De modernisering van de controlepiramide vanuit internationaal perspectief prof. dr. Geert Bouckaert Brussel, 12 mei 2005
INSTITUUT VOOR DE OVERHEID
1
Structuur van de presentatie
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Inleiding Externe audit Interne audit Audit comité Interne controle Samenhang van de controlepiramide Uitdagingen voor de modernisering van de controlepiramide 2
1. Inleiding: Evoluties in audit en controle
Modernisering van begroting en boekhouding vereist ook een modernisering van audit en controle: – Controlecascades ‘Single audit’ – A priori Ex post – Compliance Performance – Economische boekhouding en begroting vereisen aanpassing van audit – Evoluties in interne controle (COSO I, COSO II)
3
1. Inleiding: De controlepiramide Verschillen in PERSPECTIEF
ONAFHANKELIJKHEID
Externe audit
RAPPORTERING
Interne audit
KLEMTOON
Interne controle Toezicht
Informatie
4
1. Inleiding: audit rollen professional base in law
judge /magistrate giving judgements decisions
re se arche r/ scie ntist creating new knowledge giving information
professional base in economics and social sciences
professional base in accountancy
public accountant producing reports to enhance public accountability and transparency
manage me nt consultant giving help and advice to public bodies suggesting improvements
professional base in management studies and business economics
Bron: Pollitt, Girre & Lonsdale, 1999
5
2. Externe audit: soorten audit ANAO OAGC AR
RR
NAO GAO
(AU)
(CA)
Financiële audit
X
X
X
X
X
X
W ettigheidsaudit
X
X
X
X
X
X
Performance audit
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Validering van
(NL) (ZW) (VK)
(VS)
X
jaarverslagen Validering van
X
X
prestatiemeetsystemen 6
2. Externe audit: evolutie naar performance audit (1)
• Centrale vraag: Hoe zuinig, efficiënt en effectief werden de middelen ingezet? • Synoniemen: Value-for-money audit, doelmatigheidsaudit, doelmatigheidsonderzoek • Traditie (VS & VK al sinds 1945, Zweden jaren ’60) • Zowel beleid als beheer • Evenwichtsoefening: effectiviteit onderzoeken zonder uitgangspunten van beleid in vraag te stellen 7
2. Externe audit: evolutie naar performance audit (2) Types van performance audit : beoordeling van • Resultaten van overheidsbeleid in de samenleving: effectiviteit van de prestaties – Prestaties: omvang en bereik, doorloopsnelheid en tijdigheid, kwaliteit – Effecten: wat zijn de doelstellingen? doelbereiking (brutto-effect)? doeltreffendheid (netto-effect)? is het netto-effect substantieel genoeg? kosteneffectiviteit?
• Voorwaarden binnen de overheid om deze resultaten te realiseren: goed beleid en beheer: – Organisatorisch kader: doelstellingen, beleidsinformatie, personeel,… – Ruimer kader: regelgeving, samenwerking, beleidstheorie,…
• Verantwoordingsinformatie over resultaten: – Inhoud verantwoording – Kwaliteit van de verantwoording (zie audit van prestatie-informatie) (Bron: Put, 2002)
8
2. Externe audit: evolutie naar performance audit (3) SAI
# Perform ance Audits
AN AO (AU )
47
O A G C (C A )
21
AR (N L)
12
R R (SE)
n.a.
N AO (VK)
60
G AO (VS)
1000
ANAO (AU): ± ¹/3 financiële middelen OAGC (CA): ± ½ financiële middelen GAO (USA): ± ½ financiële middelen NAO (VK): ± ¹/3 financiële middelen
Noot: meest recente beschikbare gegevens 9
Externe audit: audit van prestatie-informatie Toenemende nood aan nieuwe expertise
• Audit van jaarverslagen: is voldaan aan de richtlijnen voor jaarlijkse rapportering?
• Audit van prestatiemeetsystemen: wat is de kwaliteit van de meetsystemen die de jaarrapporetring ondersteunen?
• Audit van indicatoren: – Wat is de geldigheid en betrouwbaarheidvan de indicatoren? – Wat is de relevantie van de indicatoren? – Wat is het gebruik van de indicatoren? 10
2. Externe audit: organisatie (1)
• Leiding – Angelsaksish model: single head (Au, Ca, VK, VS): Auditor General / Comptroller General – Collegiaal model (NL) – Drie Auditor Generals (ZW)
• Organisatiestructuur: – Per beleidsdomein / organisatie (CA, NL, VK, VS, ZW) – Per audit-type (AU)
11
2. Externe audit : organisatie (2)
• Personeel: – tendens naar multisdisciplinariteit, maar • CA, VK: dominantie van accountants • ZW, NL: dominantie van sociale wetenschappers en economisten
– # personeelsleden • AU, NL, ZW: ± 300 • CA, VK: 500 > x <1000 • VS: > 3000
• Uitbesteden van audits? (AU, VK, VS, ZW) • Inbestedingen? (AU, ZW, VK, VS) 12
3. Interne audit • Interne audit diensten op niveau van departementen en agentschappen • Soorten audit: – Audit van interne controle systemen – Financiële audits – Wettigheidsaudits – Performance audits
• Beleid interne audit – Wet- en regelgeving (Nl, VS, ZW) Vb. Inspector General Act 1978 (VS) – Standaarden Vb. Government Internal Audit Standards (VK) – Centrale coördinatie Vb. Center of Excellence for Internal Audit (CA) 13
3. Interne audit
• Rapportage – Hoofd Departement / Agentschap – VS: Inspector Generals rapporteren daarnaast ook aan Congress
• Personeel: multisdisciplinair + certified internal auditors (Vb. VK, AU, CA) – Ca: ± 365 interne auditors – VK: ± 900 interne auditors – VS: ± 11000 interne auditors
14
4. Audit comité
• Audit comite verplicht: AU (wettelijk), Ca, VK • Audit comité niet verplicht in Nl, ZW & VS • Rol: advies aan management met betrekking tot audit en controle – Audit planning – Evaluatie en opvolging audit resultaten – Benoeming hoofd interne audit (AU) – Budget interne audit (VK)
• Samenstelling – Voorzitter: Hoofd Departement (AU, CA, NL) / Externe (VK) – Hoofd Interne Audit en Finance Director nemen deel – Externe auditor als waarnemer (AU) 15
5. Interne controle
• Interne controle: procedures en garanties om de doelstellingen te bereiken – Effectiviteit en efficiëntie van de activiteiten – Betrouwbaarheid van financiële rapportering – Overeenstemming met wet- en regelgeving – Goed beheer activa
• Uniforme interne controle modellen: – COSO model (1994): toegepast in Au, ZW & VS – Eigen model: Ca, VK
• Verschillende modellen: NL • Rapportage: Vb. « Statement on Internal control » (VK) 16
6. Samenhang van de controlepiramide • Externe auditor rapporteert aan Parlementaire « Public Accounts Committee » en wordt geaudit door een onafhankelijke auditor • Externe audit gaat na of de interne audit functioneert • Interne audit gaat na of het interne controle systeem op orde is • Externe audit bouwt voort op interne audit (mits kwaliteitscontrole of eventueel re-audit) • Interne audit bouwt voort op interne controle • Audit comité als forum voor afstemming • Coördinatie –instrumenten: uitwisseling van auditplannen, bilaterale overeenkomsten (AU), periodieke bijeenkomsten, gezamenlijke standaarden (VS), … 17
7. Uitdagingen voor de modernisering van de controlepiramide
1. Human Resources Management Selectie van personeel Training van personeel: nieuwe types van audit vereisen nieuwe vaardigheden (Vb. evolutie naar economische boekhouding, Vb. Validering prestatiegegevens) Hoog verloop Ervaring Oplossingen? interdisciplinaire teams, kennisoverdracht door gedeeltelijke uitbesteding, hervorming beloningsbeleid, interne training
18
7. Uitdagingen voor de modernisering van de controlepiramide
2. Bewaken van de onafhankelijkheid Evenwicht tussen adviserende rol en audit rol Rapportering Financiering Nog in meerdere mate voor interne audit Oplossingen: samenwerking en duidelijke taakafbakening, (grond) wettelijke verankering, aparte financiering, directe verantwoordingslijnen 19
Uitdagingen voor de modernisering van de controlepiramide
3. Gebruik van audit en controle in beleid en beheer Uitbouw risiscomanagement Betrekken van managers in risico-analyse Gebruik van auditresultaten in beleids- en beheersbeslissingen Uitbouw operational audit Validering van prestatiegegevens Samenhang tussen audit en evaluatie 20
Referenties
• •
•
•
Buttery, R., Hurford, C. and Simpson, R.K. (1993) Audit in the public sector. Hertfordshire: ICSA.. Pollitt, C., Girre, X. & Lonsdale, J. (1999). Performance or compliance? Performance audit and public management in five countries. Oxford: Oxford University Press. pp. 248. Put, V. (2002). Presentatie Doelmatigheidsonderzoek bij het Rekenhof. Open Opleiding Resultaatgericht Financieel Management. Leuven, 15 maart 2002. Sterck, M. , Scheers, B. & Bouckaert, G. (te verschijnen 2005) Modernizing the control pyramid: international trends. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.
21
