Rekenkamercommissie Ooatraan
aan:
De Gemeenteraad van Oostzaan CC: Burgemeester en Wethoudersvan Oostzaan
Rapportage lStEclE Onderzoekprojectmanagement Centrumplan biilaqeÍt: 4 dalsm,i I februari2008
GeachteRaadsleden, Hierbiibiedt de Rekenkamercommissie u het raDDortaan 'onderzoet< Droiêctmanaoment Centrumplan'. In het Onderzoeksplan d.d. 5 maart2007hebbenwUaangegeven wat de redenis, dat de Rekenkamercommissie dÍt onderzoekter handheeftgenomen,op welke wiizeen met welkdoel het wordt uitoevoerd. Thansis het onderzoekafgeronden heeft,conformhet door onsgehanteerdeprotocol verificatieplaatsgevonden bUde geinterviewden en is het rapportvoor een bestuurlijke reêctievooroeleodaan het Colleoe.De reactievan het Colleoeen een nawoordvan de commissievindt u bijgesloten. De belanoriiksteconcrusie die de Rekenkamercommissie thans,,ekt is. dat een ambitieus projectgerealsieerdIUK te gaanworden,maardat de wijze waaropdit gebeurtnog risicoa'sen onzekerheden in zich bergt.De reactievan het coflegegeeft heraasniet aan op hriizehet v€rvoloqaat qev€náan de concjusies€n aanb€velinoen van oe Rekenkamercommissie. De commi'siedoet een aantaraanbeverinqen die moetenreidentot een betereaanDaken werkwijze,een betererapportageover en verantwoording van dit projecten toekomstige projecten'ook hooptde commissie dat de Raadin de aanbeveringen eenhandreiking ziet voor verbeterinovan de wi.izewààroDhii ziin verantwoordeliikheid kan invullen. Graagbiedtde commissieu het rapportaan en hooptin de komende vergaderingvan de Raadscommissie de conclusiesen aanbevelinoen te kunnentoelichten, Met vriendelijkegroet, Namensde Rekenkamercommissie.
Onderzoek naar het projectmanagement van het
Centrumplan
Rekenkamercommissie Oostzaan 10-02- 2008 Contactadres: De Rekenkamercommissie p/a de Griffie Postbus 15, 1510 AA Oostzaan
Inhoud Voorwoord
blz. 3
Onderzoeksverantwoording
blz. 4
Inleiding
blz. 4
Onderzoek
blz. 4
1.
blz. 4
1.1.
Algemeen Verkrijging gegevens
blz. 4
2.
Strategiefase
blz. 5
3.
Ontwikkelfase / begrotingsfase Kerkstraat 268 Kerkbuurt 1
blz. 5 blz. 6 blz. 7
4. 4.1. 4.1.1. 4.1.2. 4.1.3. 4.1.4. 4.1.5. 4.1.6.
Bewaking en bijstelling Planning en control Projectorganisatie Vormgeving organisatie Functioneren organisatie / functiescheiding Budget t.b.v. projectmanagement / beheersing Financiële projectadministratie Overeenstemming tussen budgetverantwoording en gemeentelijke financiële administratie
blz. 7 blz. 7 blz. 8 blz. 8 blz. 10 blz. 10 blz. 10
4.1.7.
Budgetten en bijstelling
blz. 11 blz. 12
4.2.
Kaderstelling en controle
blz. 13
5.
Aanbestedingsfase
blz. 13
6.
Uitvoeringsfase
blz. 14
7. 7.1. 7.2. 7.3.
Risicofactoren
blz. 14 blz. 14 blz. 14 blz. 15
8.
Evaluatie en nacalculatie
blz. 15
9.
Conclusies en aanbevelingen
blz. 15
Afschrijvingstermijn Rentelasten Inkomsten verhuur en verkoop
2
Voorwoord De Rekenkamercommissie Oostzaan is verheugd hierbij haar tweede onderzoeksrapportage aan de gemeenteraad van de gemeente Oostzaan te kunnen aanbieden. De gemeente Oostzaan is bezig met de uitvoering van het Centrumplan. De doelstelling van het plan is een levendig en goed samenhangend centrum van Oostzaan te ontwikkelen. Het plan bestaat uit vier onderdelen: • • • •
realisatie van een multifunctioneel dorpscentrum De KunstGreep, alsmede verbouwing en integratie van De Greep, de ontwikkeling van de locatie van de voormalige Kerkbuurtschool, de herinrichting van de openbare ruimte, de ontwikkeling van het voormalige gemeentehuis.
De bouw van een nieuw multifunctioneel Dorpscentrum, nieuwe huizen en winkels gecombineerd met ruimtelijke ingrepen, zal Oostzaan een modern centrum geven. In het recent opgeleverde multifunctionele Dorpscentrum “De KunstGreep” is, naast de gemeentelijke organisatie, onder meer een theaterzaal, politiepost, een theatercafé, een zalencentrum en de bibliotheek gevestigd. Het Centrumplan is voor een gemeente met de omvang van Oostzaan ambitieus, omvangrijk en complex. In de financiële verkenning d.d. 8 maart 2000 werd aangegeven dat de gemeente Oostzaan in de meerjarenbegroting fl. 10.000.000,-- (€. 4.537.801,-). Hiervan was fl. 6.000.000,-- (€. 2.722.681,-) bestemd voor de bouw gemeentehuis en fl. 4.000.000,-(€. 1.815.120,-) voor de kosten van de andere onderdelen. Daarnaast werd rekening gehouden met een reserve van fl. 700.000,- (€. 317.646,-) ter dekking van de onvoorziene kosten. De cijfers van 28-09-2006 geven het volgende beeld (in Euro’s): Plandeel I Plandeel II Plandeel III Plandeel IV Plandeel V
Gemeentehuis KBS locatie Openbare ruimte Oude gemeentehuis Diverse kosten
9.937.609 2.679.611 1.914.978 293.835 1.686.571
De cijfers zijn de bruto investeringsbedragen, exclusief subsidies en overige opbrengsten. De gemeente beoogt een deel van haar investeringen terug te verdienen uit met name grondverkoop, de verkoop van het oude gemeentehuis en opbrengsten uit het verhuur / verkoop van bovengenoemde ruimten. Het voor een kleine gemeente als Oostzaan forse investeringsniveau en de mogelijke risico’s die met een hoog ambitieniveau gepaard gaan, zijn voor de Rekenkamercommissie Oostzaan aanleiding geweest een onderzoek uit te voeren naar de beheersing van het Centrumplan en de informatievoorziening door het College aan de gemeenteraad. Voor haar onderzoek heeft de Rekenkamercommissie gebruik gemaakt van informatie bij partijen binnen de gemeente, maar ook daarbuiten. Zij is allen die een bijdrage hebben geleverd aan dit onderzoek, onder meer in de vorm van het aanleveren van informatie, het voeren van een gesprek of het geven van commentaar, erkentelijk voor hun medewerking. Het onderzoek is geheel in eigen beheer uitgevoerd. Namens de Rekenkamercommissie Oostzaan De voorzitter, Ir. W.P.G.M. van Balen
3
Onderzoeksverantwoording De Rekenkamercommissie Oostzaan is in januari 2007 gestart met de voorbereiding van het van het onderzoek naar het Centrumplan. Op 9 maart 2007 is de onderzoeksopzet ter kennisname gebracht van de Raad, het bestuur en het ambtelijk apparaat van de gemeente Oostzaan. Meteen daarna is het onderzoek formeel gestart. De uitvoering duurde tot september 2007. Het onderzoeksteam heeft de resultaten van de uitvoeringsfase verwerkt in een nota van bevindingen. De Rekenkamercommissie heeft de nota van bevindingen op 25 september 2007 voorgelegd aan de ambtelijke organisatie om deze de gelegenheid te geven te reageren op feitelijke onjuistheden. De Rekenkamercommissie heeft de ambtelijke reactie op 11 oktober 2007 ontvangen. Op 16 november 2007 is de ambtelijke reactie besproken met de betrokken ambtenaar, waarbij door de Rekenkamercommissie is aangegeven welke reacties zouden worden meegenomen in het eindrapport en, met redenen omkleed, welke niet. Vervolgens is een en ander verwerkt bij het opstellen van het rapport ten behoeve van het College. Het rapport is op 30 december 2007voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd aan het College van Burgemeester en Wethouders. Gedateerd 17 januari 2008 is de bestuurlijke reactie naar de Rekenkamercommissie verzonden.
Inleiding De Rekenkamercommissie Oostzaan heeft een onderzoek uitgevoerd naar de beheersing van de voorbereiding en de uitvoering van het Centrumplan. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode januari tot en met september 2007, conform het aan de Raad en College aangeboden onderzoeksplan d.d. 5 maart 2007. Drie vragen staan in het onderzoek centraal: • • •
Zijn de doelstellingen van het Centrumplan tot nu toe gerealiseerd? Beschikt de gemeente Oostzaan over een toereikend instrumentarium voor de beheersing van het project? Is de informatievoorziening door het College van Burgemeester en Wethouders over de beheersing van het project aan de gemeenteraad voldoende toegesneden op de kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad? Onderzoek
Normenkader Als normenkader is gekozen voor de primaire besluitvorming van de gemeenteraad op 17 april 2000.
1. Algemeen 1.1.
Verkrijging gegevens
In januari 2007 is begonnen met de voorbereidingen voor dit onderzoek Na het vaststellen van een onderzoeksplan is een aanvang gemaakt met het verzamelen van gegevens ten behoeve van een vooronderzoek. Hiertoe heeft eerst een oriënterend gesprek plaatsgevonden tussen een commissielid/raadslid, de plaatsvervangend griffier en de gemeentesecretaris.
Hierbij kwam het volgende naar voren:
4
• • • •
Slechts een klein deel van het archief is gedigitaliseerd. De gevraagde bescheiden bevinden zich deels in het centrale archief. Het Hoofd Projectenbureau, als ambtelijk opdrachtgever, heeft alle bescheiden ter beschikking gehad. Een volledig en gestructureerd archief is voorhanden bij de extern projectmanager.
De commissie stuitte echter op de navolgende problemen: • • •
Voorbijgaand aan de wettelijk geregelde informatieplicht jegens de Rekenkamercommissie wenste het College de inzet van ambtenaren ter beschikbaarstelling c.q. digitalisering van bescheiden budgettair door te belasten. Vastgesteld is dat dossiervorming en archivering van op het Centrumplan betrekking hebbende bescheiden ongestructureerd is. De extern projectleider heeft de beschikking over een volledig en gestructureerd archief. De Rekenkamercommissie werd voor onderzoek verwezen naar de extern projectleider. Inzage en ter beschikking stellen van deze archiefstukken stuitte op, met name budgettaire, problemen.
De Rekenkamercommissie heeft zich, met het doel de budgettaire gevolgen van het onderzoek te beheersen, met betrekking tot de informatievergaring derhalve grotendeels gericht op de binnen de ambtelijke organisatie voorhanden zijnde bescheiden.
2. Strategiefase De centrale doelstelling van deze fase is tweeledig. Enerzijds moet in deze fase worden nagegaan of alle betrokkenen, globaal gezien, hetzelfde (project)-resultaat nastreven. Anderzijds of alle partijen de ervoor benodigde activiteiten projectmatig willen aanpakken. Het gaat in deze fase om de aard van het achterliggende probleem te verkennen, teneinde te kunnen beslissen of een project aanwezig is en of dan ook een projectaanpak zinvol en mogelijk is. Het principebesluit dat een project aanwezig is betekent dat het project getoetst is aan en past binnen het lange termijnbeleid van de organisatie. Reeds in 1999 heeft het toenmalige College van Burgemeester en Wethouders een aanvang gemaakt met de planvorming voor het centrum van Oostzaan. Na een aantal overleg- en inspraakrondes, is door een tweetal externe adviesbureaus respectievelijk een stedenbouwkundig plan en een financiële doorrekening van deze planvorming opgesteld. Het stedenbouwkundig plan alsmede de financiële doorrekening zijn door de gemeenteraad vastgesteld op 17 april 2000. De (deel) planning heeft op dat moment een beoogde doorlooptijd van 2000 t/m 2003.
3. Ontwikkelfase / Begrotingsfase In deze fase dient zo concreet en eenvoudig mogelijk het geëiste en gewenste projectresultaat te worden geformuleerd. Dit wordt in het algemeen het Programma van Eisen (PvE) genoemd. In de vergadering van 21 november 2001 heeft de raad een Functioneel Programma van Eisen voor het nieuwe gemeentehuis vastgesteld. Voorts werd vastgesteld: • • • •
Integratie nieuw gemeentehuis en De Greep; Parkeerproblematiek in relatie tot het Centrumplan; Winkelstructuur tot het Centrumplan; Financieel kader Centrumplan.
Het gewenste projectresultaat was hiermee bekend, doch de realisatie ervan heeft een aantal vertragende factoren gekend.
5
Deze vertragende factoren zijn als volgt te rubriceren: • • • •
Problemen bij de verwerving van de voor het project noodzakelijk onroerende goederen. Een minder meegaande opstelling en een uitgebreid en bovenbudgettair eisenpakket van beoogde medegebruikers van het multifunctionele nieuwe gemeentehuis. Een vorm van “wel / niet / toch” in de besluitvorming. Gewezen wordt specifiek op het al dan niet integreren van de bibliotheek en het al dan niet verplaatsen van drukkerij Van Wijk. Door politieke tegenstellingen heeft de uitvoering van het Centrumplan in de periode 2003/2004 bijna een jaar stilgelegen.
De Rekenkamercommissie heeft hierover de volgende opmerkingen: Vertragingen genereren extra kosten. De extra kosten in verband met de besluitvorming over de integratie van de bibliotheek zijn geraamd op €. 50.000,-- en de bestuurscrisis in 2003/2004 heeft circa €. 120.000,-- extra gekost. Deze bedragen zijn ook genoemd in de rapportages aan de Raad. Over de verplaatsing van drukkerij Van Wijk bestaat thans consensus. Echter de verplaatsing van de onderneming naar het nieuwe industrieterrein Kolkweg Zuid stagneert omdat genoemd industrieterrein nog niet gereed is voor bebouwing. Gevolg hiervan is dat de ontwikkeling van de Kerkbuurtschool locatie (KBS) aangepast dient te worden. Ook deze stagnatie zal extra kosten genereren; met name door rentederving. In het kader van het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie de verwerving van, voor het project, noodzakelijke onroerende goederen geanalyseerd. Daarbij is een antwoord op de volgende vraag gezocht: •
Heeft de organisatie bij de onderhandelingen doelmatig en doeltreffend gehandeld.
Ter beantwoording van deze vraag is specifiek onderzoek gedaan naar de verwerving van een tweetal onroerende goederen, met name: • •
Kerkstraat 268 te Oostzaan; Kerkbuurt 1 te Oostzaan (Restaurant Alba)
Dit in verband met het feit dat deze verwervingen een looptijd omvatten vanaf 2000/2001 en uiteindelijk respectievelijk 31 maart 2004 en 19 oktober 2004 tot een overeenkomst hebben geleid. Verkrijging van onderhavig onroerend goederen was noodzakelijk voor de realisatie van het Plandeel II, de Kerkbuurtschool (KBS) locatie. Kerkstraat 268 Reeds in december 2000 zijn door de toenmalige burgemeester contacten gelegd met de eigenaar. Echter te laat, omdat op dat moment reeds een voorlopige koopovereenkomst met betrekking tot de verkoop van het pand was gesloten met Van der Gragt BV. Deze onderneming was tevens eigenaar van een perceel in het plan Kolksloot Zuid dat voor de Gemeente noodzakelijk was om een ontsluiting van het gebied te realiseren. Van der Gragt BV heeft bezwaar aangetekend tegen het in procedure gebrachte bestemmingsplan Centrum Oostzaan. Er volgen diverse besprekingen en een onteigeningsprocedure wordt opgestart. Na de zitting bij de Raad van State van 22 maart 2004 met betrekking tot het bezwaar tegen het bestemmingsplan wordt uiteindelijk, doch voordat er uitspraak wordt gedaan, overeenstemming bereikt. Deze overeenstemming omvat: • •
Van der Gragt BV verkoopt Kerkstraat 268 voor €. 225.000,-- + 10%. Kosten koper. Van der Gragt verkoopt de aan haar toe behorende grond Kolksloot Zuid, zijnde 3575 m² voor €. 30,-- per m². Totaal bedrag €. 107.250,--. Kosten koper.
6
• • •
De Gemeente geeft Van der Gragt BV de integrale opdracht voor de bouw van de nieuwe gemeentewerf. Hiervoor zijn aanvullende afspraken van toepassing. Van der Gragt BV dingt mee naar de opdracht voor de bouw van het nieuwe gemeentehuis. Van der Gragt BV trekt het beroep in tegen het goedkeuringsbesluit van Gedeputeerde Staten van Noord Holland met betrekking tot het bestemmingsplan.
De beweegredenen van het College om de uitspraak van de Raad van State met betrekking tot het bestemmingsplan niet af te wachten heeft de Rekenkamercommissie niet uit de stukken kunnen achterhalen. Wel is duidelijk dat bij een eventuele uitspraak ten gunste van Van der Gragt BV het opnieuw opstellen van een bestemmingsplan en de daarbij optredende vertraging van de uitvoering van het Centrumplan een extra kostenpost van circa €. 200.000,zou opleveren. De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat in de 4e voorgangrapportage, gedateerd 26 mei 2004, onder het hoofd ”Bestemmingsplan” melding is gemaakt van verkrijging van het onroerend goed, Kerksstraat 268 en de grond Kolksloot Zuid, alsmede het intrekken van het beroep tegen het bestemmingsplan. De details inzake het meedingen door Van der Gragt BV naar de bouwopdracht van het nieuwe gemeentehuis en de opdacht voor de gemeentewerf waren hierin niet opgenomen. Kerkbuurt 1 Over de verwerving van Kerkbuurt 1 is langdurig onderhandeld. Ook voor deze verwerving werd een onteigeningsprocedure opgestart. Een vereiste is echter dat partijen blijven trachten tot een minnelijke overeenkomst te komen. Deze overeenkomst is bereikt en omvat in grote lijnen: •
Kerkbuurt 1 wordt gekocht voor €. 290.000,--.
De tegenprestatie van de Gemeente bestaat uit: • • • •
De levering van een casco restaurantruimte in het nieuw te bouwen Centrumcomplex (appartementsrecht) van 112,5 m2 bvo met een tegenwaarde van €. 160.000,--. Een appartement in de nog te realiseren nieuwbouw KBS complex met een waarde van €. 251.000,--, dan wel een dergelijk geldbedrag. Hierop zijn aanvullende afspraken van toepassing. Een eenmalige vergoeding voor bedrijfsverplaatsing, verhuiskosten e.d. van €. 62.000,--. De Gemeente garandeert het recht van koop gedurende 1 week voor de formele start van de verkoop van woningen in het Kerkbuurtcomplex van (nog) een appartement.
De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat in de 4e voorgangrapportage, gedateerd 26 mei 2004, melding is gemaakt van het feit dat met de eigenaar van het onroerend goed, Kerkbuurt 1 overeenstemming is bereikt. Details worden niet genoemd.
4. Bewaking en bijstelling 4.1.
Planning en Control
In deze paragraaf beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag: •
Aan de hand van diverse documenten en interviews heeft de Rekenkamercommissie zich een beeld gevormd over het huidige systeem van planning en control bij de realisatie van het Centrumplan. Het systeem van planning en control dient ertoe het project te kunnen aansturen en beheersen. Hierbij heeft de Rekenkamercommissie
7
vooral gekeken naar de maatregelen die van belang zijn voor de beheersing van de financiële stromen binnen het project. De financiële gegevens zijn ook van belang voor de kaderstellende en controlerende functie van de raad. De Rekenkamercommissie heeft voor het beoordelen van het systeem van planning en control de volgende normen gehanteerd: • • • •
4.1.1.
Binnen de projectorganisatie is een heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling aanwezig. Er is een financiële projectadministratie waarin de geraamde bedragen en de werkelijke kosten met elkaar kunnen worden geconfronteerd. De opdrachten, bestellingen en kosten (facturen) worden goed geadministreerd en gecontroleerd. De projectadministratie is een goede basis voor de betrouwbaarheid van de voortgangsrapportages. Projectorganisatie
De beheersing van het Centrumplan door de gemeente Oostzaan staat of valt met een gedegen, goed bezette organisatie. Voor het Centrumplan is binnen de ambtelijke organisatie een specifieke programmaorganisatie opgebouwd die belast is met de realisatie van het project. In het kader van het onderzoek heeft de commissie zowel de opzet en op onderdelen ook de werking van de programma organisatie onderzocht. Daarbij is op de volgende vragen een antwoord gezocht: • •
Hoe is de projectorganisatie in opzet vormgegeven? Heeft de organisatie in de praktijk doeltreffend gefunctioneerd?
Met het opzetten en in stand houden van de projectorganisatie zelf zijn kosten gemoeid. Hierbij is een onderscheid te maken tussen interne, voornamelijk personele apparaatskosten en externe kosten voor inhuur van specifieke deskundigheden en advies. De kosten van de projectorganisatie komen jaarlijks terug en dienen goed beheerst te worden. De commissie heeft hier onderzoek naar gedaan. De te beantwoorden onderzoeksvraag was hierbij: •
Welke budgetten zijn voor de eigen organisatie beschikbaar en hoe worden deze kosten beheerst?
Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen heeft de Rekenkamercommissie de volgende normen gehanteerd: • • • •
De structuur van de projectorganisatie is duidelijk. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen de projectorganisatie zijn duidelijk. Binnen de projectorganisatie is een toereikende functiescheiding aanwezig. Er zijn adequate procedures aanwezig om de kosten van de projectorganisatie te beheersen.
4.1.2. Vormgeving organisatie Vrijwel vanaf de aanvang is door het toenmalige College gekozen voor de inzet van extern projectmanagement dat met ingang van 1 september 2000 de volledige planontwikkeling van het Centrumplan ging verzorgen. Tevens werd in een later stadium de budgetbewaking uitbesteed. Hierdoor is de projectorganisatie naar de mening van de Rekenkamercommissie professioneel en deskundig vormgegeven. Reden voor het inhuren van externen kan worden gevonden in het ambitie- en kennisniveau.
8
Dit kan binnen een kleine ambtelijke organisatie niet worden gerealiseerd met de intern aanwezige deskundigheid en capaciteit. Het externe projectmanagement is ook gebruikt voor het voeren van onderhandelingen met derden.
De opzet van de projectorganisatie werd als volgt vastgesteld: College van Burgemeester en Wethouders
formele beslissingsbevoegdheid.
Het college bestaat uit: een burgemeester en drie wethouders. Stuurgroep
eindverantwoordelijkheid voor wat betreft het gehele Centrumplan met betrekking tot voortgang, financiën en kwaliteit. Beslissingsvoorbereiding voor College.
Tot de Stuurgroep behoren de burgemeester en de 3 wethouders. Projectgroep I
deelverantwoordelijkheid voor het realiseren van het nieuwe gemeentehuis en De Greep
De voorzitter van de projectgroep is de burgemeester. Projectgroep II
deelverantwoordelijkheid voor de herontwikkeling van de Kerkbuurtschool locatie
De voorzitter van de projectgroep is een projectwethouder. Projectgroep III
deelverantwoordelijkheid voor wat betreft de herinrichting van het openbaar gebied.
De voorzitter van de projectgroep is een projectwethouder. Projectgroep IV
deelverantwoordelijkheid met betrekking tot de herbestemming van het oude gemeentehuis.
De voorzitter van de projectgroep is een projectwethouder.
Één wethouder is tevens belast met de procescontrole voor het Centrumplan. Daarnaast zijn een aantal werkgroepen voor subonderdelen actief geweest. Extern projectmanagement
Verzorging volledige planontwikkeling van het Centrumplan Oostzaan gedurende zowel de projectvoorbereiding als de uitvoering van de diverse deelprojecten, alsmede, in een later stadium, de budgetbewaking.
De ambtelijk opdrachtgever en de extern projectmanager hebben zitting in zowel de Stuurgroep als in alle Projectgroepen.
9
4.1.3. Functioneren organisatie / functiescheiding De Rekenkamercommissie is van mening dat de functiescheiding binnen de projectorganisatie niet volledig aan de hieraan gestelde eisen voldoet. Het feit dat alle collegeleden als voorzitter deel uitmaken van een projectgroep, maar daarnaast ook lid zijn van de Stuurgroep en, uiteraard, van het College, maakt de scheiding van functies feitelijk onmogelijk. De Rekenkamercommissie is zich ook bewust van het feit dat binnen de beperkte organisatie geen alternatieven voorhanden zijn. 4.1.4. Budget t.b.v. projectmanagement en beheersing Per 28-09-2006 bedragen de kosten voor het extern projectmanagement circa €. 700.000,--. De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat het extern projectmanagement een dusdanige belangrijke rol in de realisatie van het Centrumplan heeft opgebouwd, dat, hoewel elke verlenging van de opdracht geschiedt op basis van een offerte, niet van een feitelijke van beheersing van het budget planbegeleiding kan worden gesproken om de eenvoudige reden dat een ander(goedkoper) extern management in deze projectfase niet meer kan worden ingezet. Voortzetting van het huidige extern projectmanagement is absoluut noodzakelijk voor een succesvolle voltooiing van het Centrumplan. Met betrekking tot de inzet van het eigen personeel is reeds in oktober 2000 vastgelegd dat de kosten van eigen personeel niet worden doorberekend aan het project. Wel zullen de kosten van gedetacheerde personen worden doorberekend .Vooralsnog werd rekening gehouden met 1 fte à fl. 100.000,-- per jaar. Eind 2002 wordt het ter zake gecumuleerde bedrag, zijnde €. 247.553,-- uit de geraamde onkosten geschrapt. Het besluit om de kosten van eigen personeel niet te laten drukken op het project is in tegenstelling met het binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Oostzaan gebruikelijke systeem dat dergelijke zaken intern worden doorbelast. De Rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat door de afdeling Financiën sinds enkele jaren wel loonkosten aan (alle) projecten worden doorbelast. Dit komt niet in uitdrukking in de externe budgetrapportages, hetgeen binnen het totale kostenaspect een vertekend beeld oplevert. 4.1.5. Financiële projectadministratie Op 26 juli 2002 is de opdracht aan het extern projectmanagement gegeven voor de budgetbewaking van het Centrumplan Oostzaan. Binnen de budgetrapportages worden de projectonderdelen “Plandelen” genoemd. In het kader van het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie de informatievoorziening met betrekking tot het budget aan de Raad onderzocht. Daarbij wordt de volgende vraag beantwoord: •
Is de financiële informatie aan de Raad volledig, tijdig en juist geweest?
Door het extern projectmanagement werd desgevraagd medegedeeld dat het systeem van budgetbewaking een voortdurend doorlopend systeem betrof, zodat vastleggingen op specifieke data in het verleden niet konden worden geleverd. Van de door ons aangetroffen budgetbewakingrapportages zijn een aantal (de rapportages tot mei 2006) zeer uitgebreid geweest. Deze zijn niet in volledige vorm aan de Raad ter hand gesteld. Of de volledige rapportages wel ter inzage zijn geweest is niet vast te stellen. De Rekenkamercommissie heeft zich beperkt tot het vergelijken van voorhanden zijnde budgetbewakingrapportages met de aan de Raad voorgelegde voortgangsrapportages. Hierbij zijn afwijkingen geconstateerd in 2001 en 2005. De rapportage in 2001 betrof voornamelijk ramingen en geen werkelijke kosten, zodat de geconstateerde afwijking geen gevolgen heeft.
10
De afwijking in 2005 betreft de 5e voortgangsrapportage, gedateerd 22-08-2005. Dit cijfermateriaal is vergeleken met een aangetroffen budgetverantwoording d.d. 08-08-2005 Hierbij is een verschil geconstateerd van €. 150.000,-- in Plandeel V. Dit wordt veroorzaakt door een overboeking naar Plandeel VI. Plandeel VI is niet bij de 5e voortgangsrapportage gevoegd. Deze omissie doet niets af aan de juistheid van het verstrekte cijfermateriaal doch wel aan de volledigheid. 4.1.6. Overeenstemming tussen budgetverantwoording en gemeentelijke financiële administratie De budgetbewaking is opgezet volgens het onderstaand schema: Ontvangst factuur Factuur komt binnen op gemeentehuis en wordt niet geboekt maar naar de extern projectmanager gestuurd. Factuurcontrole (extern) De extern projectmanager controleert de factuur met de opdracht en codeert deze en geeft autorisatie voor betaling. Facturen die hij niet accordeert stuurt hij zonder handtekening/paraaf terug. De codering is gericht op de projectinformatievoorziening (plandeel 1 etc). Uitvoering factuurcontrole intern. De ambtelijk opdrachtgever tekent/parafeert de facturen en codeert deze. Deze codering is gericht op het grootboek van de gemeente en de jaarrekening. Uitvoering factuurcontrole door rekenkamer (intern) De Rekenkamercommissie heeft een zogenaamde kritische deelwaarneming op deze vorm van verwerking uitgevoerd. De deelwaarneming was vrijwel volledig, doch niet uitsluitend gericht op facturering inzake plandeel 1. Met name is gebleken dat uitgaven zijn verantwoord in de gemeentelijke financiële administratie onder ‘Centrumplan’ welke niet zijn afgeparafeerd door de extern projectmanager en, in voorkomende gevallen, eveneens niet door de ambtelijk opdrachtgever. Gevolg hiervan is dat de budgetrapportage feitelijke onjuistheden kan bevatten. Het feit dat geen materiële onjuistheden in onze deelwaarneming zijn geconstateerd doet niets af aan de conclusie dat een in principe goed controlesysteem binnen de ambtelijke organisatie niet consequent wordt uitgevoerd. Door het extern projectmanagement is hierop in voorkomende gevallen gewezen. Dit lijkt geen effect te hebben gehad.
Bij de deelwaarneming zijn onderstaande facturen geselecteerd op basis van het niet voldoen aan bovenstaande procedure eisen.
Datum
Tenaamstelling
Werkzaamheden
04-02-05 24-02-05 24-02-05 25-02-05 08-03-05 10-03-05 11-04-05 21-04-05
Van der Veen Tijsterman BV Tijsterman BV Klaasse Bos Van der Veen Bel Canto Graydon Bügel Hajema
Ruiling grond Prot. Gemeente onderzoeksrapport slopen Kerkbuurt 6 grind aankoop Kerkstr. 268 huur betalingsherinnering betalingsherinnering
11
Bedrag (incl. btw) Par. Ext. Par. Int. In Budget 25.403,80 2.094,40 15.232,00 412,06 248.477,18 35,00 624,75 1.606,19
nee nee nee nee nee nee nee nee
ja ja ja ja ja ja nee ja
ja nee ja, omweg nee ja nee niet te vinden nee
04-05-05 Gem. Oostzaan leges bouwvergunning 24-05-05 Nuon Div. werkzaamheden 02-06-05 Tijsterman BV Werkz. KBS 09-06-05 Kraamer El. Techniek Werkzaamheden KBS 01-07-05 Tijsterman BV Werkz. KBS 23-01-06 Getronics vervanging server 09-07-06 SJOO aanschaf theatermateriaal 05-10-06 Peutz herinnering 11-12-06 SJOO aanschaf theatermateriaal 02-03-07 Thermos BV extra dat a.s.p. + verplaatsen 20-04-07 Thermos BV plaatsen schijnwerpers 20-04-07 Thermos BV creëren werkplek
125.695,48 975,80 22.491,00 2.146,72 2.356,20 4.178,09 6.856,00 518,47 45.251,00 8.964,06 2.472,81 1.762,16
nee nee nee nee nee nee nee nee nee nee nee nee
ja ja nee nee nee nee ja ja ja nee nee nee
Toelichting: Par. Ext.: = paraaf door externe projectleider Par. Int. = paraaf door interne projectleider In budget =Ja of nee in de budgetverantwoording opgenomen, maar wel geactiveerd in de gemeentelijke jaarrekening. De Nee bij Budget betekent dat onderhavige bedragen ten onrechte niet in de budgetverantwoording aan de commissie Grote Projecten werden opgenomen. De budgetverantwoording aan de commissie is derhalve onvolledig. De Nee bij Budget betekent dat uitgaven in de gemeentelijke financiële administratie, gezien het ontbreken van beide benodigde goedkeurende parafen, vermoedelijk ten onrechte onder “Centrumplan” zijn verantwoord en derhalve terecht niet in de budgetverantwoording zijn opgenomen. In deze is de procedure volledig genegeerd en hebben derden, niet zijnde de ambtelijk opdrachtgever, buiten de extern projectmanager om opdracht gegeven de uitgaven onder “Centrumplan” in de financiële administratie te verantwoorden. Ja, omweg: Factuur niet geparafeerd door extern projectmanagement. In een later stadium is deze factuur alsnog in de budgetverantwoording vermeld onder een afwijkende omschrijving. Niet te vinden: betreft een betalingsherinnering. Kan i.v.m. de omschrijving niet meer worden getraceerd. Onjuist: Betreft betalingen aan SJOO inzake de aanschaf voor theatermateriaal. Wordt gezien als een subsidie en geboekt exclusief BTW. Op subsidies zit geen BTW. 4.1.7. Budgetten en bijstelling Gedurende de loop van het project zijn door de Raad budgetten vastgesteld, bezuinigingen opgelegd en aanvullende budgetten verleend. Binnen het uiteindelijk vastgestelde “overall budget” wordt aan elk plandeel een eigen budget toegekend. Als plandeel V is het onderdeel “Algemene kosten en planbegeleiding” opgenomen. Omdat al vroegtijdig duidelijk werd dat bepaalde uitgaven werden / waren gedaan welke intern ten laste van het Centrumplan waren geboekt, maar waarvoor geen toewijzing aan één de plandelen of budgetten kon worden gedaan is Plandeel VI toegevoegd, “Overige Kosten”. De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat bij (dreigende) overschrijding van een deelbudget binnen het “overall budget” wordt geschoven. Hierdoor wordt een budgetoverschrijding voorkomen en bestaat geen noodzaak de Raad hiervan op de hoogte te stellen. Binnen deze methodiek bestaat echter het risico dat eens er geen mogelijkheid tot verschuiving meer bestaat. De Rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat binnen het project ten tijde van het onderzoek geen onvermelde overschrijding heeft plaatsgevonden.
12
nee ja ja ja ja nee onjuist nee onjuist nee nee nee
4.2. Kaderstelling en controle Als hoogste orgaan binnen de gemeente stelt de gemeenteraad de kaders vast voor het gemeentebestuur en controleert de raad het functioneren van het bestuur. Daarmee draagt de raad verantwoordelijkheid voor de hoofdlijnen van de opzet en uitvoering van gemeentelijk beleid, waaronder het Centrumplan. De rol van de gemeenteraad is met de invoering van de Wet Dualisering Gemeentebestuur op 7 maart 2002 van karakter veranderd. Belangrijkste verandering is de scheiding van bevoegdheden tussen het College van Burgemeester en Wethouders en de gemeenteraad. Op hoofdlijnen betekent dit dat het College bestuurt en de gemeenteraad kaders stelt, het bestuur controleert en de burgers vertegenwoordigt. Ter ondersteuning van deze taak heeft de gemeenteraad een aantal nieuwe instrumenten tot zijn beschikking zoals het recht om vragen te stellen, het recht van initiatief, het recht van onderzoek, een onafhankelijke Rekenkamer(-commissie) en het recht om een wethouder te ontslaan. Gezien de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad heeft de Rekenkamercommissie de raad betrokken bij het onderzoek naar het Centrumplan. De Rekenkamercommissie heeft zich met name gericht op de informatievoorziening door het College aan de raad. Dit hoofdstuk geeft een antwoord op de volgende vraag: •
Op welke wijze en wanneer is de raad geïnformeerd over de voortgang van het project?
De informatievoorziening aan de raad bestaat uit de “Voortgangsrapportages” .De budgetverantwoording is hieraan toegevoegd. De voortgangsrapportages worden door het extern projectmanagement in concept vervaardigd en binnen de gemeentelijke organisatie definitief gemaakt. De Rekenkamercommissie heeft geen afwijkingen bevonden tussen de in ons bezit zijnde concepten en de aan de raad uitgeleverde rapporten.
5. Aanbestedingsfase 5.1. Europese aanbestedingsregels Regelgeving Als een opdracht die een overheid verstrekt boven een bepaald drempelbedrag uitkomt, dan moet de overheid de opdracht Europees aanbesteden. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de drempelwaarden. Drempelbedragen voor Europese aanbesteding Tot 1 december 2005
1 december 2005 tot 31 december 2007
Werken: € 5.923.624 € 6.242.000 tot 1 december 2005 1 december 2005 Voor het vaststellen van de drempelwaarde geldt de definitie die de richtlijn Werken als volgt geeft: “het product van bouw- dan wel wegenbouwkundige werken in hun geheel dat ertoe bestemd is als zodanig een economische of technische functie te vervullen.” (art. 1c). Daarnaast worden ook verschillende werkzaamheden die samen een economisch of technisch geheel vormen als een werk beschouwd. Wel kan bij het aanbesteden van een dergelijke opdracht worden aangegeven dat ingeschreven kan worden op delen van de
13
opdracht, bijvoorbeeld op het ontwerp en de uitvoering van het bouwobject. Art 6 lid 4 van genoemde richtlijn vermeld het volgende: “Werken of opdrachten mogen niet worden gesplitst ten einde deze aan de toepassing van deze richtlijn te onttrekken.” De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat, hoewel voor wat betreft Plandeel 1 de opdracht wel is gesplitst, de op dat moment geprognosticeerde ramingen, zijnde in totaal €. 5.250.000,--, onder de Europese drempelwaarde blijven. 5.2. Selectie aannemer In overleg met het extern projectmanagement zijn een vijftal bouwondernemingen verzocht in te schrijven op de bouw van het Centrumcomplex. Hierbij bleek Bouwbedrijf Van der Gragt BV de laagste inschrijver te zijn. Het verschil tussen de inschrijving Van der Gragt BV en de op daaropvolgende laagste inschrijver bedraagt €. 177.000
6. Uitvoeringsfase Het multifunctionele gemeentehuis is intussen gerealiseerd. Thans is de aanbouw/verbouw van De Greep in volle gang en bij het uitbrengen van dit rapport reeds gereed. De Rekenkamercommissie heeft in de ter beschikking staande bescheiden geen dissonanten tijdens de uitvoeringsfase kunnen ontdekken. Uiteraard kleven aan een bouwproject van deze omvang onvolkomenheden. Zo is in de planningfase bewust gekozen voor het niet aanbrengen van zonwering. Na oplevering blijkt dit een onwerkbare situatie op te leveren zodat het pand alsnog van zonwerend materiaal zal moeten worden voorzien. Na oplevering bleek het pand niet, dan wel moeilijk toegangbaar, voor gehandicapte personen in een invalidenwagen. Dit is intussen voorzien.
7. Risicofactoren 7.1. Afschrijvingstermijn Door de raad is op 21-11-2001 besloten de afschrijvingstermijn van het nieuwe gemeentehuis vast te stellen op 60 jaar. De Rekenkamercommissie acht dit geen realistische termijn. In de praktijk wordt voor een dergelijke investering voor het gebouw een periode van 40 jaar gehanteerd en voor het inventaris een periode van 10 jaar. Dit is meer in lijn met de economische levensduur van het geheel. Deze termijn is reeds onderwerp van opmerking door de Provincie in haar toezichthoudende rol. De Rekenkamercommissie is er van overtuigd dat wijziging achteraf van deze afschrijvingstermijn desastreuze gevolgen zal hebben voor de gemeentelijke financiën. Een belangrijke randvoorwaarde voor een dergelijke lange afschrijvingstermijn is echter een meerjaren (groot-)onderhoudsplan. Om het gebouw de gehele 60 jaar te gebruiken is gedegen (groot-)onderhoud namelijk onontbeerlijk. De Rekenkamercommissie heeft vernomen dat een onderhoudsplan voor alle gemeentelijke gebouwen weliswaar in concept is opgesteld, maar het is nog geenszins vastgesteld. Ook is vastgesteld dat de middelen voor het meerjarenonderhoud niet in de meerjarenbegroting zijn verwerkt. Naar de mening van de Rekenkamercommissie is dit een groot hiaat in de meerjarenbegroting van Oostzaan.
7.2. Rentelasten De kosten ten behoeve van de uitvoering van het Centrumplan kunnen niet in een keer uit de jaarlijkse inkomsten van de gemeente worden gefinancierd. Ter dekking van de kosten Centrumplan zijn leningen afgesloten. Ten tijde van het onderzoek bedroegen deze leningen €. 8.000.000,-
14
De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat de hierover verschuldigde rente niet in de budgetverantwoording wordt opgenomen. Hierdoor is de budgetverantwoording naar de mening van de Rekenkamercommissie niet volledig.
7.3. Inkomsten verhuur en verkoop In de budgetrapportages worden gekapitaliseerde opbrengsten berekend. Dit is van onder meer belang om te kunnen bepalen of bepaalde investeringen haalbaar zouden kunnen zijn. De realisatie van de begrote inkomsten uit de verhuur en de opbrengst theaterzaal zullen voorlopig een financieel risico voor de gemeente blijven vormen. Ten tijde van het onderzoek waren vergevorderde besprekingen met een ontwikkelaar voor de bebouwing van de KBS locatie.De KBS locatie kan binnen het totale Centrumplan worden gezien als een belangrijke bron van inkomsten. Echter vertraging in het bouwrijp maken van het plan Kolkweg Zuid, waardoor het onmogelijk is de verplaatsing van drukkerij van Wijk te verwezenlijken leidt onherroepelijk tot een extra kostenpost zoals rentederving.
8. Evaluatie en nacalculatiefase Een gedegen interne evaluatie en nacalculatie van Plandeel 1 heeft nog niet plaatsgevonden.
9. Conclusies en aanbevelingen 9.1. Conclusies per onderdeel Op hoofdlijnen heeft de Rekenkamercommissie de volgende bevindingen. De bevindingen zijn voorzien van aanbevelingen.
Archivering is belangrijk instrument van interne beheersing Bij ons onderzoek hebben wij vastgesteld dat de interne archivering van het project onvolledig is. De Archiefwet schrijft onder andere voor welke bescheiden met betrekking tot de bouw van onroerende goederen dienen te worden gearchiveerd. Advies: Teneinde een volledig en overzichtelijk dossier te verkrijgen ter archivering adviseren wij om na afronding van het Centrumplan een belangrijk deel van het externe archief over te nemen. Ook adviseren wij u voor de overige projecten na te gaan of de archivering en archiveringsprocedure toereikend is.
Vertraging in besluitvorming Vertragingen in de besluitvorming bij projecten genereren extra kosten. In de kosten van het Centrumplan zitten aanzienlijke bedragen als gevolg van vertragingen in de besluitvorming. Advies: Vertraging in de besluitvorming dient zoveel als mogelijk te worden voorkomen. Dit kan door vooraf in de haalbaarheidsfase van een project de knelpunten te benoemen die vertragend kunnen werken en deze zoveel als mogelijk vooraf op te lossen. Ook vraagt een slagvaardige besluitvorming bereidheid van alle betrokken om tot een oplossing te komen. Bij dergelijke situaties dienen de kosten als gevolg van de vertraging duidelijk te worden gerapporteerd.
Volledigheid inhoudelijke informatievoorziening door College De voortgangsrapportages bevatten niet altijd volledige detailinformatie over de overwegingen rond de besluitvorming van het College. Hierdoor ontstaat onvoldoende transparantie rond de besluitvorming.
15
Advies: Het meer tekstueel in detail onderbouwen van de besluitvorming door het College in de voortgangrapportage.
Opzet projectorganisatie Vrijwel vanaf de aanvang door het toenmalige College is gekozen voor de inzet van extern projectmanagement dat met ingang van 1 september 2000 de volledige planontwikkeling van het Centrumplan ging verzorgen. Tevens werd in een later stadium de budgetbewaking uitbesteed. Hierdoor is de projectorganisatie naar de mening van de Rekenkamercommissie in opzet professioneel en deskundig vormgegeven.
Taken en bevoegdheden projectorganisatie De Rekenkamercommissie is van mening dat de functiescheiding binnen de projectorganisatie niet volledig aan de hieraan gestelde eisen voldoet. Het feit dat alle collegeleden als voorzitter deel uitmaken van een projectgroep, maar daarnaast ook lid zijn van de Stuurgroep en, uiteraard, van het College, maakt de scheiding van functies feitelijk onmogelijk. De Rekenkamercommissie is zich ook bewust van het feit dat binnen een beperkte organisatie van de omvang als Oostzaan weinig alternatieven voorhanden zijn. Advies: Probeer meer scheiding in verantwoordelijkheden aan te brengen binnen het College.
Volledigheid van de informatie De Rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat binnen het project ten tijde van het onderzoek geen onvermelde overschrijding heeft plaatsgevonden. Wel is ‘creatief’ met mogelijke overschrijdingen omgegaan. Zo zijn bijvoorbeeld een aantal grote kostenposten uit de projectverantwoording gehaald: kosten eigen organisatie, wijziging van de afschrijvingstermijn voor de nieuwbouw, niet meenemen van rente tijdens de bouw, niet volledig meenemen van alle facturen. Advies: in de evaluatie van fase 1 van de bouw deze kosten ook meenemen waardoor de Raad een volledig beeld krijgt van de kosten.
Overeenstemming tussen budgetverantwoording en gemeentelijke financiële administratie De Rekenkamercommissie heeft een deelwaarneming uitgevoerd op juiste verwerking van de informatie. De deelwaarneming was vrijwel volledig, doch niet uitsluitend gericht op facturering inzake plandeel 1. Hierbij is gebleken dat van bovengenoemde procedure is afgeweken. Met name is gebleken dat uitgaven zijn verantwoord in de gemeentelijke financiële administratie onder ‘Centrumplan’ welke niet zijn afgeparafeerd door de extern projectmanager en, in voorkomende gevallen, eveneens niet door de ambtelijk opdrachtgever. Gevolg hiervan is dat de budgetrapportage feitelijke onjuistheden kan bevatten. Het feit dat geen materiële onjuistheden in onze deelwaarneming zijn geconstateerd doet niets af aan de conclusie dat een in principe goed controlesysteem binnen de ambtelijke organisatie niet consequent wordt uitgevoerd. Door het extern projectmanagement is hierop in voorkomende gevallen gewezen. Dit lijkt geen effect te hebben gehad. Advies: Wij adviseren u een representatieve steekproef op de uitgaven te doen om na te gaan of hierin materiële onjuistheden voorkomen.
Rentelasten De kosten ten behoeve van de uitvoering van het Centrumplan kunnen niet in een keer uit de jaarlijkse inkomsten van de gemeente worden gefinancierd. Ter dekking van de kosten Centrumplan zijn leningen afgesloten. Ten tijde van het onderzoek bedroegen deze leningen €. 8.000.000,-
16
De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat de hierover verschuldigde rente niet in de budgetverantwoording wordt opgenomen. Advies: de rente over de investering tijdens de bouw vormt een belangrijke kostenpost in het project en dient derhalve te worden meegenomen in de investeringsbeslissingen en voortgangsrapportages.
Aanbesteden De Gemeente heeft voldaan aan de gestelde eisen met betrekking tot het al dan niet Europees aanbesteden.
Haalbaarheidstudie en risicovermijding vooraf Bij de bouw en ingebruikname bleken er nog gebreken/tekortkomingen te zijn die tot materiele investeringen moesten leiden. Zo is in de planningfase bewust gekozen voor het niet aanbrengen van zonwering. Na oplevering blijkt dit een onwerkbare situatie op te leveren zodat het pand alsnog van zonwerend materiaal zal moeten worden voorzien. Na oplevering bleek het pand niet, dan wel moeilijk toegangbaar voor gehandicapte personen in een invalidenwagen. Dit is intussen voorzien. Naar de mening van de Rekenkamercommissie had bij een betere planning en inventarisatie vooraf deze zaken kunnen worden voorkomen en waren deze reeds in de bouwbegroting meegenomen. Hierdoor hadden wellicht vooraf andere besluiten kunnen worden genomen. Advies: Bij toekomstige bouwprojecten vooraf goed inventariseren of alle noodzakelijke voorzieningen zijn meegenomen en risico’s zijn afgewogen.
Rendabiliteit investering Centrumplan Door de raad is de afschrijvingstermijn van het nieuwe gemeentehuis vastgesteld op 60 jaar. De Rekenkamercommissie acht dit geen realistische termijn. In de praktijk wordt voor een dergelijke investering voor het gebouw een periode van 40 jaar gehanteerd en voor het inventaris een periode van 10 jaar. Dit is meer in lijn met de economische levensduur van het geheel. Deze termijn is reeds onderwerp van een opmerking door de Provincie in haar toezichthoudende rol. Overigens is de Rekenkamercommissie er van overtuigd dat wijziging van deze afschrijvingstermijn desastreuze gevolgen zal hebben voor de gemeentelijke financiën.
Aanbevelingen voor de vervolgfasen van het project Een belangrijke randvoorwaarde voor een lange afschrijvingstermijn is een gedegen meerjaren onderhoudsplan. Om het geheel 60 jaar te gebruiken is gedegen onderhoud namelijk onontbeerlijk. De Rekenkamercommissie heeft niet kunnen vaststellen dat een dergelijk plan is opgesteld. Ook is vastgesteld dat de middelen voor het meerjaren-onderhoud niet in de meerjarenbegroting zijn verwerkt. Naar de mening van de Rekenkamercommissie is dit een groot hiaat in de meerjarenbegroting van Oostzaan. Advies: Draag zorg voor een gedegen onderhoudsplan opdat de voorzieningen 60 jaar meegaan en verwerk de kostenraming van het onderhoud in de meerjarenbegroting.
•
KBS locatie Ten tijde van het onderzoek waren vergevorderde besprekingen met een ontwikkelaar voor de bebouwing van de KBS locatie. De KBS locatie kan binnen het totale Centrumplan worden gezien als een belangrijke bron van inkomsten. Echter vertraging in het bouwrijp maken van het plan Kolkweg Zuid, waardoor het onmogelijk is de verplaatsing van drukkerij van Wijk te verwezenlijken, lijdt
17
onherroepelijk tot een extra kostenpost zoals rentederving. Deze dienen in de prognose voor fase 2 te worden meegenomen.
Projectevaluatie Een gedegen interne evaluatie en nacalculatie van Plandeel 1 heeft nog niet plaatsgevonden. Wij adviseren het college deze na het gereedkomen van de werkzaamheden aan De Greep zo spoedig mogelijk uit te voeren.
18
dusverreconformde doelstellingen te realiseren en daarbubinnende financiële kaderste blijvendie de Raadin 2001 en 2004 heeft gesterd.De commissiegeeft aan dat de rapportagesaan de Raadcorrectzun geweesten er bovendiengeen materieleonjuistheoen zijn geconstateerd' ook hebbener geenonvermerde overschrijdingen praatsgevonden en zUner geenafiivijkingen tussende conceptenen de geleverderapportages. Hetgegevenin aanmerking genomendat veregroteprojectenin Nederrand financieel behoorlUk uit de handropen,mogenwUtevredenzijn overde beheersing van het project.De drle onderzoeksvragen die in het rapportwordengenoemc,kunnendan ook positiefworden beantwoord. Het is jammerdat in de concrusies en aanbeveringen de onderzoeksvragen nret explicietwordenbeantwoord. De doerstelingen van het centrumpran zijn tot nu toe gerealiseerd; daarbijheeftde beheersing van de urtgaven ertoegereiddat het projectbinnen de kadersvan de Raadls gebleven;voorts kan wordengesteld dat de informatievoorzien rnq aan de Raadconsequentheeft plaatsgevonden op de wijze die met de Raadwas afgesproken. Datalleswil natuurlijknietzeggendat er nooitfoutenzijn gemaakt en dat a[es vorgens planningis verlopen.Dat kanook haastniet met project. zo'n comprex De commissie wrlst dan ook terechthier en daarop knelpunten en onvolkomen heden.TweepuntenwillenwU hiernoemen:de vertragingen en de uitgavendie nietvolgenseencorrecteprocedure op het cenirumptanzun geboekt. vertragingen leidentot renteverlies en moetenzo mogelijkwordenvermeden. Vermijdbare vertragingheeft plaatsgevonden doordatin de periode2003-zoo4de ontwikkelingvan het bedrUventerrein min of meerheeft stilgelegen(vanbelangvoor VanWUk)en in diezelfde periodelangdurigonderzoekis gedaannaararternatieven voor het centrumpran, terwijruit onderzoekvan Berenschot arwasgebreken dat die niettot grotebezuinigingen zouden leiden.Eenbelangrijkevertragingin de periode 2004-2006kwam tot stand doordathet erg langduurdevoordatduidelijkwerdof het benuttenvande KBS-locatie voorde vernieuwinq vande Lishofhaalbaar was.Helaasbleekdat nÍethet geval. Als uitgavenniet volgensde afgesprokenprocedurewordengeaccordeerd, dan kan dat tor beheersings problemenreiden.De uitgebreide deelwaarneming van de commissie heefteen lUstjemet facturenopgeleverdwaarbijterechtvraagtekens kunnenwordengezet.Een analysevan dat lustjeop detairniveau komt verderopin een bijragebij deze brief aan de orde.Hiervolstaanwij met de.constatering dat dezefacturenniet hebbengeleidtot overschrUding van de financiële kaders. Procedure Evenals het centrumpran zerf,is het onderzoek van de Reken kamercom missiefrink uÍt de tUdsplanning gelopen.Hetgegevendat het volledigste en bestgeordende archiefin beheer is bU de externeprojectmanager heeft daarbijeen ror gespeerd.Die is door het coflegeook ingehuurdvoor de budgetbewaking en dan rigt het voor de handdat hU dat archiefonder zijn beheerheeft.Eenredelijkcompleteen geordendeinterneprojectad ministratiekan
pag.2/9
inderdaad zijn nut bewijzen. Daarover heeftBerenschot al in 2003 eenduideliikadvies gegeven. Door het externebeheervan de projectadministratieliep de commissietegen onverwachte kostenop waartoehet onderzoeksbudget ontoereikendwas. Vervolgensbleek het benutten vande internaanwezige dossierseentijdrovendeklus.Dat is ook nietzo vreemd.want oe dossiersbeslaaneen periodevan g jaar. opvallendis dat de commissie niet heeftgecommuniceerd met de wethouderdie verantwoorde lijk is voor het centrumplan overde aanpakvan het onderzoek, het bestuurluke verloopvan het projecten over de conceptrapportage. Alleenop enkeledeelaspecten van het onderzoekheefter tusseneenlid van de commissie en de wethoudercommunicatie plaatsgevonden. Tot zover onze algemenereactie.Om een zo compleetmogelijkereactiete geven,staanop een bijlageonzeopmerkingen per paginavermeld.
l\4etvriendelijke groet,
ourgemeeste r enwgl,fouders,
W. van-Twuijver
p a g .3 1 9
Gèmeente
0ostzaam Buiten gewoon
C em ê e n t e h ui s 3€zo.kàdr.s Po3tadr.t Telefoon
De Rekenkamercie vanOostzaan lr. W.P.van Balen l e p e n r o d e l a1 a ln 1 | 8l AK Amstelveen
Fax t-m.tl lnrèrr.t
Openb.ru imte&Projecten Uw kenm..k / Uw bdet Onskenn.rk Dàrum B ê h á n d è l € nadm b t e . . a r
o " a " ' * " ' el s 5 l u u r l i j k e r e a c t i eo n d e r z o e kC e n t r u m p l a n
Kerkbuurt 4, I5l | 8DOostzaan Postbus15, I 5l0 AA Oostzaah 075 684 7777 07s 684 7778
[email protected]
Afdeling
rapport28 december 07
toE2// I 7 jaíuari 2008 Dhr.P.Sondaar Projecten bureau
VERZONEEN ï E 0ï"m CeachteReken kamercom missie,
In uw briefvan 28 december 2007,ingekomen op 3 januari2008,verzoektu ons collegeom een bestuurlijke reactieop het onderzoeks rapportCentrumplan. Die reactiegevenwij graag. Allereerst nog eenopmerkingoverhet procestot nu toe. In september 2007 heeftu eenconceptrapportaanons aangeboden met het verzoekhet rapportambtelijkte latentoersenop feitelijkeonjuistheden. Daaropis ambtelijkaan u gereageerdper briefvan 5 oktober2007. ln dezebriefis uitgebreidingegaanop het conceptrapport.Dezebriefis op I6 november2007 onderwerp van gesprekgeweesttussen p. Sondaar. ledenvan de Reken kamercomm issieen de ambtelijkopdrachtgever BUlezingvan het rapportdat nu voorligtzienwij nietveelterugvan hetgeenin de ambtelijkereactieis verwoord.Datvindenwij jammer,omdatde gemaakteopmerkingen naaronze meningwel relevantzijn voor het verloopvan het project.Daaromis een aantal van dezeopmerkingen in dezebestuurlijke reactieherhaald(ziebUlage). ln dezebriefwordt op hoofdlijnen een reactiegegeven. In de bijlagewordt per pagina ingegaanop het rapport. Reactie op hoofdlijnen ons collegeachthet rapportin algemenezin eenwaardevol documentbij het beoordelen van het bestuurlijkprocesen het management van groteprojectenin het algemeenen het Centrumplan in het bijzonder.Hetvaltte prUzendat de Reken kamercom missiehet heeft aangedurfd om al zo vroegin haarbestaandit veelomvattende en complexeprojectte onderzoeken. In grotelijnenkomt uit het rapporteenpositiefbeeldnaarvorenoverde wijze hoe het gemeentebestuur - en het interneen externeprojectmanagement - er in is van Oostzaan geslaagdom het voor eenkleinegemeenteinderdaad projecttot ambitieuze en omvangrijke
Wilt u bij reactiesaltijdde datumen ons kenmerkvermelden,
BIJLAGE bij bestuurlijke reactie d.d. 17 januari 2008 Reactie per pagina. Pag.3
De oppervlakkige lezer zou uit het voorwoord van ir. Van Balen kunnen opmaken dat het
Centrumplan veel duurder is geworden dan in 2000 zou zijn afgesproken met de Raad. Het
financieel kader waaraan de Raad de rapportages van het College toetst is echter vastgesteld op 21 november 2001, aangevuld met een taakstellende bezuiniging in 2004. Binnen die
kaders wordt nog steeds geopereerd. De beoogde inkomsten zijn conform de verwachtingen gerealiseerd of liggen al vast in contracten met externe partijen. Alleen de opbrengst van de
locatie oude bibliotheek zal kunnen tegenvallen door de ruimtelijke beperkingen die de Raad voornemens is vast te stellen voor bouwen langs het lint. Pag.4
Normenkader
Het bevreemdt ons college dat de verkenning van 2000 is gekozen als normenkader voor de kosten van het project. De go/no go besluiten van 2001 en 2004 liggen meer voor de hand. 1.1
Er wordt wat snel geconcludeerd dat het College is voorbijgegaan aan de wettelijke
informatieplicht jegens de Rekenkamercommissie. Die stelling zouden wij graag nader onderbouwd willen zien.
We zijn steeds bereid geweest alle informatie te leveren die we beschikbaar hadden. Tijd is echter geld (zeker als een externe projectmanager er tijd aan moet besteden) en dat moet ergens uit een budget komen waaruit het College op rechtmatige wijze mag putten. In de budgetten van het centrumplan was daarin zeker niet voorzien. Wij zijn van mening dat dergelijke kosten ten laste van het budget van de Rekenkamercommissie zouden moet komen. Voorwaarde is dan wel dat de raad voldoende budget ter beschikking stelt.
Overigens is er diverse malen direct contact geweest met de externe projectmanager, waarbij hij zoveel mogelijk info heeft verstrekt. Hij heeft geen stukken uit handen gegeven om de
zijn dossiers compleet te houden. Er is altijd de mogelijkheid geboden om ook stukken op zijn kantoor in te zien. Dossiers
Er wordt gesteld dat dossiervorming ongestructureerd is.
De ambtelijk opdrachtgever heeft de beschikking over alle stukken gehad mbt het
centrumplan. De stukken bevinden zich deels in het archief (afgedaan) of bij de ambtelijk opdrachtgever (nog niet afgehandelde zaken). De externe projectmanager beschikt in principe over dezelfde stukken. Pag. 5 3.
Over de bibliotheek heeft beslist geen wel/niet/toch besluitvorming plaatsgevonden. In het
oorspronkelijke PvE was niet voorzien in een bibliotheek. In 2004 werd echter het idee door
ons college geopperd om de bieb toe te voegen aan het multifunctionele karakter van het
centrumplan en vervolgens is na onderzoek daartoe besloten met instemming van de Raad. Pag.6
Kerkstraat 268
Over de overeenkomst met Van der Gragt wil ons college het volgende opmerken.
Van der Gragt kan de opdracht voor de bouw van de gemeentewerf krijgen onder strikte
voorwaarden, die schriftelijk zijn vastgelegd in een sideletter bij de overeenkomst. Er zal
worden gewerkt met een open begroting. Over deze open begroting zal overeenstemming moeten komen tussen partijen. Als die overeenstemming niet tot stand komt dan zal
arbitrage worden ingeroepen. Pas als daar duidelijkheid over is kan eventueel een opdracht aan Van der Gragt worden gegeven.
Wij hebben over onroerendgoedtransacties in het centrumplan op hoofdlijnen gerapporteerd, conform de wens van de Raad. Pag. 7
Kerkbuurt 1 De verkoopprijs van Kerkbuurt 1 is niet € 290.000. Het is een taxatiewaarde die mede
bepaald heeft welke tegenprestatie de gemeente moest leveren om tot overeenstemming te komen. Het gestelde onder ‘de tegenprestatie van de Gemeente bestaat uit: “ klopt wel. Pag.8/9 4.1.2.
De projectorganisatie is professioneel en deskundig vormgegeven conform een model dat
destijds door de Raad is geaccordeerd. De opbouw volgt het in de organisatiekunde bekende linking-pin model, waarbij de verantwoordelijkheid voor de voortgang in de deelprojecten bewust bij de leden van het College is gelegd, zodat er in de stuurgroep tot slagvaardige besluitvorming zonder al te veel informatieverlies kon worden gekomen. Ook kwam de
verantwoordelijkheid voor de deelprojecten zo direct bij bestuurders te liggen die door de Raad ter verantwoording kunnen worden geroepen.
Er is geen wethouder belast met de procescontrole. Wel draagt de portefeuillehouder
Centrumplan als voorzitter van de stuurgroep eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van het project.
Budgetbeheersing inzake het externe projectmanagement bij verlenging van de opdracht, heeft plaats gevonden middels onderhandelingen over de offertes. De overstap van K&W naar Groevenbeek heeft geleid tot een aanzienlijke besparing op de kostprijs per uur. Naast de ambtelijk opdrachtgever en de externe projectmanager, heeft ook de communicatiemedewerker zitting in de Stuurgroep.
pag. 2/6
Budget projectmanagement 4.1.4.
Hier staat dat de kosten voor het extern projectmanagement € 700.000 bedragen. Zoals al eerder gemeld is dat niet juist. In het bedrag groot € 700.000 zijn naast kosten voor
projectmanagement ook vertragingskosten, kosten voor archeologisch onderzoek en verkeersonderzoek opgenomen. Pag.10
4.1.5
Het is juist dat niet de zeer uitgebreide versies van de budgetbewakingrapportages aan de
raad zijn vertrekt, maar rapportages op hoofdlijnen. Een en ander conform de afspraak met de raad. 4.1.6
Factuurcontrole (extern)
De tekst die hier staat is niet juist. De factuurcontrole gaat als volgt.
De facturen gaan naar de externe manager. Die controleert of er budget is en of de factuur betaald kan worden. Vervolgens gaan de facturen naar de ambtelijk opdrachtgever, die ze accordeert en voorziet van een codering tbv het financiële systeem.
Facturen waar geen budget tegenover staat (onvoorziene uitgaven), worden op verzoek van de ambtelijk opdrachtgever geregistreerd door de manager en voorzien van een paraaf retour gezonden en vervolgens weer door de ambtelijk opdrachtgever voorzien van de
codering. De onvoorziene uitgaven worden binnen het project opgevangen, omdat er per plandeel posten onvoorzien zijn opgenomen. Pag.11
Factuurcontrole (intern)
Hier is onduidelijk hoeveel facturen door de Rekenkamercommissie zijn gecontroleerd. Dat is wel bepalend voor de foutenmarge. Om het beeld te schetsen; er zijn meer dan 700 facturen geboekt op het centrumplan, waarvan meer dan 70 % op plandeel 1.
De Rekenkamercommissie heeft zich “vrijwel volledig, doch niet uitsluitend gericht op
facturering inzake plandeel 1.” In het overzicht op pagina 11 blijkt ongeveer de helft over plandeel 1 te gaan, de rest heeft betrekking op andere plandelen.
Het totaal van de facturen in het overzicht bedraagt € 512.887,05. Dit bedrag is geen verstopte overschrijding, maar later geheel verwerkt in de rapportages.
Voor €290.088,78 daarvan was budget begroot en heeft de ambtelijke opdrachtgever geparafeerd. Die is bovengeschikt aan het externe budgetbeheer. Voor €26.993,92 van het totaal was ook budget begroot maar beide parafen ontbraken. Dit is geen goede gang van zaken, maar leidt niet tot onrechtmatige uitgaven indien er wel is
pag. 3/6
geparafeerd door daartoe bevoegden in de lijnorganisatie, zoals de plaatsvervanger van de ambtelijk opdrachtgever (bij ziekte of vakantie)
Voor €17.377,12 was geen budget begroot, maar toch op het Centrumplan geboekt, zonder de benodigde parafen. Het betreft een foute boeking van € 4178,09 mbt de vervanging van de server. Dat is gecorrigeerd. Het overige betreft onvoorziene kosten die indirect met het project te maken hebben. (ICT en gebouwenbeheer na oplevering).
Voor €52.731,75 (SJOO) is het de commissie niet duidelijk of er budget beschikbaar was. Een post is niet te vinden en van 2 facturen vindt men dat beschikbaar budget onjuist is aangewend. Dat bestrijdt het college. De stuurgroep heeft expliciet besloten de
voorgenomen aanschaf van theatermateriaal via SJOO te laten lopen i.v.m. financieel voordeel voor de gemeente.
Voor wat betreft de leges voor de bouwvergunning (€125.695,48) kan worden gesteld dat in
1e instantie ervan uitgegaan is dat de gemeente zichzelf bij dit project geen leges zou
opleggen. Daardoor was dit bedrag niet begroot. Maar het bleek dat de leges wel degelijk ten laste van het project dienden te komen. Daarom is besloten om toch deze vestzak/broekzak operatie uit te voeren. Op Pagina 12 stelt de Rekenkamercommissie dat daar waar de paraaf van de ambtelijk opdrachtgever en externe manager ontbreekt, de ambtelijke organisatie de procedure
negeert. Hierbij merken wij het volgende op. In 3 gevallen heeft ivm afwezigheid van de
ambtelijk opdrachtgever zijn vervanger geparafeerd conform de regels die daarvoor intern gelden.
In 3 gevallen is er inderdaad niet de juiste weg bewandeld, maar dat is niet omdat de regels
werden genegeerd. De facturen zijn rechtstreeks bij de vakafdeling terecht gekomen en zijn
daar afgehandeld, terwijl ze via de projectadministratie hadden moeten worden afgehandeld. Bovenstaande is voor ons aanleiding om dat nog eens goed onder de aandacht te brengen van betrokkenen. Pag 12 4.1.7.
Als er geen mogelijkheden tot rechtmatig schuiven tussen budgetten meer bestaan en er
vervolgens overschrijdingen dreigen, zal het College aanvullend budget aan de Raad moeten vragen. Pag.13 1e alinea
De voortgangsrapportages worden door de externe manager in concept vervaardigd en door de Stuurgroep/college vastgesteld en aangeboden aan de raad.
pag. 4/6
5.1
Europese aanbestedingsregels
Het college wil hier voor de duidelijkheid nog het volgende opmerken..
De splitsing van de opdracht van plandeel 1 in een bouwkundig deel en een installatiedeel is geheel volgens de geldende regels verlopen. Pag.14
7.1
Over de afschrijvingstermijn is uitgebreid gediscussieerd in de Raad. En de Raad heeft tot 60 jaar besloten. Bureau Berenschot heeft daarover in 2003 gesteld dat het geen
onoverkomelijk probleem is, mits er jaarlijks voldoende middelen uit de begroting
beschikbaar komen voor het doen van de noodzakelijke aflossingen. Dit advies is voor de Raad geen aanleiding geweest om anders te besluiten. Onderhoud
Het college onderschrijft de noodzaak vaan een goed onderhoudsplan. Er is in 2007 een
onderhoudsplan opgesteld voor alle gemeentelijke gebouwen, waaronder ook het nieuwe
centrumcomplex. Dat plan heeft een looptijd van 10 jaar en zal tussentijds geactualiseerd worden. De benodigde budgetten voor onderhoud zijn in de meerjarenbegroting opgenomen. Pag.15
Conclusies en aanbevelingen
Hieronder geven wij onze reactie op de conclusies en aanbevelingen. Niet het College maar de Raad heeft de projectorganisatie vastgesteld, als onderdeel van het Plan van Aanpak Centrumplan. Wel is het College verantwoordelijk voor het succesvolle uitbesteden van de budgetbewaking. Pag.16
Volledigheid van de informatie
Onder het kopje “Volledigheid van de informatie” wordt een verkeerde voorstelling van zaken geschetst. Er zijn door het College geen grote kostenposten uit de verantwoording gehaald. De genoemde zaken zitten op grond van raadsbesluiten niet in de verantwoording.
Overeenstemming tussen budgetverantwoording en gemeentelijke financiële administratie.
De commissie heeft geen onjuistheden geconstateerd. Ook accountantscontroles hebben tot
dusverre geen onjuistheden aan het licht gebracht. Derhalve vinden wij het uitgeven van geld aan een aanvullende steekproef niet gewenst.
Het is nooit voor 100% uit te sluiten dat budgetrapportages feitelijke onjuistheden bevatten. Het uitgebreide onderzoek van de commissie heeft echter geen onjuistheden aan het licht gebracht en dat is een compliment waard. De kans dat een aanvullende representatieve
steekproef een significant ander beeld oproept is klein, gezien het goede controlesysteem. pag. 5/6
Wij zijn van mening dat je de benodigde middelen beter in een ander onderzoek kunt investeren.
Haalbaarheidstudie en risicovermijding vooraf
Er is vooraf zo goed mogelijk geïnventariseerd of alle noodzakelijke voorzieningen in het PvE waren opgenomen. Aan de toegankelijkheid voor gehandicapten is diverse malen aandacht
besteed en de gekozen deuren voldeden volgens de informatie aan de eisen op dat vlak. Dat dat achteraf blijkt tegen te vallen heeft niet te maken met een onvoldoende planning.
Wat betreft de zonwering is er ten onrechte van uitgegaan dat het speciale warmtewerende glas afdoende zou werken.
Op grond van deze kwesties wordt ten onrechte geconcludeerd dat de voorbereiding van Program van Eisen en het bestek onvoldoende zijn geweest. Aanbevelingen voor de vervolgfasen van het project
Hier wordt nog eens gewezen op de noodzaak van een goed onderhoudsplan.
Zoals al eerder vermeld bij 7.1 is een dergelijk plan in 2007 opgesteld en zijn er met ingang van 2008 bedragen in de meerjarenbegroting opgenomen.
Tot zover onze opmerkingen op het rapport van de Rekenkamercommissie Onderzoek Centrumplan van 28 december 2007.
pag. 6/6
Nawoord bij het onderzoek
Projectmanagement Centrumplan naar aanleiding van de reactie van het College van B & W, d.d. 17 januari 2008
Rekenkamercommissie Oostzaan 8 februari 2008 Contactadres: De Rekenkamercommissie p/a de Griffie postbus 15 1510 AA Oostzaan
Met betrekking tot de procedure De Rekenkamercommissie Oostzaan (verder RKC) heeft op 9 maart 2007 de aanpak van het onderzoek naar het Centrumplan aan de Raad gestuurd, waarna het onderzoek formeel is gestart (voor een gedetailleerde beschrijving van de doorlopen procedure, zie de onderzoeksverantwoording in het rapport). De uitvoering van het onderzoek duurde tot september 2007. Tijdens de uitvoering van het onderzoek heeft de RKC met meerdere personen gesproken, waaronder een van de wethouders. Helaas is gebleken, dat door een onjuiste interpretatie van de onderlinge taakverdeling van de wethouders inzake het project alleen met de wethouder is gesproken die verantwoordelijk is voor de Kerkbuurtschool locatie en niet de wethouder die belast is met de procescontrole van het gehele Centrumplan. Overigens, had wegens alle informatie die intussen voorhanden was, een degelijk gesprek naar mening van de commissie niet geleid tot andere bevindingen of conclusies. Op 25 september 2007 de RKC heeft de nota van bevindingen voorgelegd aan de ambtelijke organisatie om deze de gelegenheid te geven te reageren op feitelijke onjuistheden. De ambtelijke reactie is op 16 november 2007 besproken met de betrokken ambtenaar. Op dat moment was de nota van bevindingen nog niet doorgesproken met de externe project manager, omdat deze ziek was. Ook later is hierop niet meer terug gekomen. In het overleg over de ambtelijke reactie heeft de RKC met redenen omkleed aangegeven welke opmerkingen uit de reactie zouden worden meegenomen in het eindrapport en welke niet. Waar nodig is het rapport bijgewerkt en aan het College van Burgemeester en Wethouders voorgelegd voor bestuurlijk wederhoor. Op 19 januari 2008 is deze bestuurlijke reactie door de RKC ontvangen. Het verbaasde de commissie dat de bestuurlijke reactie van vrijwel dezelfde strekking was als de ambtelijke reactie. Blijkbaar had het College geen behoefte aan een eigen visie op het rapport en heeft het geen acht geslagen op de bespreking waarin is aangegeven welke onderdelen van de ambtelijke reactie tot bijstelling van het rapport zouden leiden.
Met betrekking tot de inhoud De RKC stelt het op prijs dat het onderzoeksrapport blijkbaar gedetailleerd is bestudeerd. Omdat de inhoud echter in grote mate gelijk is aan de eerder besproken ambtelijke reactie zal de RKC niet in detail op de bestuurlijke reactie ingaan, maar volstaan met een enkele opmerking. De RKC had echter een ander soortbestuurlijke reactie verwacht. Meer in de lijn van de bestuurlijke taken en verantwoordelijkheden had het gelegen in te gaan op de conclusies en aanbevelingen en aan te geven op welke wijze en in welk tempo daar gevolg aangegeven zal worden, bv. in de vorm van (een aanzet tot) een implementatieplan. Wat betreft de opmerking, dat in het rapport de onderzoeksvragen niet expliciet worden beantwoord, merkt de RKC op dat deze vragen in de tekst van de desbetreffende paragrafen al zijn behandeld; in de conclusies en aanbevelingen zijn deze impliciet meegenomen.
2
Met betrekking tot de informatieplicht en de urenverantwoording heeft reeds op 10 mei 2007 een overleg plaats gevonden tussen de burgemeester en de voorzitter van de RKC. Met de daar gemaakte afspraken mocht dit onderwerp als afgedaan worden beschouwd. Tot slot de factuurcontrole. De strekking van de RKC opmerkingen betrof niet zozeer de details. Waar de commissie de aandacht voor wil vragen is het feit, dat er goede afspraken bestaan over de factuurbehandeling, maar dat deze niet op de juiste manier zijn uitgevoerd. Dit leidt tot misinformatie en gebrek en gebrek aan beheersbaarheid. Dat is een aspect waar het College zich over zou moet buigen.
Slotconclusies en –aanbevelingen De RKC constateert dat – vooral mede dankzij het inhuren van extern project management – de gemeente lijkt een ambitieus project te gaan realiseren binnen de gestelde kaders. Echter, het project is nog niet ten einde, een deel van de opbrengsten is nog niet gerealiseerd, er is geen volledige overeenstemming tussen de project budget verantwoording en de gemeentelijke financiële administratie, het project bevatte en bergt nog steeds risico’s in zich en een volledig beeld bij de Raad ontbreekt. De RKC hoopt dat met dit rapport duidelijk wordt op welke punten verbetering mogelijk is en dat de Raad en het College hier hun voordeel mee doen, zodat bij een volgend project de kans op een verantwoorde manier van projectmanagement door de gemeente en op het vermijden van risico’s en gebrek aan inzicht in sterke mate is toegenomen.
3
Gemeente Oostzaan Aanpak Onderzoek Centrumplan
Rekenkamercommissie Oostzaan 5 maart 2007 Dit rapport heeft 13 pagina’s, incl. bijlagen
Gemeente Oostzaan Aanpak Onderzoek Centrumplan maart 2007
Inhoudsopgave 1
Aanleiding Onderzoek Centrumplan
3
2
Organisatie uitvoering van het onderzoek
4
2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5
Informatieverstrekking Onderzoeksmodel projectmanagement Onderzoeksfasen onderzoek Centrumplan Fase 1: Bestudering stukken Fase 2: Interviews Fase 3: Gedetailleerd onderzoek op basis van bevindingen fase 1 en 2 Fase 4: Terugkoppeling bevindingen aan geïnterviewden en bestuur Fase 5: Rapportage aan de Raad
4 4 5 5 5 5 5 5
3
Te gebruiken documentatie en te interviewen personen
6
3.1 3.2
Interviews Te bestuderen documentatie
6 6
4
Randvoorwaarden doelmatig rekenkameronderzoek
7
Bijlage 1:
Meetlat ter beoordeling van projectcontrol bij gemeenten
Bijlage 2:
Toetsingskader Grondexploitatie
2
1
Aanleiding Onderzoek Centrumplan
De gemeente Oostzaan is bezig met de uitvoering van het Centrumplan. De bedoeling van het plan is dat er een levendig en goed samenhangend centrum van Oostzaan ontstaat. Het plan bestaat uit vier onderdelen: realisatie van multifunctioneel dorpscentrum De KunstGreep, de ontwikkeling van de locatie van de voormalige Kerkbuurtschool, de inrichting van de openbare ruimte en de herontwikkeling van het voormalige gemeentehuis. Het projectvoorstel is door de Raad goedgekeurd in 2001. Inmiddels is een deel van het project afgerond en zijn gedurende het project enige wijzigingen in het projectvoorstel aangebracht. Op basis van een inventarisatie van mogelijke onderwerpen voor onderzoek heeft de rekenkamer besloten het project Centrumplan te onderzoeken. Doel van het onderzoek is na te gaan in hoeverre de uitvoering van het project Centrumplan tot nu toe doelmatig heeft plaatsgevonden. Hierbij zal in het bijzonder worden nagegaan hoe de gemeentelijke organisatie van Oostzaan omgaat met de beheersing van projecten in het algemeen en specifiek voor dit project. De aanbevelingen van ons onderzoek dienen om de beheersing van projecten die nu worden uitgevoerd en in de toekomst zullen worden gestart te verbeteren. Onder projectenadministratie wordt in het onderzoek verstaan het geheel aan maatregelen van administratieve organisatie rond het project d.w.z. de planning, documentatie van stukken, (financiële) begroting, financiële administratie van het project, facturen, offertes, voortgangsverslagen en notulen van vergaderingen en beslisdocumenten.
3
Gemeente Oostzaan Aanpak Onderzoek Centrumplan maart 2007
2
Organisatie uitvoering van het onderzoek
2.1
Informatieverstrekking
Voorafgaand aan het onderzoek zal over de opzet en de planning van het onderzoek informatie worden verstrekt aan de gemeenteraad en het College van B&W in de vorm van dit onderzoeksplan. Achteraf worden de bevindingen en adviezen aan B&W verstrekt voor een reactie en daarna gepresenteerd aan de Raad. Na presentatie aan de Raad wordt ook informatie verstrekt aan de pers. Alle informatie die het team of de commissie krijgen of inwinnen om tot haar bevindingen te komen wordt strikt vertrouwelijk behandeld.
2.2
Onderzoeksmodel projectmanagement
Bij het onderzoek van het project zal een onderzoeksmodel worden gebruikt voor de beheersing van projecten waarbij voor het project onderscheid wordt gemaakt in de volgende fasen:
Strategiefase
Ontwikkelfase
Begrotingsfase
Aanbestedingsfase
Uitvoeringsfase
Bewaking en bijstelling
Evaluatie en nacalculatiefase
In bijlage 1 bij dit onderzoeksplan zijn gedetailleerde, algemeen gehanteerde onderzoeksvragen per fase opgenomen. De Rekenkamercommissie zal in dit onderzoek ook de rechtmatigheid van de verschillende fasen en beslissingen nagaan. Bij dit onderzoek zal de Rekenkamercommissie de vereisten m.b.t. de grondexploitatie hanteren zoals opgenomen in de exploitatieverordening (zie bijlage 2).
4
Gemeente Oostzaan Aanpak Onderzoek Centrumplan maart 2007
2.3
Onderzoeksfasen onderzoek Centrumplan
2.3.1
Fase 1: Bestudering stukken
Fase 1 zal voornamelijk bestaan uit het bestuderen van alle relevante stukken zoals projectplannen, begrotingsvoorstellen, notulen projectvergaderingen, en notulen commissie en Raad. Doel is inzicht te krijgen in de projectvoorstellen en projectvoorgang en knelpunten die zich hierbij hebben voorgedaan. Planning: februari/maart 2007
2.3.2
Fase 2: Interviews
Op basis van de bestudering van stukken zullen gedetailleerde onderzoeksvragen worden geformuleerd. Deze zullen in de interviews met direct betrokken functionarissen en externen worden behandeld. Daarnaast zullen de algemene beginselen van projectmanagement aan bod komen. Planning: maart/april 2007
2.3.3
Fase 3: Gedetailleerd onderzoek op basis van bevindingen fase 1 en 2
Naar aanleiding van de bevindingen van fase 1 en fase 2 zullen vraagpunten dieper worden onderzocht middels documentenstudie en/of verdere interviews. Planning: april/mei 2007
2.3.4
Fase 4: Terugkoppeling bevindingen aan geïnterviewden en bestuur
De feitelijke bevindingen zullen in de vorm van een concept rapport worden teruggekoppeld aan geïnterviewden. Daarna zal het definitieve rapport aan het College worden aangeboden voor een reactie. Planning: juni 2007
2.3.5
Fase 5: Rapportage aan de Raad
Het rapport van bevindingen met conclusies en aanbevelingen zal aan Raad worden opgeleverd, inclusief de reactie van het College en een nawoord van de Rekenkamercommissie. Planning: juli 2007
5
Gemeente Oostzaan Aanpak Onderzoek Centrumplan maart 2007
3
Te gebruiken documentatie en te interviewen personen
3.1
Interviews
De volgende functionarissen zullen tijdens het onderzoek worden geïnterviewd:
Dhr. Sondaar, hoofd grondgebiedzaken
Projectleider(s) van het Centrumplan
Mevrouw W. Grooteman, voormalig hoofd concernzaken
Dhr. P Flens, medewerker financiële administratie gemeente Oostzaan
Dhr. Plooijer, hoofd bedrijfsvoering
Externe administrateur
3.2
Te bestuderen documentatie
Ten behoeve van het onderzoek zal de volgende informatie/documentatie worden geanalyseerd:
Projectplan
Raadsvoorstel(len)
Voortgangsrapportages aan Raad en commissie
Notulen projectvergaderingen
Projectenadministratie tot en met heden
Begrotingen, jaarrekeningen en kwartaalrapportages vanaf 2001.
6
Gemeente Oostzaan Aanpak Onderzoek Centrumplan maart 2007
4
Randvoorwaarden doelmatig rekenkameronderzoek
Om de planning van het onderzoek te realiseren en ook de kwaliteit van het onderzoek te waarborgen is het van belang dat de rekenkamer voldoende informatie verkrijgt van de ambtelijke organisatie. Ook is het belangrijk dat de ambtelijke organisatie tijdig reageert op de vragen en afstemmingsverzoeken. Om de planning te realiseren gaan wij uit van een reactietijd van twee weken.
7
