BESLUIT Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Mededingingswet. Zaaknummer 1124: AVL - BAG
I. MELDING 1. Op 4 december 1998 heeft de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie in de zin van artikel 34 van de Mededingingswet. Hierin is medegedeeld dat N.V. Sturing Afvalverwijdering Limburg en Bewerking Afvalstoffen tot Grond- en Bouwstoffen (BAG) B.V. voornemens zijn een gemeenschappelijke onderneming (Maasgrond B.V.) tot stand te brengen, in de zin van artikel 27, onder c, van de Mededingingswet. Van de melding is mededeling gedaan in Staatscourant 236 van 9 december 1998. Naar aanleiding van de mededeling in de Staatscourant zijn geen zienswijzen van derden naar voren gebracht. Ambtshalve zijn vragen gesteld aan verschillende marktpartijen.
II. PARTIJEN 2. N.V. Sturing Afvalverwijdering Limburg (hierna: AVL) is een naamloze vennootschap naar Nederlands recht. AVL is onderdeel van de PNEM/MEGA Groep N.V. (hierna: PNEM/MEGA). De aandelen van PNEM/MEGA zijn in handen van de provincies Limburg en Noord-Brabant en een aantal gemeenten in die provincies. 3. AVL is actief op het gebied van het storten en composteren van afvalstoffen en het management van afvaltransport en -verwerking voor particulieren en grote instellingen. PNEM/MEGA en haar andere dochtermaatschappijen zijn actief op het gebied van de inkoop, het transport en de distributie en levering van elektriciteit en gas aan bedrijven en particulieren in de provincies Limburg en Noord-Brabant, de productie van elektriciteit en warmte, de distributie van warmte, de exploitatie van een kabeltelevisienetwerk in de provincies Limburg en Noord-Brabant, de verhuur van warmwatertoestellen en cv-ketels en het verbranden van afvalstoffen. 4. Bewerking Afvalstoffen tot Grond- en Bouwstoffen (BAG) B.V. (hierna: BAG) is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. BAG is een gemeenschappelijke onderneming van Milieu Beheer De Vries & Van de Wiel B.V. (hierna: DVVW), Vissers' Wegenbouw- en Aannemingsbedrijf B.V. (hierna: Vissers) en Wessem Holding B.V. (hierna: Wessem). 5. BAG is actief op het gebied van het inzamelen, opslaan en verwerken van afvalstoffen, reiniging en recycling van afvalstoffen ten behoeve van hergebruik van deze stoffen als bouwstoffen alsmede de afzet van secundaire bouwstoffen.
6. Maasgrond B.V. (hierna: Maasgrond) is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. Zij heeft als aandeelhouders AVL en BAG. Voor een beschrijving van de activiteiten van Maasgrond wordt verwezen naar punt 20.
III. DE GEMELDE OPERATIE 7. De gemelde operatie, zoals uiteengezet in de "Overeenkomst van Samenwerking" d.d. 16 oktober 1998 en de concept-statuten van Maasgrond, betreft de oprichting door AVL en BAG van een gemeenschappelijke onderneming (Maasgrond). AVL en BAG zullen ieder 50% van de aandelen in Maasgrond houden.
IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT Gezamenlijke zeggenschap 8. Blijkens de "Overeenkomst van Samenwerking" tussen AVL en BAG en de concept-statuten van Maasgrond zullen de stemrechten in Maasgrond gelijkelijk verdeeld zijn over AVL en BAG. Het bestuur zal bestaan uit n directielid benoemd door AVL en n directielid benoemd door BAG. Besluiten in de algemene vergadering worden genomen bij volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen. 9. Uit het voorgaande volgt dat AVL en BAG gezamenlijke zeggenschap zullen hebben over Maasgrond. Duurzame zelfstandige economische eenheid 10. Maasgrond wordt opgericht voor onbepaalde tijd. Maasgrond zal zelfstandig verwerkingsdiensten voor baggerspecie aanbieden aan en verrichten voor aanbieders van baggerspecie zoals Rijkswaterstaat, gemeenten, aannemers en beheerders van waterwegen. Maasgrond zet de na verwerking vrijkomende nuttige stoffen zelfstandig op de markt af. Deze stoffen kunnen worden gebruikt ter vervanging van primaire bouwstoffen voor infrastructurele werken of voor de aanleg van industrieterreinen. 11. Maasgrond zal over voldoende eigen middelen beschikken. Maasgrond krijgt om te beginnen op basis van huur- en gebruikscontracten met een looptijd van 10 jaar of meer de beschikking over een tweetal terreinen waarop zij bassins zal plaatsen waarin het recyclingproces zal worden uitgevoerd. De eigendom van de bassins komt bij Maasgrond te liggen. De moederondernemingen zullen aan Maasgrond voldoende financile middelen ter beschikking stellen. Indien financiering door derden nodig is, zullen AVL en BAG waar nodig garanties en zekerheden geven. Maasgrond zal de beschikking krijgen over eigen personeel dat hetzij bij Maasgrond in dienst zal treden, hetzij door de oprichtende partijen voor lange tijd bij Maasgrond gedetacheerd wordt. 12. Voorts krijgt Maasgrond van de oprichters know-how over de verwerking
van baggerspecie ter beschikking. Hiertoe zal tijdelijk - alleen voor zolang als nodig voor de overdracht van know-how - personeel door de moederondernemingen ter beschikking worden gesteld. De voor het uitvoeren van de activiteiten van Maasgrond noodzakelijke vergunningen zullen in principe door Maasgrond worden verworven. Van dit principe wordt alleen afgeweken, indien verwerking plaatsvindt op grond van een derde, die reeds beschikt over een inrichtingsvergunning in de zin van de Wet Milieubeheer. Deze bestaande vergunninghouder zal dan voor een eventueel noodzakelijk uitbreiding van de vergunning zorg dragen en Maasgrond vervolgens in staat stellen tot verwerking van baggerspecie over te gaan. 13. Maasgrond zal naar verwachting slechts op beperkte schaal baggerspecie verwerken voor haar moederondernemingen. Maasgrond zal voornamelijk baggerspecie recyclen ten behoeve van opdrachtgevers van baggerwerkzaamheden, zoals Rijkswaterstaat, gemeenten, provincies en beheerders van waterwegen en havens. Het verontreinigde residu van baggerspecie dat vrijkomt bij de verwerking zal worden gestort. Maasgrond zal dit residu aanbieden op stortplaatsen voor afvalstoffen die door derden of door AVL worden beheerd. Naar verwachting zal uiteindelijk niet meer dan 25% van het gehele residu worden gestort op stortplaatsen van AVL, hetgeen tot gevolg heeft dat van de totale kosten van Maasgrond slechts circa 6% wordt veroorzaakt door stortingen bij AVL. 14. Uit het voorgaande vloeit voort dat Maasgrond op duurzame wijze alle functies van een zelfstandige economische eenheid zal vervullen. Geen cordinatie van marktgedrag van de oprichtende ondernemingen 15. Maasgrond zal actief zijn op het gebied van recycling van baggerspecie. De oprichtende ondernemingen, AVL en BAG, zullen, zo blijkt uit de overgelegde gegevens, niet beiden actief zijn op de markt voor recycling van baggerspecie. Slechts n van de moederondernemingen van BAG is actief op de markt voor recycling van baggerspecie. Evenmin zijn de oprichtende ondernemingen beiden actief op verticaal gelieerde markten. 16. Maasgrond zal daarnaast actief zijn op de markt voor de handel in licht verontreinigde grond (een restproduct van het verwerkingsproces van baggerspecie) in Limburg en Brabant. AVL is eveneens actief op de markt voor handel in licht verontreinigde grond in Limburg. Ook n van de moederondernemingen van BAG houdt zich bezig met de handel in licht verontreinigde grond in Noord-Holland en Friesland. Nu Maasgrond en de moederonderneming van BAG actief zijn op verschillende regionale markten (zie hierna, punt 30) is er geen mogelijkheid van cordinatie van marktgedrag. 17. Gezien het bovenstaande is de gemelde operatie een concentratie in de zin van artikel 27, onder c, van de Mededingingswet. Omzetdrempels 18. Betrokken ondernemingen, in de zin van het Besluit vaststelling formulieren Mededingingswet (Staatscourant 1 van 2 januari 1998), zijn de groep waartoe AVL behoort (PNEM-MEGA) en de moeders van BAG (Vissers, Wessem en DVVW). 19. Uit de bij de melding ter beschikking gestelde omzetgegevens blijkt dat
de gemelde concentratie binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht valt.
V. BEOORDELING A. Relevante markten Relevante productmarkten 20. Maasgrond zal actief zijn op het gebied van recycling van baggerspecie. Om rivieren bevaarbaar te houden moeten ze van tijd tot tijd worden uitgebaggerd. De baggerspecie (ook wel rivierslib genoemd) die hierbij vrijkomt is doorgaans verontreinigd en wordt daarom in grote depots opgeslagen. Maasgrond zal door middel van natuurlijke scheidingsprocessen verontreinigde delen van de baggerspecie scheiden van de bruikbare stoffen. Dankzij dit procd kan naar schatting van partijen 75% van de baggerspecie nuttig worden hergebruikt als bouwstof voor infrastructurele werken of voor de aanleg van industrieterreinen. Maasgrond zal derhalve enerzijds actief zijn op het gebied van het aanbieden van recyclingdiensten aan aanbieders van baggerspecie zoals Rijkswaterstaat, gemeenten, aannemers en beheerders van waterwegen en anderzijds zal zij actief zijn als aanbieder van secundaire stoffen die vrijkomen uit het recyclingproces zoals zand, grind en licht verontreinigde grond. Uit het recyclingproces komt een restfractie vrij die zwaar verontreinigd is. Deze fractie kan niet verder worden verwerkt en dient te worden gestort of verbrand. 21. Recycling van baggerspecie is een betrekkelijk nieuwe activiteit die een alternatief biedt voor het storten (ofwel bergen) van baggerspecie. Baggerspecie valt niet onder het Besluit stortverbod afvalstoffen[1] en kan in beginsel op gewone stortplaatsen voor afvalstoffen worden aangeboden. In de praktijk wordt baggerspecie echter alleen gestort op zogenaamde "natte stortplaatsen" zoals De Slufter in Rotterdam, het Ketelmeer en het Hollandsch Diep als gevolg van het feit dat de tarieven voor deze "natte stort" significant lager liggen dan de tarieven van normale afvalstortplaatsen. Het storten of bergen van baggerspecie wordt door de overheid vanuit milieuhyginisch perspectief gezien als minder gewenst. De overheid voert daarom een beleid dat is gericht op het stimuleren van de totstandkoming van milieuvriendelijker alternatieven voor het storten van baggerspecie. [1] Stbl. 1995, 345
22. Partijen zijn van mening dat recycling van baggerspecie niet in concurrentie staat met storten of bergen van baggerspecie. Als reden hiervoor noemen zij dat, bezien vanuit milieuhyginisch perspectief, de voorkeur uitgaat naar recycling indien daarvoor de mogelijkheid bestaat. 23. Uit de door partijen en andere marktpartijen overgelegde gegevens blijkt dat de bestaande recyclingcapaciteit in Nederland nog te klein is ten opzichte van het totale aanbod aan baggerspecie. Diverse ondervraagde marktpartijen hebben verklaard dat de keuze voor een van beide alternatieven nu voornamelijk wordt bepaald door de respectievelijke kosten van beide alternatieven. Gelet op het feit dat storten en recycling in ieder geval in technische zin alternatieven zijn, zal een toename van de hoeveelheid baggerspecie die wordt gerecycleerd, bij gelijk aanbod van baggerspecie,
leiden tot een vermindering van de hoeveelheid te storten baggerspecie. 24. Gelet op het voorgaande zou de recycling van baggerspecie als meest nauwe productmarktafbakening gehanteerd kunnen worden. Mogelijkerwijs is echter sprake van een breder afgebakende markt die zowel storten als recycling omvat. In het onderhavige geval is het evenwel niet noodzakelijk te bepalen of recycling van baggerspecie en storten van baggerspecie afzonderlijke markten vormen dan wel samen n markt vormen omdat de uiteindelijke beoordeling daardoor niet wordt benvloed (zie hierna, punt 31 e.v.). 25. Ten aanzien van de uit het recyclingproces vrijkomende secundaire bouwstoffen (waaronder licht verontreinigde grond) kan worden opgemerkt, dat deze bouwstoffen gelet op hun aard en hun bestemming, verwisselbaar zijn met andere bouwstoffen die geschikt zijn om gebruikt te worden in infrastructurele werken of voor de aanleg van industrieterreinen. In elk geval is niet aannemelijk dat bouwstoffen gewonnen uit baggerspecie, gelet op hun aard, prijs, of kwaliteit zo specifiek zijn, dat zij niet in voldoende mate zouden kunnen worden vervangen door (uit andere producten gewonnen) andere bouwstoffen. Dit is te meer niet aannemelijk omdat sprake is van een nieuw procd. Relevante geografische markten 26. Partijen zijn van mening, dat de markt voor recycling van baggerspecie een regionaal karakter heeft. Daartoe wijzen zij erop, dat rivierslib zich moeilijk over grote afstanden laat vervoeren. 27. Enkele van de ondervraagde marktpartijen hebben de visie van partijen dat sprake is van activiteiten met een regionaal karakter bevestigd. Een van deze marktpartijen stelt dat de door haar verwerkte baggerspecie afkomstig is uit regio's binnen een straal van maximaal 40 km van de respectieve recyclinginstallaties. Van de zijde van een aantal andere ondervraagde marktpartijen wordt echter gesteld, dat rivierslib zich juist makkelijk over lange afstanden laat vervoeren. Rivierslib wordt over het algemeen over water vervoerd waardoor de vervoerskosten relatief laag zijn. Tezamen met de prijs voor eindverwerking, zo wordt gesteld, wordt bepaald waar baggerspecie wordt verwerkt. Zij stellen dat de geografische dimensie van de markt geheel Nederland betreft. 28. In reactie op de hierboven besproken visie dat sprake zou zijn van een markt die geheel Nederland omvat, hebben partijen vervolgens aangegeven, dat ofschoon vervoer over water circa 50% goedkoper is dan transport per vrachtwagen, de transportkosten, welke wijze van transport ook wordt gekozen, een zeer belangrijke factor blijven, die de helft van de totale kosten zou kunnen bedragen. Voorts geven zij aan, dat zodra de markt voor baggerspecie daadwerkelijk tot ontwikkeling is gekomen, er geen noodzaak meer bestaat om, zoals nu wel eens gebeurt, uit te wijken naar op grotere afstand gelegen afnemers. 29. In het onderhavige geval kan de beantwoording van de vraag of sprake is van regionale markten of van een nationale markt in het midden worden gelaten, aangezien dit uiteindelijke beoordeling niet wijzigt (zie hierna, punten 34 en 35). Indien sprake zou zijn van regionale markten, dan zou de markt waarop Maasgrond actief wordt, gelet op de oorsprong van het aanbod van baggerspecie (dat wordt gegenereerd uit de grote rivieren in Nederland)
alsmede de opmerkingen van marktpartijen, in ieder geval een substantieel deel van Zuid-Nederland omvatten. 30. Ten slotte kan worden opgemerkt, dat het aannemelijk is, dat voor het aanbieden van bouwstoffen (waaronder licht verontreinigde grond) bestemd voor het gebruik in infrastructurele werken of voor de aanleg van industrieterreinen, gelet op de transportkosten, sprake is van regionale markten. B. Gevolgen van de concentratie Recycling van baggerspecie 31. Zoals reeds opgemerkt is de markt voor recycling van baggerspecie nog volop in ontwikkeling. De activiteit van Maasgrond betreft de toepassing van een nieuw procd voor recycling. De benodigde investeringen zijn volgens partijen hoog en hebben een lange verdientijd. Uit de reacties van andere marktpartijen blijkt dat naast de benodigde investeringen er geen significante technische of juridische toetredingsbelemmeringen bestaan. De benodigde technologie is vrij op de markt beschikbaar en voor het oprichten van een installatie zijn alleen milieuvergunningen en stortvergunningen vereist. Onzeker is echter nog of recycling van baggerspecie op den duur een economisch levensvatbare activiteit is. Van belang hierbij is, dat thans onzeker is of van overheidswege een stortverbod van baggerspecie zal worden ingevoerd. 32. De onderhavige transactie leidt er toe dat er een nieuwe aanbieder van recyclingdiensten voor baggerspecie tot de markt toetreedt waardoor de bestaande capaciteit op de markt wordt uitgebreid. Uit de antwoorden van andere marktpartijen op door de NMa gestelde vragen blijkt dat de totaal in Nederland aanwezige capaciteit voor de recycling van baggerspecie ten minste circa 1,76 miljoen ton per jaar bedraagt. Van deze capaciteit is een aanzienlijk deel in handen van n aanbieder. Uitgaande van de maximaal geplande capaciteit van Maasgrond (250.000 kubieke meter per jaar [2]) zal Maasgrond maximaal 20% van de totaal in Nederland op korte termijn aanwezige capaciteit exploiteren. Deze capaciteitscijfers zijn echter slechts in beperkte mate significant voor de bepaling van het marktaandeel van Maasgrond. Daarvoor zijn de daadwerkelijke bezettingscijfers van de aanwezige capaciteit relevant. Deze zijn voor Maasgrond nog onbekend. Uit de door andere marktpartijen verstrekte gegevens blijkt dat de bezettingsgraad van hun installaties varieert tussen de 10 en 50%. [2] Partijen hebben aangegeven dat 1kubieke meter tussen de 1,1en 1,8 ton weegt, afhankelijk van de hoeveelheid water die zich in het slib bevindt. Een derde heeft een verhouding van 1 kubieke meter is 1,2 ton genoemd.
33. Voor de beoordeling van de effecten van de oprichting van Maasgrond is het van belang te constateren dat de omvang van de markt voor recycling van baggerspecie in potentie ook de hoeveelheid baggerspecie omvat die nu wordt gestort alsmede de nog vrijkomende toekomstige hoeveelheden baggerspecie. Volgens opgave van partijen zal er in de periode 1996 tot 2015 in heel Nederland circa 203 miljoen kubieke meter verontreinigde baggerspecie ter stort of recycling worden aangeboden[3]. Dit komt neer op een gemiddeld aanbod per jaar van rond de 10 miljoen kubieke meter. Op basis van de initile capaciteit zal Maasgrond daarvan jaarlijks niet meer dan 2,5% kunnen verwerken.
[3]
Partijen verwijzen hierbij naar het rapport: "Vandaag baggeren, morgen oogsten" van het Advies- en Kenniscentrum Waterbodems van Rijkswaterstaat, d.d. juni 1998.
34. Indien wordt uitgegaan van een in geografische zin nauwer afgebakende markt (zie punt 29) ontstaat het volgende beeld. Ook in het zuiden van Nederland, waar Maasgrond haar activiteiten zal aanvangen, zijn diverse concurrenten actief die capaciteiten exploiteren die vergelijkbaar zijn met die van Maasgrond. Genoemde concurrenten zijn allen landelijk opererende ondernemingen die deel uitmaken van financieel krachtige concerns. Zelfs indien de markt nog nauwer zou worden afgebakend dan een regio van 40 kilometer (zie punt 27), is het mede gezien de middelen waarover genoemde concurrenten beschikken, niet aannemelijk dat een machtspositie ontstaat. Het is dan aannemelijk dat van buiten deze nauw afgebakende markt (potentile) concurrentiedruk van buiten deze regio bestaat. In dit verband wordt gewezen op de opmerkingen van ondernemingen, dat baggerspecie over lange afstanden kan worden vervoerd. 35. Ten slotte dient te worden opgemerkt dat het gestelde in punt 33 ook geldt bij een in geografische zin nauwer afgebakende markt. Uit de door partijen overgelegde gegevens blijkt dat ongeveer 20% van het totale Nederlandse aanbod van baggerspecie afkomstig is uit Zuid-Nederland. Uitgaande van deze cijfers kan Maasgrond daarvan niet meer dan 13% verwerken. 36. Concluderend kan gesteld worden dat Maasgrond als nieuwe aanbieder van recyclingdiensten zijn positie op de markt nog dient te veroveren, de markt nog volop in ontwikkeling is, de toetredingsbarrires niet significant hoog zijn, concurrenten nog in aanzienlijke mate capaciteit beschikbaar hebben en het storten van baggerspecie op "natte stortplaatsen" als alternatief nog steeds beschikbaar is. Op grond van het voorgaande bestaat er geen reden om aan te nemen dat de oprichting van Maasgrond zal leiden tot het ontstaan van een machtspositie op een eventueel af te bakenen Nederlandse markt noch op een eventueel af te bakenen Zuid-Nederlandse (of regionale) markt voor de recycling van baggerspecie. Aanbieden van bouwstoffen 37. Op het gebied van het aanbieden van bouwstoffen (licht verontreinigde grond) zijn vele tientallen ondernemingen in Nederland actief. In NoordBrabant gaat het om een tiental grotere marktpartijen; in Limburg naar schatting om zes. Op deze markt zal Maasgrond als nieuwe toetreder een zeer kleine speler zijn. Ook op deze markt bestaat derhalve geen reden om aan te nemen, dat een machtspositie ontstaat of wordt versterkt. C. Opmerkingen van derden 38. Derden hebben erop gewezen, dat de onderhavige transactie zou leiden tot oneigenlijke of oneerlijke concurrentie van door de overheid gedomineerde bedrijven ten nadele van het particuliere bedrijfsleven. 39. Met betrekking tot deze opmerkingen van derden zij verwezen naar hetgeen over deze problematiek is opgemerkt in het besluit van de directeurgeneraal in zaak 158/PNEM/MEGA - Nutsbedrijf Heerlen [4]. [4] zaak 158/ PNEM/ MEGA - Nutsbedrijf Heerlen, besluit nr. NMa-158/ 11 van 29 april 1998, punt 43.
VI. CONCLUSIE 36. Na onderzoek van deze melding is de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot de conclusie gekomen dat de gemelde operatie binnen de werkingssfeer valt van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht. Hij heeft geen reden om aan te nemen dat als gevolg van die concentratie een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd. 37. Gelet op het bovenstaande deelt de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit mede dat voor het tot stand brengen van de concentratie waarop de melding betrekking heeft geen vergunning is vereist. Datum: 22-02-1999
w.g. A.W. Kist Directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd beroepschrift indienen bij de arrondissementsrechtbank te Rotterdam, sector bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM, Rotterdam.
Aan de inhoud van deze pagina's kunt u geen rechten ontlenen.
