United States: Waiting for a Regime Change“, Survival (IISS), voorjaar 2007, pp. 181-197. Persconferentie Nicolas Sarkozy over buitenlands beleid, Parijs, 28 februari 2007. Abdullah Gül, Le Nouvel Observateur, 17 mei 2007. Speech Nicolas Sarkozy in Straatsburg, 21 februari 2007. Persconferentie Sarkozy 28 februari 2007. Idem.
6
