De modernisering van de controlepiramide in België International Trade Union House Brussel 12 mei 2005

Studiedag Instituut voor de Overheid

“De modernisering van de controlepiramide in België” International Trade Union House Brussel

12 mei 2005

Praktijkcase interne controle OCMW Sint-Niklaas Dirk De Clerck, secretaris

1

Voorstelling Sint-Niklaas „ centrumstad op as Antwerpen – Gent „ aantal inwoners stad Sint-Niklaas : 68.658 „ investeringslegislatuur :

grootste markt van België : in 2005 omgebouwd tot evenementenplein „ vernieuwde stationsbuurt en –plein in 2004 „ opening “shoppingcenter Waasland” in 2004 „

2

Voorstelling OCMW Sint-Niklaas „ 3 departementen : algemene zaken, facilitaire

zaken en seniorenzorg „ 2 uitgebreide diensten : dienst financiën en sociale dienst „ bestuursorgaan : raad voor maatschappelijk welzijn, vast bureau, voorzitter „ wettelijke graden : secretaris en ontvanger „ staffuncties toegevoegd aan secretaris : communicatieambtenaar, P&O-deskundige, jurist, preventieadviseur

3

„ staffunctie toegevoegd aan secretaris en

ontvanger : audit (nieuw) „ aantal woon- en zorgcentra : 6 „ 1 dienstencentrum, 30 bejaardenwoningen „ aantal personeelsleden : 850 „ sociale diensten : aantal maatschappelijk werkers : 23, waaronder 3 leidinggevenden

4

Laatste decennium : 3 grote uitdagingen / opportuniteiten „ 1. invoering modern personeelsmanagement,

de maatregelen “Kelchtermans” (1994) herziening weddeschalen : 5 niveaus (A – E) „ functionele loopbaan : 3 voorwaarden : „

„ „ „

voldoende schaalanciënniteit gunstige evaluatie minimum aantal uren vorming

functionerings- en evaluatiegesprekken „ vormingsrecht- en plicht „ werving en selectie : professionalisering „

5

„ 2. nieuwe OCMW-boekhouding (1998-2003) „ veel meer : nieuwe financiële en beleidscyclus „ invoering dubbele boekhouding „ balans, jaarrekening „ meerjarenplan (strategische nota, financiële nota) „ 3 budgetten : exploitatiebudget, investeringsbudget, liquiditeitenbudget „ administratief handboek „ budgethouderschap „ trimestriële financiële rapportage aan raad „ interne audit „ externe audit

6

„ 3. kwaliteitszorg „

kwaliteitsdecreten „ „ „ „

rusthuizen dienstencentrum thuiszorg thuiszorgcentrum

kwaliteitshandboeken (processen en procedures) „ SMK’s : Specifieke Minimale Kwaliteitseisen „ kwaliteitscoördinator „

7

Gemeenschappelijke kenmerken innovaties bij alle 3 : „ delegatie van bevoegdheden „ responsabilisering „ functiescheiding „ procesbeschrijvingen „ interne controle „ audit

8

Focus in deze case : „ implementatie nieuwe instrumenten “interne

controle” 1. budgethouderschap (art. 87 OCMW-wet) „ 2. budgetcommissie (art. 87 bis OCMW-wet) „ 3. administratief handboek / ICS (art. 67 besluit NOB 17.12.1997) „ 4. interne audit (art. 93 OCMW-wet) „ 5. externe audit (art. 93 bis OCMW-wet) „

9

Toepassing in OCMW Sint-Niklaas (invoering NOB 01.01.2000)

10

1. Budgethouderschap „ Budgethouderschap : de aan een ambtenaar, die

deze heeft aanvaard, of orgaan toegekende bevoegdheid tot beheer van een budget dat taakstellend is in die zin dat het een norm inhoudt waarvan de budgethouder de realisatie nastreeft „ raad = hoofdbudgethouder „ delegatie van de raad voor maatschappelijk welzijn naar bepaalde ambtenaren „ taakstellende verantwoordelijkheid : leveren van bepaalde prestaties tegen een bepaalde periode 11

„ opgenomen in het huishoudelijk reglement van de

raad. „ voornaamste elementen : „ 5 budgethouders „ 15 activiteitencentra

ƒ activiteitencentrum : een entiteit binnen het OCMW die instaat voor een verzameling van afzonderbare taken of activiteiten ƒ voorbeelden : ƒ algemeen bestuur en centrale administratie ƒ keuken- en hoteldiensten ƒ sociale bijstand ƒ dienst voor gezinszorg 12

„ Sommige bevoegdheden blijven wettelijk

uitdrukkelijk voorbehouden aan de raad „ Budgethouder keurt facturen goed met betrekking tot zijn krediet

13

Budgethouderschap - evaluatie „ Leerproces verloopt moeizaam : geen

ervaringsdeskundigheid aanwezig in OCMW „ Vorming en opleiding (overheid biedt zelf programma’s aan) „ De eerste jaren : alle aandacht gaat naar de technische invoering van de NOB. Vooral : informaticatoepassingen (software) „ reorganisatie administratie : nieuwe interne controlepunten, -systemen, -procedures, documenten „

14

„ Minder aandacht voor procesbeschrijvingen,

doelstellingen formuleren, resultaatmeting „ Geen financiële incentive, “vrijwillige aanvaarding” wordt verplichting via opname in functiebeschrijving voor sommige leidinggevende functies „ Administratieve diensten blijven “centraal” beheerd (aankoopdienst, boekhouding, informatica, communicatie). Budgethouder dient voor sommige aankopen advies te vragen aan bepaalde diensten. Hierdoor ontstaat interne controle op de toepassing en interne procedures. In principe geen opportuniteitscontrole op bepaalde aankopen maar spanningsveld is aanwezig.

15

„ Wegens uitgebreide instellingen en diensten

werden “bestelgemachtigden” aangeduid (bevoegdheid blijft bij de budgethouder)

16

2. Budgetcommissie „ Bestaat uit voorzitter, secretaris, ontvanger

en alle budgethouders „ De budgetcommissie adviseert schriftelijk over het voorontwerp van het meerjarenplan, van de budgetten, en van de budgetwijzigingen en over de lijst van de interne kredietaanpassingen. Zij verleent haar advies vooraleer deze documenten aan enig orgaan worden voorgelegd. 17

„ In praktijk : de financiële dienst vraagt

behoeften op bij diensten en maakt een voorontwerp van budgetten „ Geen “sturend” orgaan, eerder “informatief” kanaal „ Managementteam (opgericht 2003) neemt meer en meer feitelijke bevoegdheden over met sturing op de grote dossiers : Interne samenwerking en controle afspraken „ Opvolging van dossiers en afspraken „

18

3. Administratief handboek „ De secretaris en de ontvanger zijn elk

verantwoordelijk voor de administratieve organisatie en voor het opzetten van interne controleprocedures aangaande de materies die tot hun respectieve bevoegdheden behoren. Deze worden opgenomen in het administratief handboek dat ter kennis wordt gebracht van de raad. „ Wijziging van cultuur : „ „

nut inzien van het vastleggen van procesbeschrijvingen en van procedureafspraken Negatieve sfeer rond “controle” 19

„ Wettelijke verantwoordelijkheid van secretaris

en ontvanger (elk voor hun bevoegdheid) „ Keuze voor projectmatig werken met stuurgroep en werkgroepen. Voordelen : Dagelijkse praktijk betrekken bij analyse en bij nieuwe afspraken „ Betere afstemming tussen bepaalde diensten „

„ Elk OCMW vindt “warm water” uit of kopieert

van andere OCMW’s 20

„ Zoektocht naar “goede praktijkvoorbeelden” :

VVOS Oost-Vlaanderen geeft impuls aan AORTA (administratieve organisatie – task) „

Partners : „ „ „

OCMW’s (ervaringsdeskundigen) Deloitte (begeleiding, consulting) Pallas Athena (procesmodelleringstechniek)

Doel : standaardprocedures via Protostechniek op CR-rom „ Resultaat : „

„ „

eerste fase : 2003 – 2004 (26 OCMW’s) tweede fase : 2004 – 2005 (21 OCMW’s)

21

„ In administratief handboek wordt ICS opgenomen :

aan de hand van interne controlepunten en functiescheiding „ Zeer belangrijk instrument in functie van organisatieopbouw, - structurering en management „ Procedures worden in eigen OCMW “organisatiespecifiek” gemaakt en aangevuld met werkinstructies (op niveau van de diensten) „ Dit gebeurt in het managementteam

22

4. Interne audit „ Bestaat uit : nakomingsaudit en operationele audit „ “controle van het ICS” „ 1. nakomingsaudit : „ De ontvanger zorgt voor de nakomingsaudit. „ Onder nakomingsaudit wordt verstaan de controle op : „ De wettelijkheid en de regelmatigheid van de uitgaven; „ De procedures van interne controle ; „ De uitgaande facturatie ; „ De inventarisatielijsten van de activa ; „ De betrouwbaarheid van de informatica. „ De ontvanger brengt hierover ten minste eenmaal per jaar schriftelijk verslag uit bij de raad. 23

„ Evaluatie : „ Wettigheidscontrole en regelmatigheid van de uitgaven : krijgt meeste aandacht door subsidiestromen die regelgeving opleggen (bv. leefloon, vluchtelingen, ESF, RIZIV). Weegt sterk op interne controles en procedures. „ Interne diensten hebben geen “externe” maar wel interne normering in functie van efficiëntie. Bv. keukens, logistiek, onderhoud. Intern controleproces verloopt daarbij moeizaam, soms ook door gebrek aan aangepaste tools (bv. eigen ontwerp software magazijnbeheer) 24

„

Functiescheiding werd niet consequent doorgetrokken . De ontvanger is auditor van het ICS maar tevens verantwoordelijk voor de uitbouw ervan.

25

„ 2. operationele audit „ De operationele audit wordt uitgevoerd door een interne auditcommissie die minimaal bestaat uit de voorzitter, de secretaris en de ontvanger. „ Onder operationele audit wordt verstaan : „ het beoordelen van de mate waarin de uitoefening van de activiteiten of bestaande toestanden in overeenstemming is met de vastgestelde doelstellingen of met andere vastgestelde criteria ; „ het identificeren van mogelijkheden tot verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de werking van het OCMW. „ De secretaris brengt hierover ten minste eenmaal per jaar schriftelijk verslag uit bij de raad. 26

„ Evaluatie :

Interne auditcommissie (nog) niet opgericht „ Vragen bij objectiviteit van de operationele audit door dezelfde commissie als budgetcommissie „ Geen of nog te weinig ervaring met managementmodellen inzake resultaat- en kwaliteitmeting „

27

„

Redenen : „ „

„ „ „

„

Opleiding Modellen niet altijd aangepast aan lokale besturen Bestaffing Tijdsbesteding Aandacht ging eerst naar uitbouw AO en ICS

Managementteam zal op basis van analyse en vorming keuze maken in toepassing

28

5. Externe audit „ Per OCMW wordt door de gouverneur een uit

„

„ „ „

ambtenaren bestaande externe auditcommissie opgericht. Deze oefent controle uit op de getrouwheid van de boekhouding van het centrum, inzonderheid op de jaarrekening en op de driemaandelijkse rapportage. De gouverneur stelt de externe auditcommissie samen uit provinciale en gemeentelijke ambtenaren Ervaring groeit na periode van personeelsverloop Relatie toezicht – audit ? 29

Parallellismen met voorontwerp gemeentedecreet

30

„ Vlaamse overheid zoekt (o.a.) inspiratie bij de

invoering van de NOB in de OCMW’s „ Bepaalde instrumenten inzake interne controle zijn niet gelijkaardig ingevuld of afwezig „ Werden de ervaringen van de OCMW’s opgevraagd, geanalyseerd, bijgestuurd ? „ Professor Christiaens (univ. Gent) noemt voorontwerp “modern” in die zin dat een aantal New Public Management (NPM) worden ingevoerd. Een aantal belangrijke doelstellingen zoals voorzien in de OCMW’s worden achterwege gelaten. 31

overzicht : Onderdelen New Public Management

Huidig voorontwerp gemeentedecreet

Vlaamse OCMW’s eind jaren ‘90

Meerjarenplanning waarin beleidsopties schriftelijk worden vastgelegd ; de ambtenaren hebben de verantwoordelijkheid over de financiële gevolgen

Ja

Ja

Budgethouderschap : het toekennen van bevoegdheid tot het beheer van een budget

Ja

Ja

Externe audit

Ja

Ja

Budgettering

Ja

Ja

Verzelfstandiging

Ja

Nee, wel AC’s 32

Onderdelen New Public Management

Huidig voorontwerp gemeentedecreet

Vlaamse OCMW’s eind jaren ‘90

Vermogensboekhouding

Ja

Ja

Activiteitencentra (AC’s)

Nee

Ja

Nee Administratief handboek : de administratieve organisatie en het interne controlesysteem, procedures en richtlijnen moeten ervoor zorgen dat de administratie ordelijk en efficiënt verloopt

Ja

Kostprijscalculatie

Nee

Ja

Interne audit

Nee

ja

33

Referentie naar dezelfde focus in deze

“case” „ 1. budgethouderschap „ Hoofdbudgethouder : college van burgemeester en „ „ „

„

schepenen Delegatie mogelijk aan de gemeentesecretaris Delegatie mogelijk van gemeentesecretaris aan andere personeelsleden (verplichting, geen aanvaarding) Delegatie mogelijk van college burgemeester en schepenen rechtstreeks aan bepaalde personeelsleden (na advies van de gemeentesecretaris) Voor aangelegenheden van “dagelijks bestuur” : invulling van het begrip door de gemeenteraad

34

„ 2. administratief handboek en ICS „ Geen administratief handboek voorzien „ OCMW : administratief handboek en ICS wordt

beslist door secretaris en ontvanger „ De raad neemt kennis „ Gemeente : ICS : goedkeuring door gemeenteraad, evenals alle aanpassingen. Geen onderscheid tussen strategische controleprocedures en meer tactische en operationele procedures „ Gemeentesecretaris, die verantwoordelijk is voor het ICS, rapporteert aan de gemeenteraad over de werking ervan (niet-onafhankelijk). 35

„ 3. interne audit „ Het ICS is ruimer dan de gemeentesecretaris

alleen. Het is verweven in gans de organisatie en het is de interne audit die rapporteert over de werking ervan. De “interne audit” wordt in het voorontwerp niet vermeld.

36

„ 4. externe audit „ Externe auditcommissie samengesteld uit

ambtenaren van het Vlaamse Gewest „ Inhoud externe audit (art.265 §2 voorontwerp gemeentedecreet) „ „ „ „

1° de controle op de wettigheid en de regelmatigheid van de handelingen van het lokaal bestuur ; 2° de controle op de correctheid en volledigheid van de financiële bescheiden van de gemeente ; 3° de controle van de inventarislijsten 4° de controle op het waar en getrouw beeld van de boekhouding en de jaarrekening ; 37

„

„ „

„

5° de evaluatie van het systeem van interne controle van de gemeenten, van de intern verzelfstandigde agentschappen en van de autonome gemeentebedrijven, de naleving ervan. Die evaluatie omvat het formuleren van aanbevelingen tot verbetering van de systemen van interne controle ; De gemeente kan de externe auditcommissie onderstaande taken opleggen : 1° het beoordelen van de mate waarin de uitoefening van de activiteiten van de gemeente in overeenstemming is met de vastgestelde doelstellingen of met andere vastgestelde criteria en in welke mate de afgesproken doelstellingen werden gerealiseerd ; 2° het identificeren van mogelijkheden tot verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de werking van de gemeente 38

„ OCMW : nakomingsaudit en operationele

audit maken deel uit van interne audit „ Audit staat of valt met voldoende ervaren en getrainde deskundigen (verloop van ambtenaren) „ Er wordt aangedrongen op wetenschappelijke analyse van de OCMW-ervaringen

39

Algemeen besluit „ De administratieve organisatie van de OCMW’s

evalueert van een top-down piramide naar een meer horizontale structuur. Deze is meer output-gericht (diensten en producten). „ In deze nieuwe structuur is er minder strikte hiërarchie ; dus meer plaats voor delegatie van bevoegdheden. Hierdoor wint het interne controlesysteem aan belang. De cultuur om hierin voluit te gaan is nog niet volledig verworven. De instrumenten zijn ten dele aanwezig maar nog weinig wetenschappelijk geanalyseerd op hun effectiviteit in de nieuwe administratieve omgeving. Redenen hiervoor zijn te vinden in de allocatie van middelen, de begeleiding door de hogere overheid en de specifieke en permanente opleiding en training van ambtenaren tot deskundigen. 40