Collegevoorstel. Registratienummer Opgesteld door, telefoonnummer Roland van der Pluym, Programma Concernsturing

Collegevoorstel

Registratienummer

3.39851 Opgesteld door, telefoonnummer

Roland van der Pluym, 2501 Programma

Concernsturing Portefeuillehouder

P.J.J. Lucassen Onderwerp van het voorstel

Stadscontroller Voorstel om te besluiten

1. In te stemmen met de uitwerking van de functie Stadscontroller. 2. De gemeentesecretaris opdracht te geven, in oktober a.s. te rapporteren over de inrichting van de controlfunctie binnen de directies.

1

Korte inhoud van het voorstel

Het voorstel beschrijft de achtergronden van de nieuw in te stellen functie van stadscontroller en geeft een beschrijving van de inhoud en positie van de functie, mede in relatie tot de controlfunctie binnen de directies. 2

Inleiding

Binnen zowel het bestuur als de organisatie bestaat een uitgesproken behoefte, het toezicht op de bedrijfsprocessen duidelijker dan tot op heden het geval is, te verankeren. Middels dit toezicht moet de kwaliteit van de bedrijfsvoering in brede zin (middeleninzet en bedrijfsresultaten) en van de informatievoorziening daarover verzekerd zijn. De toezichtsfunctie ten behoeve van het management en het dagelijks bestuur berust in beginsel bij de controller. Op concernniveau was de controlfunctie binnen de vigerende organisatieverordening in het verleden gekoppeld aan die van hoofd Bedrijfsvoering. Binnen de directies is de functie op analoge wijze gekoppeld aan uitvoerende staftaken op het vlak van de interne bedrijfsvoering. In de praktijk blijkt deze koppeling gemakkelijk te leiden tot een eenzijdige nadruk op operationele productietaken (BBI-output, vooral op financieel vlak) en tot verminderde aandacht voor het toezien op en bevorderen van het in control zijn van de organisatie.

CVS.doc

Collegevoorstel

Vervolgvel

1

Vanuit deze ervaring is vorig jaar voorgesteld en door ons College besloten, een afzonderlijke functie Stadscontroller in te stellen. Dit voorstel geeft nadere invulling aan die functie. Voor de controlfunctie binnen de gemeente als geheel is de ontstane praktijk aanleiding geweest tot een fundamentele herijkingsdiscussie, resulterend in het rapport 'Control in beweging' van april jl.(als bijlage bijgevoegd). De functie van de directiecontroller wordt hierin scherper geprofileerd als de adviesfunctie die, ten behoeve van management en bestuur, erop toeziet en bevordert dat de organisatie in control is: greep heeft op de productieprocessen in relatie tot de te bereiken doelen. Deze adviestaak omvat nadrukkelijk mede aandacht voor de beleidscontrol en vergt een onafhankelijke opstelling en afstand tot de bedrijfsvoering respectievelijk de uitvoerende, ondersteunende (staf)taken op dat vlak. Wel wordt voor het decentrale niveau behoud van de directe aansturing op het middel financiën mogelijk geacht, gezien de dominante plaats ervan in de controlcyclus en om redenen van schaalgrootte en voeling met de bedrijfspraktijk. In dat geval is sprake van een combinatiefunctie controller (in strikte zin) en hoofd financiën. De positionering van de directiecontrollers ten opzichte van de middelenfuncties vraagt in het licht van deze herijking om nadere uitwerking ter effectuering van en als vervolgstap op het rapport. De gemeentesecretaris krijgt opdracht, deze uitwerking nog dit jaar te maken en daarover in oktober a.s. aan ons college te rapporteren. Het hierboven genoemde rapport dient daarbij als uitgangspunt, met dien verstande dat eventuele directe aansturing van het middel financiën nader dient te worden uitgewerkt. In alle gevallen zal de functie zodanig georgansiseerd moeten zijn, dat de onafhankelijke controltaak ook op decentraal niveau gewaarborgd blijft, naast de eventuele uitvoerende, lijnondersteunende taken.

2.1 Beoogd resultaat

De controlfunctie ziet erop toe, dat de organisatie in control is: dat zij resultaatgericht handelt en daartoe haar processen op orde heeft, over adequate (bij)sturingsinformatie beschikt en risico's beheerst. Om deze toezichtstaak naar behoren te kunnen vervullen, wordt de functie van stadscontroller ingesteld.

CVS.doc

Collegevoorstel

Vervolgvel

2

3

Motivering en argumenten

De achtergrond (motivering) van dit voorstel is in de inleiding reeds geschetst. In deze paragraaf worden positionering en karakteristieken van de nieuwe functie nader omschreven. De controlvisie Om te beginnen is het goed, hier nog eens te benadrukken dat control primair een managementtaak is. Of zelfs: de primaire managementtaak. De (stads)controller neemt deze taak niet af of over, maar ziet toe op en bevordert de juiste invulling ervan. Dit principe staat centraal in de controlvisie. Volgens die visie zijn verder de volgende beginselen leidend: • bestuurlijk primaat (de bestuurlijke dimensie staat voorop); • inhoudelijk primaat (middeleninzet volgt inhoudelijk doel); • de drie dimensies van de gemeentelijke sturingsfilosofie, te weten: a) kaders geven richting, b) ruimte in de uitvoering, c) verantwoorden en leren (zie voor een nadere uitwerking van deze drie dimensies de bijlage, pagina 8).

Taak en positie van de stadscontroller (SC) De SC bewaakt en bevordert de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de gemeente als geheel. Die kwaliteit komt tot uitdrukking in rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. De SC toetst daartoe de kaders, de uitvoering en de verantwoording, alsmede de informatievoorziening daarover, en de onderliggende processen. Het aandachtsgebied van de SC komt op hoofdlijnen overeen met dat van de Rekenkamerfunctie. Vanuit de controlvisie is zijn oriëntatie echter primair gericht op (control door) het management en het dagelijks bestuur, en op zo groot mogelijke gelijktijdigheid met de bedrijfsprocessen, waar de Rekenkamer nadrukkelijk controlerend toeziet ten behoeve van de gemeenteraad en achteraf onderzoekt. De SC functioneert als partner van de organisatie. Hij adviseert omtrent bovengenoemde punten aan en ten behoeve van het management. Hij neemt niet de verantwoordelijkheid over voor de uitvoering. Hierin onderscheidt zich de functie ook van die van de concerncontroller volgens de vigerende organisatieverordening; deze droeg als hoofd Bedrijfsvoering wel mede die verantwoordelijkheid. Zijn adviezen zijn transparant voor het politiek bestuur, i.c. het college van B&W en de gemeentesecretaris.

CVS.doc

Collegevoorstel

Vervolgvel

3

De SC is in een onafhankelijke positie geplaatst ten opzichte van het lijnmanagement. De stadscontroller maakt formeel-organisatorisch geen deel uit van enige directie, maar functioneert als zelfstandige instantie naast de directies. Hij wordt rechtstreeks benoemd door het college van B&W op voordracht van de gemeentesecretaris conform de benoemingsprocedure voor directeuren. De gemeentesecretaris is zijn formeel leidinggevende. Overeenkomstig het opdrachtgeverschap aan de directeuren ontvangt de SC ook zijn instructie rechtstreeks van de gemeentesecretaris. Tezamen met zijn positionering buiten de directiestructuur en ontkoppeling van uitvoerende (staf)taken biedt dit een waarborg voor zijn onafhankelijk optreden. Administratief wordt de functie ondergebracht bij de Directie Bestuur en Organisatie. Het bureau van de Stadscontroller Het bureau van de SC omvat een beperkte staf, vanuit de gedachte dat hij geen uitvoerende taken overneemt en onderzoek (intern) kan uitbesteden. Voor zijn oordeelsvorming en adviezen steunt hij mede op de concernstaffuncties binnen DBO en op de decentrale controllers. Het bureau kan daardoor beperkt blijven tot de SC zelf, een stafmedewerker, secretariële ondersteuning, aangevuld met functies die binnen de organisatie belast zijn met gemeentebrede onderzoeksen adviestaken op het vlak van de bedrijfsvoering. Momenteel betreft dat in ieder geval de EDP-functie. De nadere invulling van het bureau wordt bepaald in overleg met de gemeentesecretaris. Controlprogram en Onderzoeksplan (verordening 213a GW) De taak van de SC krijgt gestalte in zowel afzonderlijke adviezen aan het management als in het controlprogramma van de gemeente. Dit controlprogramma is een meerjarig dynamisch overzicht van in principe alle op verbetering van de bedrijfsvoering gerichte acties, centraal en decentraal. Zówel die welke plaatsvinden op instigatie van de SC (of een decentrale controller) als die welke vanuit de lijn zelf worden geïnitieerd. De SC adviseert omtrent de prioritering en houdt toezicht op de uitvoering van het totale program. De SC stelt jaarlijks ten behoeve van het college het Onderzoeksplan op, zoals bedoeld in artikel 3 van de verordening ex artikel 213a GW, en ziet toe op de uitvoering ('Verordening regelende het verrichten van periodiek onderzoek door het College van Burgemeester en

CVS.doc

Collegevoorstel

Vervolgvel

4

Wethouders naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het College gevoerde bestuur'). De SC geeft daarmee uitvoering aan de verordening. Zijn onafhankelijke positie biedt een waarborg voor de juiste toepassing van de verordening. De Stadscontroller en 'het concern' De SC werkt nauw samen met de concernstaf binnen de Directie Bestuur en Organisatie. Daar vindt centrale kaderstelling en primaire productbeoordeling plaats binnen de zogenaamde expertafdelingen (Fin., POI, JZ en Comm.) en Proco (procescoördinatie en beleidsinhoud). Bij de productbeoordeling worden afzonderlijke voorstellen en BBI-producten getoetst ten aanzien van de gegeven kaders. De primaire controltaak ten aanzien van de afzonderlijke middelendisciplines en de beleidscontrol liggen daarmee als specifieke lijnverantwoordelijkheid van DBO als 'concern' binnen de genoemde afdelingen. De SC neemt of doet deze taak niet over. Zijn verbijzonderde controltaak ten aanzien van de concernafdelingen komt tot uitdrukking enerzijds in een zelfstandige toets op en advisering over de gestelde kaders (inclusief de proceskaders), en anderzijds in afstemming van zijn adviezen op de bevindingen van de genoemde afdelingen. De SC en de concernafdelingen onderhouden zodoende een functionele relatie en versterken elkaars functioneren, waarbij de SC zijn onafhankelijke positie bewaart.

De Stadscontroller en de decentrale controllers (directiecontrollers) De SC onderhoudt een functionele relatie met de decentrale controllers. Tezamen vormen zij de controlorganisatie van de gemeente Nijmegen. De SC is voorzitter van het Controllersoverleg (CO). Het CO is een adviesorgaan van het DT. Het CO oriënteert zich (daarmee) primair op het belang van de organisatie als geheel, en niet op deelbelangen. De deelnemers participeren vanuit een onafhankelijke opstelling ten opzichte van hun directies. Het adviseert het DT over het controlprogram en de uitvoering ervan en over kaderstelling ten aanzien van de bedrijfsvoering. Het

CVS.doc

Collegevoorstel

Vervolgvel

5

evalueert ten behoeve van het DT de kwaliteit van opgeleverde BBIproducten en voorziet deze van leerrapportages en eventuele adviezen voor verbeteracties (controlprogram). Het CO adviseert in principe niet over inhoudelijke bedrijfsvoeringskwesties. Deze adviezen zijn de competentie van de afzonderlijke vakdisciplines en vakoverleggen of van lijnafdelingen: het CO is er niet om inhoudelijke adviezen 'over te doen'. De decentrale controllers en de decentrale bedrijfsvoering De DC's vervullen op directieniveau dezelfde taak als de SC, dat wil zeggen: zij zien toe op de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de directie resp. directie-eenheden, zij bewaken en bevorderen die vanuit een onafhankelijke beoordeling van de bedrijfsvoering. De bijlage (het rapport 'Control in beweging') beschrijft deze taak uitgebreid. Net als de SC zijn de decentrale controllers momenteel binnen directies gepositioneerd en zijn zij formeel-organisatorisch ondergeschikt aan een directeur. In afwijking van de situatie van de Stadscontroller hebben zij momenteel nog verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van de gehele bedrijfsvoering van hun directie. Hun taak als kritisch reflecterende partner van de directeur vervullen zij ook vanuit een onafhankelijke opstelling. Het kunnen omgaan met spanningen die deze combinatie van taak en positie eventueel met zich meebrengt, behoort tot de kerncompetenties van iedere controller. Zoals hierboven reeds is gesteld, kan er om praktische redenen voor worden gekozen, de functie van directiecontroller te (blijven) combineren met die van hoofd Bedrijfsvoering of hoofd Financiën. In dat geval zal de controller zijn werkveld zo moeten kunnen organiseren, dat zijn onafhankelijke controltaak gewaarborgd blijft naast de genoemde lijnondersteunende taken. De gemeentesecretaris heeft inmiddels gevraagd, een nader advies op te stellen over de optimale positionering met als randvoorwaarde, dat reeds volgend jaar een situatie moet zijn bereikt waarin op een voldoende niveau de kwaliteit van de informatievoorziening wordt ondersteund. In het advies dient hierover duidelijkheid te worden gegeven.

4

Extern draagvlak

Het voorstel is geschreven op basis van het meermalen genoemde rapport vanuit het Controllersoverleg, de daaraan ten grondslag liggende interviews met ambtelijke en bestuurlijke belanghebbenden, waaronder mede interviews met de Rekenkamer (i.c. dhr. Dolmans) en de gemeente-accountant (in de persoon van dhr. V.d. Rijdt), en

CVS.doc

Collegevoorstel

Vervolgvel

6

overeenstemming omtrent de in paragraaf 3 beschreven uitwerking in het Controllersoverleg en de concernstaf. 5

Aanpak / uitvoering

• • •

•

Na vaststelling van het besluit kan de werving voor de functie starten onder aansturing door de gemeentesecretaris. De definitieve inrichting / samenstelling van het bureau van de stadscontroller wordt door de gemeentesecretaris tezamen met de waarnemend stadscontroller uitgewerkt. De directeuren rapporteren in oktober aaanstaande aan de gemeentesecretaris, hoe zij binnen hun directies de controlfunctie inrichten. Door de concernstaf worden de uitgangspunten die aan de nieuwe functie ten grondslag liggen, verwerkt in de organisatieverordening.

5.1 Planning

De hiervóór aangegeven acties worden onmiddellijk na besluitname in gang gezet. 5.2 Communicatie

Intern is de communicatie in eerste instantie van belang op het niveau van Controllersoverleg, Directieteam, concernstaf en vakgroepen. Deze vindt van nature plaats. Naar de organisatie in brede zin wordt via Persoonlijk en het intranet aandacht gegeven aan de nieuwe functie. Via de commissie Algemeen Bestuur vindt communicatie naar de gemeenteraad plaats. 5.3 Producten

N.v.t. 5.4 Evaluatie en verantwoording

Evaluatie van de functie en van gemeentelijke controlorganisatie als geheel vindt plaats binnen de reguliere verantwoordingscyclus. De evaluatie richt zich onder meer op de effectiviteit van het controlprogram en het Onderzoeksplan. Het ligt in de rede, de evaluatie te doen plaatsvinden onder verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris. 6

Kosten, baten en dekking

De kosten voor de stadscontroller en zijn bureau worden geheel gedekt door bestaande budgetten. Nog niet voorzien is een budget voor (extern) onderzoek. De noodzaak daarvan zal nader moeten blijken.

CVS.doc

Control in beweging Een nieuwe lente, een nieuw (Nijmeegs) geluid

Advies van de projectgroep verbetering controlfunctie gemeente Nijmegen zoals opgemaakt 21 maart 2003, en gewijzigd 8 april 2003

INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding 2. Samenvatting en advies 3. Algemene beschouwing over de controlfunctie 3.1 Begrippen 3.2 Missie controller 3.3 Visie op control + aanbevelingen 4. Taken van de controller 4.1 Zelfde taal 4.2 Algemene taken 4.3 Controller en de BBI-processen 4.4 Controller en het ‘controllen’ van de organisatie (toezicht) 4.5 Controller en de middelenfuncties/ bedrijfsvoering 4.6 Controller en beleidscontrol 4.7 De taken samengevat 5. Positie van de controller in de organisatie 5.1 Relatie stadscontroller – gemeentesecretaris 5.2 Onafhankelijkheid controller 5.3 Relatie stadscontroller – directeurenteam (DT) 5.4 Stadscontroller en bestuur 5.5 Positie directiecontroller 5.6 Relatie directiecontroller – stadscontroller/ controllersoverleg / concernstaf 6. Competenties controller

BIJLAGE I – Begrip ‘in control’ uitgewerkt

Project verbetering controlfunctie Nijmegen - 8 april 2003

2

1. Inleiding In het Controllersoverleg van 11 juni 2002 is vastgesteld dat een van de taken van een controller, het toezicht op dit moment onvoldoende uit de verf komt. Er blijkt grote behoefte te zijn - zowel bij de controllers zelf als bij de organisatie - aan helderheid over de invulling van dit ‘toezicht’ en over de functie en rol van de controller in het algemeen. Na overleg met de gemeentesecretaris is in augustus 2002 een projectgroep van start gegaan. Als opdracht is meegegeven: breng de huidige en de gewenste rol van de controller in de breedste zin van het woord in beeld (herijking controlfunctie). Als projectresultaat is omschreven: ◊ een (inspirerende, heldere, herkenbare) visie op control en op de functie en rol van de controller in de gemeentelijke organisatie ◊ een gedragen en vastgelegde missie ◊ een advies over de positie van de controller ten opzichte van de bedrijfsvoering / middelenfuncties ◊ inzicht in de benodigde competenties In de maanden september en oktober 2002 zijn interviews gehouden met externe deskundigen (voorzitter rekenkamer en accountant), met bestuurders (leden college b&w), met lijnmedewerkers en staffunctionarissen. De resultaten hiervan zijn een belangrijke input geweest voor het ontwikkelen van een visie. Met de controllers zijn in november twee workshops gehouden. Ook de wethouder bedrijfsvoering was hierbij aanwezig. In december is tussentijds gerapporteerd aan het DT. De concepteindversie van het rapport is begin april besproken met de controllers en de gemeentesecretaris. Naar aanleiding hiervan zijn op het laatste moment nog enkele aanpassingen aangebracht. Control is in beweging. Tijd voor een nieuwe aanpak. Hieronder het resultaat van onze inspanningen. Wij vertrouwen hiermee aan onze opdracht te hebben voldaan. Overigens beschouwen we dit als een eerste stap in de verbetering van de controlfunctie. Het effectueren en vertalen van dit advies in de organisatie gaat niet vanzelf, en vraagt zeker om vervolgstappen.

8 april 2003 De projectgroep, Hans Danner, Arie van Dijk, Marjolein van Gessel, Gérard de Leeuw, Martin Scherps


3

2. Samenvatting en advies De werkgroep en de gezamenlijke controllers zijn sterk voorstander van een controller ‘nieuwe stijl’, met als kenwoorden: adviseur van de directeur/lijnmanager, een onafhankelijke opstelling, breed actief, aandacht voor toezicht, op afstand van bedrijfsvoering en ook meer werk van beleidscontrol. Adviseur van de lijnmanager. De controller heeft als staffunctionaris een adviserende en ondersteunende rol naar de directeur/lijnmanager (en bestuur). De controller ziet erop toe dat de organisatie greep heeft en houdt op de productieprocessen in relatie tot de te bereiken doelen. Hij draagt zorg voor sturingsinformatie voor het management. Hij neemt initiatieven en prikkelt tot voortdurende verbetering. Onafhankelijk. Een controller moet - op basis van feiten en vanuit een geaccepteerd gezag - vrijuit kunnen aangeven waar binnen de organisatie niet wordt gehandeld conform de vastgestelde kaders en de doelstellingen. De controller is hiertoe gehouden op grond van zijn taak (toezichtrol) en instructie. Binnen de organisatie moet dit volstrekt duidelijk zijn en algemeen worden aanvaard als een vanzelfsprekende rol van de controller. Een afwijking bespreekt de controller. Uitgangspunt is dat indien overleg niets oplevert de controller altijd zichtbaar moet kunnen maken wat zijn visie is en wat hij adviseert. In paragraaf 5.2 hebben we dit nader uitgewerkt. Breed. Controlinstrument bij uitstek is de planning- en controlcyclus, ook wel genoemd de beleidscyclus. Het domein van de controller omvat de volledige beleidscyclus, dus niet alleen ‘toezicht/ verantwoorden’ maar ook ‘kaderstelling/ begroten’. Van belang is de zorg voor een goede informatievoorziening. En het scheppen van de juiste voorwaarden, bijvoorbeeld een goede administratieve organisatie, regeling bevoegdheden, planning op basis van heldere doelen, begroting, marap en rekening. Waar de voorwaarden niet goed zijn, moet eerst alle energie daarop worden ingezet. Immers het blijven toetsen en blijven constateren dat het niet goed loopt, is voor een controller niet zo zinvol. Toezicht. De directiecontroller heeft een toetsende en adviserende rol naar de lijnafdelingen van de eigen directie. De stadscontroller heeft een zelfde rol naar de directies. Dit houdt onder andere in dat de controller toetst of er een begroting, marap en rekening wordt aangeleverd die voldoet aan te stellen eisen, of alles volgens plan loopt, of iedereen zich aan de spelregels houdt en of effectief en efficiënt wordt gewerkt in relatie tot de afgesproken doelen. Hij neemt daarbij initiatief voor audits en brengt verbetering en vernieuwing. Juist voor dit type werkzaamheden (‘toezicht’) wordt in de organisatie meer aandacht gevraagd. Meer dan tot nu toe zal de controller hieraan zichtbaar tijd moeten besteden. Hij zal daarvoor moeten beschikken over voldoende capaciteit/ menskracht. Op afstand van bedrijfsvoering. De controller houdt gepaste afstand. Zijn bemoeienis met de diverse middelenfuncties is genuanceerd. Hij is zo min mogelijk belast met uitvoerende werkzaamheden (onder te brengen bij de lijn in een bedrijfsbureau, of bij DSB). Daarnaast stuurt hij het middel financiën aan (als dominante factor voor zijn werkzaamheden) en beperkt hij zich tot toetsing van de werking van de overige middelen (personeel, organisatie, informatie, juridische zaken en communicatie). Te


4

overwegen is op concernniveau het middel financiën niet direct aan de controller te verbinden. Tot slot meer beleidscontrol. De controller toetst met enige regelmaat de werking van beleidscontrol in de organisatie en neemt zonodig initiatieven tot verbetering daarvan. Al deze onderwerpen hebben we in dit rapport verder uitgewerkt. Wij vinden dat de ‘nieuwe’ controller zo snel mogelijk in de organisatie moet worden ingevoerd. Om te beginnen bij het concern (stadscontroller) en vervolgens ook bij directies. Tot slot adviseren wij u dit rapport vast te stellen als basisdocument voor de controlfunctie in de gemeentelijke organisatie, en in het bijzonder: q Integraal management te bevestigen en verder vorm te geven als een van de leidende principes van de Nijmeegse organisatie. q De missie controller en visie op control vast te stellen conform paragraaf 3.2 en 3.3. q Uitvoering te geven aan de aanbevelingen voor een betere werking van control zoals genoemd in par.3.3. q Akkoord te gaan met de algemene taken van de controller zoals genoemd in paragraaf 4.2 en met de volgende specifieke taken: par.4.3 > hij is verantwoordelijk voor de totstandkoming van goede BBIproducten; par.4.4 > hij is belast met het controllen van/ toezicht op de organisatie; par.4.5 > hij is een brede controller; hij is zo min mogelijk belast met uitvoerende werkzaamheden; hij stuurt op directieniveau het middel financiën aan (op concernniveau te heroverwegen), en toetst de werking van de overige middelen; par.4.6 > hij stimuleert beleidscontrol. q In te stemmen met de positie van de stadscontroller en de directiecontroller zoals omschreven in hoofdstuk 5.


5

3. Algemene beschouwing over de controlfunctie 3.1 Begrippen Bedrijfsvoering Een bedrijfshuishouding richt zich op het voortbrengen van producten ten behoeve van consumenten. Het overheidsbedrijf maakt voor zijn klant (de burger) collectieve producten: voornamelijk diensten en in mindere mate goederen. Om deze producten te kunnen voortbrengen is inzet van productiemiddelen nodig: personeel, financiën, informatievoorziening, organisatie, automatisering, huisvesting, communicatie, juridische deskundigheid et cetera. Bedrijfsvoering is het organiseren van deze middeleninzet. Integraal management Iedere leidinggevende is eindverantwoordelijk voor het gehele reilen en zeilen van zijn/haar organisatieonderdeel, dus met inbegrip van de middeleninzet (de zorg voor een efficiënte en kwalitatief goede bedrijfsvoering). Controllers onderstrepen dat integraal management een absolute randvoorwaarde is voor een goede control in de gemeente. Het verder vormgeven van dit beginsel verdient daarom de hoogste aandacht. Control Het begrip ‘control’ komt van het Engelse woord ‘to control’ = beheersen. Dit heeft een andere insteek en is ruimer dan het Nederlandse woord ‘controle’ = toezicht/ inspectie en ‘controleren’ = toezicht houden op. Control is het geheel van maatregelen en instrumenten dat zich - op basis van vooraf geformuleerde doelen - richt op het beheersen van de middeleninzet in brede zin. Control is een managementtaak. Wat de manager geacht wordt te doen, is in wezen niets anders dan het veilig stellen dat de uitvoering in overeenstemming blijft met het geformuleerde beleid, zoals vastgelegd in de begroting/planning. De oplossingsrichting van control is altijd: het formuleren van randvoorwaarden en uitgangspunten, het vaststellen of alles loopt zoals verwacht, en het nemen van maatregelen wanneer zich ongewenst afwijkingen voordoen. Controller Waar control als fenomeen onderdeel is van de lijnverantwoordelijkheid, daar is de controller te samen met andere staffuncties ondersteunend aan de lijn. Ondersteunend in de zin van: voorwaarden scheppend, adviserend, toetsend en vaart brengend. Bestuurlijke informatieverzorging (BIV) Blijkens de literatuur wordt hieronder verstaan het geheel van maatregelen met betrekking tot het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens, gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen in engere zin (kiezen uit alternatieve mogelijkheden), het doen functioneren en beheersen van een huishouding en ten behoeve van de verantwoordingen die daarover moeten worden afgelegd. Beleidscyclus = planning & controlcyclus Control hebben we gedefinieerd als het geheel van maatregelen om zoveel mogelijk zeker te stellen en vast te stellen, dat de middeleninzet in overeenstemming is met de Project verbetering controlfunctie Nijmegen - 8 april 2003

6

doelen van de organisatie. De middeleninzet is het gebruik van middelen (input) ten behoeve van het voortbrengen van producten (output). Het gaat hier om alle middelen, dus niet alleen financiën. Daarbij legt control een relatie tussen middelen, producten en effecten/ beleid. Het zeker stellen en vaststellen dat de middeleninzet in overeenstemming is met de doelen van de organisatie is een cyclisch proces. De start van dit proces is een lange termijn plan dat stap voor stap geconcretiseerd wordt tot aan het niveau waarop zich uiteindelijk de uitvoering voltrekt. Van daaruit vindt vervolgens verantwoording plaats, waarbij informatie vanaf de werkvloer stapsgewijs wordt geaggregeerd in meer algemene termen. In onze organisatie is dit als volgt vormgegeven: Lange termijnplan Stadsvisie Collegeprogram

Perspectiefnota Meerjaren-begroting Jaarlijkse begroting

Evalueren en bijsturen

Rapportage over de uitvoering

De jaarlijkse rekening (verantwoording)

Beleidscontrol Het geheel van maatregelen om beleidsprocessen te beheersen, in samenhang met de daarvoor ingezette middelen noemen we beleidscontrol. Gedacht moet worden aan het formuleren van meetbare beleidsdoelen, beleidseffecten, meten en evalueren. Ook dit is een managementtaak, waarbij de controller ondersteunt, in die zin dat hij de werking van beleidscontrol toetst en waar nodig verbeteringen in gang zet. Advies van de projectgroep: q begrippen van paragraaf 3.1. gebruiken als ‘standaard’ binnen onze organisatie. q integraal management bevestigen en verder vorm geven als een van de leidende principes van de Nijmeegse organisatie. 3.2 Missie controller De gezamenlijke controllers hebben hun missie als volgt geformuleerd: Wij zijn dé adviseur van lijnmanagement/ directie en bestuur op het gebied van bedrijfsvoering, en wij helpen hen de geformuleerde beleidsdoelen met de beschikbare middelen doelmatig te realiseren. Wij doen dit professioneel, doelgericht, mensgericht, pragmatisch en integer, en we laten ons leiden door de ROOS-waarden.


7

3.3 Visie op control We hebben onze visie op control vormgegeven vanuit een aantal dimensies. We hebben gekeken naar de sturingsfilosofie van de gemeente. Het begrip ‘in control’ hebben we uitgewerkt. We hebben onze leidende principes geformuleerd, en natuurlijk vooral ook gekeken naar de uitkomsten van de interviews. Een samenvatting van deze interviews is beschikbaar. Sturingsfilosofie Allereerst is van belang de sturingsfilosofie van de gemeente Nijmegen. Deze is opgebouwd uit drie hoofdlijnen: 1. Kaders geven richting, d.w.z. We werken binnen gemeenschappelijke kaders en doelen, We passen een minimum aan regels maximaal toe, Onze activiteiten en producten zijn verbonden door gezamenlijke programma's en zijn gebaseerd op de visie van het bestuur. 2. We krijgen ruimte in de uitvoering, d.w.z. We zijn gevoelig voor de bestuurlijke dimensie van ons werk, We leggen passende verantwoordelijkheid zo laag mogelijk in de organisatie, We werken samen binnen de programma's, We informeren elkaar tijdig als we ons niet aan afspraken (kunnen) houden. 3. Verantwoorden en leren, d.w.z. Verantwoording afleggen hoort bij verantwoording dragen, Verantwoording vindt plaats binnen de vooraf gestelde kaders, Leren is het belangrijkste van verantwoording: fouten mogen, leren is noodzaak, Er is pas een probleem als je niet meer kunt of wilt leren (van je fouten). ‘In control’ komen Het is het streven van iedere organisatie om ‘in control’ te komen. Wat verstaan we daaronder? In bijlage I is een beschouwing opgenomen over de invulling van het begrip ‘in control’ bij een viertal beheersprocessen. Stelling is dat de aandacht van control en de controller niet eenzijdig moet liggen bij BBI en DIBB, maar moet worden verbreed naar andere gebieden, te weten: de wensen van de politiek, de wettelijke kaders en de grote projecten. We volstaan hier met een verwijzing naar deze bijlage. Verder zijn in een organisatie die ‘in control’ is, de processen op orde en is er een adequate informatievoorziening en risicobeheersing. Je zou kunnen zeggen, dat als we hier op een goede wijze uitvoering aan geven, de organisatie ‘in control’ is. Leidende principes van de controllers Bij onze werkzaamheden laten we ons leiden door de volgende principes: ◊ Het streven is voortdurend gericht op de situatie waarbij onze organisatie ‘in control’ is. ◊ Integraal management is een beginsel dat als vanzelfsprekend wordt toegepast in de organisatie.


8

◊ ◊ ◊ ◊ ◊ ◊

Er is een goede sturings- en verantwoordingscultuur, die past bij de ontwikkelingsfase van de organisatie. De inrichting van control, waaronder de management accounting (= interne verslaglegging), voldoet aan de verwachtingen van het lijnmanagement én bestuur. Wij hebben een scherp oog en oor voor de beelden en verwachtingen die de politiek heeft ten aanzien van de rol van de controller in de organisatie. We proberen daar zo goed mogelijk een antwoord op te geven. De ROOS-waarden (resultaatgericht, omgevingsgericht, open, samen) zijn richting gevend bij de uitoefening van de controlfunctie. Be big, start small Wij delen – waar het even kan – onze leerervaringen met elkaar.

Interviews Bij de herijking van de controlfunctie hebben we ook oog maatschappelijke ontwikkelingen, zoals: ook na dualisering in control komen, risico’s onder de knie krijgen, verzakelijking. En we houden rekening uiteraard terdege met de uitkomsten van interviews die in september – oktober 2002 zijn gehouden met bestuurders, lijnfunctionarissen, stafmedewerkers en externe deskundigen. De interviews geven een beeld van de verwachtingen ten aanzien van de controlfunctie. Deze verwachtingen zien er op hoofdlijnen als volgt uit: 1. Controlfunctie organisatiebreed scherper neerzetten. 2. Controller moet niet alleen toetsen, maar ook voorwaarden scheppen, adviseren, vaart brengen en strategisch denken. 3. Controller minder richten op bedrijfsvoeringzaken en meer op control. 4. Attitude controller moet zijn: positief kritisch, naleven van doelstellingen, waarderen zonder een waardeoordeel te hebben, politieke antenne. 5. Meer aan beleidscontrol doen. 6. Onafhankelijke positie controller beter vorm geven. 7. Controller is ook trekker van verbeterprocessen. 8. Controller meer counterpart. 9. Aansturing door concern verbeteren. Wij hopen in deze notitie op al deze punten zo goed mogelijk een antwoord te geven. Conclusies/ aanbevelingen Als we kijken naar de situatie waarin de Nijmeegse organisatie thans verkeert, en we willen ‘in control’ komen, dan zullen we gezamenlijk werk moeten maken van:

I. een versterking van de toezichtfunctie; II. een verbetering van de werking en de inrichting van het instrumentarium; III. het invullen van een passende cultuur inzake control. Nader uitgewerkt: I. een versterking van de toezichtfunctie, met als belangrijkste kenmerken: - Toetsen of gewerkt wordt volgens de doelstellingen van de organisatie. - Toetsen op breed gestelde kaders; audits. - Advies verstrekken; vooral ook preventief.


9

-

Toetsen op activiteiten, of deze sporen met het voorgenomen; op efficiency en effectiviteit. Organiseren van de verantwoording. Hebben van een politieke antenne. Inspelen op nieuwe ontwikkelingen (sturing ex ante).

II. een verbetering van de werking en de inrichting van het instrumentarium, met als kenmerken: - Infrastructuur en communicatiestructuur optimaliseren. - Toetsen van de vraagstelling bestuur en directie op helderheid en haalbaarheid (kwaliteit begroting; kunnen we onze voornemens ook waarmaken). - Scheppen van voorwaarden; ontwikkelen juist instrumentarium. - Toetsen op efficiency, effectiviteit en kwaliteit van de processen. - Zorgen voor monitoring. - Initiatief nemen voor auditing. - Effectueren van de onafhankelijke rol van de controller. III. het invullen van een passende cultuur inzake control, met als kenmerken: - Transparantie; van infodumping naar infovoorziening op maat. - Openheid en eerlijkheid als impuls voor een lerende organisatie. - Een passende verantwoordingscultuur; domeinen duidelijk afbakenen (het niet overnemen door controllers van de verantwoordelijkheid van de lijn); deze cultuur aanpassen aan de fase van organisatieontwikkeling. - Vanuit positiebepaling behoudend vernieuwen; weten waar je staat; zelfanalyse; waardering door omgeving. - Normen en gedragsregels internaliseren. Tot zover een algemene beschouwing over de controlfunctie bij de gemeente Nijmegen, met aanbevelingen voor een betere werking daarvan. Het is in eerste instantie aan het lijnmanagement (gemeentesecretaris en DT) om aan deze aanbevelingen uitvoering te geven. De controllers vervullen hierbij een nietonbelangrijke, ondersteunende rol. Over de rol en de taken van de controller gaat het volgende hoofdstuk.


10

4. Taken van de controller 4.1 Zelfde taal We constateren dat in de Nijmeegse organisatie een aantal begrippen en termen te pas en te onpas door elkaar worden gebruikt. Het gaat om: Kaderstelling Voorportaal Planning Sturing ex ante Begrotingsproces

-

toezicht achterportaal control sturing ex post marap/ rekening

Hierdoor ontstaat veel verwarring in de organisatie. Advies van de projectgroep: q Wij vinden het heel belangrijk dat aan die verwarring een einde komt en dat iedereen dezelfde taal spreekt. Onze voorkeur gaat uit naar het gebruik van het algemeen aanvaarde begrip: ‘planning en control’ Dat de verscheidenheid aan begrippen soms tot verkeerde interpretaties leidt, blijkt uit de scheiding die soms wordt aangebracht tussen Kaderstelling en Toezicht, waarbij Kaderstelling min of meer wordt onttrokken aan de invloed van de controller en waarbij de controller zich zou moeten beperken tot Toezicht. De projectgroep vindt een dergelijke ontwikkeling niet gewenst en niet passend binnen de heersende opvatting over de taak en de rol van de controller. Wij stellen vast dat het domein van de controller de volledige planning- en controlcyclus omvat, d.w.z. van begin tot eind, dus zowel ‘kaderstelling/ voorportaal/ begroting’ als ‘toezicht/ achterportaal/ rekening’. 4.2 Algemene taken controller De controller heeft als staffunctionaris een adviserende en ondersteunende rol naar de lijnmanager en/of bestuur. De controller heeft de zorg dat de organisatie greep heeft en houdt op de productieprocessen in relatie tot de voort te brengen producten en daarmee te realiseren effecten. Hoofdtaken De hoofdtaken van de controller liggen op het gebied van het beheersen van de bedrijfsvoering en de zorg voor de bestuurlijke informatievoorziening, en bestaan uit: 1) Voorwaarden scheppen 2) Adviseren 3) Toetsen 4) Vooruitzien 5) Vaart brengen 6) Zorg voor samenhang in beleidscyclus De taken geconcretiseerd:


11

1. Voorwaarden scheppen: 1.1 voorwaarden voor een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering, met als onderdelen een goede administratieve organisatie, regeling bevoegdheden, strategische visie, planning op basis van heldere doelen, begroting, rapportages, rekening en informatievoorziening. 1.2 beoordelen van de werking van de interne controle. 1.3 entameren monitoring en audits. 1.4 randvoorwaarden meegeven bij de programma’s van eisen voor de aanschaf van nieuwe sturings- en verantwoordingssystemen. 2. Adviseren (gevraagd en ongevraagd): 2.1 adviseren over de bedrijfsvoering. 2.2 stimuleren van kwaliteitsverbeteringen aan de voorkant van processen. 2.3 stellen van prikkelende vragen om kwaliteitsdenken in de lijn te bevorderen. 3. Toetsen: 3.1 of alles verloopt volgens plan, en of iedereen zich aan de spelregels houdt. 3.2 of op de voorgestelde wijze de afgesproken doelen wel worden gehaald (bijv. is genoeg kwaliteitsborging ingebouwd en zijn er monitor-/ evaluatiemomenten?). 3.3 of een afgesproken werkwijze feitelijk wordt uitgevoerd (wordt er bijvoorbeeld geëvalueerd?). 3.4 of de middelen effectief en efficiënt zijn gebruikt bij het behalen van afgesproken doelen.3.5 of voorwaarden aanwezig zijn die nodig zijn om met de middelen de voorgenomen doelen te behalen (bijv. een goede informatiehuishouding etc). 3.6 het volgen van afgesproken acties ter verbetering (bijv. inzake integriteit). 4. Vooruitzien: 4.1 externe ontwikkelingen vroegtijdig vertalen in verbetervoorstellen voor de eigen organisatie. 5. Vaart brengen: 5.1 het onderkennen van de alertheid van de organisatie op externe ontwikkelingen en op risico’s. 5.2 prikkelen van bestuur en management tot voortdurende verbetering en vernieuwing. 5.3 het onderkennen en analyseren van weerstanden. 6. Zorg voor samenhang in de beleidscyclus: 6.1 zorg voor samenhang tussen de processen van de beleidscyclus, met name tussen begroting (‘kaderstelling’) en de maraps en de rekening (‘toezicht’). Het accent bij de rolvervulling door de controller moet liggen op het scheppen van goede voorwaarden. Waar de voorwaarden niet goed zijn, moet eerst alle energie daarop worden ingezet. Immers het blijven toetsen en blijven constateren dat het niet goed loopt, is niet zo zinvol. De hier genoemde, algemene taken gelden in beginsel zowel voor de stadscontroller als voor de directiecontrollers. Naast deze taken heeft de controller enkele specifieke taken waarop we hieronder zullen ingaan.


12

4.3 Controller en de BBI-processen We willen eerst kijken naar het begrotingsproces. Wat is de rol van de controller in dit proces? Ook hier geldt als algemene taak: voorwaarden scheppen voor een goede begroting, adviseren, toetsen en vaart brengen. Concreet betekent dit: - De controller is er verantwoordelijk voor dat er een passende begroting komt, die naar behoren kan werken als stuurdocument. - Hij waarborgt een goede informatievoorziening. - Hij toetst of alles volgens plan verloopt en of iedereen zich aan de spelregels houdt. - Hij heeft een eigen functionele verantwoordelijkheid voor de financiële, rechtmatigheids- en doelmatigheidsaspecten van het integrale begrotingsproces. - Hij heeft een eigen functionele verantwoordelijkheid voor het toetsen van beleidsvoorstellen aan de vastgestelde kaders voor het begrotingsproces. - Hij adviseert over en stimuleert kwaliteitsverbeteringen. - Hij (i.c. de stadscontroller) zit aan bij DT en bij college om de jaarlijkse begroting toe te lichten. Het bovenvermelde geldt in beginsel zowel voor de stadscontroller als voor de directiecontroller (behoudens het laatste gedachtestreepje). Mutatis mutandis geldt deze opsomming ook voor de andere BBI-processen: de maraps en de rekening. Samengevat: de controller is verantwoordelijk voor de totstandkoming van goede BBI-documenten (begroting, marap, rekening). Om zijn verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken zal de controller (zowel op directieniveau als op concernniveau) moeten beschikken over voldoende bevoegdheden en voldoende capaciteit/ menskracht. Het is logisch om deze capaciteit zoveel mogelijk organisatorisch te clusteren. 4.4 Controller en het ‘controllen’ van de organisatie (toezicht) De directiecontroller heeft een toetsende en adviserende rol naar de lijnafdelingen van de eigen directie. De stadscontroller heeft een zelfde rol naar de directies. Dit houdt in - De controller toetst of er een begroting, marap en rekening wordt aangeleverd die voldoet aan te stellen eisen. - Hij toetst of alles volgens plan loopt en of iedereen zich aan de spelregels houdt. - Hij gaat na of effectief en efficiënt wordt gewerkt in relatie tot de afgesproken doelen. - Hij adviseert over kwaliteitsverbeteringen. - Hij is verantwoordelijk voor een goede administratieve organisatie en interne controle. - Hij neemt initiatief voor audits. - Hij prikkelt tot voortdurende verbetering. Juist voor dit type werkzaamheden (‘toezicht’) wordt in de organisatie meer aandacht gevraagd. De controller zal hiervoor zichtbaar meer tijd moeten inruimen.


13

Om zijn verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken zal de controller (zowel op directieniveau als op concernniveau) moeten beschikken over voldoende bevoegdheden en voldoende capaciteit/ menskracht. Het is logisch om deze capaciteit zoveel mogelijk onder de directe aansturing van de controller te plaatsen. 4.5 Controller en de middelenfuncties (bedrijfsvoering) In de meeste overheidsorganisaties geeft de controller ook direct of indirect leiding aan de middelenfuncties: financiën, personeel en organisatie, informatie, juridische zaken, communicatie. Er is een trend waarneembaar om de controller meer op afstand te zetten van deze middelenfuncties en in ieder geval van de uitvoerende/ administratieve componenten van deze functies. Zodoende zou de controller meer ruimte moeten krijgen voor de ‘echte controltaken’ zoals hierboven bedoeld (BBI-processen, voorwaarden scheppen en toezicht). In de werkgroep en in de workshops is deze materie in al zijn varianten uitvoerig besproken. Enkele overwegingen uit de discussies: * Aan de extreme variant LOSSE CONTROLLER d.w.z. de controller geheel los van de middelenfuncties zitten voordelen, zoals onafhankelijkheid, meer tijd voor echte control en toezicht, maar ook nadelen zoals vervreemding, controller wordt politieagent, spanningsveld controller met hoofden middelen/ bedrijfsvoering. De balans tussen voor- en nadelen moet zorgvuldig gewogen worden. * Ook tussenvarianten zijn besproken, zoals een controller die niet aan alle middelenfuncties leiding geeft, maar bijvoorbeeld alleen aan financiën. * Voor enkele middelenfuncties loopt een apart traject. Bijvoorbeeld de professionalisering P&O-functie, de versterking juridische control en een verbetering communicatiefunctie. De rol van de controller ten aanzien van deze middelen moet helder worden gepositioneerd. * Onderscheid kan ook worden gemaakt tussen bedrijfsvoering en procescontrol. De controller zou in ieder geval procescontrol tot zijn takenpakket moeten rekenen; de echte bedrijfsvoering kan desgewenst als losse eenheid worden georganiseerd. * In de huidige situatie is de controller als het gaat om middelen/ bedrijfsvoering vaak ondersteunend en soms faciliterend. De lijnmanager is en blijft evenwel integraal verantwoordelijk, ook voor de bedrijfsvoering van zijn organisatie. Er kan steviger worden ingezet om waar dit nuttig is en kan, middelenfuncties/ bedrijfsvoeringwerkzaamheden dicht op de lijn te organiseren, direct onder verantwoordelijkheid van de lijnmanager. * Ook is opgemerkt dat gekozen moet worden voor een organisatievorm die past binnen de gegeven schaal en het type organisatie en daar een toegevoegde waarde heeft. * Iedere extra speler op het veld betekent gevaar voor competentiegeschillen. Welke vorm ook gekozen wordt, de taken en bevoegdheden zullen hoe dan ook scherp moeten worden afgebakend. Advies van de werkgroep:


14

In de huidige situatie heeft de gemeentelijke organisatie behoefte aan een controller die gelet op zijn verantwoordelijkheid voor de BBI-processen en het extra accent op control- en toezichttaken (zoals boven genoemd), een beperkte bemoeienis heeft met bedrijfsvoering en de middelenfuncties. Dit kan gerealiseerd worden door q Waar het kan zoveel mogelijk uitvoerende/ administratieve werkzaamheden rond de middelen in de lijn onder te brengen onder verantwoordelijkheid van de lijnmanager (denk aan bedrijfsbureaus 1 ), dan wel op afstand te zetten (denk aan administratiecentrum bij DSB). q De controller op gepaste afstand te zetten van de middelen personeel, organisatie, informatie, juridische zaken en communicatie en hem daar nadrukkelijk een toetsende rol te geven. q De controller directe sturing te geven aan het middel financiën, omdat dit middel dominant is bij de uitvoering van zijn kerntaken BBI en toezicht. Uitgaande van dit beeld zou de invulling in de praktijk afhankelijk gesteld kunnen worden van de schaal en de ontwikkelingsfase waarin de organisatie verkeert. Op concernniveau zien we een BREDE stadscontroller die los staat van uitvoerende/ administratieve werkzaamheden (bijv. Treasury), die een toetsende rol heeft ten aanzien van p.o.i., juridische zaken en communicatie en die directe sturing geeft aan het middel financiën. Op directieniveau ligt een zelfde invulling voor de hand, tenzij aannemelijk kan worden gemaakt dat (bijv. vanwege de schaal) een meer intensieve bemoeienis van de controller met de middelenfuncties onontkoombaar is. Overigens wordt aangeraden om bij directies zoveel mogelijk, waar dit effectief is, bedrijfsbureaus o.i.d. aan de lijn te verbinden. Na de eerste discussies over het rapport komt de projectgroep met een alternatief voor de Stadscontroller. Mogelijk zijn er voldoende argumenten en is te overwegen om de Stadscontroller toch geen directe sturing op het middel financiën te geven. Op concernniveau zouden de financiën kunnen worden ondergebracht in een expertiseafdeling. 4.6 Controller en beleidscontrol Beleidscontrol hebben we omschreven als het geheel van maatregelen om beleidsprocessen te beheersen, in samenhang met de daarvoor ingezette middelen. Bij maatregelen kan gedacht worden aan het vertalen van politieke wensen/ collegeakkoord in maatschappelijk beoogde effecten en meetbare beleidsdoelen (wat willen we bereiken? = outcome/ output). Vervolgens aan het (tussentijds) meten van de resultaten en aan het evalueren van het beleid. En ten slotte de inzet van middelen. Worden de beschikbaar gestelde middelen effectief en efficiënt gebruikt? Beleidscontrol is een managementtaak, waarbij de controller ondersteunt, in die zin dat hij de werking van beleidscontrol toetst en waar nodig adviseert en initieert ten aanzien van verbeteringen.

1

Bedrijfsbureau wordt vaak omschreven als: aan de lijn toegevoegd stafbureau dat specifieke expertise inbrengt en ondersteuning geeft ten aanzien van administratie, calculaties, planning et cetera.


15

Meer dan tot nu toe zal de controller moeten zorgen dat beleidscontrol op de agenda komt van de organisatie. Hij zal met regelmaat de werking moeten toetsen en verbeteringen in gang moeten zetten. 4.7 De taken samengevat De controller heeft naast zijn algemene taken (voorwaarden scheppen, adviseren, toetsen et cetera) een aantal specifieke taken, te weten: hij is er verantwoordelijk voor de totstandkoming van goede BBI-producten, hij zorgt voor het controllen van / toezicht houden op de organisatie, hij is zo min mogelijk belast met uitvoerende werkzaamheden, hij stuurt het middel financiën2 aan, toetst nadrukkelijk de werking van de overige middelen, en tot slot: hij heeft zorgt voor een goede werking van beleidscontrol.

2

Eventueel op concernniveau te heroverwegen (= alternatief)


16

5. Positie van de controller in de organisatie 5.1 Relatie stadscontroller – gemeentesecretaris Iedere controller is als staffunctie ‘aangehaakt’ aan een lijnfunctionaris. De gemeentesecretaris is algemeen directeur en heeft uit dien hoofde de beschikking over een concernstaf/ middelenafdeling. Daarnaast is er een stadscontroller die rechtstreeks onder de gemeentesecretaris staat. De stadscontroller zal altijd optreden in nauw overleg met ‘zijn’ gemeentesecretaris. Hij schept de randvoorwaarden en ontwikkelt instrumenten (waarborgen van een goede informatievoorziening) om de gemeentesecretaris (en het DT) verantwoordelijkheid te kunnen laten dragen voor de bedrijfsvoering. Besluiten over hoofdlijnen van instrumenten worden niet genomen door de stadscontroller, maar door gemeentesecretaris (eventueel DT of het bestuur), op voordracht van de controller. Als een controller zelf besluiten meent over instrumenten doet hij dat binnen vastgestelde kaders en namens de lijnfunctionaris waar hij onder valt. 5.2 Onafhankelijkheid controller Met name vanuit het bestuur wordt sterk ingezet op dit thema. Wat verstaan we onder een onafhankelijke controller? In ieder geval een controller die - op basis van feiten en vanuit een geaccepteerd gezag - vrijuit kan aangeven waar binnen de Nijmeegse organisatie niet wordt gehandeld conform de vastgestelde kaders en de doelstellingen van die organisatie. Het is niet alleen een bevoegdheid van de controller om afwijkingen te signaleren; sterker nog, hij is daartoe gehouden op grond van zijn taak (toezichtrol) en instructie. Binnen de organisatie moet dit volstrekt duidelijk zijn en algemeen worden aanvaard als een vanzelfsprekende rol van de controller! Een afwijking bespreekt de controller op het niveau waar die zich voordoet; hij informeert zonodig de lijnfunctionaris waar de controller onder valt (directeur c.q. gemeentesecretaris). Uitgangspunt is dat indien dit overleg niets oplevert de controller altijd zichtbaar moet kunnen maken wat zijn visie is en wat hij adviseert. In de praktijk betekent dit dat de controller bij een gesignaleerde afwijking een adviesrol heeft, die zichtbaar moet zijn in de eindafweging c.q. het eindvoorstel. Aldus kan de gemeentesecretaris zich een oordeel vormen over de onafhankelijkheid van de directiecontroller. Net zoals het college van b&w de onafhankelijkheid van de stadscontroller moet kunnen waarnemen. Slechts bij hoge uitzondering – indien de transparantie in het eindvoorstel onvoldoende is (advies controller níet zichtbaar) – kan de controller zich beroepen op zijn plicht om dit te melden bij het naast hogere orgaan. De directiecontroller maakt hiervan melding bij de gemeentesecretaris en de stadscontroller bij het college. Op deze wijze ontstaat een natuurlijke spanning in de organisatie. De afwijkingen en risico’s worden als vanzelfsprekend meer transparant gemaakt.


17

5.3 relatie stadscontroller – directeurenteam De leden van het DT zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de DT-besluiten, vanuit de gedachte dat ieder het belang van de eigen organisatie kan overstijgen en oog heeft voor het algemeen gemeentelijk belang. De stadscontroller heeft in het DT een bijzondere positie. Hij heeft niet de zorg voor een directie, maar wel die voor het algemeen belang. Hij is lid van het DT, maar heeft ook te maken met de gemeentesecretaris en met het bestuur. Met het oog hierop heeft hij een eigen specifieke bevoegdheid, namelijk om afwijkingen van kaders te signaleren en te melden, en zo nodig daarover een onafhankelijk advies uit te brengen (zie onafhankelijkheid controller). 5.4 Stadscontroller en bestuur Leden van het college die zijn geïnterviewd hebben duidelijk te kennen gegeven dat zij hechten aan een stadscontroller die een prominente rol speelt, tijdig aan de bel trekt, zich onafhankelijk opstelt en zorgt voor een goede toets van alle collegevoorstellen. Bovendien moet hij gesprekspartner zijn van het college in het begrotingsproces c.a., de rol van luis in de pels vervullen en een goede politieke antenne hebben. Bovenstaande impliceert dat de stadscontroller, naast ondersteuner van de gemeentesecretaris, ook een rechtstreekse ingang moet hebben bij het bestuur, in de vorm van een periodiek overleg met de wethouder middelen. Daarnaast zit de stadscontroller aan de collegetafel bij de bespreking van de producten uit de planning- en controlcyclus (begroting, rekening enz.). De controller wordt daardoor voor het college beter ‘zichtbaar’. 5.5 Positie directiecontroller De directiecontroller is als staffunctionaris de adviseur van de directeur op het gebied van de brede bedrijfsvoering. Hij schept randvoorwaarden en ontwikkelt instrumenten om de directeur zijn/ haar verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering te kunnen laten dragen. Voor zover de controller besluiten neemt over deze randvoorwaarden en instrumenten doet hij dat binnen de vastgestelde (concern)kaders en namens zijn directeur. Hij vervult de rol van luis in de pels binnen de directie. Hij zit aan tafel waar de BBIproducten van de directie worden besproken. De directiecontroller is lid van het managementteam van de directie. Naast zijn reguliere taken en bevoegdheden (zie hiervoor), heeft hij daarbij nog een bijzondere bevoegdheid om afwijkingen van kaders te signaleren en te melden, en zonodig daarover een onafhankelijk advies uit te brengen (zie onafhankelijkheid controller).


18

5.6 Relatie directiecontroller – stadscontroller / controllersoverleg / concernstaf De stadscontroller en de directiecontroller hebben een functionele relatie. In praktische zin betekent dit dat wij als controllers vanuit onze gezamenlijke missie en visie op control, zoals in dit rapport verwoord, invulling zullen geven aan de controlfunctie. Dit onder het motto ‘eenheid van control’. Forum voor verdere afspraken hierover is het controllersoverleg. In dit overleg zullen wij meer accent leggen op de echte planning en controltaken (kaders en toezicht) en minder op uitvoeringskwesties (naar vakgroepen en projectgroepen) . Alle bedrijfsvoeringzaken die geagendeerd worden voor het Directeurenteam zullen wij vooraf in het Controllersoverleg bespreken en voorzien van een advies. Daarnaast hechten de directiecontrollers eraan om vanuit het concern zoveel mogelijk door één aanspreekpunt (accountmanager) te worden benaderd voor alle planning- en controlzaken. Hiermee is een effectieve en efficiënte informatieuitwisseling het beste gegarandeerd. Het is belangrijk om hier snel uitwerking aan te geven.


19

6. Competenties controller De controller ‘nieuwe stijl’ (minder bedrijfsvoering, meer echte controltaken en een meer onafhankelijke positie) stelt eisen aan de competenties. Uiteraard gelden de algemene Nijmeegse competenties. Daarnaast is kennis genomen van het competentieschema van L. Dolmans. In de workshop zijn nog specifieke inhoudelijke competenties besproken die geënt zijn op de uitkomsten van het overleg. Rol Toezicht

Instrumentarium verbeteren

Passende cultuur

Competentie ◊ Inzicht in politieke programmering ◊ Omgevingsoriëntatie ◊ Pro-actieve attitude ◊ Assertief ◊ Instrumentariumontwikkeling (bij de stadscontroller leerervaringen delen en bij de directiecontroller pilots) ◊ Integraal denken ◊ Kaders stellen ◊ Audits ◊ Onafhankelijk regisseur ◊ Regierol mbt verantwoording organiseren ◊ ICT/AO rol ◊ Inzicht in infobehoefte ◊ Openheid – kwestbaar en veiligheid bieden ◊ Zelfbewuste timing (INK-model) ◊ Verantwoordingscultuur ◊ Loslaten ◊ Volhouden ◊ Confronteren


20

BIJLAGE I In control De controller is als staffunctionaris gericht op het assisteren en/of het observeren van de prestaties van de beheersprocessen in de organisatie. Hij dient zich daarbij niet te beperken tot de BBI-cyclus (zie in schema “C”). De controller zal zijn aandacht moeten verbreden; hij zal de prestaties van meer beheersprocessen tot zijn werkterrein moeten gaan rekenen. Om het werkterrein van de controller in beeld te brengen zijn de processen kernachtig beschreven aan de hand van het onderstaande schema. De processen zijn gerangschikt naar vier gebieden. Alles is het werkterrein van de controller. Waar zijn aandacht nu met name uitgaat naar C, zal hij zijn werkterrein moeten verbreden naar A, B en D.

B) Wettelijk kaders

A) Waarden

Wensen college / College-akkoord verantwoordelijkheden en bevoegdheden manager gemeente-beleid

grote projecten

DIBB BBI D) onzekerheden

C) Prestaties

De controller observeert en toetst de prestaties van de beheersprocessen (de tweezijdige pijlen) en rapporteert daarover aan de lijnmanager. De lijnmanager (midden in de figuur) is gericht op de beheersprocessen (de tweezijdige pijlen) in zijn organisatie. De beheersvraagstukken op het niveau van het afdelingshoofd zijn gericht op het voortdurend in evenwicht houden van de wijzigingen die zich voordoen in zijn omgeving (de omcirkelde variabelen) enerzijds en de gevolgen daarvan voor zijn organisatie anderzijds (de rechthoek).


21

A) Waarden De wethouder stelt de lijnmanager op de hoogte van de waardering van de maatschappelijke ontwikkelingen door het college, van het besluit of nieuw beleid moet worden ontwikkeld en met welke prioriteit (collegeakkoord). De lijnfunctionaris ziet erop toe dat de waarderingen van het college leiden tot beleidsvorming, beleidsontwikkeling en tot vastlegging van het beleid in documenten. Hij ondersteunt zijn wethouder bij het continue proces van beleidsontwikkeling en beleidsvorming. Hij brengt zijn medewerkers op de hoogte van de wensen van het bestuur en stelt daartoe met zijn medewerkers voor zijn organisatie een missie en een visie op. Het beheersingsvraagstuk van de manager is het in balans houden van de richting van het beleid en het vermogen van zijn eigen organisatieonderdeel om daaraan in de toekomst aan bij te dragen. B) Wettelijke kaders De manager wil de effecten die de naleving van de (wettelijke) regelgeving op de werkprocessen en zijn medewerkers kunnen beheersen. Hij wil de risico’s beheersen van het niet, of niet tijdig, uitvoeren van gewijzigde regelgeving. Daartoe formuleert hij wat hij aan middelen nodig heeft en initieert hij de maatregelen die het gemeentebestuur op dit gebied zal moeten nemen. De lijnfunctionaris zorgt ervoor dat de voortdurende wijzigingen van de (wettelijke) regelgeving leiden tot aanpassing van de werkprocessen in zijn onderdeel. De functionaris stelt vast wat zijn eenheid moet en mag doen op grond van de nieuwe regelgeving. Vaak gaat het daarbij om medebewinds-regelingen. Hij gaat na of daardoor meer of andere capaciteit nodig is, of informatiesystemen moeten worden aangepast of vervangen. De ontwikkelingen kunnen leiden tot wijziging van de organisatiestructuur, van de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in zijn organisatieonderdeel. C) Prestaties Na afweging van de doelstellingen tegen de financiële mogelijkheden van de gemeente worden de te realiseren beleidsdoelstellingen telkens voorafgaande aan de komende planperiode vastgelegd. Er wordt daarbij rekening gehouden met het verschil in verantwoordelijkheden tussen gemeenteraad en college en tussen wethouders en directeuren. De lijnfunctionaris wil de uitvoering van de begroting beheersen door de doelstellingen van tevoren (ex ante) goed te formuleren, door tussentijds te sturen en achteraf (ex post) na te gaan of het beleid gedurende de planperiode tot realisering van de beleidsdoelstellingen heeft geleid. Het beoordelen van de prestaties van dit beheersingsproces (management control) gebeurt traditioneel op basis van de gegevens die in de financiële administratie worden vastgelegd. Om dit proces te ondersteunen is, mede gestimuleerd door het landelijke BBI-project (Beleids- en Beheers-Instrumentarium), in Nijmegen de dynamische beleidsbegroting (DIBB) ontwikkeld en ingevoerd. Door de dualisering staat de gemeente nu voor de opgave om prestatie-indicatoren te koppelen aan de afzonderlijke programma’s. De manager is verantwoordelijk voor het in balans houden van wat het bestuur wil realiseren en datgene wat hij met zijn organisatieonderdeel kan realiseren. Het


22

college is verantwoordelijk voor de balans tussen de wensen van de afzonderlijke portefeuillehouders en datgene wat het college met de beschikbare middelen kan realiseren. H. Aardema stelt in zijn proefschrift ‘Doorwerking van BBI’ dat de gemiddelde manager aan de middelenbeheersing de minste aandacht besteedt, ondanks de inspanningen die zijn geleverd om het beleids- en beheersinstrumentarium te verbeteren. D) Onzekerheden Bij grote eenmalige projecten, zoals de Waalsprong, is een bijzondere vorm van beheersing nodig omdat het project tijdens het proces moet kunnen worden bijgestuurd. Bij dergelijke projecten komt de beoogde uitkomst van het project immers pas gedurende de uitvoering van het project vast te staan. De projectmanager kan bij deze projecten niet uitgaan van zijn ervaring met gelijksoortige projecten omdat die niet voorhanden zijn. Er is ook sprake van strategische onzekerheid als het bestuur van tevoren te kennen geeft het beleid te zullen aanpassen, zodra duidelijk wordt dat het beleid tot ongewenste effecten leidt. De lijnmanager van gemeentebeleid is verantwoordelijk voor het beheersen van dergelijke strategische onzekerheden. Om deze beheersingsvraagstukken te kunnen oplossen zijn er in Nijmegen bijzondere organisatorische en administratieve maatregelen genomen, zoals de vorming van een projectdirectie (DSP), projectbureaus, procedures voor het starten en volgen van projecten (rapportage grote projecten). Tot slot In de praktijk is de lijnmanager voortdurend en gelijktijdig bezig met het oplossen van de beheersingsvraagstukken behorende tot verschillende richtingen. De controller heeft tot taak de prestaties van de vier beschreven (groepen van) beheersprocessen te observeren, te toetsen en daarover te rapporteren. De verbreding van de functie wordt nu vooral gezocht op het vlak van beleidscontrol (waarden), de (wettelijke) kaders en het beleidsinstrumentarium.


23

Collegevoorstel. Registratienummer Opgesteld door, telefoonnummer Roland van der Pluym, Programma Concernsturing

Recommend Documents