Samenvatting Nieuwe wetgeving Door de toenemende bodemverstorende werkzaamheden in Nederland is het archeologische erfgoed in gevaar. Met het van kracht worden van de Wet op de Archeologische Monumentenzorg (Wamz) per 1 september 2007, onderkent het Rijk dit gevaar en wil het maatregelen treffen om te zorgen dat dit verborgen verleden niet zomaar verdwijnt. In de Wamz zijn de uitgangspunten van het Europese Verdrag van Malta (1992) voor Nederland nader uitgewerkt. De belangrijkste veranderingen betreffen: Het streven naar behoud en bescherming van archeologische waarden in de bodem; De kosten van archeologische werkzaamheden komen in principe voor rekening van de initiatiefnemer van bodemverstorende activiteiten (veroorzakerprincipe); De archeologische monumentenzorg wordt een geïntegreerd onderdeel van het ruimtelijke ordeningsproces. Tot voor kort werd, bij gebrek aan een nader uitgewerkt en vastgesteld eigen archeologiebeleid, in de gemeente Soest aangesloten bij het provinciaal en rijksbeleid. Hierbij werden de vrij grofmazige en verouderde landelijke Indicatieve Kaart Archeologische Waarden (IKAW) en de provinciale Archeologische Monumentenkaart (AMK) gebruikt om de archeologisch waardevolle (verwachtings) gebieden in de bestemmingsplannen op te nemen. De provincie vervulde met behulp van deze instrumenten een belangrijke toezichthoudende en toetsende rol bij nieuwe bestemmingsplannen en vrijstellings- en wijzigingsbesluiten ex artikelen 11 en 19 van de WRO, alsmede bij het verlenen van vergunningen voor ontgrondingen. Inmiddels ligt deze verantwoordelijkheid geheel bij de gemeente zelf.
Nieuwe rol van de gemeente Uitgangspunt van de nieuwe wetgeving is, dat er op gemeentelijk niveau op verantwoorde wijze hoort te worden omgegaan met het archeologische erfgoed. Een goed beleidsinstrumentarium zorgt voor afgewogen beslissingen van financiële en maatschappelijke aard. Het doorvoeren van deze ontwikkelingen heeft uitwerkingen op gemeentelijk bestuurs- en uitvoeringsniveau. Het is aan de gemeente zelf om in het ruimtelijke beleid een juiste balans te vinden tussen een goede zorg voor het archeologische erfgoed en de diverse andere maatschappelijke afwegingen, die binnen het proces van ruimtelijke ordening moeten worden gemaakt. De gemeente Soest heeft met het vormgeven van haar archeologiebeleid zeker niet alleen plichten, maar ook de mogelijkheid om binnen de wettelijke kaders een eigen koers te varen en keuzes te maken. Deze koers moet dan wel vastgelegd en in het beleid vertaald worden. De gemeente Soest heeft voor een verantwoord archeologiebeleid een aantal beleidsinstrumenten nodig. Deze stellen de gemeente in staat de vanuit de wetgeving opgedragen taken, maar ook de eigen gemaakte keuzen zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Daarnaast, maar zeker niet minder belangrijk, is het voorgenomen beleid erop gericht de cultuurhistorische identiteit van Soest te versterken. De beleidsinstrumenten zijn: 1. Beleidsnota Archeologie, die dient om het voorgestelde beleid te verantwoorden en te onderbouwen; 2. Gemeentelijke archeologische beleidsadvieskaart met voorschriften ten behoeve van de archeologische monumentenzorg; 3. Archeologische waarden en verwachtingen verankeren in bestemmingsplannen (regels, toelichting en verbeelding), en in vergunningsvoorwaarden voor de omgevingsvergunning; 4. Erfgoedverordening als instrument om nog niet geactualiseerde bestemmingsplannen ‘archeologievriendelijk’ te maken. Andere instrumenten die hier, naar wens en ambitie van de gemeente Soest, in de toekomst aan toegevoegd kunnen worden zijn: 5. Voorlichtingsmateriaal met informatie voor aanvragers, bedrijven e.d. (via website, foldermateriaal e.d.); 6. Gemeentelijke richtlijnen voor bureau- en veldonderzoek, en rapportage; 7. Gemeentelijke of regionale onderzoeksagenda en selectiebeleid; 8. Financiële regelingen of een archeologiefonds.
Bescherming van het bodemarchief Met name in de afgelopen honderd jaar heeft het bodemarchief het zwaar te verduren gehad. Door de bouw van woningen en bedrijven, ontgrondingen, egalisatie en de aanleg van infrastructuur zijn veel archeologisch resten verstoord of mogelijk zelfs geheel verloren gegaan. Het is daarom
belangrijk dat het overgebleven bodemarchief goed in kaart wordt gebracht en (waar nodig) beschermd wordt. De wettelijke ondergrens voor het in een bestemmingsplan, beheersverordening of omgevingsvergunning verplicht stellen van archeologisch onderzoek bij bodemingrepen bedraagt 100 m2. Door het hanteren van de IKAW is het vaak niet duidelijk of het zinvol, dan wel noodzakelijk is, om in bepaalde gebieden archeologisch onderzoek verplicht te stellen. Nadeel van deze werkwijze is, dat, gelet op het globale karakter van de IKAW, archeologische belangen bij bouwplannen zwaarder worden meegewogen, dan wanneer deze belangen worden meegewogen op basis van een kaart op gemeentelijke schaal. Er zou vaker onderzoek moeten plaatsvinden.
Gemeentelijke archeologische beleidsadvieskaart Hierop heeft de gemeente Soest in 2008 opdracht gegeven tot het laten ontwikkelen van een Gemeentelijke archeologische beleidsadvieskaart met voorschriften ten behoeve van de archeologische monumentenzorg. Deze kaart en het bijbehorende rapport zijn in het voorjaar van 2010 opgeleverd. Deze kaart, die de gemeente indeelt in zones met archeologische waarden en verwachtingen, stelt de gemeente in staat gefundeerd af te wijken van de wettelijke ondergrens van 100m2. Kleinschalige ingrepen kunnen zo in bepaalde zones worden vrijgesteld van de verplichtingen van ‘Malta’. Wat verantwoord kan worden vrijgesteld is afhankelijk van de archeologische waarde of verwachting, en verschilt dus per gebied. Op basis van de kennis over de spreiding en intensiteit van vondsten wordt in Soest voor sommige gebieden een strengere norm voorgesteld dan de wet als richtlijn (100m2) stelt. In andere gebieden wordt een minder strenge norm voorgesteld. De onderbouwing voor het archeologiebeleid van Soest vormt het bureauonderzoek van RAAP. Uit dit onderzoek zijn diverse kaarten en een begeleidend rapport voortgekomen. De vervaardigde kaarten zijn een: 1. 2. 3. 4. 5.
Overzichtskaart van archeologische vindplaatsen. Een inventarisatiekaart met (een selectie van) archeologische monumenten, vindplaatsen en onderzoeken; Landschappelijke eenhedenkaart. Een synthese van de geomorfologische kaart, de bodemkaart Nederland en gegevens van het Algemeen Hoogtebestand Nederland, met bekende archeologische vindplaatsen; Cultuurhistorische waarden- en archeologische vindplaatsenkaart (Late Middeleeuwen – Nieuwe Tijd). Met historisch-landschappelijke eenheden, elementen en vindplaatsen; Samengestelde archeologische verwachtingskaart. Aan de verschillende landschappelijke eenheden is voor twee archeologische hoofdperioden (jagers-verzamelaars en landbouwers) een archeologische verwachting toegekend (zie verder); Archeologische beleidsadvieskaart met voorschriften ten behoeve van de archeologische monumentenzorg (zie verder).
In afwachting van het bestuurlijk vaststellen van de beleidsadvieskaart is al enkele maanden gewerkt met deze kaart bij plantoetsing en bij het ontwerpen van bestemmingsplannen. In deze periode zijn door de gemeente Soest en het CAR enkele onvolkomenheden ontdekt in de kaart; tevens is kritisch gekeken naar het voorgestelde beleid. Hierop zijn door het CAR enkele wijzigingen voorgesteld en verwerkt. Met het goedkeuren van deze wijzigingen en de vaststelling van de beleidsadvieskaart (versie mei 2011), zal deze de titel Archeologische beleidsadvieskaart gemeente Soest krijgen.
2
De Archeologische beleidsadvieskaart van de gemeente Soest (versie mei 2011).
Onderzoeksplicht of niet? Het doel van de archeologische beleidsadvieskaart is het bieden van een beslissingskader bij de verlening van omgevingsvergunningen. Daartoe dienen de archeologische waarden- en verwachtingszones opgenomen te worden in de nieuwe bestemmingsplannen van de gemeente Soest. Bodemingrepen die de beide ondergrenzen (diepte en oppervlakte) niet overschrijden worden direct vrijgegeven van een archeologische onderzoeksplicht. Bij bodemingrepen die de beide ondergrenzen (diepte en oppervlakte) wel overschrijden geldt een onderzoeksplicht. De archeologische onderzoeksplicht bestaat uit plantoetsing door een archeologisch deskundige (van 3
het CAR). Deze toetsing kan leiden tot archeologisch (voor)onderzoek in het plangebied, begeleiden van de bodemverstorende werkzaamheden, het in de bodem beschermen van de aanwezige archeologische resten of het vrijgeven van het plangebied. Omgevingsvergunningaanvraag-toetsing: onderzoeksplicht op basis van verwachte verstoringsdiepte en –oppervlakte? Omschrijving categorie Verstoringsdiepte Oppervlakte waarbinnen bodemverstoring Beleidsadvies plaatsvindt Wettelijk beschermde monumenten Lange en Korte Duinen Grafheuvel Monnikenbosch Het Enghenbergje
Geen bodemingrepen toegestaan; behoud van archeologische waarden in-situ.
Geen bodemingrepen toegestaan; behoud van archeologische waarden in-situ.
Archeologisch Waardevol Gebied 1 Grafheuvels in: De Stompert Soester Hoogt De Vlasakkers
Is de verstoring dieper dan 0 cm onder maaiveld? Nee Ja
Is de verstoring groter dan 0 m2?
Archeologisch Waardevol Gebied 2 Terreinen met archeologische waarde en belangrijke historische terreinen: De Eng De Brink Oude boerderijplaatsen Bekende vindplaatsen Archeologisch Waardevol Verwachtingsgebied 1 Zones met hoge archeologische verwachting: Landgoederen Stuwwallen Dekzandruggen Esdekken
Is de verstoring dieper dan 30 cm onder maaiveld?
Is de verstoring groter dan 50 m2?
Nee Ja
Ja
Is de verstoring dieper dan 30 cm onder maaiveld? Nee Ja Ja
Is de verstoring groter dan 100 m2?
Archeologisch Waardevol Verwachtingsgebied 2 Zones met middelhoge of onbekende archeologische verwachting: Dekzandlandschap met welvingen Eemdal
Is de verstoring dieper dan 30 cm onder maaiveld? Nee Ja Ja
Archeologisch Waardevol Verwachtingsgebied 3 Zones met lage archeologische verwachting: Laag gelegen dekzandvlakten Sandrs
Is de verstoring dieper dan 30 cm onder maaiveld? Nee Ja Ja
Nee Ja
Afwijkend archeologiebeleid
n.v.t.
n.v.t.
Water; grootschalige bodemverstoring
n.v.t.
n.v.t.
Ja
Nee Ja
Is de verstoring groter dan 500 m2? Nee Ja
Is de verstoring groter dan 10.000 m2?
Bij geplande bodemingrepen Monumentenvergunning aanvragen bij Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Eerst plantoetsing door het bevoegd gezag.
Geen onderzoeksplicht Onderzoeksplicht: Voorafgaand aan bodemingrepen is archeologisch onderzoek noodzakelijk. Eerst plantoetsing door het bevoegd gezag.
Geen onderzoeksplicht Onderzoeksplicht: Voorafgaand aan bodemingrepen is archeologisch onderzoek noodzakelijk. Eerst plantoetsing door het bevoegd gezag.
Geen onderzoeksplicht Geen onderzoeksplicht Onderzoeksplicht: Voorafgaand aan bodemingrepen is archeologisch onderzoek noodzakelijk. Eerst plantoetsing door het bevoegd gezag.
Geen onderzoeksplicht Geen onderzoeksplicht Onderzoeksplicht: Voorafgaand aan bodemingrepen is archeologisch onderzoek noodzakelijk. Eerst plantoetsing door het bevoegd gezag.
Geen onderzoeksplicht Geen onderzoeksplicht Onderzoeksplicht: Voorafgaand aan bodemingrepen is archeologisch onderzoek noodzakelijk. Eerst plantoetsing door het bevoegd gezag. Bij plantoetsing binnen zone Vliegbasis Soesterberg of Militair agglomeraat Soesterberg geldend beleidsadvies uit respectievelijk BAAC-rapport V.07.014.6 (bijlage 7) en ADC ArcheoProjecten-rapport 1653 (bijlage 2) overnemen. Geen archeologische onderzoeksplicht.
Tabel met waarden- en verwachtingscategorieën en ondergrenzen voor onderzoeksplicht.
De voorgestelde ondergrenzen voor onderzoeksplicht voor de verschillende archeologisch waardevolle (verwachtings)gebieden zijn in overleg tussen RAAP, ambtenaren van de afdeling Ruimte van de gemeente Soest, de monumentencommissie Soest en het CAR opgesteld. De gekozen ondergrenzen zijn gebaseerd op de eigenschappen van de bodem en op de aard (en de kwetsbaarheid) van het bodemarchief, dat in onze regio is te verwachten. De ondergrenzen, zowel qua diepte als oppervlakte, sluiten aan bij die gehanteerd in de regio (Amersfoort, Bunschoten, Leusden). Daarnaast zijn de ondergrenzen bepaald op grond van maatschappelijke afwegingen, waarbij onder meer op basis van vergunningverleningen is bekeken hoe de burger als initiatiefnemer van relatief kleine ontwikkelingen zo veel als mogelijk kan worden vrijgesteld van onderzoek, zonder dat dit ernstig ten koste gaat van (mogelijke) archeologische waarden. Met het indelen van archeologische waarden in bestemmingsplancategorieën, het (gemotiveerd) stellen van ondergrenzen ten aanzien van onderzoeksplicht voor de diverse categorieën en het opnemen van bestemmingsplanregels, is getracht een verantwoorde balans te vinden tussen enerzijds wetenschappelijke en cultuurhistorische belangen en anderzijds de maatschappelijke en praktische uitvoerbaarheid. Hieruit voortgekomen zijn twee soorten beleidsadviezen gedefinieerd: ‘archeologische onderzoeksplicht’ bij overschrijding van de gestelde ondergrenzen, en ‘geen archeologische onderzoeksplicht’ bij het niet overschrijden van de gestelde ondergrenzen. 4
Bestemmingsplannen In de Monumentenwet (MW, art. 38a) wordt gesteld dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond rekening houdt met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten. Ten aanzien van de planologische bescherming van archeologische waarden bij de vaststelling van bestemmingsplannen gelden de volgende uitgangspunten, welke in de beleidsnota uiteengezet worden:
in de toelichting op de bestemmingsplanregels wordt aangegeven waarom de aangewezen terreinen vanuit archeologisch oogpunt bescherming verdienen. Hier ligt een belangrijke relatie met het archeologiebeleid zoals geformuleerd in een Beleidsnota archeologie; in de regels wordt vastgelegd welke gevolgen de gemeente Soest verbindt aan de aanwezigheid van archeologische waarden of verwachtingen bij geplande bouwactiviteiten of andere bodemverstorende activiteiten. Die gevolgen kunnen zeer uiteenlopend zijn, variërend van ‘geen gevolgen voor de geplande bodemingrepen’ via ‘eerst onderzoeken, dan uitvoeren van geplande bodemingrepen’ tot en met ‘geen bodemverstoring, maar behoud in de bodem’; de archeologische waardevolle (verwachtings)gebieden worden opgenomen in de verbeelding; het is niet verplicht om wettelijk beschermde archeologische terreinen (rijksmonumenten) op de verbeelding aan te duiden. Met het oog op volledigheid van de informatie wordt echter geadviseerd de contouren van rijksmonumenten op de verbeelding op te nemen; de voorwaarden voor het verlenen van de omgevingsvergunning worden hierop aangepast.
Erfgoedverordening De integratie van het archeologiebeleid in de gemeentelijke ruimtelijke ordening hoeft (en kan) niet in één keer gebeuren. Met de aanwijzing van bestemmingsplannen als sturend element, kiest de Wamz voor een ingroeimodel. Archeologie dient verplicht te worden meegenomen in het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen en bestemmingsplannen die worden herzien/gewijzigd. Aangezien bestemmingsplannen binnen een termijn van tien jaar herzien moeten worden, leidt deze bepaling er toe dat op termijn alle bestemmingsplannen ‘archeologievriendelijk’ zullen zijn. Aangezien de meeste gemeenten niet op stel en sprong alle bestemmingsplannen ‘archeologievriendelijk’ hebben (bijvoorbeeld, omdat er voor 2010 een aantal niet-archeologievriendelijke bestemmingsplannen is vastgesteld) voorziet de Wamz in een vangnetconstructie in de vorm van een verordening (MW art. 38). De gemeente Soest heeft op 28 oktober 2010 een nieuwe Monumentenverordening vastgesteld. De wens is daarnaast uitgesproken, dat in een later stadium een onderdeel Archeologie aan de Monumentenverordening toegevoegd wordt, om zo tot een Erfgoedverordening Soest te komen. Als format hiervoor zal de Model Erfgoedverordening van de VNG worden gebruikt.
Samenwerking met buurgemeenten De gemeente Soest ligt in een landschappelijk regio die de gemeentegrenzen overschrijdt. De stuwwal, zandgronden en het Eemdalzijn niet alleen kenmerkend voor Soest, maar (deels) ook voor Amersfoort, Bunschoten en Leusden. Deze gemeenten hebben daardoor een hoge mate van overeenkomstigheid van archeologische waarden en verwachtingen. Dit is een belangrijke basis voor samenwerking en kennisdeling, en ook bij het opstellen van een archeologiebeleid. Op 26 augustus 2009 is middels een Raamovereenkomst Archeologie de regionale samenwerking met het Centrum voor Archeologie (CAR) van de gemeente Amersfoort bezegeld. De gemeenten Leusden en Bunschoten waren eerder al een dergelijke overeenkomst met het CAR aangegaan.
Een goede archeologische monumentenzorg Een juridische bescherming van het archeologisch erfgoed en een kwalitatief goede uitvoering van het proces van de archeologische monumentenzorg zijn een eerste vereiste. Daarnaast zijn er aandachtspunten die minder goed verankerd zijn in de wetgeving, maar daarom zeker niet minder belangrijk zijn! Sterker nog, deze randvoorwaarden zijn, zeker op de lange termijn, onmisbaar voor een goed functioneren van het gemeentelijk archeologiebeleid en van groot belang om de toekomst van het archeologisch erfgoed te waarborgen. Gedacht moet worden aan goede communicatie, handhaving, een mogelijke onderzoeksagenda en nadere financiële regelingen.
Financiën Bij de bekostiging van de gemeentelijke archeologische monumentenzorg is het van belang een onderscheid te maken tussen enerzijds de algemene uitvoeringskosten van het gemeentelijke beleid, en anderzijds projectgebonden uitvoeringskosten. De eerste kunnen worden gezien als apparaatskosten (op te vatten als de bestuurslasten), noodzakelijk voor het nakomen van de generieke gemeentelijke taakstelling. De projectgebonden uitvoeringskosten zijn de kosten van het doorlopen van het archeologisch proces om het behoud van informatie te garanderen en/of te 5
komen tot een verantwoorde afweging van belangen. In tegenstelling tot de generieke kosten, zijn deze in de meeste gevallen direct te relateren aan individuele bouw- en inrichtingsprojecten. In hoeverre schade al dan niet ten laste moet blijven van de aanvrager is, zoals uit het bovengenoemde blijkt, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Gemeenten kunnen zelf beleid maken over de schadevergoedingen (MW, ex art. 42). Daarbij is het verstandig om rekening te houden met de vereisten omschreven in de Bamz. Tegenover de verantwoordelijkheid van de ‘verstoorder’ om te betalen voor de ‘schade’ die hij toebrengt aan het archeologische erfgoed, staat de verantwoordelijkheid van het verplichtende bestuursorgaan de redelijkheid van de kosten te bewaken. Met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer is het verplichtende bestuursorgaan in bijzondere situaties gehouden een vergoeding toe te kennen.
Planning Onderstaand schema geeft een inzicht in de stand van zaken van de ontwikkeling en implementatie van het Soester archeologiebeleid. Naar verwachting kan het beleid medio 2011 door de raad worden vastgesteld. Hiermee voldoet de gemeente Soest dan aan de eisen van de gewijzigde Monumentenwet. Hoofdstap Inventarisatie van bekende en te verwachten archeologische waarden
Product (omschrijving) Gemeentelijke archeologische verwachtings- en beleidsadvieskaart
Planning Opgeleverd (maart 2010); Herzien april 2011
Aangaan van samenwerkingsverband op het gebied van archeologie; aanstellen archeologisch adviseur voor beleidsadvies Opstellen archeologiedeel van Erfgoedverordening
Raamovereenkomst archeologie met Centrum voor Archeologie van de gemeente Amersfoort
Ondertekend voor 5 jaar (aug. 2009)
Archeologieverordening (als onderdeel van Erfgoedverordening gemeente Soest) Gemeentelijke gebruikershandleiding archeologie en interne voorlichting alsmede voorlichting aan Monumentencommissie
Planning: medio 2011
In behandeling
Planning: medio 2011
In behandeling
Brochure / folder Archeologiebeleid; informatie op gemeentelijke website Vastgesteld archeologiebeleid
Planning: begin 2011 Planning: medio 2011
Gereed
Opstellen stappenplan archeologie voor gemeenteambtenaren afdeling Ruimte en afdeling Dienstverlening Publieksvoorlichting archeologiebeleid Implementatie gemeentelijk archeologiebeleid
Tabel met tijdsplanning voor de implementatie van het Soester archeologiebeleid.
6
Status Gereed; vaststelling i.c.m. Beleidsnota Archeologie Vastgesteld
In behandeling
