BAPPENAS

LAPORAN AKHIR

ANALISIS GENDER DALAM PERENCANAAN PEMBANGUNAN

DIREKTORAT KEPENDUDUKAN DAN PEMBERDAYAAN PEREMPUAN KEDEPUTIAN SUMBER DAYA MANUSIA DAN KEBUDAYAAN KEMENTERIAN PPN/BAPPENAS 2007

KATA PENGANTAR Puji syukur kami panjatkan kepada Allah SWT, atas rahmat dan hidayahNya, sehingga laporan akhir Kajian Analisis Gender dalam Perencanaan Pembangunan ini dapat kami selesaikan. Laporan ini adalah hasil dari kegiatan kajian, yang merupakan salah satu fungsi Direktorat Kependudukan dan Pemberdayaan Perempuan. Kajian ini memiliki dua tujuan, yaitu: pertama, melakukan evaluasi terhadap pelaksanaan PUG di 18 Kementerian/Lembaga, 7 provinsi, dan 7 kabupaten/kota terpilih; yang dimaksudkan untuk mengetahui sampai seberapa jauh Kementerian/ Lembaga dan provinsi serta kabupaten/kota yang dikaji telah melaksanakan Inpres No. 9 Tahun 2000, serta peraturan perundang-undangan lain yang berkaitan dengan PUG. Tujuan kedua adalah melakukan analisis gender terhadap beberapa program pembangunan terpilih yang terdapat di dalam RPJMN 2004-2009. Analisis gender tersebut dilakukan bersama-sama dengan Kementerian/lembaga terkait, dengan menggunakan piranti analisis gender yang disebut Gender Analysis Pathway (GAP). Semoga hasil kajian ini dapat bermanfaat bagi pihak-pihak terkait, dan untuk itu kami haturkan terima kasih kepada seluruh pihak yang telah berpartisipasi dalam pelaksanaan seluruh kegiatan dalam penyusunan kajian tersebut, khususnya kepada Ibu Dr. Yulfita Raharjo, MA dan Bapak Nardho Gunawan, MD, MPH; selaku konsultan yang membantu kami dalam pelaksanaan kajian ini. Di samping itu, masukan dan saran untuk kajian ini juga kami harapkan, sebagai bahan perbaikan untuk periode selanjutnya. Jakarta,

Desember 2007

Direktur Kependudukan dan Pemberdayaan Perempuan

2

DAFTAR ISI Kata Pengantar

2

RINGKASAN EKSEKUTIF

5

1. PENDAHULUAN

5

2. HASIL KAJIAN DAN ANALISIS

10

2.1. PELAKSANAAN PUG DI 18 KEMENTERIAN/LEMBAGA

10

a. Dukungan Politik

10

b. Program yang Responsif Gender

11

c. Pelembagaan: Wadah struktural dan wadah fungsional

12

d. Ketersediaan dan efektifnya sistem data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin 13 e. Kapasitas Sumber Daya Manusia (SDM)

13

2.2. PELAKSANAAN PUG DI DAERAH

14

2.3. Lessons Learned

15

2.4. Analisa Gender Dalam Perencanaan Program/Kegiatan Pembangunan: Kementerian/Lembaga Terpilih

18

2.4.1.Hasil yang Diharapkan

18

2.4.2.Proses Analisis

19

2.4.3.Hasil Analisis Gender dan PUG di Kementerian/Lembaga Terpilih

21

2.4.4. Beberapa Isu Kritis

21

3. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

23

BAB 1. PENDAHULUAN

25

1.1. Latar Belakang

25

1.2. Tujuan Kajian

28

1.3. Ruang Lingkup Kegiatan

28

1.4. Metodologi

29

1.5. Pengukuran

33

1.6. Hasil yang Diharapkan

35

1.7. Limitasi

36

3

1.8. Kesimpulan

38

BAB 2. PELAKSANAAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DI KEMENTERIAN/LEMBAGA: Tinjauan dari Perspektif gender 39 2.1. Dukungan Politik

42

2.2. Program yang responsif gender

51

2.3. Pelembagaan: Wadah struktural dan wadah fungsional

53

2.4. Peran Pokja Gender

60

2.5. Ketersediaan dan efektifnya sistem data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin 62 2.6. Kapasitas Sumberdaya Manusia (SDM)

64

2.7. Kesimpulan

65

Bab 3. PELAKSANAAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DI KABUPATEN/ KOTA: TINJAUAN DARI PERSPEKTIF GENDER 67 3.1. Pelaksanaan PUG di Era Desentralisasi: tepat waktu, tepat asas, luput di tatanan praktis 68 3.2. Proses pelaksanaan PUG tidak selalu berjalan linier dengan prasyarat

70

3.3. Tantangan pelaksanaan PUG dalam perencanaan pembangunan di Provinsi dan Kabupaten/Kota 86 BAB 4.

ANALISA GENDER DALAM PERENCANAAN PROGRAM/KEGIATAN PEMBANGUNAN: KEMENTERIAN/LEMBAGA TERPILIH 91

4.1. Hasil yang Diharapkan

92

4.2. Proses Analisis

92

4.3. Hasil Analisis Gender dan PUG di Kementerian/Lembaga Terpilih 95 4.4. Best Practice

96

4.5. Beberapa Isu Kritis

100

BAB 5.

102

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

5.1. Kesimpulan

102

5.2. Rekomendasi

103

4

RINGKASAN EKSEKUTIF   1. PENDAHULUAN

 

a. LATAR BELAKANG Strategi  pengarusutamaan  gender  (PUG)  ke  dalam  proses  pembangunan  dewasa  ini  semakin  diakui  sebagai  kebutuhan  pembangunan  nasional. Hal tersebut diperkuat dengan telah disahkannya Instruksi Presiden  (Inpres) No. 9 Tahun 2000 tentang PUG dalam Pembangunan Nasional, yaitu  suatu  Instruksi  Presiden  kepada  semua  Menteri,  Lembaga  Tinggi  Negara,  Panglima  Angkatan  Bersenjata,  Gubernur  dan  Bupati/Walikota  untuk  melakukan  PUG  dalam  keseluruhan  proses  perencanaan  dari  seluruh  kebijakan dan  program pembangunan.     Sebagai  hasil  dari  upaya  pelaksanaan  PUG,  khususnya  pada  tahap  perencanaan,  dapat  dilihat  dari  Propenas  2000‐2004,  yaitu  telah  terdapat  19  program  pembangunan  yang  responsif  gender.  Program‐program  tersebut  mencakup  5  sektor  pembangunan  yaitu  bidang  hukum,  ekonomi,  politik,  pendidikan, dan sosial budaya. Pada setiap Rencana Pembangunan Tahunan  (Repeta) upaya PUG terus dilakukan, dan hasil nyata yang diperoleh adalah  bertambahnya  program  yang  responsif  gender.  Hingga  Repeta  2004,  jumlah  program  yang  telah  responsif  gender  bertambah  menjadi  38  program,  yang  terdapat  pada  sektor‐sektor  pembangunan:  ketenagakerjaan,  pendidikan,  hukum, pertanian, koperasi dan UKM, politik, kesejahteraan sosial, keluarga  berencana, kesehatan, dan lingkungan hidup.  Dalam  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Nasional  (RPJMN)  2004‐2009, peningkatan kualitas hidup perempuan merupakan salah satu dari  agenda  menciptakan  Indonesia  yang  adil  dan  demokratis.  Bahkan  dalam  Rencana  Kerja  Pemerintah  (RKP)  tahun  2006  dan  2007,  pengarusutamaan  gender  telah  ditetapkan  sebagai  salah  satu  prinsip  pengarusutamaan  yang  harus dilakukan oleh seluruh kegiatan pembangunan.    Untuk  keperluan  kajian  tersebut,  terdapat  5  (lima)  aspek  yang  dikaji.  Kelima  aspek  tersebut  dianggap  merupakan  prasyarat  dalam  proses  melaksanakan  PUG.  Aspek‐aspek  tersebut  adalah:  1)  dukungan  politik;  2)  kebijakan/program/kegiatan  yang  responsif  gender;  3)  tersedianya  kelembagaan PUG; 4) data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin  dalam  sistem;  dan  5)  kemampuan  sumber  daya  manusia  (SDM)  dalam  melaksanakan dan mengawal PUG.1 

   Lima aspek pendukung yang diperlukan untuk melaksanakan PUG (Referensi, KPP). 

1

5

Hasil  kajian  pelaksanaan  PUG  (Bappenas,  2005)  tersebut  memperlihatkan bahwa: 1)  implementasi 38 program Repeta 2001‐2004 yang  responsif gender tersebut dapat dikatakan tidak semuanya dilaksanakan; dan  2)  meskipun  sudah  cukup  banyak  kemajuan,  namun  secara  umum  pelaksanaan  PUG  belum  berjalan  optimal.  Beberapa  hal  yang  menjadi  penyebabnya, adalah sebagai berikut:  - Payung  hukum  yang  menyatakan  tentang  keharusan  melaksanakan  PUG  di  setiap  sektor/lembaga  baik  di  tingkat  nasional  maupun  di  tingkat  daerah, tidak tersosialisasi dengan baik.   - PUG  lebih  dipahami  sebagai  proyek  kegiatan  untuk  perempuan  atau  pemberdayaan  perempuan  semata,  dan  belum  dipahami  sebagai  strategi  pembangunan yang sifatnya cross‐cutting, menyeluruh dan terintegrasi;  - PUG belum melembaga;   - Data  dan  informasi  terpilah  berdasarkan  jenis  kelamin  masih  terbatas.  Tidak  ada  keharusan  untuk  mengumpulkan  data  terpilah  menurut  jenis  kelamin, apalagi digunakan untuk keperluan analisis; dan   - Masih  kurangnya  sumber  daya  manusia  (SDM)  yang  mampu  melaksanakan  analisis  gender  dan  mendukung  pelaksanaan  PUG  di  tingkat internal masing‐masing lembaga.  Oleh  sebab  itu,  sesuai  dengan  salah  satu  fungsi  Bappenas  yaitu  melakukan  koordinasi  dan  peningkatan  keterpaduan  dalam  penyusunan  rencana  dan  program  pembangunan  nasional  (Surat  Keputusan  Menteri  Negara  PPN/Kepala  Bappenas  No.  050/M.PPN/03/2002),  Direktorat  Kependudukan dan Pemberdayaan Perempuan Bappenas memandang perlu  memperluas  kajian  gender  dalam  perencanaan  pembangunan  dan  pelaksanaan  PUG  di  beberapa  bidang  dalam  RPJMN  2004‐2009.  Untuk  keperluan  itu,  di  samping  melakukan  ‘revisit’  kepada  12  Kementerian/  Lembaga yang melaksanakan 9 bidang pembangunan (lama), juga menambah  dengan  6  (enam)  Kementerian/Lembaga  (baru)  di  tingkat  nasional.  Untuk  memperkaya gambaran pelaksanaan PUG di daerah, kajian juga dilakukan di  7  provinsi  dan  7  kabupaten/kota  terpilih,  di  luar  3  provinsi  dan  3  kabupaten/kota yang telah dilakukan pada tahun 2005.    Dengan  demikian,  kajian  gender  dalam  perencanaan  pembangunan  pada tahun 2007 ini mencakup 18 Kementerian/Lembaga dengan fokus pada  program‐program  pembangunan  dalam  RPJMN  2004‐2009  (untuk  nasional)  dan di 7 provinsi dan 7 kabupaten/kota terpilih.     

b. TUJUAN KAJIAN Tujuan  pertama  untuk  melakukan  evaluasi  terhadap  pelaksanaan  PUG  di 18  Kementerian/Lembaga, 7 provinsi, dan 7 kabupaten/kota terpilih. 

6

Tujuan  ini  dimaksudkan  untuk  mengetahui  sampai  seberapa  jauh  Kementerian/  Lembaga  dan  provinsi  serta  kabupaten/kota  yang  dikaji  telah  melaksanakan  Inpres  No.  9  Tahun  2000,  serta  peraturan  perundang‐ undangan lain yang berkaitan dengan PUG.   Tujuan  kedua  untuk  melakukan  analisis  gender  terhadap  beberapa  program  pembangunan  terpilih  yang  terdapat  di  dalam  RPJMN  2004‐2009.  Hasil  yang diharapkan  adalah  bahwa  melalui  analisis  gender  tersebut  dapat  dihasilkan sejumlah program/kegiatan pembangunan yang responsif gender.  Selain  itu,  juga  dimaksudkan  sebagai  bagian  dari  upaya  capacity  building  dalam  hal  melakukan  analisis  gender  dan  mengintegrasikan  isu  gender  ke  dalam  dokumen  perencanaan  pembangunan.  Lebih  jauh  lagi,  diharapkan  juga  bahwa  melalui  upaya  tersebut  dapat  dibangun  rasa  kepemilikan  terhadap  program  yang  sudah  responsif  gender.  Analisis  gender  dilakukan  bersama‐sama  dengan  Kementerian/lembaga  terkait  dengan  menggunakan  piranti analisis gender yang disebut Gender Analysis Pathway (GAP).   

c. METODOLOGI Kerangka Analisis  Untuk  tujuan  pertama  –yaitu  evaluasi  PUG–,  metode  yang  dipakai  dalam adalah kombinasi dari sejumlah piranti kajian baik kuantitatif maupun  kualitatif.  Sifat  analisis  kajian  adalah  deskriptif  analisis.  Dimulai  dengan  menelaah  dokumen  dasar  perencanaan  program  pembangunan  Kementerian/Lembaga  yang  tersedia.  Ini  termasuk  rencana  strategis,  pedoman  umum  perencanaan  program  pembangunan,  kebijakan  pembangunan,  meta  analisis  hasil  kajian  evaluasi  2005,  dan  dokumen  lain  yang relevan dari setiap sektor yang terpilih.   Dari  informasi  dan  gambaran  yang  terkumpul,  disusun  suatu  framework  dengan  mengidentifikasikan  beberapa  variabel  kunci  yang  kemudian  dijabarkan  pada  pertanyaan‐pertanyaan  yang  relevan,  untuk  memandu  proses  kajian.    Asumsinya  adalah  secara  ideal  pelaksanaan  PUG  dapat  berjalan  baik  dalam  suatu  Kementerian/Lembaga  jika  tersedia  paling  tidak  6  (enam)  aspek,  yaitu:  1)  adanya  dukungan  politik  (komitmen)  dari  pimpinan/pengambil  kebijaksanaan;  2)  adanya  program/kegiatan  yang  responsif  gender  sebagai  suatu  keniscayaan;  3)  adanya  kelembagaan  baik  struktural  maupun  fungsional  sebagai  acuan  dalam  pelaksanaan  PUG  di  Kementeriaan/Lembaga  yang  bersangkutan;  4)  tersedianya  dan  efektifnya  sistem data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin; 5) tersedianya  sumber  daya  manusia  (SDM)  yang  memahami  gender  dan  mampu 

7

melaksanakan  dan  mengawal  PUG;  dan  6)  tersedianya  dana  untuk  pelaksanaan PUG2.    Metode Pelaksanaan Kajian  Dalam merancang kajian, telah disetujui bersama bahwa sifat kajian ini  adalah  partisipatori.  Pada  prinsipnya,  pendekatan  partisipatori  lebih  memberikan  waktu  dan  ruang  untuk  berdiskusi  dua  arah  antara  tim  kajian  dengan para responden.   (1)

Focus  Group  Discussion  (FGD),  forum  FGD  menjadi  piranti  yang  penting dalam mengumpulkan data informasi;  

(2)

Briefing  dan  konsultasi  dengan  para  pimpinan,  pengelola  (unit)  dan  anggota  staf  (seperti  dari  Biro  Perencanaan,  Sekretaris/Ditjen  yang  berkaitan  dengan  kegiatan  PUG,  focal  point  gender,  Pokja  Gender,  dll),  untuk  mendapatkan  gambaran  tentang  budaya  Kementerian/Lembaga,  termasuk  persepsi  serta  perlakuan  lembaga  terhadap  isu  gender  pada  umumnya,  dan  isu  gender  dalam  perencanaan  program  pada  khususnya;  

(3)

Wawancara dilakukan dengan pengelola senior dari  beberapa program  dalam Kementeriaan/Lembaga terkait;  

(4)

Telaah  dokumen  dilakukan  secara  sistematis  terhadap  dokumen  perencanaan  yang  relevan,  khususnya  Rencana  Strategis  (Renstra)  Kementerian/Lembaga yang  memuat  kebijakan,  strategi,  target/sasaran,  termasuk  program  dan  kegiatan  pembangunan,  framework  dan  piranti  analisis dari beberapa Kementerian/ Lembaga terpilih;  

(5)

Meta  analisis  terhadap  hasil  kajian  perencanaan  program  yang  responsif gender (2005);  

(6)

Kuesioner  sebagai  kajian  cepat  untuk  menjajagi  dukungan,  kelembagaan  dan  mekanisme  PUG  serta  sumber  daya  manusia  yang  tersedia  dan  mampu  melaksanakan  analisis  gender  di  Kementerian/Lembaga yang dikaji;  

(7)

Debriefing  dan  konsultasi  dengan  para  pengelola  (unit)  dan  anggota  staf (seperti Biro Perencanaan, Sekretaris (Ditjen) yang berkaitan dengan  kegiatan PUG, gender focal point, Pokja Gender). 

Untuk  tujuan  kedua  –yaitu  analisis  gender  terhadap  program  pembangunan–  maka  metode  yang  digunakan  adalah  learning  by  doing 

  Opsional  sifatnya,  anggaran  untuk  gender  dan  PUG  masih  perlu  didiskusikan  dan  disepakati  bersama  para  pemangku  kebijakan.  Sebab  itu,  hanya  beberapa  Kementerian/Lembaga  yang  melengkapi  pertanyaan  dalam  kuesioner,  tetapi  kebanyakan  tidak dapat melengkapi. 

2

8

melalui  lokakarya.  Lokakarya  Analisis  Gender  untuk  Perencanaan  Program  tersebut  menggunakan  piranti  (tool)  analisis  Gender  Analysis  Pathway  (GAP).  Program‐program  yang  dianalisa  merupakan  pilihan  oleh  wakil‐wakil  dari  Kementerian/Lembaga  yang  diambil  dari  program  pembangunan  RPJMN  2004‐2009.  Data   Data  yang  digunakan  ada  data  sekunder  (hasil  pelaksanaan  kajian  PUG  Tahun  2005  dan  data‐data  lainnya)  dan  data  primer.  Terdapat  3  (tiga)  fokus pengumpulan data primer dan informasi yang digunakan yaitu: 1) Bagi  Kementerian/Lembaga  serta  Provinsi/Kabupaten/Kota  yang  baru,  kajian  dilakukan dengan mengukur pada ketersediaan 5 (lima) aspek yang dianggap  suatu  keadaan  ideal  untuk  melaksanakan  PUG,  ditambah  satu  aspek  lagi  yaitu  ketersediaan  gender  budget;  2)  Bagi  Kementerian/Lembaga/Provinsi/  Kabupaten/Kota  yang  pernah  dilakukan  kajian,  maka  fokus  kajian  kali  ini  adalah  dengan  melihat  dinamika  dari  5  (lima)  aspek  tersebut  di  atas,  serta  aplikasinya; dan 3) Metode yang dipakai adalah kombinasi metode kuantitatif  (kuesioner,  desk  review)  dan  kualitatif  (interview  mendalam  dan  FGD  dengan  nara  sumber  yang  dianggap  sebagai  pengambil  kebijakan,  mengetahui/terlibat  dengan  perencanaan  program/  kegiatan  maupun  pelaksanaan  PUG).  Diskusi  partisipatif  juga  dilakukan  dengan  stakeholders  terkait  untuk  mengidentifikasi  masalah,  tantangan,  dan  masukan/  rekomendasi. Sifat analisis adalah deskriptif. 

9

2. HASIL KAJIAN DAN ANALISIS

  Tujuan  pertama  melakukan  kajian  gender  dalam  perencanaan  pembangunan  adalah  mengetahui  sampai  seberapa  jauh  Kementerian/Lembaga  serta  provinsi/kabupaten/kota  yang  dikaji  melaksanakan  Instruksi  Presiden  No.  9  Tahun  2000  serta  peraturan  perundang‐undangan lain yang mengikutinya, dengan fokus utama pada isu‐ isu kritis dalam pelaksanaan PUG.     2.1. PELAKSANAAN PUG DI 18 KEMENTERIAN/LEMBAGA

Sejumlah  informasi  telah  terkumpul  dari  hasil  kajian  ini.  Demi  konsistensi  dengan  kajian  serupa  yang  dilakukan  pada  tahun  20053  dan  aggregasi  temuan‐temuan,  serta  untuk  keperluan  diskusi  dan  melihat  dinamikanya,  maka data dan informasi dikelompokkan ke dalam lima aspek  yang dikaji. Ke‐lima aspek tersebut dipilih karena merupakan prasyarat ideal  untuk  melaksanakan  PUG,  khususnya  untuk  suatu  proses  perencanaan  pembangunan  yang  responsif  gender4.  Aspek‐aspek  tersebut  adalah:  1)  dukungan  (Politik)  dari  pimpinan  Kementeriaan/Lembaga;  2)  ketersediaan  wadah,  baik  struktural  maupun  fungsional  yang  memungkinkan  PUG  (berpotensi)  terlembaga;  3)  ketersediaan  dan  efektifnya  sistem  data  dan  informasi yang terpilah menurut jenis kelamin; 4) SDM yang memahami dan  mampu  melaksanakan  dan  mengawal  PUG;  5)  jumlah  program/kegiatan  yang responsif gender.   a. Dukungan Politik

Dukungan politik merupakan cerminan dari komitmen para pimpinan  Kementerian/Lembaga,  yang  seringkali  dituangkan  dalam  bentuk  payung  hukum  untuk  melaksanakan  PUG  di  institusi  masing‐masing,  seperti  Surat  Keputusan,  Instruksi,  Surat  Perintah,  Surat  Edaran,  dan  lain‐lain.  Dari  segi  capaian  pelaksanaan  PUG  diukur  dari  terlaksananya  sosialisasi  internal  atas  keberadaan  payung  hukum  tersebut,  terutama  di  antara  jajaran  pimpinan  lembaga  (horizontal)  dan  di  antara  penanggung  jawab  program/kegiatan  (vertikal).  Meskipun  telah  tersedia  berbagai  payung  hukum  sebagai  dukungan  politk terhadap pelaksanaan PUG, namun kurang tersosialisasi secara baik –   Kementerian  Negara  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  (BAPPENAS)  bekerjasama  dengan  Kementerian  Negara  Pemberdayaan  Perempuan  (KPP),  Evaluasi  Pelaksanaan  Pengarusutamaan Gender di 9 Sektor Pembangunan (2005)  4  Aspek  ke  ‐6  yaitu  gender  budget,  tidak  jadi  dikaji,  karena  masih  belum  ada  kesepakatan  dalam memahami dan mendefinisikannya .   3

10

terutama  di  antara  para  pimpinan  dan  pembuat  keputusan  di  Kementeriaan/Lembaga.  Oleh  karena  itu  keberadaannya  seringkali  hanya  diketahui  oleh  orang‐orang  yang  tercantum  namanya  dalam  SK  tersebut.  Umumnya  para  pimpinan/pengambil  kebijakan  banyak  yang  belum  memahami  konsep  gender  dan  PUG  serta  manfaatnya5.  Oleh  sebab  itu  meskipun  PUG  telah    dikuatkan  dalam  Inpres  No.  9  Tahun  2000  dan  dalam  Peraturan Presiden No. 7 Tahun 2005 tentang RPJMN 2004‐2009, akan tetapi  karena  pemahaman  mengenai  gender/PUG  yang  masih  kurang,  dan  bahkan  seringkali  ‘keliru’,  maka  dukungan  politik  terhadap  PUG  masih  lemah.  Hambatan  lain  PUG  adalah  pendanaan  yang  kurang  diperhitungkan  saat  perencanaan. SK yang dikeluarkan tentu berimplikasi pada pendanaan, yang  karena  bersifat  ad  hoc  berarti  alokasi  dananya  tidak  direncanakan  sebelumnya.  Dari  best  practise  seperti  yang  diperlihatkan  oleh  Departemen  Pendidikan  Nasional,  Departemen  Kesehatan,  dan  Departemen  Pertanian,  bahwa  dukungan  politik,  payung  hukum  dan  piranti  lain  (seperti  Pedoman  Pelaksanaan) bisa terbangun, jika ada prakarsa internal yang dilakukan oleh  sekelompok  orang  yang  mempunyai  komitmen  tinggi,  konsisten,  dan  didukung oleh orang‐orang yang kompeten.  Data  empirik  memperlihatkan  bahwa  dukungan  politik  bisa  tumbuh  dari prakarsa (salah satu) unit kerja dengan program kegiatan yang responsif  gender,  dengan  disertai  upaya  advokasi  pada  para  pimpinan/pengambil  kebijakan.  Namun,  perlu  diwaspadai  bahwa  dukungan  politik  dapat  melemah bila Surat Keputusan pelaksanaan PUG tidak efektif dipergunakan,  sebagaimana halnya yang terjadi di Kejaksaan Agung dan Mahkamah Agung.    b. Program yang Responsif Gender

Dari evaluasi PUG 2005, diketahui bahwa 38 program (Propenas) yang  sudah  responsif  gender,  hampir  tidak  ada  yang  dilaksanakan,  kecuali  beberapa  bagian  kegiatan  hasil  dari  pelatihan  analisis  gender  yang  pernah  dilakukan. Salah satu penyebabnya adalah terjadinya peralihan dari Propenas  ke  RPJMN  2004‐2009,  sehingga  masing‐masing  Kementerian/Lembaga  menyesuaikan  dengan  misi  dan  fokus  RPJMN  2004‐2009.  Penyebab  lain  adalah  38  program  yang  sudah  dibuat  gender  responsif  oleh  individu‐ individu  yang  mengikuti  pelatihan  gender  analisis,  tidak  otomatis  menjadi  dokumen resmi dari lembaga yang diwakilinya. Selain minimnya diseminasi  internal  hasil  pelatihan  gender,  juga  karena  kedudukan  individu  tersebut  di  dalam  lembaga  yang  diwakilinya  tidak  cukup  kuat  untuk  meyakinkan  5

Banyak keluhan yang dilontarkan akan minimnya partisipasi para pimpinan dan pengambil keputusan dalam kegiatan sosialisasi dan advokasi PUG.

11

atasan/rekan  kerjanya  mengenai  program/  kegiatan  yang  telah  dibuatnya  gender  responsif.  Yang  sering  tidak  disadari  adalah  membuat  rancangan  program  itu  adalah  suatu  proses  yang  melibatkan  banyak  orang  dan  petahapan  yang  tidak  selalu  kondusif  untuk  menerima  sesuatu  yang  baru  seperti perspektif gender dalam perencanaan program.  Beberapa butir penting yang berkaitan dengan program pembangunan  yang  responsif  gender:  1)  Kementeriaan/Lembaga  sudah  semakin  terbuka  menerima  perspektif  gender  kedalam  program  dan  kegiatanya,  tetapi  teknis  pelaksanaannya  masih  menjadi  kendala,  demikian  juga  dengan  hierarki  birokratis  pengambilan  keputusan;  2)  pejabat  eselon  3  dan  4  yang  sudah  dilatih  gender  analisis  untuk  perencanaan  program  merupakan  focal  point  gender  dan  ujung  tombak  pelaksanaan  PUG  di  unitnya  masing‐masing.  Namun  menghadapi  kesulitan  dalam  meyakinkan  pimpinan  dan  rekan  kerjanya  yang  masih  bias/buta  gender;  dan  3)  proses  perencanaan  program  dan  kegiatan  melibatkan  berbagai  pihak,  termasuk  yang    berada  di  luar  unitnya dan wewenangnya.    c. Pelembagaan: Wadah struktural dan wadah fungsional

Tidak  semua  Kementerian/Lembaga  yang  dikaji  memiliki  wadah  atau  kelembagaan yang mengurusi gender, baik kelembagaan struktural  maupun  fungsional.  Sebagai  contoh  DKP  dan  LAN  tidak/belum  mempunyai  kedua  kelembagaan  tersebut.  Bahkan  di  antara  Kementerian/Lembaga  yang  secara  eksplisit  memiliki  kelembagaan  akan  tetapi  bentuk,  struktur  serta  fungsinya  beragam.  Tiga  pola  teridentifikasi:  1)  kelembagaan  fungsional;  2)  kelembagaan dengan wadah struktural kombinasi dengan wadah fungsional;  dan  3)  belum  mempunyai  keduanya,  baik  wadah  struktural  maupun  fungsional.  Beberapa  isu  penting  berkaitan  dengan  Kelembagaan:  1)  Kedudukan  yang rendah secara struktural. Masalah yang dihadapi kegiatan pelaksanaan  PUG di Kementerian/Lembaga yaitu ketika  yang mengurusi PUG berada di  Eselon  yang  rendah.  Secara  struktural,  di  beberapa  Kementerian/Lembaga  yang  mengurusi  kegiatan  PUG  ditempatkan  pada  struktur  eselon  3  (Departemen  Sosial)  atau  echelon  4.  Biasanya  digabung  bersama‐sama  dengan urusan bidang lain, seperti agama, olahraga, dan seterusnya. Karena  kedudukannya  yang  rendah  secara  struktural,  sehingga  tidak  cukup  kuat  untuk  melakukan  pengawalan  maupun  melakukan  terobosan‐terobosan  kedalam  sistim.    Hal  ini  disebabkan  karena  adanya  kesalahpahaman  dalam  memandang PUG. Umumnya PUG dianggap sebagai suatu program Wanita  dalam  Pembangunan.  Hanya  beberapa  instansi  seperti  Depkes,  Depdiknas,  dan  Deptan  yang  sudah  mulai  memperlakukan  gender  sebagai  cross  cutting  issues dengan usaha melibatkan semua unit kerja vertikal dan horizontal;  2)  12

Wadah  fungsional  yang  belum  berfungsi  optimal.  Wadah  fungsional  seperti  gender  focal  point,  Dewan  Pakar,  gender  fasilitator  karena  kedudukannya  diluar  struktur,  bekerja  lebih  lentur  sebab  itu  seharusnya  lebih  banyak  berperan  baik  dalam  mensosialisasikan  gender  dan  PUG,  maupun  melaksanakannya.  Tetapi  tidak  semua  Kementerian/Lembaga    memiliki  wadah‐wadah  fungsional  ini.  Wadah  fungsional  yang  paling  banyak  dipunyai oleh Kementeriaan/Lembaga yang dikaji adalah focal point gender,  meskipun tidak semuanya berfungsi optimal; 3) Peran serta keterlibatan Focal  Point. Semua Kementerian/Lembaga yang dikaji memiliki focal point gender  yang biasanya sudah terpapar dengan isu gender melalui seminar, sosialisasi,  pelatihan,  dan  lain‐lain.  Namun,  mereka  tidak  mempunyai  wewenang  yang  memadai  untuk  melakukan  intervensi  birokrasi,  karena  umumnya  hanya  merupakan  eselon  3  atau  4;    dan  4)  peran  Pokja  Gender.  Hampir  semua  Kementerian/Lembaga  telah  memiliki  SK  untuk  membentuk  Pokja  gender/PUG.    d. Ketersediaan dan efektifnya sistem data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin Permasalahan  ketersediaan  data  terpilah  merupakan  masalah  ‘lama’  yang  belum  terselesaikan  di  semua  Kementerian/Lembaga  yang  dikaji.  Depdiknas  dan  Depkes  merupakan  dua  Kementerian  yang  sudah  mempunyai  data  terpilah  di  tingkat  dasar,  yaitu  di  level  sekolah  dan  Puskesmas. Akan tetapi seperti  yang sering diutarakan dalam FGD maupun  wawancara dengan responden, data yang sudah terpilah itu diagregat lagi di  tingkat  kecamatan.  Alasan  umum  yang  banyak  disebutkan  yaitu  karena  formulir  dari  ‘atas’  (provinsi/nasional)  memang  tidak  terpilah  menurut  jenis  kelamin.  Beberapa  butir  penting  yang  berkaitan  dengan  ketersediaan  data  terpilah:  1)  isu  yang  menonjol  sebenarnya  adalah  kurangnya  komitmen  politik  pimpinan  yang  berwenang  berkaitan  dengan  penyediaan  dan  penggunaan  data  yang  terpilah  menurut  jenis  kelamin  dalam  melakukan  analisis  untuk  perencanaan;  2)  kelangkaan  data  terpilah  di  hampir  semua  Kementerian/Lembaga  merupakan  suatu  masalah  serius  yang  sangat  menghambat  pelaksanaan  PUG;  dan  3)  penggunaan  data  terpilah  tersebut  belum melembaga dalam perencanaan terbukti dari formulir standar masing‐ masing Kementerian/Lembaga yang tidak di disaggregasi.    e. Kapasitas Sumber Daya Manusia (SDM) SDM  yang  mau  dan  mampu  melaksanakan  dan  mengawal  pelaksanaan  PUG  masih  amat  sedikit.  Berbagai  kegiatan  capacity  building  13

sudah  banyak  dilakukan  di  sebagian  besar  Kementerian/Lembaga  dengan  mengundang  pakar,  dari  Kemeneg.  PP  maupun  dari  sumber  internal  dan  eksternal, akan tetapi hasilnya belum cukup memadai.  Beberapa  butir  penting  yang  berkaitan  dengan  kurangnya  SDM  yang  handal  melakukan  dan  mengawal  PUG:  1)  mengingat  kekurangan  tersebut  karena  seringnya  rotasi  pejabat  dan  masih  banyaknya  pejabat  yang  belum  memahami  konsep  gender  dan  aplikasinya,  maka  sosialisasi  dan  capacity  building  untuk  tiap‐tiap  Kementerian/Lembaga  perlu  ditingkatkan;  2)  materi  dan  metode  penyampaian  yang  diberikan  dalam  capacity  building  harus  disesuaikan  dengan  keperluan  dan  latarbelakang  peserta;  dan  3)  advokasi  mengenai gender dan PUG sangat esensial bagi para pimpinan lembaga agar  mereka  lebih  responsif,  aspiratif  dan  akomodatif  terhadap  isu  gender  dan  pelaksanaan PUG.    2.2. PELAKSANAAN PUG DI DAERAH

Isu gender dalam pembangunan di daerah tepat waktu dan tepat asas,  tetapi  berpotensi  luput  menggunakan  kesempatan.  Tepat  waktu,  karena  Inpres  No.  9  Tahun  2000  datang  bersamaan  dengan  adanya  pergeseran  dari  sentralistik  ke  desentralistik  melalui  otonomi  daerah.  Kesempatan  besar  itu  sekaligus  merupakan  tantangan  luar  biasa  bagi  daerah,  karena  daerah  diharapkan  dapat  memanfaatkan  kesempatan  ini  untuk  melakukan  terobosan‐terobosan,  melalui  program/kegiatan  pembangunan  –  termasuk  pelaksanaan  PUG  –  yang  lebih  cocok  dengan  keadaan  dan  aspirasi  daerah.  Namun harapan besar ini kemungkinan besar luput dimanfaatkan daerah.   PUG  di  telah  dilengkapi  dengan  sejumlah  payung  hukum,  yaitu:  1)  KepMendagri  No.  132  Tahun  2003  tentang  Pedoman  Umum  Pelaksanaan  PUG dalam Pembangunan Daerah; 2) Surat Edaran Mendagri No. 411 Tahun  2006  tentang Percepatan Pelaksanaan Program PP dan PUG di Daerah; dan 3)  Peraturan Mendagri No. 13 Tahun 2006 tentang Indikator Kinerja (meskipun  tidak spesifik, tetapi relevan bagi pelaksanaan  PUG). Masing‐masing daerah  pun  telah  menindaklanjutinya  dengan  kesepakatan  politik  dalam  berbagai  bentuk.6 Semua provinsi, kabupaten/kota yang dikaji sudah memiliki wadah  struktural  dan  fungsional  mengelola/mengawal  pelaksanaan  PUG.  Akan  tetapi  pada  tatanan  praksis,  ‐‐kecuali  di  beberapa  provinsi/kabupaten/kota‐‐,  implementasinya tidak berjalan seperti yang diharapkan.  Secara umum pelaksanaan PUG di tatanan perencanaan pembangunan  belum  terlaksana  baik.  Akan  tetapi  beberapa  daerah  telah  menunjukkan  kesungguhannya. Desentralisasi yang dinyatakan efektif per tanggal 1 Januari  2001  telah  secara  nyata  berpengaruh  terhadap  pelaksanaan  PUG  di  daerah.   Lihat bagian Kesepakatan politik  

6

14

Pelimpahan  wewenang  dan  tanggung  jawab  dari  pemerintah  pusat  ke  pemerintahan daerah dengan hampir tanpa limitasi dan kondisi, bukan tanpa  konsekuensi.  Sementara  itu,  pemahaman  mengenai  gender  dan  PUG  masih  rancu.  Demikian  juga  halnya  dengan  detail  prosedur  standar  operasional  untuk  melaksanakan  PUG  juga  belum  tersedia,  meskipun  sebenarnya  sudah  dikeluarkan  KepMendagri  No.  132  Tahun  2003  tentang  Pedoman  Umum  Pelaksanaan PUG dalam Pembangunan Daerah.  Hasilnya  adalah  tanggapan  daerah  beragam  dalam  interpretasi  dan  bersikap  terhadap  pelaksanaan  PUG  ini.  Pada  umumnya,  pemahaman  mengenai  gender  dan  PUG  direduksi  sebagai  suatu  program,  khususnya  program yang berkaitan dengan pemberdayaan perempuan. Sebab itu dalam  struktur  administrasi  ditempatkan  bercampur  bersama‐sama  dengan  program‐program  lain  pada  satu  unit  kerja  (eselon  4  atau  3).  Karena  umumnya, karena pemahaman yang kurang tersebut, maka gender dan PUG  tidak ditempatkan sebagai prioritas dalam rancangan pembangunan. Hal ini  bertolak belakang dengan RPJMN 2004‐2008 yang menekankan PUG sebagai  suatu  strategi  pembangunan  yang  harus  diarusutamakan  ke  dalam  keseluruhan proses perencanaan pembangunan. Namun ada beberapa daerah  yang lebih tanggap dan menempatkan isu gender dalam proses perencanaan  secara  bermakna  dan  menempatkan  wadah  yang  mengurusi  PUG    pada  struktur  yang lebih instrumental yaitu di eselon 2.  Dalam  proses  melaksanakan  PUG  di  era  desentralisasi  yang  kedua‐ duanya  relatif  baru  di  Indonesia  ini  sulit  untuk  mendokumentasikan  semua  isu  dan  pengalaman  yang  mempunyai  dampak  yang  luas  dan  berjangka  panjang. Lagipula, masih terlalu dini untuk menilai apakah pelaksanaan PUG  di  daerah  sudah  berjalan  sebagaimana  diharapkan,  mengingat  umur  keduanya  (PUG  dan  desentralisasi)  belum  cukup  8  tahun.  Beberapa  butir  penting  yang  (berpotensi)  berdampak  terhadap  jalanya  pelaksanaan    PUG  didaerah.   2.3. Lessons Learned

Lessons  Learned  yang  harus  dicermati:  1)  pemahaman  yang  masih  sering keliru tentang pelaksanaan desentralisasi dan PUG, sangat berpotensi  mereduksi PUG menjadi program atau bahkan menjadi kegiatan; 2) sosialisasi  gender  dan  pelatihan  analisis  gender  diperlakukan  seperti  proyek  dengan  waktu  pelatihan  yang  kurang  memadai,  sehingga  hasilnya  pemahaman  mengenai  gender  dan  kemampuan  analisis gender  rendah/kurang  memadai;  3) dukungan politik pelaksanaan PUG (SK Gubernur, Bupati, Walikota) tidak  disosialisasikan;  (4)  ketersediaan  data  terpilah  menurut  jenis  kelamin  masih  belum  terlembaga  dan  kurang  mendapat  dukungan  politik  untuk  melembagakannya.  Konsekuensinya  kebijakan  dan  perencanaan  program  pembangunan  dibuat  tidak  berdasarkan  data  yang  memadai;  5)  keharusan 

15

melakukan  analisis  gender  dalam  perencanaan  masih  belum  melembaga;  6)  orang  yang  mendapatkan  pelatihan  analisis  gender  dan  sosialisasi  gender  tidak selalu orang yang terlibat dalam proses perencanaan program/kegiatan  pembangunan,  bahkan  juga  bukan  orang  yang  bisa  mempengaruhi  pengambil  keputusan,  sehingga  tidak  bisa  memastikan  program/kegiatan  pembangunan yang dihasilkan telah responsif gender; 7) di beberapa daerah  yang  dikaji,  fokus  PUG  masih  terlalu  luas  dan  bersifat  umum,  sehingga  berpotensi gagal. Beberapa daerah menyikapi keadaan ini dengan lebih bijak,  yaitu berfokus pada isu strategis yang menjadi kepedulian bersama. Misalnya  di  Provinsi  Sumatera  Utara  berfokus  pada  beberapa  isu  yaitu  Kekerasan  Dalam  Rumah  Tangga  (KDRT),  hak  asasi  anak,  serta  trafficking;  dan  8)  tidak  semua  Pokja  Gender  di  daerah  berfungsi,  misalnya  tidak  ada  agenda  kerja,  tidak  ada  pertemuan  (rutin).  Namun  di  sebagian  daerah  seperti  Provinsi  Sumatera  Utara  dan  Provinsi  Jawa  Tengah,  Pokja  berfungsi  dengan  baik,  sesuai  tujuannya.  Di  Provinsi  Sumatera  Utara  misalnya,  Pokja  dibagi  ke  dalam  beberapa  gugus‐tugas  sesuai  dengan  isu  yang  ditangani.  Dengan  demikian,  Pokja  bekerja  dengan  fokus  yang  lebih  jelas  dan  terukur  dalam  menangani  permasalahan.  Bentuk  kelembagaan  fungsional  seharusnya  melibatkan  stakeholders  internal  maupun  eksternal  sehingga  menciptakan  jejaring kerja yang luas dan beragam.     Proses  pelaksanaan  PUG  tidak  selalu  berjalan  linier  dengan  prasyaratan.   SKPD  Walaupun  suatu  Kementerian/Lembaga  atau  provinsi/kabupaten/ kota telah memiliki sebagian besar dari 5 prasyarat  PUG,  namun  pelaksanaan  PUG  tidak  berjalan  sebagaimana  yang  diharapkan. Sebaliknya, terdapat instansi yang telah melaksanakan PUG  meskipun  baru  pada  program/kegiatan  terbatas,  tanpa  kelengkapan  prasyaratan ideal.  Proses  pelaksanaan  PUG  umumnya  dapat  dibagi  ke  dalam  3  pola  umum7. Pola pertama adalah yang masih dalam tahap proses memenuhi  prasyaratan ideal seraya tetap melanjutkan program/kegiatan Perempuan  dalam  Pembangunan  (WID).  Pola  kedua  adalah  yang  masih  dalam  tahap  proses memenuhi prasyaratan ideal tetapi sudah mempunyai (beberapa)  program/kegiatan  dengan  mengaplikasikan  strategi  PUG,  walaupun  masih bersifat ad hoc. Pola ketiga adalah kondisi prasyaratan ideal masih  7

Ketiga pola tersebut bersifat arbitrar, yaitu bertolak dari opini umum. Dalam kajian ini bentuk kategorisasi tersebut dipakai untuk kepentingan diskusi. Karena dalam kenyataan tidak terjadi kategorisasi yang eksklusif, selalu saja ada proses serta unsur masing-masing pola bercampur satu dengan lainnya.

16

belum terpenuhi, sudah melaksanakan PUG dengan fokus pada isu‐isu  tertentu.  Akan  tetapi  kegiatan  masih  terisolasi  sebagai  kegiatan  Pokja  atau  unit  kerja  yang  berinisiatif.  PUG  belum  dipakai  sebagai  strategi  untuk  mengintegrasikan  isu  gender  ke  dalam  perencanan  program  pembangunan  dan  juga  belum  dilihat  sebagai  isu  lintas  bidang/unit  kerja (cross‐cutting issue).  Pola  pertama,  merupakan  pola  yang  paling  umum  ditemukan  di  daerah. Pelaksanaan PUG di daerah umumnya masih pada tahap proses  kelengkapan  prasyaratan,  belum  sampai  pada  aplikasi  pelaksanaan  PUG.  Semua  daerah  yang  dikaji,  baik  di  tingkat  provinsi  maupun  kabupaten/kota,  telah  memiliki  SK  Gubenur/Bupati/Walikota  yang  berkaitan dengan pembentukan tim (koordinasi) Pokja Gender.8 Namun  tidak  selalu  semua  stakeholders  terkait‐bahkan  di  kalangan  internal  lembaga/unit  kerja  baik  vertikal  maupun  horizontal‐‐  mengetahui  keberadaan  payung  hukum  tersebut.  Umumnya,  hanya  orang‐orang  yang terlibat langsung atau namanya tercantum dalam Surat Keputusan  tersebut yang mengetahui keberadaannya.  Pola  kedua tidak jauh berbeda dengan pola pertama. Keduanya masih  dalam  tahap  proses  memenuhi  prasyaratan.  Masalah‐masalah  yang  ditengerai  pada  pola    pertama,  juga  merupakan  masalah  di  pola    kedua.  Perbedaannya  adalah  pada  pola  kedua  sudah  mempunyai  (beberapa)  program/kegiatan  PUG  meskipun  seringkali  masih  bersifat  ad  hoc.  Di  beberapa  Pemerintah  Daerah  dan  juga  SKPD,  tanpa  menanti  terpenuhinya 5 prasyaratan tersebut, telah melakukan pengarusutamaan  gender  di  beberapa  program/kegiatan  pembangunannya.  Kementerian/Lembaga  terkait  serta  lembaga  donor  memegang  peran  penting  dalam  proses  ini  yaitu  melalui  program  block  grant  (Kementerian/Lembaga) maupun melalui lembaga donor dalam bentuk  proyek  ujicoba.  Depdiknas  misalnya  memberikan  block  grant  untuk  beberapa  kegiatan  program  pembangunan  pendidikan  yang  responsif  terhadap isu gender pada satuan kerjanya di daerah9. Program/kegiatan  yang  responsif  gender  juga  dibawa  oleh  lembaga  donor/agensi  internasional  seperti  misalnya  dalam  bentuk  proyek  ujicoba  ataupun  bantuan  teknis  lainnya,  melalui  Pemda  atau  SKPD  terpilih.  Sebagai  contoh Kabupaten Bogor dari ADB; Kabupaten Wonosobo dari UNFPA;  Propinsi  Sulawesi  Selatan  dari  CIDA;  kabupaten‐kabupaten  Gowa,  Lebak, dan Jayapura dari UNDP. Selain itu, Kemeneg PP sudah 3 tahun  terakhir  ini  memberikan  dana  stimulan  ke  daerah.  Pada  mulanya  dana  8

9

Di beberapa Daerah disebut TP4 (Tim Pengelola Program Pemberdayaan Perempuan, dikeluarkan dengan SK Gubernur. Berkaitan dengan PUG, Depdiknas memberi prioritas pada beberapa isu kritis, yaitu: kebijakan, bahan ajar, dan capacity building.

17

stimulan  dimaksudkan  untuk  mendorong  daerah  mengaplikasikan  Inpres  No.9  Tahun  2000.  Akan  tetapi  dengan  berjalannya  waktu,  masing‐masing  kedeputian  Kemeneg  PP  juga  mempunyai  dana  stimulan yang dipakai sesuai dengan masing‐masing misi kedeputian.  Pola  ketiga  diwakili  oleh  Depkes,  Pemerintah  Daerah  Provinsi  Jawa  Tengah  dan  Sumatera  Utara.  Kedua  provinsi  ini  termasuk  yang  telah  maju  dalam  usaha  melaksanakan  PUG.10  Dengan  atau  tanpa  bantuan  block  grant,  dana  stimulan  dan  sejenisnya,  Biro  Pemberdayaan  Perempuan sudah menjadi ‘motor’ untuk  pelaksanaan PUG. Fenomena  yang  menarik  untuk  disebutkan  adalah  bahwa  kemajuan  yang  dicapai  itu pada umumnya tidak lepas dari tokoh (‘the singer) yang menahkodai  kegiatan  ini,  yang  pada  umumnya  faham  terhadap  apa  yang  mau  dilakukan,  penuh  inisiatif,  percaya  pada  apuhnya  jejaring  dengan  melibatkan  stakeholders  yang  terkait.  Selain  itu,  semua  instansi  yang  dimasukkan    kedalam  pola  ketiga,  semuanya  menempatkan  pengelola  PUG ada dalam struktur birokrasi yang cukup tinggi (eselon 2).    2.4.

Analisa Gender Dalam Perencanaan Program/Kegiatan Pembangunan: Kementerian/Lembaga Terpilih

Tujuan  kedua  dari  kajian  adalah  menghasilkan  beberapa  perencanaan  program/kegiatan  pembangunan  terpilih  yang  responsif gender dari beberapa Kementerian/Lembaga yang dikaji.  Beberapa  Kementerian/Lembaga  yang  dikaji  tersebut  sebenarnya  sudah  mempunyai  beberapa  program  yang  responsif  gender  sebagai hasil dari kegiatan capacity building yang pernah diadakan  oleh  Bappenas  dan  KPP  di  tahun  2001‐2002  di  9  Kementerian/Lembaga  terpilih.  Sebagai  hasilnya,  dalam  REPETA  (2001‐2004)  yang  kemudian  diganti  menjadi  PROPENAS  (2001‐ 2004),  tercatat    38  program  pembangunan  –  yang  merupakan  tanggung  jawab  dari  9  Kementerian/Lembaga  tersebut  –  yang  sudah responsif terhadap isu gender.11   2.4.1.  Hasil yang Diharapkan  Hasil  yang  diharapkan  dari  kegiatan  bersama  menganalisa  gender  ini  adalah:  1)  Kementeriaan/Lembaga  terpilih  memiliki  beberapa  (rancangan)  program  pembangunan  yang  responsif  gender;  2)  adanya  transfer  of  knowledge,  karena  kegiatan  bersama  menganalisa  gender  ini  sekaligus  dimaksudkan  sebagai  bagian  10

Keduanya mendapatkan Parahita Eka Praya, suatu penghargaan yang diberikan oleh Kemeneg PP berkaitan dengan pelaksanaan PUG di daerah masing-masing. 11 Lihat Bab 1

18

dari  capacity  building  melalui  learning  by  doing,  melakukan  analisis  gender  dan  mengintegrasikan  isu  gender  ke  dalam  program/program  kegiatan  mereka  sendiri;  3)  membangun  kepemilikan  melalui  keterlibatan  langsung,  sehingga  pengalaman  dan  keterampilan  yang  didapat  dari  kegiatan  bersama  ini  membangun  rasa  kepemilikan  (sense  of  ownership);  dan  4)  membangun  jejaring,  sebab  bekerja  bersama  dengan  stakeholder  lainnya  akan  membangun  jejaring  kuat  yang  diperlukan  dalam  melaksanakan PUG.   2.4.2.  Proses Analisis  Kegiatan  analisis  gender  dirancang  dalam  bentuk  suatu  lokakarya  pelatihan  analisis  gender  berdurasi  3  hari.  Dari  18  Kementerian/Lembaga peserta lokakarya, 9 diantaranya (Kemeneg  KUKM,  Kemeneg  LH,  Dephukham,  Depdiknas,  Depkes,  Deptan,  Depnakertrans,  dan  Depsos)  adalah  ‘alumni’  dari  dari  kegiatan  piloting PUG Bappenas‐KPP 2001‐2002. Peserta dari masing‐masing  Kementerian/Lembaga  yang  diundang  sebanyak  2  orang  dan  diharapkan  berasal  dari  atau  mereka  yang  berkaitan  dengan  perencanaan  program.  Masing‐masing  peserta  membawa  dan  bekerja  dengan  menggunakan  program/kegiatan  atau  tema  yang  dipilih.  Beberapa  Kementerian/Lembaga  peserta  lokakarya  membawa program/kegiatan yang akan dianalisa, yaitu: 1) Depkes  (Program  Upaya  Kesehatan  Masyarakat  dan  Program  Sumber  Daya  Kesehatan  melalui  Inisiatif  Desa  Siaga  );  2)  Depdiknas  (Program Pendidikan Non Formal melalui Inisiatif Pemberantasan  Buta  Aksara);  3)  Depsos  (Program  Pemberdayaan  Fakir  Miskin,  Komunitas  Adat  Terpencil,  dan  Penyandang  Masalah  Kesejahteraan  Sosial  Lainnya  melalui  Kegiatan  Usaha  Ekonomi  Produktif  dan  Usaha  Kesejahteraan  Sosial);  4)  Deptan  (Program  Peningkatan  Kesejahteraan  Petani  melalui  Inisiatif  Pengembangan  Usaha  Agribisnis  Perdesaan);  5)  Kemeneg  KUKM  (Program  Pemberdayaan  Usaha  Skala  Mikro  melalui  Inisiatif  PERKASA);  6)  Depnakertrans  (Program  Peningkatan  Kualitas  dan  Produktivitas  Tenaga  Kerja  melalui  perlindungan  TKW);  7)  LAN  (Program  Sumber  Daya  Manusia  Aparatur  melalui  Kegiatan  Peningkatan  kemampuan manajerial dan kepemerintahan).  Waktu.  Kesulitan  pertama  adalah  mencari  waktu  yang  tepat  bagi  fasilitator  dan  peserta  dari  18  Kementerian/Lembaga.  Kesibukan‐ kesibukan  rutin  dan  yang  bersifat  ad  hoc  di  internal  lembaga  masing‐masing,  membuat    waktu  mereka  terbatas  untuk  menghadiri pelatihan; hari pelatihan yang telah ditetapkan itupun  tidak  dapat  dipenuhi  oleh  sebagian  peserta.  Sehingga  diputuskan  19

masing‐masing kelompok hanya akan mengikuti lokakarya  dalam  1 hari saja, dan hasilnya tidak seperti yang diharapkan. Lokakarya  untuk  3  kelompok  itu  diadakan  tanggal  2,3  dan  5  Oktober  2007.  Penyajian  dari  para  peserta  tidak  dapat  dilakukan  semuanya,  sehingga  sebagian  luput  dari  komentar  para  fasilitator.  Beberapa  Kementerian/Lembaga  terutama  yang  sudah  terpapar  dengan  pelatihan  analisis  gender  sudah  mempersiapkan  program  yang  sudah dianalisis sebelumnya, sehingga waktu dilokakarya dipakai  untuk diskusi dengan fasilitator. Bagi yang tidak selesai, pekerjaan  itu  dibawa  kembali  ke  instansi  masing‐masing  untuk  dibahas  secara  internal.  Hasilnya  kemudian  diserahkan  kepada  fasilitator  untuk  mendapat  komentar  dan  perbaikan.  Akan  tetapi,  tidak  semua pekerjaan kembali lagi ke fasilitator. Beberapa matriks hasil  program/kegiatan  yang  sudah  responsif  gender  terlampir  (lihat  lampiran).  Peserta.  Ada  2  Kementerian/Lembaga  (PAN  dan  Depdagri)  yang  tidak  mengirimkan  wakilnya  dalam  lokakarya.  Dengan  demikian,  hanya ada wakil dari 16 Kementerian/Lembaga yang berpartisipasi  dalam lokakarya. Meskipun telah diminta dalam undangan untuk  mengirimkan wakilnya dari Biro Perencanaan, akan tetapi peserta  yang  datang  dan  berpartisipasi  tidak  selalu  orang  yang  tepat.  Pemahamaan  tentang  gender  dan  analisisnya  juga  masih  terbatas,  sehingga    harus  dilakukan  penjelasan  mengenai  konsep‐konsep  dasar gender dan PUG, mengapa perlu dilakukan analisis gender.  Waktu  lokakarya  terpaksa  dibagi  sebagian  untuk  sosialisasi  gender, dan sisanya untuk analisis gender. Dengan demikian, telah  mengurangi  waktu  untuk  melakukan  analisis  gender  yang  memang  sudah  terbatas  itu.  Akibatnya  hasil  analisis  gender  menjadi kurang optimal.  Fasilitator.  Hanya  tersedia  2  fasilitator  untuk  memfasilitasi  para  peserta  dari  berbagai  Kementerian/Lembaga  setiap  hari  selama  lokakarya.  Keterbatasan  ini  turut  mengurangi  efektivitas  lokakarya,  sebab  para  peserta  harus  ‘antri’  dalam  mendapatkan  kesempatan berkonsultasi dengan fasilitator.  Materi.  Masing‐masing  peserta  lokakarya  diharapkan  untuk  membawa  program/  kegiatan  ataupun  kebijakan  yang  dipilih  berikut data‐data yang diperlukan. Akan tetapi seperti disebutkan  diatas  tidak  semua  peserta  membawa  program/kegiatannya.  Fasilitator  menyiapkan  materi  yang  berkaitan  dengan  PUG  serta  menyajikannya  berserta  piranti  analisis  gender  GAP.  Fasilitator  menerangkan  lebih  lanjut  tentang  piranti  analisis  gender  GAP  ketika  mendampingi  dan  membantu  peserta  selama  mereka  20

bekerja  dalam  kelompok.  Hasil  analisis  berupa  matriks  yang  sebagian besar masih memerlukan perbaikan‐perbaikan.  2.4.3.  Hasil Analisis Gender dan PUG di Kementerian/Lembaga Terpilih  Dari  hasil  lokakarya  sehari  melakukan  analisis  gender  pada  program/kegiatan  yang  diikuti  oleh  wakil  dari  15  Kementerian/Lembaga,  memperlihatkan  ada  beberapa  Kementerian/Lembaga lebih siap dalam melakukan analisis gender.  Tampaknya ada hubungan yang positif antara kesiapan melakukan  analisis  gender  dengan    faktor  keterpaparan  (expose)  Sumber  Daya  Manusia/ kementerian/Lembaga yang bersangkutan dengan analisis  gender.  Hal  ini  misalnya  diperlihatkan  oleh  Kementerian/Lembaga  antara  lain  seperti  Depkes,  Depdiknas,  Depsos,  Deptan,  Kemeneg  KUKM,  Depnakertrans,  LAN.  Kementerian/Lembaga  yang  disebutkan tadi ‐kecuali LAN‐ adalah ‘alumni’ dari kegiatan piloting  PUG  yang  diprakarsai  oleh  Bappenas  dan  KPP  dengan  difasilitasi  CIDA  melalui  Women  Support  Project  II  (2001‐2002).  Namun  demikian,  tidak  semua  Kementerian/  Lembaga  ‘alumni’  piloting  PUG  tersebut  melanjutkan  keterampilan  yang  sudah  didapat  sebelumnya.  Kemeneg  LH  dan  Dephukham,  misalnya,  yang  juga  merupakan  alumni  model  pilot  PUG  Bappenas‐KPP  tidak  memperlihatkan keterampilan analisis itu dalam lokakarya.   2.4.4.   Beberapa Isu Kritis  Tujuan  utama  dari  mengadakan  lokakarya  pelatihan  analisis  gender bagi Kementerian/Lembaga adalah menghasilkan (beberapa)  program/kegiatan  yang  responsif  gender.  Hasil  lokakarya  memperlihatkan  beberapa  program  sudah  tanggap  terhadap  isu  gender,  meskipun  masih  harus  disempurnakan.  Sebagian  besar  masih  memerlukan  perbaikan‐perbaikan.  Agar  hasil  dari  lokakarya  itu  bermanfaat  dan  operasional,  beberapa  isu  kritis  ditengerai:  1)  Diseminasi  dan  ’pengawalan’  program/kegiatan    yang  sudah  digenderkan  harus  dilakukan.  Analisis  gender  adalah  salah  satu  langkah  pelaksanaan  PUG  dalam  siklus  perencanaan  program;  2)  perlu  mengetahui dan memahami bagaimana proses dan mekanisme perencanaan  program dibuat. Pengarusutamaan gender itu masuk dan terintegrasi  pada  tiap  tahapan  perencanaan  itu  dibuat.  Analisis  gender  pada  program/kegiatan  adalah  salah  satu  tahapan.    Sering  dipahami  rancu,  seolah‐olah  dengan  selesainya  suatu  program/kegiatan  menjadi gender responsif, PUG telah dilaksanakan; dan 3) melibatkan  banyak  aktor.  Tahapan‐tahapan  sebelum  dan  sesudah  melakukan  analisis  gender,  melibatkan  banyak  aktor  yang  belum  tentu  sudah  gender  sensitif.  Hal  ini  yang  sering  luput  dari  perhatian.  Sebab  itu 

21

membangun  kepemilikan  (ownership)  dari  program/kegiatan  yang  sudah responsif gender itu menjadi penting. 

22

3. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

Kesimpulan Inpres  No.  9  tahun  2000  mengenai  keharusan  semua  sektor  pembangunan  untuk  melaksanakan  Pengarusutamaan  Gender  (PUG),  merupakan  tonggak  penting  dalam  sejarah  terhadap  segala  usaha  untuk  mencapai  kesetaraan  gender  yang  merupakan  bagian  dari  Hak  Azasi  Manusia dan Keadilan Sosial.  Hampir  satu  dekade  telah berlalu  sejak  dikeluarkannya Inpres  tersebut  telah cukup banyak hasil yang diperlihatkan, akan tetapi masih lebih banyak  lagi  yang  harus  dilakukan.  Salah  satu  keberhasilan  pelaksanaan  PUG  dalam  pembangunan  adalah  bahwa  Kementerian/Lembaga,  Provinsi  serta  Kabupaten/Kota  yang  dikaji  sebagian  besar  telah  memiliki  empat  atau  lima  unsur  ideal  PUG,  yaitu  dukungan  politik,  kelembagaan,  program  yang  responsif  gender,  data  dan  informasi  terpilah  menurut  jenis  kelamin,  dan  SDM yang handal gender  Akan  tetapi,  hasil  kajian  ini  –dan  juga  merujuk  dari  hasil  dua  kajian  terlebih dahulu yang dilakukan oleh Bappenas dan KPP tahun 2005 dan 2007–  mengindikasikan  bahwa  baik  di  tingkat  nasional  (Kementerian/Lembaga)  maupun  di  tingkat  Provinsi/Kabupaten/Kota,  ditemukan  beberapa  masalah  utama yang menghambat/memperlambat PUG.  Walaupun  sosialisasi  gender  relatif  sering  dilakukan,  bahkan  sejumlah  Kementerian/Lembaga  yang  sudah  melaksanakan  pelatihan  analisis  gender,  namun  pemahaman  sebagian  besar  para  pejabat  Kementerian/Lembaga  mengenai  konsep  gender  dan  PUG  masih  kurang,  bahkan  rancu.  Seringkali  kerancuan  itu  berkaitan  dengan  rendahnya  pemahaman  tentang  beberapa  konsep dasar, seperti ‘gender’ dan kesetaraan gender’, dimana gender diartikan  sama  dengan  perempuan;  kerancuan  dalam  penggunaan  istilah‐istilah  keadilan gender, kesetaraan gender, responsif gender, perspektif gender, dan  seterusnya.   

Rekomendasi -

Direkomendasikan  untuk  melakukan  evaluasi  secara  berkala  setiap  tahun mengenai dampak serta metode sosialisasi dan pelatihan gender. 

-

Penguatan dasar hukum PUG baik di tingkat nasional maupuan daerah  dengan regulasi dan peraturan daerah yang lebih memadai. 

-

Perencanaan  bertahap  yang  menjelaskan  dengan  cukup  rinci  kegiatan‐ kegiatan  dan  sasaran  capaian  yang  diharapkan  dalam  kurun  waktu  tertentu, baik di tingkat nasional maupun daerah. 

-

Data  terpilah  menurut  jenis  kelamin  dilembagakan  di  semua  program  dan kegiatan Kementerian/Lembaga dan Pemda/SKPD. 

23

-

Sebaiknya  KPP  –didukung  oleh  Bappenas  dan  pakar  gender–  dapat  menerbitkan  telaah  berbagai  piranti  yang  ada  dengan  memberi  penjelasan mengenai tujuan dan kegunaannya. 

-

Pengawalan  dari  KPP,  Bappenas,  Biro  PP  serta  Bappeda,  dan  juga  dibantu  oleh  Pokja  Gender  diperlukan  saat  penyusunan  RKP  dan  saat  pengalokasian  anggaran,  hingga  pelaksanaan  program  yang  responsif  gender  dapat  terwujud,  dengan  melibatkan  legislatif  dan  Civil  Society  Organisations (CSOs). 

-

Direkomendasikan adanya fasilitasi bagi pakar Gender, ahli komunikasi  dan  ahli  yang  relevan  lainnya  untuk  menyusun  materi  dan  mendesain  metode KIE yang paling efektif untuk setiap target audience. 

-

Dalam  sosialisasi  PUG  dan  pelatihan  analisis  gender,  diperlukan  narasumber  dari  bagian  perencana  (Bappenas  dan  Bappeda),  selain  narasumber  gender.  Selain  itu,  perlu  digarisbawahi  bahwa  target  audience  sosialisasi/  pelatihan  adalah  yang  dapat  menindaklanjuti  hasil  sosialisasi/ pelatihan. 

-

Rekomendasi  untuk  perencanaan  pembangunan  5  (lima)  tahun  mendatang dalam rangka PUG: 

-

•

Data  terpilah  menurut  jenis  kelamin  menjadi  mandatori  di  semua  bidang pembangunan 

•

Keluaran  dan  sasaran  dari  setiap  program  pembangunan  mencerminkan perspektif gender 

Rekomendasi PUG di Bappenas:  •

Memasukkan analisis gender dengan piranti GAP dalam kurikulum  peningkatan kapasitas SDM perencana. 

•

Advokasi dan sosialisasi gender di lingkungan Bappenas. 

24

 

BAB 1. PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang Strategi pengarusutamaan gender (PUG) ke dalam proses pembangunan dewasa ini semakin diakui sebagai kebutuhan pembangunan nasional. Hal tersebut diperkuat dengan telah disahkannya Instruksi Presiden (Inpres) No. 9 Tahun 2000 tentang PUG dalam Pembangunan Nasional, yaitu suatu Instruksi Presiden kepada semua Menteri, Lembaga Tinggi Negara, Panglima Angkatan Bersenjata, Gubernur dan Bupati/Walikota untuk melakukan PUG dalam setiap tahap pembangunan dari seluruh kebijakan dan

program pembangunan mulai dari perencanaan, pelaksanaan,

monitoring hingga evaluasi. Adapun peraturan lain yang berkaitan dengan PUG, antara lain adalah: •

Undang-undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) Tahun 2005-2025;

•

Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 7 Tahun 2004 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Tahun 2004-2009, yang antara lain menyebutkan tentang peningkatan kualitas hidup perempuan merupakan salah satu dari agenda menciptakan Indonesia yang adil dan demokratis; dan

•

Perpres No. 39 Tahun 2005 tentang Rencana Kerja Pemerintah (RKP) tahun 2006, dan Perpres No. 19 Tahun 2006 tentang RKP Tahun 2007, yang menetapkan PUG sebagai salah satu prinsip pengarusutamaan yang harus dilakukan dalam seluruh kegiatan pembangunan.

Sejak tahun 2001, pelaksanaan PUG pada tahap perencanaan program telah mulai berjalan. Sejumlah sosialisasi dan pelatihan analisis gender dilakukan di tingkat pusat yang menghasilkan 19 program pembangunan (Propenas

2000-2004)

pembangunan,

yang

yang meliputi

responsif

gender

ketenagakerjaan,

25

di

5

(lima)

pendidikan,

bidang hukum,

pertanian, dan koperasi dan usaha kecil dan menengah (KUKM). Jumlah program tersebut di atas bertambah menjadi 38 program (hingga Repeta 2004), dengan menambahkan lagi 4 (empat) bidang lainnya yaitu: kesejahteraan sosial, keluarga berencana, kesehatan, dan lingkungan hidup12. Untuk mengetahui sampai seberapa jauh implementasi dari perencanaan 38 program Repeta 2001-2004 yang sudah responsif gender tersebut, pada tahun 2005 Bappenas bekerjasama dengan Kementerian Negara Pemberdayaan Perempuan (KPP) melakukan kajian di 9 (sembilan) sektor pembangunan yang mencakup 12 Kementerian/Lembaga terpilih. Selain itu, kajian juga diperluas dengan menambah kajian pelaksanaan PUG di daerah,

yaitu

kabupaten/kota

dengan yang

mengambil dipilih

3

(tiga)

secara

acak.

provinsi Ketiga

dan

3

provinsi

(tiga) dan

kabupaten/kota tersebut adalah: Provinsi Sumatera Utara dan Kabupaten Langkat, Provinsi Kalimantan Barat dan Kota Pontianak, serta Provinsi Jawa Timur dan Kabupaten Sidoarjo. Untuk keperluan kajian tersebut, terdapat 5 (lima) aspek yang dikaji. Kelima aspek tersebut dianggap merupakan prasyarat dalam proses melaksanakan PUG. Aspek-aspek tersebut adalah: a) dukungan politik; b) kebijakan/program/kegiatan

yang

responsif

gender;

c)

tersedianya

kelembagaan PUG; d) data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin dalam sistem; dan e) kemampuan sumber daya manusia (SDM) dalam melaksanakan dan mengawal PUG.13 Hasil kajian pelaksanaan PUG (Bappenas, 2005) tersebut memperlihatkan bahwa: 1) implementasi dari perencanaan 38 program Repeta 2001-2004 yang sudah responsif gender tersebut dapat dikatakan sebagian besar belum terlaksana; 2) meskipun sudah ada kemajuan, akan tetapi secara umum pelaksanaan PUG belum berjalan dengan baik. Beberapa penyebab utamanya adalah sebagai berikut: 12

13

Sebanyak 38 program pembangunan dari 9 sektor ini merupakan bagian kegiatan pemula pengintegrasiaan gender ke dalam perencanaan program pembangunan yang dilakukan Bappenas bersama dengan sektor terkait. Sektor-sektor tersebut dipilih berdasarkan berbagai pertimbangan, antara lain: 1) dianggap sudah siap untuk pelaksanaan PUG; dan/atau 2) dianggap cukup banyak mengandung isu gender; dan/atau 3) dianggap sektor yang sangat instrumental/mempunyai daya ungkit tinggi. Lima aspek pendukung yang diperlukan untuk melaksanakan PUG (Referensi, KPP).

26

•

Adanya perubahan dari Repeta 2001-2004 menjadi RPJMN 2004-2009, berdampak terhadap operasionalisasi ke-38 program yang sudah responsif

gender

itu,

karena

tidak

lagi

menjadi

program

yang

diusulkan. •

Inpres No. 9 tahun 2000 yang merupakan payung hukum pelaksanaan PUG di setiap instansi baik di tingkat nasional maupun di tingkat daerah, tidak tersosialisasi dengan baik.

•

PUG lebih dipahami sebagai proyek kegiatan untuk perempuan atau pemberdayaan perempuan semata, dan belum dipahami sebagai strategi pembangunan yang sifatnya cross-cutting, menyeluruh dan terintegrasi;

•

Dampak otonomi daerah yang mengindikasikan bahwa sebagian besar pemerintah daerah tidak menempatkan kesenjangan gender sebagai isu utama, dan tidak memprioritaskan pelaksanaan Inpres No. 9 tahun 2000 tentang pelaksanaan PUG.

Yang patut untuk dicatat juga adalah: •

Data dan informasi terpilah berdasarkan jenis kelamin masih sangat terbatas. Hal ini disebabkan karena tidak ada keharusan bagi setiap instansi untuk mengumpulkan data terpilah menurut jenis kelamin, apalagi digunakan untuk keperluan analisis.

•

Masih

kurangnya

sumber

daya

manusia

(SDM)

yang

mampu

melaksanakan analisis gender dan mendukung pelaksanaan PUG di masing-masing lembaga. Oleh sebab itu, sesuai dengan salah satu fungsi Bappenas yaitu melakukan koordinasi dan peningkatan keterpaduan dalam penyusunan kebijakan dan perencanaan program pembangunan nasional (Surat Keputusan

Menteri

050/M.PPN/03/2002),

Negara Direktorat

PPN/Kepala Kependudukan

Bappenas dan

No.

Pemberdayaan

Perempuan Bappenas memandang perlu memperluas kajian analisis gender

dalam

perencanaan

pembangunan

dengan

mengevaluasi

pelaksanaan PUG di beberapa program pembangunan yang tercantum dalam RPJMN 2004-2009.

27

1.2. Tujuan Kajian Kajian Analisis Gender dalam Perencanaan Pembangunan mempunyai dua tujuan yang hendak dicapai, sebagai berikut: Tujuan pertama untuk melakukan evaluasi terhadap pelaksanaan PUG di 18 Kementerian/Lembaga, 7 provinsi, dan 7 kabupaten/kota terpilih. Tujuan

ini

dimaksudkan

untuk

mengetahui

sampai

seberapa

jauh

Kementerian/ Lembaga dan provinsi serta kabupaten/kota yang dikaji telah

melaksanakan

Inpres

No.

9

Tahun

2000,

serta

peraturan

perundang-undangan lain yang berkaitan dengan PUG. Tujuan kedua untuk melakukan analisis gender terhadap beberapa program pembangunan terpilih yang terdapat di dalam RPJMN 2004-2009. Hasil yang diharapkan adalah bahwa melalui analisis gender tersebut dapat dihasilkan sejumlah program/kegiatan pembangunan yang responsif gender. Selain itu, juga dimaksudkan sebagai bagian dari upaya capacity building dalam hal melakukan analisis gender dan mengintegrasikan isu gender ke dalam dokumen perencanaan pembangunan. Lebih jauh lagi, diharapkan juga bahwa melalui upaya tersebut dapat dibangun rasa kepemilikan terhadap program yang sudah responsif gender. Analisis gender dilakukan bersama-sama dengan Kementerian/lembaga terkait dengan menggunakan piranti analisis gender yang disebut Gender Analysis Pathway (GAP).14 1.3. Ruang Lingkup Kegiatan Untuk keperluan tujuan pertama: •

Dilakukan revisit terhadap 12 Kementerian/Lembaga yang pernah dievaluasi di tahun 2005 (Bappenas, 2005), yaitu Kementerian Negara Lingkungan

Hidup,

Kementerian

Negara

Koperasi

dan

UKM,

Departemen Kesehatan, Departemen Pendidikan Nasional, Departemen Sosial, Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi, Departemen Pertanian, Departemen Hukum dan HAM, Mahkamah Agung, Kepolisian RI, Kejaksaaan Agung, dan Badan Koordinasi Keluarga Berencana

14

Piranti GAP dikembangkan di tahun 1998 oleh Bappenas bersama KPP dengan bantuan teknis dari CIDA melalui Women’s Support Project II.

28

Nasional dengan fokus pada: 1) updating data; dan (2) dinamika pelaksanaan PUG dalam 2 tahun terakhir, yaitu sejak kajian 2005; •

mengkaji 6 Kementerian/Lembaga lainnya, yaitu Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara, Kementerian Negara Riset dan Teknologi, Departemen Dalam Negeri, Departemen Kelautan dan Perikanan, Badan Kepegawaian Negara, dan Lembaga Administrasi Negara, dengan fokus pada pelaksanaan PUG serta kelengkapan data pendukung;

•

mengkaji 7 (tujuh) provinsi terpilih yaitu Sumatera Barat, Riau, Jawa Barat, Jawa Tengah, Nusa Tenggara Barat, Kalimantan Selatan, dan Sulawesi Utara, juga dengan fokus pada kelengkapan data pendukung serta pelaksanaan PUG; dan

•

mengkaji 7 (tujuh) kabupaten/kota terpilih (yang ditetapkan oleh provinsi yang bersangkutan), yaitu Kabupaten Tanah Datar, Kabupaten Kampar, Kabupaten Bogor, Kabupaten Semarang, Kabupaten Lombar, Kota Banjarmasin, dan Kota Manado, dengan fokus pada kelengkapan data pendukung serta pelaksanaan PUG.

Sedangkan untuk keperluan tujuan kedua yaitu analisis gender, ruang lingkup

kegiatan

adalah

wakil-wakil

dari

18

Kementerian/Lembaga

melakukan analisis gender terhadap program-program pembangunan yang diambil dari RPJMN 2004-2006 sesuai pilihan masing-masing Kementerian/Lembaga. 1.4. Metodologi Metode yang digunakan untuk tujuan pertama kajian ini adalah kombinasi dari sejumlah piranti kajian baik kuantitatif maupun kualitatif. Sifat kajian adalah deskriptif analisis, yang dimulai dengan menelaah dokumen dasar perencanaan tersedia. pedoman

program

pembangunan

Dokumen-dokument umum

tersebut

perencanaan

Kementerian/Lembaga termasuk

program

rencana

pembangunan,

yang

strategis, kebijakan

pembangunan, meta-analisis hasil kajian evaluasi PUG 2002 dan 2005, dan dokumen lain yang relevan dari setiap sektor yang terpilih.

29

Dari informasi dan gambaran yang terkumpul, disusun suatu framework dengan mengidentifikasikan beberapa variabel kunci yang kemudian dijabarkan pada pertanyaan-pertanyaan yang relevan, untuk memandu proses kajian. Asumsinya adalah secara ideal pelaksanaan PUG dapat berjalan baik dalam suatu Kementerian/Lembaga jika telah terdapat paling tidak 5 dari 6 (enam) aspek pelaksanaan PUG, yaitu: 1) adanya dukungan politik (komitmen) dari pimpinan/pengambil kebijaksanaan; 2) adanya

program/kegiatan

yang

responsif

gender

sebagai

suatu

keniscayaan; 3) adanya kelembagaan baik struktural maupun fungsional sebagai acuan dalam pelaksanaan PUG di Kementerian/Lembaga yang bersangkutan; 4) tersedianya dan efektifnya sistem data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin; 5) tersedianya sumber daya manusia

(SDM)

yang

memahami

dan

mampu

melaksanakan

dan

mengawal PUG; dan 6) tersedianya jumlah dana untuk pelaksanaan PUG15. Sejak awal merancang kajian ini, telah disetujui bersama bahwa sifat kajian adalah partisipatori. Pada prinsipnya, pendekatan partisipatori lebih memberikan waktu dan ruang untuk berdiskusi dua arah antara tim kajian dengan para responden. a. Focus Group Discussion (FGD). Dalam kajian ini, forum FGD menjadi wadah yang penting dalam mengumpulkan data informasi. Tim Kajian menjadi fasilitator dan pencatat selama FGD berlangsung, sebab Tim Kajian seringkali didaulat oleh para responden (yang juga merupakan peserta FGD) untuk menerangkan konsep gender dan mengapa harus melaksanakan PUG. Peserta Focus Group Discussion (FGD) di Kementerian/Lembaga adalah para pengelola (dari Biro Perencanaan, Kepala Unit, dan lain-lain), Focal point Gender, serta staf dari

beberapa

unit

sektor

terkait

(Depsos,

Depdagri,

Polri,

Depnakertrans, Dephukham, Depkes, DKP, Depnakertrans, BKKBN, dan BKN). 15

Bersifat opsional, karena hingga saat ini gender responsive budgeting masih dalam tahap pengembangan. Oleh sebab itu, hanya beberapa Kementerian/Lembaga yang melengkapi pertanyaan ketersediaan dana dalam kuesioner, dan kebanyakan tidak dapat melengkapi. Bahkan antara Kementerian/Lembaga yang melengkapi kuesioner dana, besar kemungkinan mempunyai persepsi yang berbeda mengenai anggaran untuk gender (gender budget) ini. Oleh karena itu, jawaban dari pertanyaan mengenai gender budget ini diabaikan.

30

b. Briefing dan konsultasi, tidak banyak dilaksanakan. Rencana awal adalah melakukan briefing dan konsultasi dengan para pimpinan, pengelola (unit) dan anggota staf (seperti dari Biro Perencanaan, Sekretaris/Ditjen yang berkaitan dengan kegiatan PUG, focal point gender, Pokja Gender, dan lain-lain), untuk mendapatkan gambaran tentang

budaya

Kementerian/Lembaga,

termasuk

persepsi

serta

perlakuan lembaga terhadap isu gender pada umumnya, dan isu gender dalam perencanaan program pada khususnya. Akan tetapi karena kesibukan rutin dan ad hoc dari para pengelola yang cukup tinggi, yang berdampak kepada keterbatasan waktu mereka yang tersedia, briefing dan konsultasi itu tidak selalu dapat dilaksanakan. Terkadang briefing dan konsultasi dapat terlaksana, tetapi pejabat yang diharapkan ternyata digantikan oleh orang yang mewakili. Untuk mengatasi keadaan ini, tim kajian meminta waktu bertemu dengan pimpinan yang terkait (Sekjen, Kepala Biro Perencana, atau pimpinan unit), sebelum diadakan FGD. Cara ini berhasil dilaksanakan di Depkes, Dephukham, dan BKN. c. Wawancara. Sejumlah wawancara dilakukan dengan pejabat senior yang

mengelola

beberapa

program

dalam

Kementerian/Lembaga

terkait (Depdiknas, Depkes, dan Dephukham). Selain menghimpun data, dalam kesempatan itu sekaligus juga dilakukan advokasi tentang PUG, karena banyak pernyataan-pernyataan dari para responden yang menggambarkan ketidak-pahaman dan kesalah-pahaman sekaligus ketidak-tahuan tentang gender, khususnya tentang gender dalam perencanaan dan keberadaan payung hukum yang mengharuskan Kementerian/Lembaga pemerintah melaksanakan PUG dalam bidang pembangunannya.

Dari

hasil

advokasi

yang

singkat,

beberapa

pengelola senior Kementerian/Lembaga (seperti Dephukham dan BKN) memandang perlu untuk mengumpulkan staf agar hadir dalam pertemuan meskipun sebenarnya tidak ada dalam agenda untuk berdiskusi

dengan

Tim

Kementerian/Lembaga

Kajian. lain

Sementara

(seperti

itu,

Deptan,

di

beberapa

Dephukham,

Depnakertrans, BKN, dan DKP) bahkan mengundang Tim Kajian untuk memfasilitasi pertemuan tentang Gender Analysis Pathway (GAP).

31

d. Telaah dokumen. Kajian juga dilakukan dengan menelaah secara sistematis dokumen perencanaan yang relevan, khususnya dokumen Rencana Strategis (Renstra) Kementerian/Lembaga yang memuat kebijakan, strategi, target/sasaran, termasuk program dan kegiatan pembangunan,

framework

dan

piranti

analisis

dari

beberapa

Kementerian/Lembaga terpilih. e. Meta analisis terhadap hasil kajian perencanaan program yang responsif gender (2005). f. Kuesioner

sebagai

kajian

cepat

untuk

menjajagi

dukungan,

kelembagaan dan mekanisme PUG serta sumber daya manusia yang tersedia dan mampu melaksanakan analisis gender di Kementerian/ Lembaga yang dikaji. g. Debriefing dan konsultasi dengan para pengelola (unit) dan anggota staf (seperti Biro Perencanaan, Sekretaris (Ditjen) yang berkaitan dengan

kegiatan

PUG,

focal

point

gender,

Pokja

Gender),

membicarakan temuan kajian, seraya mendapatkan masukan untuk pengembangan solusi dan rekomendasi, tidak jadi dilaksanakan, sebagai gantinya disatukan dengan kegiatan lokakarya mengenai analisis gender. h. Lokakarya. Metode ini khusus untuk tujuan kedua, yaitu melakukan analisis gender bagi perencana dari beberapa Kementerian/Lembaga yang

dikaji.

Materi

yang

dipakai

adalah

program-program

pembangunan RPJMN 2004-2009 yang dipilih untuk dianalisis. Hasil dari lokakarya adalah beberapa program/kegiatan pembangunan yang responsif gender untuk Kementerian/Lembaga yang ikut serta dalam lokakarya; keterampilan bagi peserta dalam melakukan analisis gender dan perencanaan program yang responsif gender; serta terbangunnya rasa kepemilikan dan kebersamaan antar unit kerja.

32

1.5. Pengukuran Terdapat 3 (tiga) fokus pengumpulan data dan informasi yang digunakan yaitu: a. Bagi Kementerian/Lembaga serta Provinsi/Kabupaten/Kota yang baru, kajian dilakukan dengan mengukur pada ketersediaan 5 (lima)

aspek

yang

dianggap

suatu

keadaan

ideal

untuk

melaksanakan PUG, ditambah satu aspek lagi yaitu ketersediaan gender budget. Akan tetapi data dan informasi mengenai gender budget ini tidak terkumpul dengan baik, karena masih belum jelasnya konsep tentang gender budget ini dan cara menghitungnya baik bagi para responden maupun peneliti kajian sendiri. 1) Dukungan

Politik

dari

pimpinan

Kementerian/Lembaga.

Komponen yang dipakai untuk mengukur adalah ketersediaan kebijakan, peraturan, instruksi, surat perintah, Surat Keputusan (SK

internal)

sebagai

payung

hukum

berkaitan

dengan

pelaksanaan PUG dan sebagai cerminan dari kesungguhan/ komitmen pimpinan. 2) Program/Kegiatan. memfasilitasi

Dukungan

pelaksanaan

PUG,

politik/kebijakan kemampuan

SDM

untuk dalam

melakukan analis gender serta melaksanakan PUG, ketersediaan dan dipakainya data terpilah, seharusnya tercemin dalam program/kegiatan

yang

Kementerian/Lembaga.

direncanakan Komponen

oleh

yang

masing-masing

digunakan

untuk

mengukur: a) jumlah dan proporsi program/kegiatan yang responsif gender; dan b) jumlah dan proporsi program/kegiatan yang mengacu pada kebutuhan praktis perempuan. 3) Kelembagaan yang bertanggungjawab terhadap pelaksanaan PUG

di

Kementerian/Lembaga,

sehingga

PUG

berpotensi

berkelanjutan dan melembaga. Komponen yang dipakai untuk mengukur: a) keberadaan struktur unit kerja yang menangani PUG

(nomenklatur,

letak

unit,

dan

jenjang

eselon);

b)

keberadaan unit kerja fungsional seperti focal point, kelompok

33

kerja, Forum PUG, Dewan Pakar, dan seterusnya; c) mekanisme kelembagaan, apakah terintegrasi ke dalam perencanaan sektor atau masih bersifat ad hoc; d) penambahan atau pengurangan kegiatan-kegiatan PUG seperti sosialisasi, advokasi, pelatihan analisis gender, dan proses PUG di suatu Kementerian/Lembaga atau SKPD; dan e) Jenis piranti analisis gender yang dikuasai dan digunakan. 4) Sistem Informasi. Ketersediaan data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin serta dana dan sarana (data sistem). Komponen yang dipakai untuk mengukur: a) ketersediaan data terpilah menurut jenis kelamin; b) ketersediaan sistem yang menangani data; dan/atau updating data; c) demand (internal) terhadap data terpilah; dan d) kegiatan capacity building seperti sosialisasi, advokasi, dan pelatihan. 5) Sumber daya manusia (SDM) yang memahami konsep gender, dapat melakukan analisis gender, dan mampu mengawal PUG di dalam instansinya. Komponen yang dipakai untuk mengukur: a) jumlah staf yang sudah mendapat sosialisasi/advokasi dan atau pelatihan tentang gender/analisis gender/PUG; dan b) jumlah orang/unit yang sudah mengimplementasikannya ke dalam proses perencanaan program/kegiatan. b. Bagi Kementerian/Lembaga/Provinsi/Kabupaten/Kota yang pernah dievaluasi sebelumnya, maka fokus kajian kali ini adalah dengan melihat dinamika dari 5 (lima) aspek tersebut di atas, serta aplikasinya.

Komponen

yang

dikaji

antara

lain:

a)

jumlah

peraturan, Surat Keputusan (SK), instruksi yang berkaitan dengan PUG (jumlah, tingkat, dan aplikasinya); b) program/kegiatan pembangunan yang responsif gender dalam Kementerian/Lembaga (jumlah dan aplikasinya); c) struktur yang menangani PUG (adakah ada

perubahan

dalam

nomenklatur,

tingkat

eselon),

dan

dibandingkan dengan hasil kajian (Bappenas dan KPP, 2005); d) lembaga fungsional yang menangani PUG (adakah perubahan ke arah yang lebih baik jika dibandingkan dengan kajian 2005

34

tersebut, dan sebutkan lembaga-lembaga fungsional tersebut); e) ketersediaan, penyediaan, dan penggunaan data terpilah menurut jenis kelamin; dan f) capacity building di setiap Kementerian/ Lembaga. c. Bagi Kementerian/Lembaga yang pernah dilakukan kajian, maupun yang baru dilakukan kajian, fokus juga diberikan pada 4 (empat) temuan penting hasil kajian Bappenas bekerjasama dengan KPP berkaitan dengan pelaksanaan PUG (tahun 2005), yaitu: a) apakah PUG sudah melembaga?; b) apakah pemahaman/pelaksanaan mengenai PUG sudah lebih baik?; c) apakah data dan informasi terpilah menurut jenis kelamin sudah mulai masuk ke dalam sistem dan sudah mulai dimanfaatkan?; dan d) kemampuan dan komitmen SDM

untuk

melaksanakan

analisis

gender

dan

PUG

sudah

bertambah baik dan bertambah banyak. Keempat masalah tersebut di atas dilihat dari dimensi: a) apa isu gender yang muncul dalam pelaksanaan PUG di dalam instansi dan/atau antarsektor terkait?; b) apa tantangannya?; dan c) apa rekomendasinya. d. Metode

yang

dipakai

adalah

kombinasi

metode

kuantitatif

(kuesioner, desk review) dan kualitatif (interview mendalam dan FGD dengan nara sumber yang dianggap sebagai pengambil kebijakan,

mengetahui/terlibat

dengan

perencanaan

program/

kegiatan maupun pelaksanaan PUG). Diskusi partisipatif juga dilakukan

dengan

stakeholders

terkait

untuk

mengidentifikasi

masalah, tantangan, dan masukan/rekomendasi. Sifat analisis adalah deskriptif.

1.6. Hasil yang Diharapkan Hasil yang diharapkan dari kajian ini adalah: a. Tersusunnya gambaran pelaksanaan PUG di 18 Kementerian/ Lembaga, 7 provinsi, dan 7 kabupaten/kota terpilih; dan b. Tersusunnya beberapa program/kegiatan (RPJMN 2004-2009) yang sudah responsif gender.

35

1.7. Limitasi Dalam

pelaksanaan

kajian,

beberapa

kendala

yang

dapat

mempengaruhi kelengkapan data dan informasi, antara lain adalah: a. Limitasi responden dalam hal pemahaman gender dan pelaksanaan PUG. Dalam sejumlah FGD yang dilakukan, nampak bahwa masih banyak

kerancuan

dalam

memahami

konsep

gender,

seperti

ungkapan atau pernyataan yang sering terlontar yang menyamakan gender dengan (kodrat) perempuan atau mengartikan PUG sama dengan

cara

untuk

emansipasi,

dan

seterusnya.

Beberapa

responden dengan jelas dapat menyebutkan definisi gender dan PUG,

akan

tetapi

diakuinya

tidak

mengetahui

bagaimana

implementasinya. Dengan terbukanya komunikasi dua arah dalam forum FGD, maka para responden maupun tim kajian masingmasing dapat saling memberi pembelajaran berkaitan dengan gender

dan

pelaksanaan

Lembaga/Daerah

yang

PUG

dalam

bersangkutan.

konteks Bahkan

Kementerian/ informasi

dan

tambahan pengetahuan didapat baik bagi tim kajian maupun para peserta FGD, di luar jangkauan dari panduan yang tertulis. Bersama-sama

dengan

mengidentifikasikan

isu

peserta gender

FGD, sampai

tim

kajian

dengan

berhasil

merumuskan

rekomendasi. Di tingkat daerah, FGD dilaksanakan dengan lebih lengkap. Peserta untuk FGD di tingkat daerah adalah Pokja/Tim Teknis Gender serta wakil Bappeda dan SKPD. Pertemuan di beberapa daerah juga dihadiri anggota DPRD dari Komisi E. Seperti halnya pengalaman di tingkat nasional, beberapa peserta yang diharapkan hadir, justru tidak dapat hadir, dan digantikan oleh staf lain, yang seringkali kurang memiliki pemahaman tentang gender dan bahkan bukan berasal dari unit yang menangani PUG. b. Kurangnya waktu yang tersedia dari para responden (pejabat/staf) Kementerian/Lembaga untuk berdiskusi dan wawancara mengenai pelaksanaan PUG.

Sebelum melakukan FGD dan wawancara,

Bappenas

surat

menulis

secara

36

resmi

kepada

Kementerian/

Lembaga yang bersangkutan mengenai rencana kedatangan Tim Kajian. Waktu yang tepat untuk bertemu adalah salah satu kendalanya. Meskipun sudah disetujui waktu pertemuan baik untuk wawancara maupun FGD, seringkali tidak terjadi sesuai agenda. Kendala yang juga banyak ditemui adalah banyaknya urusanurusan penting yang mendadak harus dilakukan segera oleh responden16.

kandidat

Hal

ini

tergambar

pada

beberapa

Kementerian/Lembaga yang ditemui Tim Kajian. Di beberapa Kementerian/Lembaga, pertemuan tidak dapat dilakukan dalam bentuk FGD karena hanya dihadiri oleh satu pengelola/Focal point. Di Kejaksaan Agung dan Mahkamah Agung wawancara hanya dihadiri

oleh

Kementerian

satu

orang

Negara

staf/bukan

Pendayagunaan

responden Aparatur

kunci;

Negara,

di

LAN,

Kemeneg. Ristek dan Kementerian Negara Lingkungan Hidup, Tim Kajian hanya ditemui oleh 2 (dua) orang, sedangkan di Departemen Pendidikan Nasional FGD dengan Tim Kajian hanya dihadiri oleh 3 (tiga) orang, sehingga FGD tersebut harus dibatalkan dan sebagai gantinya dilakukan wawancara.17 c. Pejabat/staf/responden yang ditemui tidak selalu penanggungjawab pelaksanaan

PUG

atau

orang

mengetahui

proses

PUG

di

instansinya. Hal ini terjadi di hampir semua Kementerian/Lembaga yang dikaji. Bahkan ketika waktu pertemuan telah disetujui, tidak ada

kepastian

apakah

responden

kunci

dapat

menghadiri

pertemuan. Terkadang, responden/peserta kunci diganti oleh staf yang tidak mengetahui permasalahan gender. Namun, tidak jarang justru staf pengganti dapat memberikan informasi yang relevan. Dari

segi

perspektif

partisipatif,

Tim

Kajian

tetap

dapat

memanfaatkan ‘ketidaktahuannya’ itu sebagai data dan informasi yang

berguna.

Alasan

lain

adalah

pergantian

pejabat/staf

(termasuk yang menangani proses PUG) cukup sering terjadi, dan

16

17

Seorang peserta FGD dari satu instansi menyatakan secara eksplisit bahwa PUG masih belum menjadi prioritas di instansinya. Pernyataan ini merupakan gambaran umum yang juga dirasakan oleh tim peneliti. FGD yang lengkap terjadi di Kementerian/Lembaga (Departemen Hukum dan Hak Azazi Manusia, Departemen Dalam Negeri, BKN, dan Departemen Kesehatan). Di tingkat daerah, FGD terjadi di Kabupaten Bogor; di Kabupaten Tanah Datar.

37

tampaknya informasi/sosialisasi dari pengelola lama ke pengelola baru, kurang berjalan berkesinambungan. d. Dengan keterbatasan waktu untuk wawancara dan FGD, Tim Kajian kurang cukup dapat mendalami dan memahami dinamika budaya internal

Kementerian/Lembaga

yang

bersangkutan,

khususnya

yang berkaitan dengan penanganan dan pelaksanaan PUG.

1.8. Kesimpulan Dari hasil kajian-kajian evaluasi pelaksanaan PUG di tingkat pusat dan daerah di tahun 2002 dan 2005, dapat disimpulkan bahwa Inpres No. 9 Tahun 2000 tentang pelaksanaan PUG belum dijalankan di sebagian besar Kementerian/Lembaga. Pelaksanaan PUG belum melembaga dan belum menjadi arus-utama di Kementerian/Lembaga dan di SKPD provinsi dan kabupaten/kota yang dikaji. Umumnya Kementerian/Lembaga masih menjalankan PUG seperti suatu proyek di salah satu unit atau bagian unit. Berbagai kendala dihadapi dalam upaya pengumpulan data dan informasi, terutama dalam hal keterbatasan waktu, pemahaman, dan kehadiran responden (pejabat/staf) untuk FGD dan wawancara.

38

BAB 2. PELAKSANAAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DI KEMENTERIAN/LEMBAGA: Tinjauan dari Perspektif gender

Gender

masuk

ke

dalam

khasanah

pembangunan

-khususnya

perencanaan pembangunan- relatif baru, yaitu sebagai tindak-lanjut dari kesepakatan global seperti tertuang dalam Bejing Platform for Action (1995) yang mengimbau negara-negara yang hadir dalam Pertemuan Perempuan

Sedunia

ke-IV

di

Bejing,

untuk

melaksanakan

Pengarusutamaan Gender (PUG) dalam usaha pembangunannya. Di Indonesia, kesepakatan itu ditindaklanjuti dengan dikeluarkannya Inpres No. 9 Tahun 2000 yang mengharuskan seluruh Kementerian/Lembaga dan pemerintah daerah melaksanakan PUG di setiap proses pembangunan. Inpres tersebut diikuti dengan Surat Keputusan Menteri Pemberdayaan Perempuan

No.

B.55/Menteri

PP/Dep.II/VI/2002

tentang

kebutuhan

membentuk focal point disetiap sektor pemerintahan di tingkat nasional dan

daerah;

Surat

Edaran

Menteri

Pemberdayaan

Perempuan

No.

B.110/Menteri PP/Dep.II/IX/ 2003 tentang kebutuhan membentuk POKJA Gender. Dokumen perencanaan yang juga memuat tentang PUG adalah Perpres No. 7 Tahun 2004 tentang RPJMN 2004-2009 dan Perpres No. 39 Tahun 2005 tentang RKP tahun 2006 dan Perpres No. 19 Tahun 2006 tentang RKP tahun 2007, yang menetapkan gender sebagai salah satu dari 4 prinsip pengarusutamaan yang harus dilakukan oleh seluruh kegiatan pembangunan. Ketiga prinsip lain yang diutamakan adalah: pembangunan berkelanjutan, penurunan kemiskinan, tatalaksana pemerintahan yang baik. Artinya keempatnya harus menjadi isu lintas bidang, lintas unit kerja, dan lintas program yang menangani usaha pembangunan di masing-masing perencanaan

bidang/sektor.

tersebut

Observasi

mengindikasikan

awal

bahwa

terhadap ketiga

dokumen

prinsip-prinsip

pembangunan berkelanjutan, penurunan kemiskinan, dan tatalaksana pemerintahan yang baik telah menjadi arus utama, kecuali gender.

39

Gender terutama belum benar-benar mengarus-utama di dalam dokumen rencana tahunan pemerintah, RKP, sebab hanya isu gender muncul di sejumlah kecil program dan kegiatan. Berkaitan dengan isu gender dalam pembangunan ini, maka hasil yang ingin dicapai adalah kesetaraan gender, yaitu kesetaraan perempuan dan laki-laki dalam menikmati hasil-hasil pembangunan, seperti pendidikan, kesehatan, sosial-ekonomi, hukum, politik, dan seterusnya. Usaha ke arah itu dilakukan melalui strategi Pengarusutamaan Gender (PUG) dalam pembangunan, yaitu suatu strategi yang memberi kepastian, bahwa isu yang berkaitan dengan gender teridentifikasi dan tertangani di dalam keseluruhan

proses

pembangunan,

mulai

dari

perencanaan

dan

pelaksanaan termasuk pemantauan dan evaluasinya. Bappenas

bekerjasama

dengan

Kementerian

Negara

Pemberdayaan

Perempuan (KPP) mengembangkan suatu piranti analisis gender khusus untuk mendukung proses perencanaan dan memudahkan perencana untuk menemukan isu gender serta memformulasikan rencana tindak dalam program pembangunan. Piranti analisis tersebut adalah Gender Analysis Pathway (GAP) dan Policy Outlook Plan of Action (POP), yang telah disosialisasikan dan digunakan secara luas di tingkat nasional maupun daerah. Lebih dari satu dekade berlalu setelah komitmen melaksanakan PUG itu dibangun dan dilaksanakan. Telah banyak kemajuan yang dicapai, tetapi banyak juga terdapat kelemahan dan hambatan yang perlu dicermati dan diperbaiki. Bab II ini menyajikan suatu tinjauan evaluatif mengenai bagaimana masing-masing Kementerian/Lembaga yang dikaji merespon dan melaksanakan Inpres No. 9 Tahun 2000. Berdasarkan informasi yang didapatkan dari Kementerian/Lembaga yang dikaji dalam melaksanakan PUG, sejumlah unsur-unsur keberhasilan maupun kendala telah diidentifikasikan dan dapat menjadi masukan untuk mendapatkan pola-pola umum yang dapat dipakai untuk melaksanakan PUG ke depan dalam hal perencanaan pembangunan. Bab II difokuskan pada hasil kajian pelaksanaan PUG di tingkat Kementerian/Lembaga;

40

sedangkan

gambaran

pelaksanaan

PUG

di

tingkat

provinsi

dan

kabupaten/kota akan diuraikan di Bab III. Dengan mengacu pada kerangka acuan yang dipakai dalam kajian ini18, secara umum dapat dikatakan bahwa dari segi proses telah ada kemajuan yang dicapai Kementerian/Lembaga dalam usaha melaksanakan PUG. Kemajuan itu antara lain: 1) mayoritas Kementerian/Lembaga sekarang

sudah

memiliki

payung

hukum

yang

berkaitan

dengan

pelaksanaan PUG; 2) sebagian besar sudah memiliki wadah (struktural maupun fungsional) yang mengurusi PUG; 3) usaha melakukan sosialisasi meningkatkan kesadaran gender dan membangun kemampuan, seperti pelatihan analisis gender, meskipun hasilnya belum optimal; 4) di beberapa Kementerian/Lembaga sudah mempunyai program, kegiatan yang sudah di buat responsif gender; dan 5) semakin banyak sumber daya manusia (SDM) Kementerian/Lembaga yang sudah mengenal PUG, dan yang sudah terpapar terhadap analisis gender, bahkan juga sudah terampil

melakukan

analisis

dan

mengintegrasikannya

ke

dalam

kebijakan/program/kegiatan pembangunannya. Namun

demikian,

kekurangan

dan

dari

segi

capaian

kelemahannya.

Tim

pelaksanaan Kajian

masih banyak

mengidentifikasikan

kekurangan dan kelemahan itu berkaitan erat dengan: 1) payung hukum yang berkaitan dengan pelaksanaan PUG masih belum tersosialisasi dengan baik di dalam lembaga baik secara horizontal maupun vertikal; 2) kebijakan dan program/kegiatan yang telah dibuat responsif gender masih berupa dokumen, dan belum/tidak dilaksanakan; 3) wadah (struktural) yang mengurus pelaksanaan PUG pada umumnya ditempatkan pada posisi yang kurang/tidak instrumental, sehingga kurang efektif dan optimal; 4) belum ada usaha nyata dalam menanggulangi kelangkaan data terpilah menurut jenis kelamin dan; dan 5) pengembangan kemampuan SDM untuk melaksanakan PUG belum merata. Gambaran detail dari cerita sukses maupun kelemahan dan hambatan diuraikan di sub-bab 2 di bawah ini.

18

Lihat Bagian 1 hal 2

41

Pelaksanaan PUG di beberapa Kementerian/Lembaga terpilih Sejumlah informasi telah terkumpul dari hasil kajian ini. Demi konsistensi dengan kajian serupa yang dilakukan pada tahun 200519 dan aggregasi temuan-temuan, serta untuk keperluan diskusi dan melihat dinamikanya, maka data dan informasi dikelompokkan ke dalam lima aspek yang dikaji. Aspek-aspek

tersebut

adalah:

1)

Dukungan

(politik)

pimpinan

Kementerian/Lembaga; 2) Tersedianya wadah, baik struktural maupun fungsional

yang

memungkinkan

PUG

(berpotensi)

terlembaga;

3)

Ketersediaan dan efektifnya sistem data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin; 4) Sumberdaya manusia (SDM) yang memahami dan mampu melaksanakan PUG serta ’mengawalnya’; 5) Trend/jumlah Program/Kegiatan yang responsif gender. Kelima aspek tersebut dipilih karena merupakan prasyarat ideal untuk melaksanakan PUG, khususnya untuk suatu proses perencanaan pembangunan yang responsif gender20.

2.1. Dukungan Politik Dukungan

politik

dimaksudkan

di

sini

sebagai

cermin

dari

kesungguhan/komitmen yang diberikan pimpinan Kementerian/ Lembaga, sekaligus merupakan payung hukum untuk melaksanakan PUG di institusi masing-masing. Dukungan politik ditingkat Kementerian/ Lembaga itu dari segi proses diukur dari jumlah produk hukum seperti Surat Keputusan, Instruksi, Surat Perintah, Surat Edaran, dan seterusnya yang dikeluarkan oleh Kementerian/Lembaga yang bersangkutan yang berkaitan dengan pelaksanaan

PUG

dilembaganya

masing-masing.

Dari

segi

capaian

pelaksanaan PUG diukur dari tersosialisasinya keberadaan payung hukum itu di internal lembaga, terutama diantara jajaran pimpinan lembaga (horizontal) dan

di antara penanggung jawab program dan staf

professional yang merancang dan melaksanakan perencanaan (vertikal). Dilihat

dari

produk

Kementerian/Lembaga

hukum yang

yang

dikaji,

16

dihasilkan,

dari

Kementerian/Lembaga

ke-18 telah

memiliki payung hukum. Dewan Kelautan dan Perikanan (DKP) dan 19

20

Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS) bekerjasama dengan Kementerian Negara Pemberdayaan Perempuan (KPP), Evaluasi Pelaksanaan Pengarusutamaan Gender di 9 Sektor Pembangunan (2005). Aspek ke -6 yaitu gender budget, tidak jadi dikaji, karena masih belum ada kesepakatan dalam memahami dan mendefinisikannya.

42

Lembaga Administrasi Negara (LAN) belum mengeluarkan produk hukum untuk mewadahi PUG secara internal.21 Bentuk, maksud, serta waktu dikeluarkannya payung hukum itu beragam. Ada beberapa Kementerian/Lembaga seperti Depdiknas, Deptan, Depkes, Kemenneg KUKM, BKKBN, Dephukham, Depdagri, dan Depsos telah mengeluarkan produk hukum itu dalam bentuk Surat Keputusan (SK) Menteri/Instruksi

Menteri

dan

atau

yang

sederajat;

sebagian

lagi

dikeluarkan oleh Pejabat yang berwenang lainnya, seperti Sekjen, atau pejabat setingkat Eselon I. Dari

pengalaman

beberapa

Kementerian/Lembaga,

teridentifikasi

beberapa pola bagaimana suatu payung hukum dikeluarkan, yaitu: a.

Kebutuhan praktis/keterlibatan dalam proyek. Keterlibatan beberapa

Kementerian/Lembaga dalam (pilot) proyek yang mengharuskan sensitif gender. Contohnya proyek Development Planning Assistance (DPA) yang difasilitasi Bappenas/KPP/dan CIDA WSP II (2001-2002) dimana salah satunya adalah capacity building melalui pelatihan analisis gender. Untuk keperluan

tersebut,

Kementerian/Lembaga

di

unit

kerja

yang

bersangkutan mengeluarkan Surat Keputusan (SK) untuk membentuk Pokja Gender, karena melibatkan personel dari beberapa unit kerja. Departemen Sosial cq Badan Litbangsos misalnya, mengeluarkan SK Kepala

Badan

Litbangsos

No.

01/PPS/KSM/SK/I/2002

berkenaan

dibentuknya Tim Teknis Pokja PUG. Surat Keputusan Kepala Badan Litbangsos ini ditindaklanjuti dengan dikeluarkan SK Mensos RI No. 07/PEGHUK/2002 tentang dibentuknya Pokja PUG Bidang Kesos kemudian direvisi dan ditingkatkan menjadi SK Mensos RI No. 93/HUK/2005 tentang Keanggotaan Pokja PUG Bidang Kesos. Di Kemeneg. LH, embrio Pokja PUG bahkan sudah terbentuk di Bapedal pada tahun 1994, dengan nama Kelompok Diskusi, yaitu suatu wadah fungsional

yang

terbentuk

karena

adanya

proyek

Environmental

Management Development in Indonesia (EMDI). Kelompok Diskusi ini aktif membicarakan tentang perempuan dan lingkungan hidup. Kelompok kerja 21

Kemeneg. PAN menyatakan telah memiliki, tetapi tidak jelas nomor dan isinya, bahkan responden tidak dapat menjelaskan siapa yang menyimpan dokumennya.

43

ini berakhir dengan selesainya proyek EMDI. Tahun 1997 di Bapedal dibentuk Kelompok Kerja Gender dan Lingkungan (KKGL) berkaitan dengan proyek kerjasama dengan Kanada yaitu Collaborative Environment Project in Indonesia (CEPI) yang memiliki komponen gender di dalamnya. Anggota KKGL tidak hanya dari internal Bapedal, tetapi juga dari Kementerian Negara Pemberdayaan Perempuan (KPP), Pusat Pengkajian Studi Lingkungan Universitas Indonesia, dan individu yang tertarik dengan masalah gender di lingkungan hidup. Kegiatan KKGL ini berakhir dengan selesainya proyek. Beberapa anggota KKGL bergabung lagi dalam Pokja ketika tahun 2001 Bapedal (kemudian digabung menjadi satu dengan Kemeneg. LH) menjadi pilot proyek Development Planning Assistance (DPA) untuk melakukan pelatihan analisis gender yang difasilitasi oleh Bappenas, KPP dan Women Support Proyect II (CIDA)22. Pokja Gender dibentuk dengan diterbitkannya SK Menteri Lingkungan Hidup No. 103 Tahun 2003. Akan tetapi dengan berakhirnya proyek DPA, kegiatan Pokja di Kemeneg. LH itupun berakhir. Dengan

bergabungnya

Bapedal

serta

adanya

reorganisasi

dan

restrukturisasi di dalam Kemeneg. LH pada tahun 2002, maka Surat Keputusan Pokja Gender tersebut menjadi tidak jelas dan bentuk dari dukungan

politik

terkait

lainnya

tidak

berlanjut.

Bahkan

beberapa

personel yang tercantum nama-namanya baik sebagai Tim Pengarah dan Tim Pokja, tidak mengetahui kelanjutan dari SK tersebut. Saat ini, dukungan politik untuk melaksanakan PUG di Kemeneg. LH sangat rendah. Hal ini menguatkan hasil evaluasi pelaksanaan PUG pada tahun 2005 yang mengindikasikan bahwa proses PUG di Kemeneg. LH mengalami stagnasi. Salah satu sebabnya adalah karena isu gender tidak dianggap relevan dengan isu lingkungan.23 Dari hasil evaluasi tersebut diidentifikasi bahwa anggapan irrelevansi di Kemeneg LH lebih karena para pengambil keputusan kurang tersentuh dengan sosialisasi dan advokasi yang berkaitan dengan gender.

22

Ada 9 Kementerian/Lembaga yang terlibat dalam pilot proyek Bappenas/KPP/ WSP 2 CIDA (20012002), yaitu Depnakertrans, Depdiknas, Depkes, Depsos, Deptan, Dephukham, Kemeneg. KUKM, Kemeneg. LH, dan BKKBN.

23

Isu gender disebut berkali-kali dalam Rio Deklarasi

44

Salah seorang anggota Pokja, yang pernah menjadi gender focal point, dan sekarang duduk di eselon II, membawa isu gender ke dalam beberapa programnya. Beberapa staf yang pernah menjadi anggota Pokja dan staf dari bagian Perencanaan, sangat peduli dengan isu gender dalam programnya dan program lingkungan hidup pada umumnya. Akan tetapi tidak dapat berbuat banyak, karena kurang/tidak ada dukungan dari pimpinan dan pengambil keputusan. Departemen Pertanian (Deptan) termasuk Kementerian/Lembaga yang sejak lama memberi dukungan dan perhatian pada masalah perempuan dalam program-programnya. Pokja Gender yang disebut Pokja Gender in Extension terbentuk pada Badan Pengembangan SDM pada tahun 2000 sehubungan

dengan

keterlibatannya

dalam

proyek

Decentralized

Agricultural and Forestry Extension (DAFEP). Pada tahun 2003, Deptan mengeluarkan

SK

Menteri

No.

247/Kpts/KP.150/4/2003

tentang

Pembentukan Tim Koordinasi PUG Departemen Pertanian. Tim koordinasi beranggotakan

pejabat-pejabat

dengan

kedudukan

yang

sangat

instrumental. Contoh, Ketua Tim Koordinasi dijabat Sekretaris Jendral, dan Wakil Ketua adalah Kepala Biro Perencanaan dan Keuangan, serta Sekretaris adalah Kepala Bagian Perencanaan dan Keuangan. Para anggota adalah Kepala Bagian dan Sub-Bagian Perencanaan dan/atau salah satu staf dari eselon I. Pada tahun 2005, Deptan juga menerbitkan Peraturan

Menteri

Pertanian

No.

394/Kpts/RC.120/11/2005

tentang

Rencana Strategis (Renstra) Departemen Pertanian Tahun 2005-2009 yang memasukkan aspek gender sebagai salah satu pertimbangan penting yang harus diperhatikan. Adapun Departemen Kesehatan (Depkes), pada tahun 2004 mengeluarkan Surat

Edaran

Menteri

Kesehatan

No.

615/Menkes/VI/2004

tentang

Pelaksanaan PUG-BK; meskipun sebelumnya secara de facto Tim Pokja sudah terbentuk dan bekerja, sehubungan dengan keterlibatannya dengan berbagai proyek yang yang menuntut agar kegiatan-kegiatan terkait responsif gender, seperti Development Assistance Project di tahun 2001. Sejalan dengan pelaksanaan PUG yang semakin berkembang di bidang kesehatan, pada tahun 2007 Depkes mengeluarkan SK Menteri Kesehatan

45

No. 878/Menkes/SK/XI/2006 tentang Tim PUG-BK. Melalui Surat Edaran yang baru tersebut, para pengambil keputusan tingkat Eselon I dilibatkan secara lebih aktif dengan menduduki posisi Tim Pengarah (ex-oficio). Lebih jauh, para pejabat tingkat Eselon II ditunjuk sebagai gender focal point di unit kerja masing-masing dan bertangung-jawab terhadap pelaksanaan PUG di unit kerjanya.24 Perkembangan

yang

menggembirakan

juga

terjadi

di

Departemen

Pendidikan Nasional (Depdiknas). Depdiknas banyak terlibat dengan proyek-proyek bantuan maupun kerjasama yang menargetkan programprogram

dan

kegiatan-kegiatan

terkait

responsif

gender.

Beberapa

contohnya adalah program Education For All (EFA) sebagai tindak lanjut dari kesepakatan Dakar, dan program-program kerjasama UNESCO dan UNICEF. Pokja Gender terbentuk

pada tahun 2002, berkaitan dengan

keterlibatan Direktorat Pendidikan Luar Sekolah dalam pilot proyek Development Assistance Project (DAP). Sebagai kelanjutan dari pilot proyek maka dikeluarkan SK Pokja Dirjen PLS SK Pokja PUG Depdiknas No. KEP-89/E/MS/2002. SK tersebut menetapkan Tim Pengarah terdiri dari semua Eselon I, Tim Teknis terdiri dari semua eselon II, Tim Pakar, terdiri dari pakar gender internal dan eksternal, serta Tim Sekretariat yang terdiri dari Kabag Perencanaan semua unit, di samping Tim Pelaksana. Surat keputusan Dirjen ini diperbaharui setiap tahun. Pada tahun 2007

SK Dirjen PLS tersebut ditingkatkan menjadi SK Menteri

Pendidikan RI No. 060/P/2007 tentang pembentukan Kelompok Kerja PUG Bidang Pendidikan.25 Departemen Dalam Negeri (Depdagri) secara lembaga sudah terpapar dengan isu gender sejak lama. Di pertengahan tahun 90-an, Depdagri dipilih sebagai pilot proyek Perencanaan dari bawah dan dari Atas yang berperspektif gender, dengan sponsor UNIFEM. Untuk keperluan itu diterbitkan SK tentang Pembentukan Pokja Gender. Tahun 2003, sesuai dengan tupoksi Depdagri, dikeluarkan Kepmendagri No. 132 tahun 2003

24

25

Saat Tim Kajian mendatangi Depkes, draft kedua Pedoman Pelaksanaan PUG Bidang Kesehatan sedang dipersiapkan. Saat Tim Kajian datang untuk wawancara, Depdiknas sedang menyusun Peraturan Menteri Diknas mengenai Pedoman Pelaksanaan PUG Bidang Pendidikan (draft 2) yang rencananya akan terbitkan pada akhir tahun 2007, atau paling tidak di awal tahun 2008.

46

tentang Pedoman Umum Pelaksanaan PUG dalam Pembangunan Daerah dan kemudian disusul dengan SK Mendagri No. 411/1245/SJ tahun 2006 tentang Percepatan Pelaksanaan Program PP dalam PUG di Daerah. b. Tindak lanjut dari Inpres No. 9 Tahun 2000. Pola

yang

paling

banyak

terjadi

di

Kementerian/Lembaga

adalah

keluarnya SK yang berkaitan dengan pelaksanaan PUG sebagai tindak lanjut dari Inpres No. 9 Tahun 2000 dan Surat Edaran Menteri Pemberdayaan Perempuan No. B.110/Men PP/Dep.II/IX/2003 tentang Pembentukan Pokja

Gender di setiap Kementerian/Lembaga. Beberapa

Kementerian/Lembaga

lebih

lambat

merespon

dibandingkan

dengan

Kementerian/Lembaga lainnya. Hingga saat ini, selain DKP dan LAN, semua Kementerian/Lembaga yang dikaji telah membentuk Pokja Gender. Pada

tahun

2001,

Kemeneg.

KUKM

membentuk

Kelompok

Kerja

Pemberdayaan Perempuan melalui SK Kepala Badan Pengembangan Sumberdaya Koperasi dan PKM No. 2/KEP/K.BD/1/2001. Kemudian, diterbitkan pula SK Menteri Negara KPKM No. 58/KEP/SES.MENEG/ VII/2001 tentang Pembentukan Tim PUG dan Pemberdayaan Perempuan Sektor KPKM. Pada tahun 2002, kedua SK tersebut diganti dengan SK Menteri Negara KUKM No. 29/Kep/M.KUKM/IV/2002 tentang Pembentukan Tim PUG Sektor Koperasi dan Usaha Kecil Menengah (TimPUG-PP-KUKM). Anggota tim umumnya pejabat tingkat Eselon II yang merupakan perwakilan dari setiap kedeputian dan Sekretariat Menteri . Menindaklanjuti Inpres No. 9 Tahun 2000, Kejaksaan Agung menerbitkan Keputusan Jaksa Agung No. 680/A/JA/2001 mengenai pembentukan Focal point dan Pokja Gender di lingkungan Kejaksaan Agung. Jaksa Agung Muda Bidang Pembinaan menjadi Focal point dan melibatkan hampir seluruh jajaran di lingkungan Kejaksaaan Agung. Pada tahun 2004 Keputusan tersebut diperbaharui menjadi Keputusan Jaksa Agung RI No. KEP-008/C/Cr.3/01/2004. Keputusan ini yang menjadi dasar dari Kep-X05/C/05/2005 tentang Pengarusutamaan Gender di Lingkungan Kejaksaan Agung Republik Indonesia.

47

Departemen

Hukum

dan

HAM

(Dephukham)

pada

tahun

2002

menerbitkan SK Pemimpin Proyek PUG Bidang Hukum Sekretariat Jendral No. A1/PUGKM/1/01A tahun 2002 tentang Pembentukan Tim Kesetaraan dan Keadilan Gender (KKG). Tim ini beranggotakan para Kepala Biro sebagai Ketua Tim KKG dan sekretaris unit utama dengan ketua dari unit terkait yakni unit Perlindungan HAM, unit Peraturan Perundangan dan BPHN. Tim KKG dibantu oleh 4 Pokja yang bertangung-jawab terhadap isu tertentu seperti peningkatan kesadaran gender, KIE, Forum Konsultasi serta Monitoring dan Evaluasi. Beberapa rekomendasi yang responsif gender dihasilkan dari kerjasama antara tim KKG, Tim Pokja, dan para narasumber, antara lain tentang melakukan penyempurnaan peraturan perundang-undangan nasional agar responsif gender; isi, format, dan penyajian laporan dengan memakai data terpilah menurut jenis kelamin; materi kegiatan penyuluhan hukum yang sensitif gender, khususnya tentang UU kewarganegaraan dan UU Imigrasi; menunjuk pejabat sebagai Focal point; serta membentuk Pokja PUG dan Pusat Studi Wanita dan Gender (PSWG) dalam struktur Kampus Pengayoman. Tidak semua rekomendasi itu dijalankan karena adanya beberapa kendala, antara lain kegiatan PUG masih merupakan kegiatan di luar sistem Dephukham; Kegiatan

PUG

di

Dephukham

seperti

halnya

di

sebagian

besar

Kementerian/Lembaga lain masih bersifat ad Hoc. Penekanan kegiatan masih pada sosialisasi dan seminar tentang peningkatan kesadaran gender dalam bidang hukum. Focal point Gender yang baru merupakan pejabat dari Eselon II dan bertekad untuk melakukan terobosan-terobosan kekegiatan yang kongkrit dan terukur. Masalah yang sama dihadapi oleh Dephukham adalah dukungan politik dari pimpinan lembaga masih terbatas pada terbitnya Surat Keputusan dan sejenisnya. Dokumendokumen itu belum tersosialisasi dan belum tercermin ke dalam programprogram dan kegiatan-kegiatan Dephukham. c.

Bagian dari struktur dan tatakerja lembaga. Di BKKBN, gender

merupakan bagian dari struktur dan tatakerja lembaga, seperti tertuang dalam SK Meneg PP/Ka BKKBN tahun 2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja BKKBN. Kemudian dikeluarkan SK Kepala BKKBN No. 22/KT005/G3/2003 tentang Pokja Gender di Lingkungan Kantor Pusat BKKBN.

48

Sesuai dengan tupoksinya, BKKBN mempunyai satu kedeputian bidang Peranserta Laki-laki. Namun demikian tidak dengan sendirinya BKKBN menerapkan startegi PUG untuk keseluruhan programnya. Surat Keputusan dan sejenisnya memang diperlukan sebagai payung legal dari

kesepakatan

untuk

melaksanakan

PUG.

Namun

tidak

selalu

keberadaan Surat Keputusan dan sejenisnya itu berlanjut ataupun melembaga

dan

menjadi

dukungan

politik

kongkrit.

Di

beberapa

Kementerian/Lembaga seperti Kementerian Lingkungan Hidup cq Bapedal, Pokja gender sudah terbentuk relatif lama yaitu dengan keterlibatannya dalam

berbagai

proyek

yang

mengharuskan

kegiatan

terkait

lebih

responsif gender. Akan tetapi Pokja-Pokja yang dibentuk bersifat ad Hoc sejalan dengan project yang tidak lestari keberadaanya. Keberadaan berbagai Surat Keputusan ternyata tidak juga menginspirasi keluarnya SK baru yang lebih tinggi dan instrumental. Sebaliknya, seperti yang diperlihatkan di Deptan, Depdiknas, dan Depsos, SK yang semula dikeluarkan karena keikutsertaan suatu unit kerja dalam proyek, telah berlanjut dan ditingkatkan menjadi Surat Keputusan Menteri untuk pelaksanaan PUG Departemen/Lembaga secara keseluruhan. Sementara itu, ada beberapa Kementerian/Lembaga yang tidak/belum memiliki Surat Keputusan yang berkaitan dengan pelaksanaan PUG, tetapi program kegiatannya sudah gender sensitif, contohnya di Departemen Kelautan dan Perikanan (DKP) dan Lembaga Admistrasi Negara (LAN). Meskipun kedua lembaga ini belum mempunyai SK mengenai Pokja gender atau pelaksanaanya, akan tetapi beberapa program kegiatannya sudah ada yang responsif gender. DKP misalnya, memiliki program kegiatan

untuk

meningkatkan

kegiatan

ekonomi

perempuan

di

perkampungan nelayan, sehingga kegiatan ekonomi di perkampungan nelayan tidak hanya didukung oleh para nelayan laki-laki. LAN, sebagai lembaga yang memberikan pelatihan jenjang pegawai negeri, sangat instrumental bagi sosialisasi PUG. Akan tetapi, sampai saat ini LAN belum mengeluarkan payung hukum untuk mendukung pelaksanaan PUG di LAN. Isu gender dimungkinkan masuk ke dalam materi pelatihan, misalnya

49

melalui thematic issues dan dosen tamu, tetapi cara ini jelas tidak membuat gender melembaga di LAN. Dibuatnya suatu SK (Kelompok Kerja Gender, Tim Koordinasi, dan lain sebagainya) belum berarti PUG dapat berjalan. Karena berlainan dengan pola pertama (keterlibatan dalam proyek), biasanya pola yang terakhir ini masih sangat terbatas kegiatannya. Hampir semua kegiatan hanya melanjutkan program-program yang ada, yaitu program-program dengan target spesifik perempuan (Wanita dan Pembangunan). Beberapa isu penting berkaitan dengan Dukungan dan Kemauan Politik: a) Meskipun telah tersedia berbagai payung hukum sebagai dukungan politik terhadap pelaksanaan PUG, dan untuk membentuk Pokja, sayangnya payung Hukum itu kurang tersosialisasi secara baik – terutama

diantara

para

Kementerian/Lembaga.

pimpinan Bahkan

dan

pembuat

keberadaan

keputusan

Surat

di

Keputusan

berkaitan dengan pelaksanaan PUG yang dikeluarkan internal lembaga (SK Menteri dan sejenisnya), tidak selalu cukup tersosialisasi di antara unit kerja. Oleh karena itu keberadaannya seringkali hanya diketahui oleh orang-orang yang tercantum namanya dalam SK tersebut. b) Dukungan politik ini sangat erat berkaitan dengan pemahaman, terutama pemahaman dari para pimpinan dan pengambil kebijakan. Terindikasi bahwa para pimpinan/pengambil kebijakan sebenarnya belum

banyak

terpapar

dan

belum

memahami

PUG

serta

manfaatnya26.

Sebab itu meskipun kita telah mengadopsi berbagai

konvensi

tentang

PBB

menjadikannya

anti-diskriminasi

Undang-undang

(UU

No.

(CEDAW), 7

Tahun

bahkan

telah

1984),

serta

menyetujui PUG sebagai hasil kesepakatan global (Beijing Platform) bahkan telah menguatkanya ke dalam Inpres No. 9 Tahun 2000 dan Peraturan Presiden No. 7 Tahun 2005, akan tetapi karena pemahaman mengenai gender/PUG yang masih kurang bahkan seringkali ‘keliru’, maka kemauan serta dukungan politik itupun belum terbangun.

26

Banyak keluhan yang dilontarkan akan minimnya partisipasi para pimpinan dan pengambil keputusan dalam kegiatan sosialisasi dan advokasi PUG.

50

c) Hambatan lain, seperti yang sering diutarakan selama melakukan wawancara maupun FGD adalah menyangkut persoalan dana. Dengan dikeluarkanya suatu SK ada konsekuensi pendanaan; padahal pos untuk itu seringkali bersifat ad hoc karena memang tidak direncanakan sebelumnya. d) Dari

best

practise

Pendidikan

seperti

Nasional

dan

yang

diperlihatkan

Departemen

oleh

Departemen

Kesehatan,

Departemen

Pertanian, memperlihatkan bahwa dukungan politik, payung legal dan piranti lain (seperti Pedoman Pelaksanaan) bisa terbangun, jika ada prakarsa internal yang dilakukan oleh (sekelompok) orang yang ‘committed’, ajeg (konsisten) dan difasilitasi oleh orang-orang yang kompeten. e) Ada beberapa peluang untuk menghasilkan dukungan politik. Data empirik memperlihatkan bahwa dukungan politik bisa tumbuh dari prakarsa (salah satu) unit kerja dengan program kegiatan yang responsif

gender

sampai

usaha

advokasi

pada

para

pimpinan/pengambil kebijakan. f) Degradasi dukungan politik bisa terjadi ketika keberadaan Surat Keputusan

tidak

efektif

dipergunakan.

Contoh,

yang

terjadi

di

Kejaksaan Agung dan Mahkamah Agung. g) Tenggang waktu dikeluarkannya Surat Keputusan yang lebih permanen itu beragam, yang terbanyak adalah antara tahun 2006-2007, yaitu setelah kurang lebih 6 – 7 tahun dikeluarkannya Inpres No. 9 Tahun 2000 tersebut atau sekitar 5 tahun sejak dikeluarkannya SK Men UPW berkaitan dengan pembentukan Kelompok Kerja Gender di masingmasing sektor. 2.2. Program yang responsif gender Dari evaluasi 2005 diketahui bahwa dari

38 program (Propernas) yang

sudah responsif gender hasil intervensi Bappenas dan KPP dengan difasilitasi

oleh

WSP

II

Canada,

hampir

tidak

ada

yang

sudah

dilaksanakan, kecuali beberapa cuplikan dari bagian kegiatan hasil dari

51

pelatihan analisis gender yang pernah dilakukan. Beberapa responden memberi alasan yaitu karena ada peralihan dari Propernas ke RPJMN 2004-2009, menyesuaikan

sehingga dengan

masing-masing

misi

dan

fokus

Kementerian/Lembaga

RPJMN

2004-2009.

Lainnya

memberi alasan keterlambatan mengajukan. Kemungkinan lain adalah ke 38 program yang sudah dibuat gender responsif oleh individu-individu yang ikut pelatihan gender analisis, tidak dengan sendirinya ‘dimiliki’ atau menjadi dokumen resmi dari lembaga atau unit yang diwakilinya. Selain minimnya desiminasi internal dari hasil pelatihan itu, sebab lain adalah karena kedudukan serta peran dari individu didalam lembaga/unit yang diwakilinya tidak cukup kuat

dalam meyakinkan atasan/rekan kerjanya

mengenai program/kegiatan yang telah dibuatnya gender responsif. Yang sering tidak disadari adalah membuat rancangan program itu adalah suatu proses yang melibatkan banyak orang dan pentahapan yang tidak selalu kondusif untuk menerima ‘sesuatu yang baru’ seperti memasukan perspektif gender dalam (perencanaan) program. Beberapa responden mengatakan bahwa meskipun beberapa program dan kegiatannya sudah gender responsif seperti tertulis dalam dokumen akan tetapi “seperti pengakuan banyak responden” tidak selalu melalui suatu analis gender. Responden lain juga mengatakan bahwa meskipun sudah selesai ikut latihan

analisis

gender,

dirinya

masih

belum

jelas

bagaimana

‘mendaratkan’ PUG ke dalam program/kegiatan nyata. Rata-rata mereka yang pernah mengikuti sosialisasi gender ataupun pelatihan analis gender menyebutkan bahwa secara teori/wacana konsep gender, konsep PUG, apa dan mengapa PUG, sudah mereka dipahami. Akan tetapi bagaimana operasionalisasinya masih belum jelas. Di hampir semua Kementerian/Lembaga telah memiliki program/kegiatan yang responsif gender, paling sedikit kegiatan sosialisasi dan capacity building. Bahkan beberapa unit di Kementerian Pendidikan, Kesehatan, dan Pertanian misalnya program kegiatan unggulannya sudah dijadikan responsif gender.

52

Kesimpulan yang dapat ditarik adalah Beberapa butir penting yang berkaitan dengan Program yang responsif gender: a. Kementerian/Lembaga sudah semakin terbuka menerima perspektif gender kedalam program dan kegiatanya. Tetapi masalah teknis dalam

pelaksanaannya

masih

menjadi

kendala.

Kendala

itu

termasuk kendala kemampuan untuk melakukan maupun kendala hirarki birokratis dalam mengambil keputusan b. Pejabat Eselon III dan IV yang sudah dilatih gender analisis untuk perencanaan program merupakan ujung tombak dalam membawa PUG ke program dan kegiatanya di unitnya masing-masing. Kendala yang masih dihadapi adalah meyakinkan pimpinannya dan kolega kerjanya yang pada umumnya masih bias/ buta gender. c. Proses perencanaan program dan kegiatan melibatkan banyak individu termasuk di luar unitnya yang seringkali berada di luar wewenangnya. 2.3. Pelembagaan: Wadah struktural dan wadah fungsional Tidak semua Departemen/Lembaga yang dikaji memiliki wadah atau kelembagaan yang mengurusi gender, baik kelembagaan struktural maupun fungsional. Sebagai contoh DKP dan LAN tidak/belum mempunyai kedua kelembagaan tersebut. Bahkan di antara Kementerian/Lembaga yang secara eksplisit sudah memiliki kelembagaan akan tetapi bentuk, struktur,

serta

fungsinya

beragam.

Tiga

pola

teridentifikasi:

a).

Kelembagaan fungsional; b) Kelembagaan dengan wadah struktural kombinasi dengan wadah fungsional; c) Belum mempunyai keduanya, baik wadah struktural maupun fungsional. a)

Kelembagaan

fungsional.

Di

beberapa

Kementerian/Lembaga

pelaksanaan PUG justru dimulai dengan kelembagaan fungsional. Di Kemeneg. LH kelembagaannya non-struktur. Wadah fungsional berada di Gender Focal point yang dijabat oleh Eselon I.

Wadah lain, yaitu Pokja

Gender yang pernah terbentuk, tetapi sekarang tidak jelas keberadaanya.

53

Ketika masih berada di Bapedal, berkaitan dengan proyek lingkungan yang peduli dengan isu gender (EMD, CEPI) telah dibentuk Pokja Gender yang kuat, melibatkan bukan saja personel yang terlibat dengan proyek, tetapi juga mitra kerja dari Kemeneg. PP, akademisi dan masyarakat madani lainya. Kegiatan Pokja Gender ketika itu lebih menekankan pada membagi pemahaman para anggota akan isu gender di ranah lingkungan hidup. Secara berkala Kelompok Kerja tersebut melakukan diskusi/telaah literatur dan ‘berbagi pengalaman dari lapangan’, termasuk mengundang narasumber dari luar. Namun, kelompok kerja ini berakhir dengan berakhirnya proyek. Kelompok kerja di Kemeneg. LH dibentuk kembali dan dijadikan formal dengan dikeluarkanya SK Menteri Lingkungan Hidup No. 103 Tahun 2003 tentang pembentukan Tim Pokja, yatu ketika Kemeneg. LH menjadi pilot proyek DAP (Bappenas, Kemeneg. PP dan CIDA Women Support Project II). Dari hasil kajian evaluasi yang diselenggarakan Bappenas/Kemeneg. PP (2005), menunjukkan bahwa setelah Bapedal dan Departemen Lingkungan Hidup bergabung menjadi Kemeneg. LH pada tahun 2004, Pokja

tersebut

sudah

tidak

aktif

lagi.

Hal

ini

berkaitan

dengan

penggabungan tersebut, yang diikuti dengan restrukturisasi. Banyak anggota Pokja sudah berpindah tempat/struktur. Sebagian menganggap ditempatnya yang baru tidak ada kaitannya dengan isu gender27. Lagi pula ditempatnya

yang

baru,

pimpinan/pengambil

keputusan

tidak

mendukung, sebagian besar karena pimpinan sendiri kurang pemahaman tentang isu gender. Sebagian kecil dari anggota Pokja masih membawa isu gender ke tempat yang baru28. Sisi cerah dari pengabungan ini adalah telah ditunjuk focal point gender setingkat Eselon I. Kajian yang dilakukan 2007 ini, masih memperlihatkan hal yang sama. Di Kemeneg LH, PUG hampir tidak berjalan, kecuali Unit Peran serta Masyarakat yang masih memasukkan isu gender ke dalam kegiatan programnya. Pengarusutamaan Gender di Departemen Pendidikan Nasional

ditangani

oleh kelembagaan fungsional yaitu dalam bentuk Pokja Gender; 27

28

dahulu

Kemungkinan besar, pelatihan yang selama ini diikuti, tidak cukup dipahami di tingkat implementasi. Patut dicatat disini beberapa staf masih terus memperhatikan dan meneruskan minatnya pada isu gender ditempatnya yang baru.

54

dibawah Direktorat Pendidikan Luas Sekolah (SK Pokja DirJen PLS SK Pokja

PUG

dikeluarkanya

Depdiknas SK

Menteri

No.

KEP-89/E/MS/2002),

Pendidikan

RI

No.

peningkatan dari SK Dirjen PLS tersebut diatas,

tetapi

060/P/2007,

dengan sebagai

Pokja Gender Nasional

berada dibawah Sekretaris Jendral dan lembaga Focal point diketuai oleh Direktur Jendral PNFI.

Komposisi keanggotaan Pokja Gender

Nasional

selain melibatkan pejabat dan staf internal juga bergabung pakar gender dari luar, termasuk dari Lembaga Sosial Masyarakat.

Pada unit-unit

utama dibentuk sub-Pokja yang bertugas merumuskan program/kegiatan program yang responsif gender dan melaksanakannya.

Jika keduanya

berjalan efektif, diharapkan maksud dari gender sebagai lintas isu dan lintas unit dapat tercapai.

Persoalan yang dihadapi di Departemen

Pendidikan Nasional, seperti juga di Kementerian/Lembaga lainya adalah ‘terisolasinya’

program/kegiatan

di

masing-masing

unit.

Dengan

dijadikanya gender sebagai isu lintas unit/program dan peran ketua Pokja gender dan Focal point dipegang oleh para pejabat tinggi, maka diharapkan permasalahan ini dapat diatasi. Namun demikian, mengingat kesibukan rutin dan ad Hoc kedua pejabat yang bertanggung-jawab terhadap PUG di Departemen Pendidikan Nasional, maka peran sekretariat yang handal menjadi penting. Mereka yang tergabung dalam sekretariat bukan sekedar petugas administrasi, tetapi seharusnya juga mengerti substansi dari peran Pokja dan focal point. Keadaan yang sama juga terjadi di Departemen Kesehatan. Telah diterbitkan SK Menkes No. 878/Menkes/SK/XI/2006 tentang dibentuknya Tim PUG-BK. Dalam Surat Edaran yang baru tersebut melibatkan para pengambil keputusan (eselon I) yang duduk sebagai tim pengarah (exoficio); serta Eselon II ditunjuk sebagai gender focal point di unit kerja masing-masing yang bertangung-jawab terhadap pelaksanaan PUG di unit kerjanya. Bergabung dengan PUG-BK adalah pakar gender dari luar yang juga menjadi fasilitator nasional. Dengan ditingkatkannya Tim PUG-BK menjadi

Tim

menempatkan

Nasional, PUG

maka

sebagai

kerancuan

bagian

dari

persepsi

kegiatan

yang

Direktorat

selalu Bina

Kesehatan Ibu (dahulu KESGA) dapat dihilangkan. Seperti halnya dengan Direktorat PLS di Departemen Pendidikan, Direktorat Bina Kesehatan Ibu

55

sebagai penggagas pertama, keduanya dianggap ‘pemilik’ dari kegiatan yang berkaitan dengan PUG. Masuk dalam pola pertama ini adalah Departemen Hukum dan HAM, Kejaksaaan, dan Kepolisian. b) Kombinasi wadah struktural dengan wadah fungsional. Di Departemen Sosial, secara struktural yang mengurusi PUG berada di Eselon III bercampur dengan mengurusi perempuan, dan bidang lainya.

Oleh

karena Balitbangsos terlibat sebagai pilot project DSA (Bappenas/KPP/ WSP

II

CIDA)

maka

gender

dan

PUG

selalu

dilekatkan

dengan

Balitbangsos. Karena kedudukanya dalam struktur berada di Eselon III, sehingga

ruang

geraknya

untuk

melakukan

PUG

di

lingkungan

Departemen menjadi terbatas. Nomenklatur yang bergabung dengan bidang lain juga rentan untuk ‘terhapus’, apabila misi untuk melaksanakan PUG belum jelas dan belum tersosialisasi dengan baik. Kelompok Gender telah dibentuk yang disebut Pokja Gender Sektor Kesejahteraan diperbaharui

Sosial

melalui

SK

MENSOS

No.7

Tahun

2002

dan

menjadi No. 93/HUK/2005. Selain itu juga dibentuk Tim

Teknis, berdasarkan atas SK Kepala Balitbangsos No. 01/PPJ/KSM/2002. Bersamaan dengan itu juga ditunjuk gender Focal point (tanpa SK). Kegiatan-kegiatan dalam struktur yang umumnya berkaitan dengan kegiatan

rutin

sesuai

dengan

tupoksinya

berjalan

seperti

biasa.

Sedangkan kegiatan Kelompok Gender sebagai wadah fungsional sangat tergantung pada kegiatan-kegiatan berorientasi proyek. (c) Belum ada wadah struktural maupun fungsional. DKP dan LAN masuk ke dalam pola ketiga, yaitu belum mempunyai keduanya, baik struktural maupun

fungsional.

Meskipun

demikian,

kedua

lembaga

tersebut

mempunyai program kegiatan yang gender responsif. Beberapa isu penting berkaitan dengan Kelembagaan: (a) Kedudukan yang rendah secara struktural. Masalah yang dihadapi kegiatan pelaksanaan PUG di Kementerian/Lembaga yaitu ketika

yang

mengurusi PUG berada di Eselon yang rendah. Secara struktural, di

56

beberapa

Kementerian/Lembaga

yang

mengurusi

kegiatan

PUG

ditempatkan pada struktur Eselon III (Depsos) atau Eselon IV. Biasanya digabung bersama-sama dengan urusan bidang lain, seperti agama, olahraga, dan seterusnya. Karena kedudukannya yang rendah secara struktural, sehingga tidak cukup kuat untuk melakukan pengawalan maupun

melakukan

terobosan-terobosan

kedalam

sistem.

Hal

ini

disebabkan karena adanya kesalahpahaman dalam memandang PUG. Umumnya PUG dianggap sebagai suatu program yang berkaitan dengan program yang sudah ada sejak lama yaitu program Wanita dalam Pembangunan. Hanya beberapa Kementerian (Depkes, Depdiknas, dan Deptan) yang sudah mulai memperlakukan gender sebagai cross cutting issues dengan usaha melibatkan semua unit kerja vertikal dan horizontal. Di Depdiknas misalnya, ada satu bidang (tingkat Eselon III) yang mengurusi program-program Perempuan (Bidang Pendidikan Perempuan), sedangkan yang mengurus PUG tempatnya akan berada di Sekretaris Jenderal. Dan dengan dikeluarkannya SK Pokja PUG Depdiknas No. KEP89/E/MS/2007, PUG akan menjadi cross-cutting kegiatan di masingmasing Unit Utama. Sementara ini Direktorat Pendidikan Luar Sekolah (sebagai cikal bakal PUG di Depatemen Pendidikan Nasional), masih tetap berperan sebagai leading unit, sementara lembaga Sekjen belum efektif. Depkes telah mengeluarkan SK Menkes No. 878/Menkes/SK/XI/2006 tentang Tim PUG Bidang Kesehatan, yang menempatkan Direktorat (Eselon II) sebagai gender focal point yang bertangung-jawab atas pelaksanaan PUG di-masing-masing unitnya dan Eselon I sebagai Tim Pengarah. (b) Wadah fungsional yang belum berfungsi optimal. Wadah fungsional seperti gender focal point, Dewan Pakar, gender fasilitator karena kedudukannya diluar struktur, bekerja lebih lentur sebab itu seharusnya lebih banyak berperan baik dalam mensosialisasikan gender dan PUG, maupun melaksanakannya.

Tetapi tidak semua Kementerian/Lembaga

memiliki wadah-wadah fungsional ini. Wadah fungsional yang paling banyak dipunyai oleh Kementerian/Lembaga yang dikaji adalah gender focal point, meskipun tidak semuanya berfungsi optimal.

57

(c) Peran serta keterlibatan Focal point. Semua Kementerian/Lembaga yang dikaji memiliki individu-individu/ focal point yang

biasanya sudah

terpapar dengan isu gender (melalui seminar, sosialisasi, pelatihan, dst). Sebab itu mereka berpeluang ikut memberi nuansa gender dalam kegiatannya,

meskipun

tidak

selalu

demikian

dalam

kenyataanya.

Kebanyakan individu-individu yang sama terpapar dengan isu gender melalui berbagai seminar dan pelatihan, akan tetapi tidak mempunyai cukup kekuasaan untuk mengintervensi birokrasi, karena umumnya mereka berasal dari Eselon III atau Eselon IV. Peran gender focal point yang berasal dari Eselon II dan Eselon I jauh lebih

instrumental.

terhadap

pimpinan

Focal

Point

Gender

lembaga/pengambil

dapat

melakukan

keputusan

untuk

advokasi memberi

dukungan politis maupun untuk mengeluarkan SK atauSurat Edaran dan sejenisnya dalam rangka mendukung pelaksanaan PUG. Secara horizontal focal point yang berasal dari Eselon II dan Eselon I sejatinya akan lebih mudah melakukan advokasi pada rekan sejawat, jika dibandingkan dengan focal point yang dijabat oleh Eselon III atau IV. Karena jabatan strukturalnya yang operasional, focal point yang berasal dari Eselon II lebih mudah membentuk kelompok kerja baik di unit kerjanya, maupun dengan unit kerja lainnya. Sebagai contoh di Depkes, sebenarnya jauh sebelum dikeluarkannya SE Menteri

Menkes

878/Menkes/SK/XI/2006

tentang

Tim

PUG

Bidang

Kesehatan, PUG sudah ditangani oleh Direktorat Kesehatan Keluarga (Kesga). Pada mulanya kegiatan PUG dilakukan di Direktorat Kesga dengan

keterlibatan

penuh

Direktur

Kesga

(Eselon

II)

yang

juga

merupakan focal point gender. Kegiatan sosialisasi PUG dan pelatihan analisis gender telah banyak dilakukan dan dihadiri bukan saja oleh staf Kesga tetapi juga dari unit-unit lain. Peran serta keterlibatan penuh gender focal point serta individu-individu yang sudah terpapar dengan isu gender, sangat menonjol dalam proses pelembagaan PUG di Depkes. Direktorat Kesga menjadi leading unit dalam urusan yang berkaitan dengan

gender.

Lebih-lebih

lagi

ketika

Departmen

Kesehatan

cq

Direktorat Kesga menjadi salah satu pilot proyek kegiatan capacity

58

building yang dilakukan oleh Bappenas/KPP/WSP II CIDA. Keikutsertan dalam kegiatan tersebut telah membuka kesempatan untuk memperkuat sumber daya manusia yang handal serta melakukan kegiatan-kegiatan lebih sistematis dan terfokus (pelatihan analisis gender, membuat kebijakan/program/kegiatan yang responsif gender). Direktorat ini telah melakukan banyak kegiatan-kegiatan sosialisasi dan juga melakukan capacity building secara ekstensif bukan saja di kalangan sendiri, tetapi juga dengan melibatkan unit-unit lain di Depatemen Kesehatan, baik di pusat maupun didaerah (provinsi, kabupaten/kota). Sebab

itu

suatu

payung

legal

diperlukan,

seperti

terlihat

dengan

diterbitkanya Surat Edaran Menkes No. 615/Menkes/VI/2004 tentang Pelaksanaan PUG-BK). Peran serta keterlibatan gender focal point dalam mengeluarkan payung hukum juga terjadi di Dephukham. Focal point yang berasal dari unit Data penuh inisiatif melakukan sosialisasi Gender di unit-unit lingkungan Departemen maupun di lembaga-lembaga yang terkait misalnya dengan mengikutsertakan peserta dari lembaga Kepolisian, lembaga Kejaksaan, Badan Penelitian Hukum Nasional (BPHN). Hasilnya antara lain adalah dikeluarkannya SK Menhukham Tahun 2002 tentang Pembentukan Tim KKG Bidang Hukum. Meskipun harus diakui, kegiatannya belum crosscutting unit, tetapi lebih pada kegiatan sosialisasi Gender dan PUG. Ketika focal point tersebut diganti karena mutasi, PUG belum melembaga. Kegiatan masih diteruskan oleh focal point penggantinya. Kasus di Depdiknas tidak jauh berbeda. Pada mulanya gender focal point dijabat oleh Direktur Pendidikan Luar Sekolah (PLS). Kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan gender lekat dengan Direktorat PLS. Sebab itu, ada kesan bahwa PUG itu di Depdiknas adalah domain PLS.29 Sementara itu, sejak tahun 2007, gender focal point untuk Departemen Pendidikan Nasional dijabat oleh Ditjen PNFI, dengan wakilnya dijabat oleh Direktur PLS. Gender focal point akan ditempatkan di Sekjen, sehingga akan lebih mudah menjangkau unit-unit lain. Semua Eselon III bidang perencanaan duduk sebagai Tim Teknis. 29

Hal yang sama juga terjadi dengan Direktorat Bina Kesehatan Ibu, Departemen Kesehatan

59

Tiga kasus di atas memperlihatkan bagaimana gender focal point berperan dalam meningkatkan kelembagaan gender ke tingkat Kementerian/ Lembaga.

2.4. Peran Pokja Gender Hampir

semua

membentuk

Kementerian/Lembaga

Pokja

gender/PUG.

telah

Meskipun

memiliki

ada

SK

perbedaan

untuk diantara

Kementerian/Lembaga yang dikaji. Pada 22 Mei Tahun 2007, payung legal yang mencakup PUG untuk seluruh Kementerian/Lembaga dikeluarkan berupa SK Menteri tentang PUGBidang Kesehatan. Hampir semua pejabat Eselon I dan II dilibatkan. Panitia Pengarah melibatkan pejabat Eselon I sedangkan pejabat Eselon II (Direktur), menjadi focal point untuk unitnya masing-masing. Dengan melibatkan para direktur sebagai focal point untuk unitnya masingmasing, maka diharapkan pelaksanaan PUG di lingkungan Departemen Kesehatan akan lebih efektif. Di Depdiknas pada mulanya inisiatif melaksanakan Pokja PUG datang dari Direktorat PLS. Tentang pembentukan Pokja Gender dan pembentukan Dewan Pakar Gender, yang melibatkan personel internal serta Pakar Gender dari luar Departemen, termasuk dari Lembaga Sosial Masyarakat, dan kalangan akademisi. Surat Keputusan tersebut diperbaharui setiap tahun dan yang terakhir keluar SK Pokja PUG Depdiknas No. KEP89/E/MS/2007,

yang

antara

lain

mengukuhkan

Dirjen

Pendidikan

Nonformal dan Informal (PNFI) sebagai gender focal point serta direktur Pendidikan Masyarakat sebagai wakilnya. Sejak keluarnya SK Menteri tentang pelaksanaan PUG, maka lebih banyak unit kerja di luar Pendidikan Masyarakat

yang

menindaklanjuti

SK

Menteri

tersebut,

dengan

membentuk kelompok kerja maupun melakukan sosialisasi PUG di unitnya masing-masing. Beberapa butir penting yang berkaitan dengan pelembagaan PUG: 1. Penunjukkan Eselon II sebagai focal point merupakan terobosan penting mengingat peran dan kedudukannya yang instrumental dan

60

operasional. Di beberapa Kementerian/Kelembagaan, seperti Depkes dan Depdiknas, untuk kelembagaan fungsional selain focal point dan kelompok kerja gender, keberadaan Dewan Pakar juga dikembangkan, dengan melibatkan

pakar gender di kalangan internal dan eksternal

institusi. 2. Ada kecenderungan ketidakjelasan tentang tugas dan kewajiban sebagai focal point; sehingga keberadaan kelembagaan focal point tidak selalu berkerja efektif. Sejatinya harus ada semacam Kerangka Acuan (Terms of Reference) untuk focal point yang relevan dengan keperluan Kementerian/Lembaga masing-masing. Selain itu harus juga dipikirkan semacam insentif untuk memangku jabatan itu. Insentif itu tidak selalu dalam materi saja, tetapi bisa dalam bentuk kewenangan, misalnya duduk dalam tim review program. 3. Focal point seringkali berada dipos ‘tidak penting’ dan ‘bukan penentu’, sehingga ia tidak berdaya untuk menghadapi suatu sistem dengan birokrasi dan hirarki yang kental. 4. Ada kesalahan persepsi tentang pelaksanaan PUG. Pemahaman bahwa PUG

adalah

program/kegiatan

yang

akan

‘mengurangi’

PAGU

Kementerian/Lembaga yang bersangkutan. Oleh sebab itu, pada mulanya

keberadaan

Tim

Pokja

Gender

yang

efektif

biasanya

bersamaan dengan adanya kegiatan suatu proyek. Ketika kegiatan proyek itu selesai, tim Pokja menjadi tidak efektif lagi. Namun beberapa kasus seperti yang terjadi di Depkes dan Depdiknas, tim Pokja yang bermula dari keikutsertaan dalam proyek, tetap berlanjut bahkan melembaga. Dalam hal ini, ada kaitannya dengan peran focal point yang punya komitmen tinggi. 5. Kegiatan PUG di Kementerian/Lembaga biasanya diidentikkan dengan unit kerja yang pertama-tama menangani PUG atau di unit dimana Focal point berada, sehingga ada rasa tidak ‘dimiliki’ sebagai kegiatan Kementerian/Lembaga secara keseluruhan. Sebab itu, untuk waktu yang cukup lama kegiatan PUG di Depdiknas diasosiasikan menjadi

61

kegiatan Direktorat PLS; di Depsos menjadi kegiatannya Balitdiksos; dan di Depkes ada di Direktorat Kesehatan Ibu dan Anak. 2.5. Ketersediaan dan efektifnya sistem data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin Permasalahan ketersediaan data terpilah merupakan masalah klasik yang belum

terselesaikan

Depdiknas

dan

di

Depkes

semua

Kementerian/Lembaga

merupakan

dua

Kementerian

yang

dikaji.

yang

sudah

mempunyai data terpilah di tingkat dasar, yaitu di level sekolah dan Puskesmas. Akan tetapi seperti yang sering diutarakan dalam FGD maupun wawancara dengan responden, data yang sudah terpilah itu diagregat

lagi

di

tingkat

kecamatan.

Alasan

umum

yang

banyak

disebutkan yaitu karena formulir dari provinsi/nasional memang tidak terpilah menurut jenis kelamin. Di hampir seluruh Kementerian/Lembaga yang dikaji mempunyai persepsi bahwa data terpilah itu akan didapat dari Badan Pusat Statistik. Beberapa faktor teridentifikasi sebagai penyebab tidak berkembangnya data terpilah ini:

a. Tidak ada keharusan untuk mengumpulkan data terpilah, paling tidak yang

tertuang

dalam

suatu

kebijakan/surat

keputusan.

Namun

demikian, ada beberapa inisiatif dari unit/program, seperti Unit Partisipasi Masyarakat di Kemeneg. LH, Depsos, dan Polri sudah memulai mengumpulkan dan menggunakan data terpilah.

b. Tidak tersosialisasi dengan baik alasan mengapa harus mengumpulkan data yang terpilah menurut jenis kelamin. Lagi pula seperti alasan yang

banyak

didengar

yaitu

tidak

ada/kurangnya

permintaan

(demand) dari pengguna akan data terpilah ini;

c. Formulir untuk data seperti yang diterima dari instansi diatasnya juga tidak meminta untuk memilah data menurut jenis kelamin;

d. Kecenderungan umum data yang dikumpulkan dari program/kegiatan tidak tersimpan ke dalam sistem data;

62

e. Alasan yang banyak dikemukakan adalah: mengganti formulir yang ada agar dibagi menurut jenis kelamin dianggap mahal, bukan wewenangnya untuk mengganti, dan karena seharusnya datang dari instansi di pusat. Suatu usaha bersama dengan prakarsa dari Bappenas, Kemeneg. PP serta BPS

untuk

mensosialisasikan

sekaligus

melakukan

pelatihan

untuk

Kementerian/Lembaga (bagian Pusdatin, perencana, pemegang program, dan peneliti) dalam hal bagaimana mengumpulkan data terpilah baik menurut jenis kelamin dan juga menurut kandungan isu gender (gender statistik) dikumpulkan dan dianalisis. Oleh karena jenjang birokrasi masih sangat

kuat,

maka

seharusnya

dikeluarkan

Surat

Keputusan

atau

Peraturan Menteri untuk kegiatan ini. Sudah

ada

inisiatif

dari

beberapa

Kementrian/Lembaga

ke

arah

melembagakan data dan informasi yang terpilah menurut jenis kelamin (Depdiknas, Depkes, Depsos, beberapa program di Kemeneg. LH). Beberapa butir penting yang berkaitan dengan ketersediaan data terpilah 1. Isu yang menonjol sebenarnya adalah tidak/kurangnya kemauan politik pimpinan/yang berwenang berkaitan dengan pendataan; tidak ada keharusan melakukan pendataan yang terpilah menurut jenis kelamin dan menyimpannya kedalam data sistem serta keharusan untuk memakai data terpilah dalam melakukan analisis untuk

perencanaan.

responden,

bahwa

Seperti mereka

yang

dikemukan

oleh

para

operator

yang

akan

ibaratnya

mengerjakan apa yang diminta oleh para pimpinan. 2. Langkanya data terpilah dihampir semua Kementerian/Lembaga yang

dikunjungi

merupakan

sesuatu

yang

serius,

jika

Pengarusutamaan Gender akan dilaksanakan di Kementerian/ Lembaga

yang bersangkutan. Apalagi mengingat kelangkaan

data terpilah ini sudah ditengerai sejak lama, sementara sudah ada program/kegiatan yang diklaim telah responsif gender.

63

3. Selama ini memang keperluan untuk melakukan analisis (dengan data terpilah) dalam perencanaan masih belum melembaga. Hal ini

terbukti

dari

formulir

standar

dari

masing-masing

Kementerian/Lembaga yang tidak di disaggregat. 2.6. Kapasitas Sumberdaya Manusia (SDM) Sumberdaya Manusia yang mau dan mampu melaksanakan dan mengawal pelaksanaan PUG masih amat sedikit. Berbagai kegiatan capacity building sudah relatif lama dilakukan di semua Kementerian/Lembaga. Capacity building dilakukan internal unit maupun bersama-sama dengan unit lain dengan mengundang pakar, dari kementrian Pemberdayaan Perempuan maupun dari sumber internal dan eksternal. Capacity building dalam bentuk sosialisasi gender merupakan kegiatan yang paling banyak dilakukan dalam 7 tahun terakhir ini, akan tetapi hasilnya belum cukup memadai. Dalam kegiatan sosialisasi maupun pelatihan PUG yang lebih terpapar adalah para personel dari Eselon III dan IV. Dari hasil FGD mapun wawancara yang dilakukan di 18 Kementerian/Lembaga memberi indikasi kurangnya minat dari pengambil kebijakan dan pimpinan untuk mengikuti sosialisasi gender dan PUG. Sebab itu wawasan mereka tentang gender dan PUG masih sering rancu yang pada giliranya berdampak terhadap kebijakan yang diambil. Rotasi staf (yang sudah paham dan mampu melakukan gender analisis) yang sering diadakan berdampak terhadap ketersediaan SDM yang handal. Sebenarnya kepindahan mereka justru dapat memanfaatkan keterampilannya dalam hal yang berkaitan dengan gender dan PUG. Akan tetapi ditempatnya yang baru mereka juga menghadapi tantangan baru, yaitu suasana yang tidak kondusif untuk memanfaatkan keterampilannya dalam melakukan analisis gender dan PUG. Keluhan sosialisasi

lain dan

yang

banyak

pelatihan

disampaikan

gender.

adalah

Sosialisasi

dan

mengenai pelatihan

metode gender

seringkali disampaikan dengan cara yang tidak memudahkan orang mengerti dan memahami konsep gender. Materi yang di sampaikan

64

terkadang tidak jelas atau terlalu umum. Selain itu, cara penyampaian dan contoh yang digunakan dianggap membingungkan peserta. Konsep gender dan konsep-konsep yang berkaitan dengan gender, dianggap terlalu teoritis dan tidak menjawab keinginan-tahuan mereka bagaimana kongkritnya melaksanakan PUG jika dikaitkan dengan program/kegiatan sesuai

dengan

tupoksi

Kementerian/Lembaga.

Cara

penyampaian

dianggap tidak menarik dan kurang relevan, karena tidak banyak melakukan latihan-latihan dengan program/kegiatan nyata. Waktu yang disediakan juga kurang untuk mendalami dan diskusi. Keluhan lain adalah fasilitator seringkali dianggap kurang menguasi materi. Dari pihak fasilitator sendiri merasa bahwa sebaiknya pelatihan SDM yang diberikan sesuai dengan tugas dan minatnya. Misalnya mereka yang terlibat dengan perencanaan dapat lebih mudah mengikuti pelatihan analisis gender; sebaliknya sosialisasi kesadaran gender akan lebih bermanfaat untuk para petugas Humas misalnya. Beberapa butir penting yang berkaitan dengan SDM yang Handal melakukan dan mengawal PUG, sebagai berikut:

a. Mengingat ‘kekurangan SDM yang handal gender’ di unitnya karena sering rotasi staf, dan masih banyaknya personel yang belum mengetahui/memahami konsep gender dan aplikasinya, maka kegiatan sosialisasi dan capacity building pada umumnya untuk tiap-tiap Kementerian/Lembaga tetap masih diperlukan, bersamaan dengan ditingkatkannya pelaksanaan PUG di dalam program dan kegiatannya;

b. Pelatihan yang diberikan (materi dan metode penyampaian) harus disesuaikan dengan keperluan dan latar belakang peserta);

c. Dipikirkan juga untuk melakukan advokasi gender dan PUG bagi para pimpinan internal lembaga agar mereka lebih responsif, aspiratif dan akomodatif terhadap isu gender. 2.7. Kesimpulan Meskipun demikian, sudah ada beberapa kemajuan dalam pelaksanaan PUG, seperti di Depdiknas yang telah berusaha menangani isu gender secara lintas program/lintas unit, serta menempatkan PUG di Sekretaris

65

Jenderal dan membentuk Pokja Gender di tingkat Departemen yang diketuai oleh seorang Direktur Jenderal. Sebuah Peraturan Menteri yang berkaitan dengan pelaksanaan PUG di Depdiknas dalam dekat akan segera diluncurkan. Selanjutnya, Depkes telah mengeluarkan SK Menteri No. 878/Menkes/SK/XI/2006 yang menunjuk seluruh Eselon I menjadi Tim Pengarah PUG, dan Eselon II menjadi focal point gender di unitnya masing-masing, serta dibentuk fasilitator nasional, termasuk fasilitator dari luar untuk memfasilitasi pelaksanaan PUG bidang pendidikan Sama halnya dengan Depkes yang telah menempatkan isu gender sebagai lintas program/lintas unit, dan menjadikan Eselon II menjadi focal point gender di unitnya. Demikian pula halnya Deptan yang keterlibatan dengan isu perempuan dan gender di pertanian mempunyai sejarah yang panjang. Deptan telah berhasil menjadikan gender sebagai lintas isu/lintas unit.

66

Bab 3. PELAKSANAAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DI KABUPATEN/ KOTA : TINJAUAN DARI PERSPEKTIF GENDER

Kesimpulan umum dari hasil evaluasi pelaksanaan PUG di beberapa provinsi/kabupaten/kota terpilih yang dilakukan tahun 200530 adalah daerah

tidak

menggunakan

peluang

yang

terbuka dengan

adanya

Otonomi Daerah31 untuk melakukan terobosan-terobosan dalam usaha pembangunan, khususnya pembangunan manusia melalui strategi PUG. Ditengerai bahwa di hampir semua daerah yang dikaji tidak menempatkan kebijakan perencanaan pembangunan manusia, khususnya pembangunan yang menuju kesetaraan gender (kesetaraan perempuan dan laki-laki dalam segi kualitas hidup) menjadi hal yang penting dan menjadi prioritas di era Otonomi Daerah ini. Dalam eforia Otonomi Daerah yang mengusung semangat

peningkatan

pendapatan

dan

restrukturasi

kelembagaan

pemerintah, serta pemahaman yang masih rancu tentang PUG, harus diakui bahwa urusan melaksanakan Inpres No. 9 Tahun 2000, yaitu mengintegrasikan isu gender ke dalam kebijakan pembangunan daerah kian termarjinalkan. Bertambah sulit keadaannya ketika daerah harus memilih, dengan “keterbatasan berbagai sumberdaya dan keterbatasan pemahaman tentang perlunya pembangunan manusia”, maka pilihan biasanya

akan

jatuh

pada

program

yang

mudah

kelihatan

keberhasilannya, dibandingkan dengan investasi pada pembangunan manusia yang memerlukan waktu yang lebih panjang untuk melihat hasilnya. Kajian 2005 mentengerai dua isu kritis yaitu:

30

31

Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) bekerjasama dengan Kementerian Negara Pemberdayaan Perempuan (KPP), 2005-2006, Evaluasi Pelaksanaan Pengarusutamaan Gender di 9 Sektor Pembangunan. Dengan diberlakukanya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat Daerah yang kemudian di revisi menjadi UU No. 32 Tahun 2004

67

1. (peningkatan)

pemahaman

sumber

daya

manusia

(SDM)

dan

(peningkatan) kapasitas lembaga yang berkaitan dengan pelaksanaan PUG. 2. pengawalan kesepakatan Pemerintah Daerah dalam hal urgensi dan pentingnya (melaksanakan) strategi PUG untuk meningkatkan kualitas manusia. Kajian 2007 memperlihatkan bahwa kedua isu kritis tersebut masih relevan. Namun demikian, dari hasil kajian 2007 juga memperlihatkan adanya kemajuan dalam beberapa indikator proses, dibandingkan dengan hasil

evaluasi

tahun

2005

yang

lalu.

Bahkan

di

beberapa

provinsi/kabupaten/kota terpilih memperlihatkan adanya kemajuan yang cukup berarti dilihat dari capaian implementasi. Memang masih banyak tantangan menghadang, yang berkaitan dengan masalah konsistensi dan keberlanjutan hasil capaian. Masalah utama masih tetap menyangkut persoalan rendahnya pemahaman gender/PUG dan persoalan bagaimana mengaplikasikannya ke dalam program nyata. Tentu saja ini bukan tantangan yang mudah untuk diatasi. Terlebih lagi pelaksanaan PUG masih relatif baru dan lebih ‘liat’ karena menyangkut perubahan mindset. Bab III menguraikan hasil kajian pelaksanaan PUG di tingkat daerah32 dengan fokus pada dua hal; pertama mengacu pada 5 tolak ukur yang dipakai dalam kajian ini di tataran proses dan yang kedua pada tataran praksis seraya mencermati kedua isu kritis tersebut di atas.

PUG dalam Kebijakan/Program Pembangunan Daerah

3.1. Pelaksanaan PUG di Era Desentralisasi: tepat waktu, tepat asas, luput di tatanan praktis Isu gender dalam pembangunan, datang ke daerah tepat waktu dan tepat asas, tetapi berpotensi luput menggunakan kesempatan. Tepat waktu, karena instruksi mengharuskan semua sektor pembangunan di tingkat

32

Di luar 3 provinsi yang dikaji tahun 2005, dipilih tujuh provinsi untuk kajian 2007 ini, yaitu Sumatera Barat, Riau, Jawa Barat, Jawa Tengah, Nusa Tenggara Barat, Kalimantan Selatan, dan Sulawesi Utara); dan 7 kabupaten/kota terpilih ditetapkan oleh provinsi yang bersangkutan, yaitu Kabupaten Tanah Datar, Kabupaten Kampar, Kabupaten Bogor, Kabupaten Semarang, Kabupaten Lombar, Kota Banjarmasin, Kota Manado.

68

nasional maupun daerah untuk mengintegrasikan isu gender ke dalam keseluruhan proses perencanaan (Inpres No. 9 Tahun 2000) datang bersamaan dengan adanya pergeseran dari pendekatan yang sentralistik ke pendekatan yang desentralistik yang dibawa oleh Otonomi Daerah. Dengan dilaksanakannya Otonomi Daerah di Indonesia, maka sejumlah kekuasaan dan tanggung-jawab berada di tangan pemerintah daerah, terutama di tingkat kabupaten/kota. Kesempatan besar itu sekaligus merupakan tantangan luar biasa bagi daerah. Karena daerah diharapkan dapat

memanfaatkan

terobosan,

kesempatan

melalui

ini

untuk

program/kegiatan

melakukan

pembangunan

terobosan“termasuk

pelaksanaan PUG” yang lebih cocok dengan keadaan dan aspirasi daerah. Tepat

asas,

berasaskan

karena

dengan

tatalaksana

maraknya

pemerintahan

semangat

yang

baik,

reformasi

yang

demokratis

dan

berkeadilan, pelaksanaan otonomi daerah diharapkan dapat menjadi peluang, sebagai ‘entry point’ yang instrumental untuk melaksanakan strategi

PUG

yaitu

mengakomodasi

suatu

suara

dan

strategi aspirasi

pembangunan perempuan

yang dan

demokratis,

laki-laki

serta

berkeadilan bagi perempuan dan laki-laki (keadilan gender) dalam berpartisipasi dan menikmati (hasil) pembangunan dan pada gilirannya mencapai kesetaraan seperti terukur dalam berbagai kualitas hidupnya termasuk hubungan sosial di antara keduanya (kesetaraan gender). Namun harapan besar yang disandarkan pada otonomi daerah ini banyak yang luput dimanfaatkan oleh daerah. Meskipun PUG di daerah sebagai kebijakan pembangunan daerah sudah dilengkapi dengan sejumlah payung hukum, yaitu: 1. KepMendagri

No.

132

Tahun

2003

tentang

Pedoman

Umum

Pelaksanaan PUG dalam Pembangunan Daerah; 2. Surat Edaran Mendagri No. 411 Tahun 2006 tentang Percepatan Pelaksanaan Program PP dan PUG di Daerah; 3. Peraturan Mendagri No. 13 Tahun 2006 tentang Indikator Kinerja (meskipun tidak spesifik, tetapi relevan bagi pelaksanaan PUG) .

69

Masing-masing daerah pun telah menindaklanjutinya dengan kesepakatan politik dalam berbagai bentuk. Semua provinsi, kabupaten/kota yang dikaji

sudah

memiliki

wadah

struktural

dan

fungsional

mengelola/

mengawal pelaksanaan PUG. Akan tetapi pada tatanan praksis, “kecuali di beberapa

provinsi/kabupaten/kota”,

implementasinya

tidak

berjalan

seperti yang diharapkan. 3.2. Proses pelaksanaan PUG tidak selalu berjalan linier dengan prasyarat Di beberapa daerah, walaupun telah memiliki sebagian besar dari 5 prasyarat PUG, namun pelaksanaan PUG tidak berjalan sebagaimana yang diharapkan. Sebaliknya, terdapat daerah tanpa kelengkapan prasyaratan ideal telah melaksanakan PUG meskipun baru pada program/kegiatan terbatas. Proses pelaksanaan PUG di daerah umumnya dapat dibagi ke dalam 3 pola umum33. Pola pertama adalah daerah masih dalam tahap proses memenuhi prasyaratan ideal seraya tetap melanjutkan program/kegiatan Perempuan dalam Pembangunan (WID). Pola kedua adalah masih dalam tahap proses memenuhi prasyaratan ideal tetapi sudah mempunyai (beberapa) program/kegiatan dengan mengaplikasikan strategi PUG, walaupun masih bersifat ad hoc. Pola ketiga adalah prasyaratan ideal masih belum terpenuhi, sudah melaksanakan PUG dengan fokus pada isuisu tertentu. Akan tetapi kegiatan masih terisolasi sebagai kegiatan Pokja atau unit kerja yang berinisiatif. PUG belum dipakai sebagai strategi untuk mengintegrasikan

isu

gender

ke

dalam

perencanan

program

pembangunan dan juga belum dilihat sebagai isu lintas bidang/unit kerja (cross-cutting issue). Pola pertama, merupakan pola yang paling umum ditemukan di daerah. Pelaksanaan

PUG

di

daerah

umumnya

masih

pada

tahap

proses

kelengkapan prasyaratan, belum sampai pada aplikasi pelaksanaan PUG. Semua 33

daerah

yang

dikaji,

baik

di

tingkat

provinsi

maupun

Ketiga pola tersebut bersifat arbitrar, yaitu bertolak dari opini umum. Dalam kajian ini bentuk kategorisasi tersebut. dipakai untuk kepentingan diskusi. Karena dalam kenyataan tidak terjadi kategorisasi yang eksklusif, selalu saja ada proses serta unsur masing-masing pola bercampur satu dengan lainya.

70

kabupaten/kota,

telah

memiliki

SK

Gubenur/Bupati/Walikota

yang

berkaitan dengan pembentukan tim (koordinasi) Pokja Gender.34 Namun tidak selalu semua stakeholders terkait ”bahkan di kalangan internal lembaga/unit

kerja

baik

vertikal

maupun

horizontal”

mengetahui

keberadaan payung hukum tersebut. Umumnya, hanya orang-orang yang terlibat langsung atau namanya tercantum dalam surat keputusan tersebut yang mengetahui keberadaannya. Sosialisasi

mengenai

SK

tersebut

hampir

tidak

pernah

dilakukan.

Seringkali hanya disampaikan ala kadarnya dalam kegiatan capacity building

yang

berkaitan

dengan

peningkatan

penyadaran

gender,

pelatihan analisis gender, dan sebagainya. Umumnya kegiatan capacity building itu dilakukan, difasilitasi dan disiapkan materinya oleh Pemerintah Pusat (baik dari oleh Kemeneg. PP, maupun oleh Kementerian/Lembaga Teknis). Sebagai bagian dari materi yang diberikan dalam sosialisasi, disebutkan Inpres No. 9 Tahun 2000 tentang keharusan melaksanakan PUG di semua sektor, di semua lapisan pemerintahan, akan tetapi seringkali luput menyentuh keberadaan payung hukum lokal. Harus diakui – seperti juga keluhan dari (peserta) daerah – bahwa mereka yang membawakan

sosialisasi itu kebanyakan lebih bertindak

sebagai operator dengan orientasi lokal yang terbatas. Sebagai akibatnya, kehadiran Surat Keputusan Gubernur/Bupati/Walikota seringkali tidak menjadi acuan. Kebijakan yang eksplisit responsif terhadap isu gender tertera dalam bentuk Surat Keputusan Gubernur/Bupati/Walikota. Tetapi ada juga yang disebutkan di dalam dokumen Renstrada seperti di Provinsi Jawa Barat, Provinsi Jawa Tengah (2003-2008). Namun, kebijakan itu tidak selalu tercermin dalam program/kegiatan pembangunannya. Program/kegiatan yang diakui (claimed) sebagai hasil melaksanakan PUG; sebenarnya masih merupakan

kelanjutan

Pembangunan

dari

(Kabupaten

program/kegiatan Kampar;

Kabupaten

Perempuan Semarang;

dalam Kota

Banjarmasin). Pemahaman PUG sendiri diartikan sebagai program dengan 34

Di beberapa Daerah disebut TP4 (Tim Pengelola Program Pemberdayaan Perempuan, dikeluarkan dengan SK Gubernur.

71

fokus pada perempuan, sehingga timbul persepsi umum bahwa PUG adalah program khusus untuk perempuan. Program/kegiatan lainnya yang berkaitan dengan gender di daerah adalah capacity building, dalam bentuk sosialisasi gender dan atau pelatihan melakukan

analisis

gender.

Kementerian/Lembaga

teknis

Kegiatan terkait

dari

tersebut pusat.

difasilitasi Seperti

oleh

misalnya,

Depdiknas melakukan capacity building dengan memfasilitasi pelatihan piranti GAP, sosialisasi bahan ajar yang responsif gender, penyusunan position paper dengan dana block grant.35 Beberapa departemen teknis seperti Depkes dan Dephukham juga mempunyai kegiatan sosialisasi dan penguatan kelembagaan serta pelatihan bagi dinas masing-masing di daerah. Demikian juga halnya dengan Kemeneg. PP masing-masing kedeputian mempunyai program dana stimulan dalam bentuk kegiatan sosialisasi dan pelatihan analisis gender untuk daerah. Block grant atau dana stimulan itu berasal dari APBN. Bentuknya sebagai proyek dari sektor teknis yang terkait, maka waktu sosialisasi dan/atau pelatihan diberikan relatif pendek dan terputus-putus, menyesuaikan dengan dana pembangunan yang turun setiap tahun. Sebab itu tidak jarang daerah menjadi obyek sosialisasi gender dari berbagai instansi, bahkan dari berbagai kedeputian dari instansi yang sama-- dalam waktu yang hampir bersamaan. Pemantauan dan evaluasi dari block grant dan dana

stimulan

hampir

tidak

pernah

dilakukan,

kecuali

dari

segi

administrasi. Dengan demikian dari sudut kuantitas sosialisasi dan pelatihan analisis gender di daerah sudah sering dilakukan, akan tetapi pemahaman tentang gender dan PUG serta aplikasinya masih belum memadai. Hal ini tercermin dari keluhan peserta, antara lain diekspresikan oleh peserta pelatihan dari Kabupaten Kampar: ‘Sosialisasi sudah sering dilakukan, tetapi pemahaman tentang gender dan PUG masih belum mantap’. ‘Sudah disosialisasikan dalam 3 tahun terakhir ini, tapi belum diimplementasikan’ (Peserta dari Provinsi Sulawesi Utara). 35

Depdiknas telah memberikan sosialisasi dan pelatihan analisis gender di hampir seluruh provinsi dan kabupaten/kota.

72

Dari

segi

kualitas,

beberapa

permasalahan

teridentifikasi

berkaitan

dengan waktu yang disediakan, pelatihan, materi yang diberikan, dan metode

penyampaian.

Dari

segi

waktu,

misalnya

antara

kegiatan

sosialisasi dan kegiatan pelatihan seringkali diberi jatah waktu yang tidak jauh berbeda. Padahal untuk kegiatan pelatihan, memerlukan waktu yang jauh lebih panjang dari kegiatan sosialisasi. Akibatnya, kegiatan pelatihan analisis gender sebenarnya tidak lain adalah sosialisasi piranti analisis gender. Materi

sosialisasi

dan

pelatihan

sering

daerah/lembaga/SKPD

yang

berkaitan/tidak selalu

cocok dengan

diberikan

bersangkutan

di

sehingga

kebutuhan

luar

tidak

daerah

konteks dianggap

(Kabupaten

Semarang). Sebagai akibatnya, pemahaman yang didapat hanya sampai tingkat wacana. Beberapa ekspresi yang diberikan oleh beberapa orang yang pernah mengikuti pelatihan dari berbagai daerah memberikan gambaran kenyataan yang ada: ‘terlalu teoritis’; ‘perlu contoh-contoh kongkrit yang cocok dengan program/kegiatan yang ditangani’; ‘perlu diikuti dengan praktek-praktek’. Masalah lain adalah yang berkaitan dengan metode penyampaian yang seringkali dilakukan tanpa memperhitungkan target sasaran. Keluhan dari para pimpinan dan pengambil keputusan adalah bahwa penyampaian sosialisasi itu seringkali dianggap ‘tidak cocok’, baik dari segi cara maupun waktu.

Cara-cara

penyampaian

dalam

bentuk

role

play

misalnya,

dianggap ‘kekanak-kanakan’ dianggap tidak sesuai dengan wibawa yang mereka sandang; demikian juga dengan waktu yang terlalu lama dianggap tidak sesuai dengan kegiatan-kegiatan mereka. Bentuk advokasi dengan penyampaian data dan informasi yang relevan dianggap cara yang efektif bagi mereka. Sebaliknya, dari hasil wawancara dengan eks-peserta sosialisasi dan pelatihan (termasuk dari Eselon III dan IV), cara-cara advokasi yang lebih disukai adalah komunikasi dua arah, sedangkan untuk pelatihan lebih disukai bila ada praktek dan metode role play. Keluhan

lain

adalah

mengenai

fasilitator

yang

dianggap

‘kurang

menguasai’ materi, cara penyampaian, dan ‘medan yang akan digarap’. Tentu yang dimaksud disini adalah fasilitator yang bertindak lebih sebagai

73

operator hanya berbekal paparan, tanpa pemahaman yang cukup tentang gender

dan

PUG,

pengalaman

serta

fasilitator,

pelatihan,

‘budaya’

kantor

diidentifikasi

pertanyaan-pertanyaan

setempat.

bahwa tentang

dalam gender

Dari

beberapa

sosialisasi

dan

sangat

luas

menyangkut agama, sosial-budaya, ekonomi, politik serta konsep-konsep di luar konsep gender yang bisa menyulut perdebatan sengit sampai penolakan-penolakan. Oleh sebab itu, fasilitator gender tidak cukup bila hanya dilengkapi dengan materi generik tentang gender, tetapi juga harus dilengkapi

dengan

pemahaman

yang

luas

tentang

apa,

mengapa,

bagaimana dan disampaikan secara bijak dan bermakna oleh para fasilitator. Kegiatan pelatihan diikuti oleh peserta dengan latar belakang yang beragam; meskipun sebenarnya pelatihan analisis gender dirancang untuk mereka yang terlibat dengan perencanaan dan/atau mereka yang terlibat dalam analisis. Sebagai akibatnya, bagi peserta pelatihan yang tidak berlatar belakang perencanaan pembangunan menghadapi kesulitan, baik dari segi substansi maupun minat yang dibangun. Selain itu, pengetahuan dan keterampilan yang didapat dari pelatihan tidak akan diaplikasikan. Sebaliknya ada peserta dari bagian perencanaan yang sudah berkali-kali mengikuti

pelatihan,

pekerjaanya.

tetapi

Alasannya

tidak

adalah

pernah

‘belum

mengaplikasikan

cukup

percaya

diri

dalam untuk

melakukan’; ‘tidak ada keharusan untuk melakukan’; dan ‘sudah banyak sosialisasi tapi apa yang perlu dilakukan’ (Peserta dari Kabupaten Lombok Barat). Selain itu banyak peserta sosialisasi dan pelatihan analisis gender bukan orang yang mengambil keputusan’. Dari segi kelembagaan, secara struktural di pemerintahan daerah maupun di

SKPD,

dimasukkan

sebagai

program/kegiatan

yang

mengurusi

(pemberdayaan) perempuan dari suatu unit kerja di tingkat sub-bidang di Eselon IV (Kabupaten Bogor, Kabupaten Kampar, Kabupaten Semarang, Kota Manado, Kabupaten Lombok Barat) atau di Eselon III (di Provinsi Riau, Kabupaten Tanah Datar, Provinsi Jawa Barat, Provinsi Kalimantan Selatan, Kota Banjarmasin, Provinsi Nusa Tenggara Barat). Pemberdayaan

74

Perempuan dimasukkan ke dalam seksi atau bidang bersama-sama dengan

program

lain

misalnya

yang

mengurusi

agama,

olahraga,

kesejahteraan sosial, keluarga berencana, pemakaman, dan sebagainya. Karena persepsi umum, PUG disamakan dengan program/kegiatan khusus yang menyangkut perempuan. Sebagai contoh di Kabupaten Kampar, Bidang BPMP yang membawahi sub-bidang Pemberdayaan Perempuan dan sub-bidang lainnya, menyerahkan penanganan program-program yang berkaitan dengan isu gender termasuk PUG kepada sub-bidang Pemberdayaan Perempuan. Karena eselonnya yang relatif rendah (berada di Eselon III dan Eselon IV) dalam struktur pemerintahan, maka banyak menemui hambatan birokrasi untuk dapat melakukan advokasi atau mengarusutamakan gender pada program/kegiatan atau unit-unit lain di internal lembaga. Penempatan ini berhubungan dengan persepsi yang keliru, yaitu memahami PUG sebagai suatu program khusus untuk perempuan dan bukan menempatkannya sebagai strategi yang lintas isu maupun lintas unit kerja. Secara fungsional di semua daerah yang dikaji sudah terbentuk pokja gender di lingkungan unit kerja dimana pokja itu ditempatkan, dengan Surat Keputusan Gubernur untuk tingkat provinsi, Surat Keputusan Bupati/Walikota untuk tingkat kabupaten/kota, menyusul dikeluarkannya Surat Edaran Menteri Pemberdayaan Perempuan No. B. 110/Menteri PP/Dep.II/IX/2003, tentang dibentuknya Pokja Gender serta KepMendagri No. 132 Tahun 2003 tentang Pedoman Umum Pelaksanaan PUG dalam Pembangunan Daerah. Selain Pokja Gender, di semua daerah yang dikaji juga mempunyai kelembagaan fungsional lain seperti focal point gender. Di beberapa daerah juga dilengkapi dengan Forum Komunikasi PUG. Ketersediaan dan penggunaan data dan informasi dalam perencanaan pembangunan

masih

merupakan

masalah.

Belum

semua

SKPD

mempunyai data terpilah menurut jenis kelamin. Akan tetapi di beberapa SKPD di Provinsi Sumatera Barat seperti Kesehatan, Pendidikan dan Sosial, sudah mempunyai data terpilah menurut jenis kelamin. Belum sepenuhnya dipahami pentingnya mengumpulkan data terpilah serta kegunaannya untuk melakukan analisis gender, sehingga usaha ke arah

75

itu belum banyak dilakukan. Beberapa daerah (Kabupaten Sragen dan Kota Banjarmasin) menyebutkan ketersediaan data terpilah menurut jenis kelamin pada Kabupaten/Provinsi dalam Angka yang diterbitkan oleh Badan Pusat Statistik (BPS) atau pada hasil penerbitan Pusat Studi Wanita (PSW). Tetapi data tepilah menurut jenis kelamin hasil dari program maupun yang dikumpulkan untuk perencanaan program di masing-masing SKPD dan perencanaan daerah pada umumnya hampir tidak pernah dilakukan. Justru PKK yang telah mempunyai data terpilah untuk (beberapa) program/kegiatannya. Depdiknas untuk tingkat sekolah dan Depkes untuk tingkat Puskesmas rutin mengumpulkan data terpilah menurut jenis kelamin sesuai dengan formulir yang disediakan. Akan tetapi karena tidak ada yang memberikan penjelasan untuk apa dan mengapa data terpilah itu dilakukan, maka seringkali data yang sudah terpilah tersebut digabung lagi di tingkat kecamatan dan ditingkat yang lebih atas. Permasalahan kurang tersedianya data terpilah menurut jenis kelamin adalah karena selama ini belum ada keharusan untuk mengumpulkan data secara terpilah. Persoalan yang lebih besar barangkali juga terletak pada belum terlembaganya langkah analisis, terlebih lagi analisis gender dalam proses perencanaan program/kegiatan pembangunan di daerah. Bila analisis gender diintegrasikan dalam perencanaan program/kegiatan pembangunan di daerah, maka tentu data-data yang diperlukan akan dipersiapkan dengan lebih baik, termasuk data yang terpilah menurut jenis kelamin. Dengan tidak melembaganya analisis gender dalam proses perencanaan pembangunan, maka hampir tidak ada data dasar (baseline data) yang diperlukan untuk menyusun suatu program. Alasan yang juga sering dikemukakan adalah formulir dari pusat juga tidak mengharuskan data dipilah menurut jenis kelamin. SDM yang memahami isu gender dan PUG masih sangat terbatas baik dari segi jumlah maupun substansi. Meskipun kegiatan capacity building seperti sosialisasi peningkatan kesadaran gender dan pelatihan analisis

76

gender dilakukan hampir setiap tahun, akan tetapi tidak ada catatan berapa sebenarnya jumlah SDM yang pernah ikut pelatihan. Diakuinya bahwa pengetahuan dan keterampilan yang didapat dari pelatihan itu masih dalam tahap wacana, belum mampu dituangkan ke dalam

program/kegiatan

pembangunan

nyata

yang

sesuai

dengan

tupoksinya. Seperti yang diterangkan di atas, dari hasil uji materi, waktu dan cara yang diberikan dalam sosialisasi dan pelatihan, memperlihatkan:

a. Dari segi substansi, materi yang diberikan sangat terbatas dan sifatnya umum, teoritis, dan tidak relevan dengan konteks daerah/ tupoksi. Dengan kata lain, sosialisasi dan pelatihan kurang memakai materi yang relevan atau memakai materi dari para peserta sendiri, sehingga peserta kurang dapat mengenali permasalahannya. Selain itu, materi yang diberikan tidak memberikan jawaban yang memuaskan terhadap masalah-masalah yang masih kontroversial ini. Maka dapat dimengerti jika peserta dalam sosialisasi – bahkan yang sudah ikut berkali-kali – merasa belum paham dan terlebih lagi mampu melaksanakan PUG dalam program/kegiatan nyata.

b. Dari sudut waktu yang diberikan biasanya sangat pendek karena kegiatan ini merupakan kegiatan proyek yang terbatas waktunya. Misalnya

untuk

pelatihan

analisis

gender

–

yang

seharusnya

memerlukan waktu yang lebih banyak – hanya disediakan waktu yang sama

dengan

melakukan

sosialisasi;

sifatnya

ad

hoc,

tidak

berkesinambungan. Muncul kesan bahwa sosialisasi dan pelatihan yang diberikan selama ini merupakan kegiatan proyek ‘asal telah dilakukan, tidak jelas bagaimana hasilnya’.

c. Dari

sudut

metode

penyampaian,

fasilitator

memakai

bentuk

komunikasi searah. Tidak memberi waktu yang cukup untuk diskusi isu di luar materi yang diberikan, meskipun masih relevan. Pola kedua tidak jauh berbeda dengan pola pertama. Keduanya masih dalam tahap proses memenuhi prasyaratan. Masalah-masalah yang ditengerai pada pola pertama, juga merupakan masalah di pola kedua.

77

Perbedaannya adalah pada pola kedua sudah mempunyai (beberapa) program/kegiatan PUG meskipun seringkali masih bersifat ad hoc. Di beberapa Pemerintah Daerah dan juga SKPD, tanpa menanti terpenuhinya 5 prasyaratan tersebut, telah melakukan pengarusutamaan gender di beberapa

program/kegiatan

pembangunannya.

Kementerian/Lembaga

terkait serta lembaga donor memegang peran penting dalam proses ini yaitu melalui program block grant (Kementerian/Lembaga) maupun melalui lembaga donor dalam bentuk proyek ujicoba. Depdiknas misalnya memberikan block grant untuk beberapa kegiatan program pembangunan pendidikan yang responsif terhadap isu gender pada satuan kerjanya di daerah36. Program/kegiatan yang responsif gender juga dibawa oleh lembaga donor/agensi internasional seperti misalnya dalam bentuk proyek ujicoba ataupun bantuan teknis lainya, melalui Pemda atau SKPD terpilih. Sebagai contoh Kabupaten Bogor dari ADB; Kabupaten Wonosobo dari UNFPA; Provinsi Sulawesi Selatan dari CIDA; kabupaten-kabupaten Gowa, Lebak, dan Jayapura dari UNDP. Selain itu, Kemeneg. PP sudah 3 tahun terakhir ini memberikan dana stimulan ke daerah. Pada mulanya dana stimulan dimaksudkan untuk mendorong daerah mengaplikasikan Inpres No. 9 tahun 2000. Akan tetapi dengan berjalannya waktu, masing-masing kedeputian Kemeneg PP juga mempunyai dana stimulan yang dipakai sesuai dengan masing-masing misi kedeputian. Dengan dijadikannya Kabupaten Bogor sebagai Kota Tanggap Gender melalui bantuan dari ADB, maka berbagai kegiatan dan pelatihan dilakukan yang sifatnya melibatkan banyak stakeholders. Dukungan politik diwujudkan dalam bentuk SK Bupati No. 460 Tahun 2006 tentang dibentuknya

Tim

Koordinasi

Pemberdayaan

Perempuan,

setelah

sebelumnya dibentuk Pokja. Tim Koordinasi Pemberdayaan Perempuan melibatkan banyak stakeholders. Selain itu, pada tahun 2007 Kabupaten Bogor telah melibatkan 27 SKPD dan 10 program dalam pantauan Bappeda dan Pemberdayaan Perempuan dan 53 focal point gender. Sosialisasi dan pelatihan gender diberikan untuk SKPD. Misalnya telah dilakukan sosialisasi gender dan PUG, pelatihan bagi calon fasilitator; 36

Berkaitan dengan PUG, Depdiknas memberi prioritas pada beberapa isu kritis, yaitu: kebijakan, bahan ajar, dan capacity building.

78

pelatihan GAP untuk Eselon IV, penyusunan statistik gender (2006). Pada tahun 2007, kegiatan itu ditambah lagi dengan pengembangan materi KIE gender, pelatihan untuk Kasi Kecamatan, sosialisasi KDRT, pembuatan RPK dan pusat pelayanan terpadu, mempersiapkan masyarakat untuk berpartisipasi dalam musrenbang yang responsif terhadap isu-isu gender. Bentuk penguatan kelembagaan di pola kedua meskipun masih banyak dalam bentuk sosialisasi dan pelatihan (analisis gender), namun juga sudah mulai dengan mengaplikasikannya. Selain beberapa program yang dibawa melalui proyek ujicoba, Departemen juga memberikan block grant dengan program dan kegiatannya. Depdiknas misalnya memberikan block grant bagi hampir semua provinsi, kabupaten/kota. Melalui kerjasama dengan PSW setempat telah melakukan telaah dari perspektif gender tentang kebijakan pendidikan di daerah yang bersangkutan. Selain itu SKPD setempat (termasuk provinsi-provinsi Sumatera Utara, Sumatera Barat, Jawa barat, Jawa Tengah, Nusa Tenggara Barat, Sulawesi Utara) telah menyusun position paper yang berkaitan dengan isu gender di bidang pendidikan di daerahnya masing-masing. Berdasarkan position paper yang mereka siapkan, Depdiknas memfasilitasi pertemuan bagi daerah untuk membuat rencana kerja yang berkaitan dengan pelaksanaan PUG bidang pendidikan di daerah masing-masing. Di beberapa SKPD seperti Provinsi Jawa Tengah, telah mengeluarkan panduan untuk bahan ajar yang responsif terhadap isu gender. Beberapa SKPD seperti Dinas Pertanian di Kabupaten Bogor telah melakukan pengarusutamaan isu gender ke dalam 3 program dengan 7 kegiatan. Selain

melalui

proyek

ujicoba,

kesadaran

akan

isu

gender

dan

peningkatan keterampilan SDM melakukan analisis gender sudah menjadi kepedulian beberapa Kementerian/Lembaga, seperti terlihat dari block grant yang disediakan. Meskipun secara umum block grant diperlakukan sebagai proyek “seperti telah diuraikan di atas” akan tetapi beberapa SKPD

di beberapa daerah telah memanfaatkan dengan baik. Misalnya

Provinsi Jawa Tengah yang telah memanfaatkannya dana block grant dari Depdiknas dengan menghasilkan panduan bahan ajar yang responsif gender,

pengembangan

model

Sekolah/Pendidikan

79

Peka

Gender.

Kehadiran pilot project dan/atau block grant dimanfaatkan oleh daerah (Provinsi Jawa Tengah dan Kabupaten Bogor) untuk melakukan advokasi pada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untuk mendapatkan anggaran

yang

memadai.

Masalahnya

adalah

tanpa

dana

block

grant/stimulan, belum dapat dipastikan apakah daerah kabupaten/kota masih akan meneruskan kegiatan ini atau terhenti. Apakah hasil pelatihan ditindak lanjuti? Beberapa Pemerintah Daerah (Jawa Tengah, Sumatera Utara, Jawa Timur, Sumatera Barat) sudah mengalokasi anggaran dari APBD untuk kegiatan PUG maupun sebagai dana pendamping jika daerahnya menjadi pilot project. Seperti halnya di tingkat nasional, perencanaan pembangunan di tingkat provinsi

dan

kabupaten/kota

juga

merupakan

kerja

kolektif

yang

melibatkan berbagai stakeholders baik internal lembaga maupun eksternal dan juga melibatkan banyak proses. Sehingga program/kegiatan SKPD yang sudah gender masih harus terus dikawal dan dipertahankan sampai mendapatkan anggarannya. Beberapa kasus memperlihatkan bahwa meskipun program/kegiatan yang responsif gender hasil dari pelatihan maupun pilot proyek sudah terdokumentasi, tidak dengan sendirinya dapat di implementasi, karena sebab-sebab yang disebutkan di atas. Pada pola kedua secara struktural tidak berbeda dengan pola pertama. Beberapa provinsi seperti Sumatera Utara, Sulawesi Utara, Jawa Tengah, dan Sumatera Barat, menempatkannya di tingkat Eselon II, sehingga kehadirannya lebih bermakna dalam melakukan PUG baik secara internal maupun eksternal. Demikian halnya dengan wadah fungsional; kehadiran proyek

ujicoba

yang

melibatkan

banyak

stakeholders,

membangun

jejaring yang kuat dan berfungsi. Selain Pokja Gender, terbangun bentuk jejaring lain seperti Kaukus Legislatif, Forum Pengkajian Pemberdayaan Perempuan

dan

Anak,

Forum

Koalisi

Komunikasi

Pemberdayaan

Perempuan (Provinsi Sumatera Barat). Contoh lain terlihat di Provinsi Jawa Tengah, Provinsi Sumatera Utara dan Kota Yogyakarta, yang memiliki sub-sub kelompok kerja yang menangani masalah terfokus,

80

dalam bentuk gugus tugas atau sub-bidang37. Kelembagaan fungsional ini lebih berjalan dan berfungsi dalam menangani isu gender, membangun jejaring dan membangun kepemilikan di antara stakeholders, ketika wadah

struktural

Pemberdayaan

Perempuan

memainkan

perannya

sebagai koordinator dan fasilitator. Di samping payung politik, pada pola kedua umumnya masih ada Surat Keputusan/Surat Instruksi dari pimpinan yang dikeluarkan berkenaan dengan adanya proyek ujicoba/kegiatan dekonsentrasi. Surat Keputusan/ Surat Instruksi tersebut menunjuk nama-nama yang terlibat dengan kegiatan baik secara langsung maupun ex officio. Namun, SK/Surat Instruksi tersebut hampir tidak tersosialisasi. Oleh karena itu, hanya orang-orang yang terlibat atau orang yang disebut namanya dalam SK/Surat Instruksi yang mengetahui dan mendapatkan salinannya. Karena keterlibatannya dalam proyek ujicoba dan/atau kegiatan block grant, serta dana stimulan, maka daerah tersebut mempunyai program/ kegiatan yang secara eksplisit memang dirancang agar responsif terhadap isu-isu

gender.

Misalnya,

Kabupaten

Bogor

mempunyai

program

penyusunan statistik gender, pembuatan RPK dengan Rumah Sakit dan Pemda. Keterlibatan dengan proyek juga memungkinkan SDM lebih terlibat langsung dan lebih intens terpapar dengan analisis gender dan PUG. Akan tetapi dalam hitungan jumlah, tidak terlalu banyak (sebagian besar bahkan tidak terdokumentasi). Pada umumnya proyek ujicoba maupun kegiatan block grant serta dana stimulan bekerja secara ‘eksklusif’, di unit yang bertanggung jawab terhadap proyek ujicoba, kegiatan blokc grant atau dana stimulan. Di luar kegiatan-kegiatan tersebut, SDM lainnya, -termasuk para pimpinan/pengambil kebijakan-- tidak banyak terlibat. Kekurangan SDM diatasi dengan mengoptimalkan keterlibatan pakarpakar gender dari luar, PSW, serta dari LSM.

37

Kedua provinsi yang terakhir tidak termasuk daerah yang dikaji pada tahun 2007, tetapi Provinsi Sumatera Utara merupakan salah satu daerah yang dikaji pada tahun 2005. Tim Kajian juga terlibat dengan beberapa kegiatan evaluasi, antara lain untuk Anugrah Parahita, yaitu anugrah yang diberikan bagi daerah yang melaksanakan PUG dengan baik, dimana beberapa Provinsi dan Kabupaten/Kota, seperti Provinsi Sumatera Utara dan DI Yogyakarta, menjadi subyek telaah dan kajian.

81

Persoalan lain yang berkaitan dengan SDM adalah perpindahan staf yang terlalu sering terjadi. SDM yang sudah dilatih misalnya bisa menduduki tempat atau menjadi staf di unit yang dianggap di luar domain gender. Apalagi ketika staf yang bersangkutan berpindah ke unit lain, seringkali staf tersebut tidak mengaplikasikan keterampilan analisis gender yang telah dipelajarinya di tempat yang baru. Anggaran pada pola kedua ini selain dari dana APBD untuk kegiatan rutin pemberdayaan perempuan sesuai dengan tupoksi bidang atau seksi, juga tersedia dana untuk kegiatan piloting ataupun dari APBN melalui block grant. Salah satu unsur dari kedua kegiatan yang disebutkan belakangan adalah untuk penyelenggaraan capacity building (sosialisasi, advokasi dan pelatihan); meskipun masih terbatas dalam lingkungan unit kerja dimana proyek ujicoba atau kegiatan block grant itu ditempatkan/terlibat. Ketersediaan dan penggunaan data terpilah menurut jenis kelamin masih merupakan masalah. Bahkan dengan adanya kegiatan pilot proyek yang sensitif terhadap isu gender, tidak dengan sendirinya ketersediaan, penggunaan dan pelembagaan data terpilah menurut jenis kelamin ini menjadi prioritas. Pola ketiga diwakili oleh Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Tengah dan Sumatera Utara. Kedua provinsi ini termasuk yang telah maju dalam usaha melaksanakan PUG.38 Dengan atau tanpa bantuan block grant, dana stimulan dan sejenisnya, Biro Pemberdayaan Perempuan sudah menjadi ‘motor’ untuk pelaksanaan PUG. Fenomena yang menarik untuk disebutkan adalah bahwa kemajuan yang dicapai itu pada umumnya tidak lepas dari tokoh (‘the singer) yang menakhodai kegiatan ini, yang pada umumnya paham terhadap apa yang mau dilakukan, penuh inisiatif, percaya pada ampuhnya jejaring dengan melibatkan stakeholders yang terkait. Selain itu, semua daerah yang termasuk dalam pola ketiga, menempatkan pengelola PUG ada dalam struktur birokrasi yang cukup tinggi yaitu Eselon II.

38

Keduanya mendapatkan Parahita Eka Praya, suatu penghargaan yang diberikan oleh Kemeneg. PP berkaitan dengan pelaksanaan PUG di daerah masing-masing.

82

Namun harus diakui bahwa sebenarnya secara internal di lingkungan Pemda sendiri, di luar Biro Pemberdayaan Perempuan, pelaksanaan PUG tidak terjadi. Program/kegiatan yang berkaitan dengan PUG dianggap menjadi ranahnya Biro Pemberdayaan Perempuan. Sebenarnya, Biro Pemberdayaan Perempuan dapat lebih berkiprah secara internal dengan melakukan sosialisasi/advokasi maupun pelatihan bagi bagian/biro lain di lingkungan Pemda. Wadahnya dalam struktur yang berada di Eselon II sangat instrumental untuk melakukan advokasi maupun melakukan pelatihan untuk mengintegrasikan gender sebagai isu lintas biro, bidang atau bahkan sektor. Karena wadahnya dalam struktur cukup tinggi, pola ketiga, pada umumnya menyiapkan anggaran yang secara eksplisit diperuntukkan bagi pemberdayaan

perempuan

dan

pelaksanaan

PUG.

Bahkan

jumlah

anggaran dari APBD, semakin tahun semakin meningkat (di Provinsi Sumatera Utara dan Provinsi Jawa Tengah). Di tingkat kabupaten, Kabupaten Sidoarjo masuk dalam kategori pola ketiga ini. Program dan kegiatan di pola ketiga ini lebih eksplisit menangani isu gender. Sesuai dengan tupoksinya, Biro Pemberdayaan Perempuan Pemda Provinsi Sumatera Utara misalnya, memfasilitasi dan memanfaatkan jejaring dari segi implementasinya. Sebagai contoh, memfasilitasi LSM untuk membuka Rumah Singgah Korban Kekerasan/Trafficking di Medan; memfasilitasi rumah lansia mandiri di Binjai. Tim Koordinasi Pokja Gender di Pola ketiga juga sudah lebih melembaga dan berfungsi. Pertemuan rutin serta komunikasi antar anggota Pokja cukup intensif. Tim Koordinasi melibatkan sektor-sektor terkait dan masyarakat madani yang dibagi ke dalam beberapa pokja dan bekerja dengan fokus pada masing-masing isu yang telah disepakati untuk ditangani dengan perspektif gender. Prioritas isu ditentukan atas dasar analisis sesuai dengan masalah-masalah lokal yang ditangani bersama. Provinsi Sumatera Utara misalnya mengambil prioritas dengan fokus KDRT, Trafficking dan pekerja anak; Provinsi Jawa Tengah mengambil

83

fokus pada wajib belajar39. Dengan memberi fokus pada masalah nyata (yang mengandung isu gender yang pekat) hasil dari kesepakatan dari para stakeholders terkait, serta kerja dan hasil yang nyata dari jejaring gender, maka pro dan kontra tentang isu gender menjadi tidak relevan. Karena isu gender ditangani, diintegrasikan ke dalam program/kegiatan, tanpa harus selalu menyebut-nyebut kata gender. Pada tahapan pola ketiga, perubahan-perubahan dalam hal persepsi mengenai gender dan PUG juga diperlihatkan dalam banyak hal. Di Provinsi Sumatera Utara dan Provinsi Jawa Tengah dan juga di Kabupaten Sidoarjo misalnya, kalangan eksekutif maupun legislatif sudah mulai memberi perhatian pada isu gender pada umumnya dan PUG pada khususnya. Para responden dari kalangan eksekutif di Provinsi Sumatera Utara misalnya mengutarakan bahwa banyak pertanyaan-pertanyaan dari beberapa anggota DPRD di Komisi E mengenai program/kegiatan yang berkaitan dengan PUG di SKPD masing-masing. Oleh karenanya, kalangan eksekutif juga harus mempersiapkan jawaban dan alasan-alasannya, yang pada gilirannya ‘memaksa’ untuk memahami dan menangani isu gender ini dengan baik. Meskipun pemahaman yang keliru tentang gender di kalangan eksekutif dan yudikatif masih ada, akan tetapi bentuk tidak setuju yang konfrontatif sudah melemah. Sebaliknya, contoh konkrit dukungan terhadap PUG diperlihatkan oleh pimpinan dan anggota DPRD Komisi E Provinsi Sumatera Utara; demikian pula halnya dengan komisi yang menangani anggaran. Hal ini terlihat dari jumlah anggaran untuk melaksanakan PUG selalu bertambah dari tahun ke tahun; juga terjadi di Provinsi Jawa Tengah. Biro Pemberdayaan Perempuan dan Pemda Provinsi Sumatera Utara serta Provinsi Jawa Tengah dapat menjadi contoh best practise bagaimana Biro Pemberdayaan Perempuan menempatkan kedudukannya sesuai dengan tupoksinya, yaitu sebagai fasilitator, koordinator dan motivator/advokasi. Peran itu bukan saja diakui oleh anggota Pokja, tetapi juga oleh masyarakat umum. Seperti dalam kasus trafficking dan KDRT, Biro Pemberdayaan Perempuan sering menerima pengaduan/laporan langsung 39

Di beberapa tempat yang tidak masuk daerah kajian, seperti DI Yogyakarta, Kabupaten Tanah Datar, juga memberikan prioritas pada beberapa fokus yang akan menjadi target PUG.

84

dari anggota masyarakat melalui on line yang dibuka untuk keperluan tersebut. Akan tetapi dalam penanganannya diserahkan pada masingmasing gugus tugas yang bertanggung-jawab untuk menangani. Dalam menangani kasus KDRT maupun trafficking, melibatkan lintas unit, lintas instansi, Perguruan Tinggi (PSW) dan masyarakat madani, sehingga tanpa mereka menyadari sebenarnya mereka telah melakukan PUG dalam bentuk nyata. Peran dan fungsi Pemda cq Biro Pemberdayaan Perempuan sebagai koordinator dan fasilitator serta melakukan advokasi semakin diakui.

Seperti

yang

diungkapkan

oleh

Kepala

Biro

Pemberdayaan

Perempuan Pemda Provinsi Sumatera Utara, ‘surat dari Biro PP sudah cukup untuk menggerakkan instansi lain yang terkait utuk bergerak’. SDM Biro Pemberdayaan Perempuan yang paham dan dapat melakukan PUG masih sedikit. Kebanyakan yang sudah paham dengan isu gender maupun analisis gender adalah Eselon III dan 4, yaitu mereka yang sering mengunjungi seminar, terpapar dengan pelatihan (analisis) gender, atau terlibat aktif dalam kegiatan proyek ujicoba atau block grant. Akan tetapi karena pergantian staf/pejabat cukup sering, maka kemampuan yang diperoleh belum melembaga. Masih banyak pimpinan/pejabat/perencana/ staf yang kurang memahami PUG. Bahkan masih banyak pejabat/staf di luar Biro Pemberdayaan Perempuan yang tidak pernah mengetahui adanya

Inpres

No.

9

Tahun

2000.

Atau

payung

hukum

tentang

pelaksanaan PUG yang dikeluarkan oleh Gubernur, Bupati dan Walikota. Seperti juga dengan kedua pola lainnya, ketersediaan serta penggunaan data terpilah menurut jenis kelamin belum menjadi prioritas di pola ketiga. Patut diduga bahwa masalah mendasar tidak terlembaganya data terpilah ini ada kaitannya dengan tidak melembaganya penggunaan data –apalagi data terpilah— untuk tujuan analisis maupun perencanaan. Beberapa Lembaga Sosial Masyarakat (LSM) di Provinsi Sumatera Utara dengan difasilitasi oleh Biro Pemberdayaan Perempuan sudah memulainya dengan mengharuskan data dan informasi yang terkumpul terpilah menurut jenis kelamin. Menindaklanjuti

evaluasi

2005

yang

lebih

menitikberatkan

pada

ketersediaan prasyarat untuk melaksanakan PUG, maka kajian kali ini

85

lebih berfokus pada implementasi ke 5 prasyarat tersebut. Tim Kajian membagi pelaksanaan PUG ke dalam 3 pola. Akan tetapi pembagian pola itu tidak dimaksudkan untuk membuat klasifikasi yang kaku, namun lebih dimaksudkan untuk keperluan diskusi. Karena dalam kenyataannya, unsur-unsur serta kasus-kasus yang ada tidak eksklusif kepunyaan atau terjadi di pola tertentu. Bisa saja unsur yang ada di pola satu juga terdapat di pola dua atau di pola tiga; demikian pula sebaliknya. Fenomena lain adalah kelengkapan prasyarat untuk melakukan PUG, tidak berjalan

liner

dengan

pelaksanaan

PUG.

Dari

uraian

di

atas

memperlihatkan bahwa meskipun prasyarat untuk melaksanakan PUG belum sepenuhnya terpenuhi, tetapi di beberapa daerah sudah melakukan implementasi PUG; sebaliknya meskipun prasyarat belum terpenuhi semuanya, PUG sudah dilaksanakan dengan cakupan yang terbatas. 3.3. Tantangan pelaksanaan PUG dalam perencanaan pembangunan di Provinsi dan Kabupaten/Kota Secara umum pelaksanaan PUG di tatanan perencanaan pembangunan belum terlaksana baik. Akan tetapi beberapa daerah telah menunjukkan kesungguhannya.

Desentralisasi

yang

efektif

diimplementasikan

per

tanggal 1 Januari 2001 telah secara nyata berpengaruh terhadap pelaksanaan PUG di daerah. Pelimpahan wewenang dan tanggung jawab dari pemerintah pusat ke pemerintahan daerah dengan hampir tanpa limitasi

dan

kondisi,

bukan

tanpa

konsekuensi.

Sementara

itu,

pemahaman mengenai gender dan PUG masih rancu. Kemudian, detail prosedur standar operasional untuk melaksanakan PUG juga belum tersedia, meskipun sebenarnya sudah dikeluarkan KepMendagri No. 132 Tahun

2003

tentang

Pedoman

Umum

Pelaksanaan

PUG

dalam

Pembangunan Daerah. Hasilnya adalah tanggapan daerah beragam dalam interpretasi dan menyikapi pelaksanaan PUG ini. Pada umumnya, pemahaman mengenai gender dan PUG direduksi sebagai suatu program, khususnya program yang berkaitan dengan pemberdayaan perempuan. Sebab itu, dalam struktur administrasi ditempatkan bercampur bersama-sama dengan program-program lain pada satu unit kerja (Eselon IV atau III). Karena karena pemahaman yang kurang tersebut, maka umumnya gender dan

86

PUG tidak ditempatkan sebagai prioritas dalam rancangan pembangunan. Hal ini bertolak belakang dengan RPJMN 2004-2008 yang menekankan PUG sebagai suatu strategi pembangunan yang harus diarusutamakan ke dalam keseluruhan proses perencanaan pembangunan. Namun ada beberapa daerah yang lebih tanggap dan menempatkan isu gender dalam proses perencanaan secara bermakna dan menempatkan wadah yang mengurusi PUG pada struktur yang lebih instrumental yaitu di Eselon II. Dalam proses melaksanakan PUG di era desentralisasi yang kedua-duanya relatif baru di Indonesia ini sulit untuk mendokumentasikan semua isu dan pengalaman yang mempunyai dampak yang luas dan berjangka panjang. Lagipula, masih terlalu dini untuk menilai apakah pelaksanaan PUG di daerah

sudah

berjalan

sebagaimana

diharapkan,

mengingat

umur

keduanya (PUG dan desentralisasi) belum cukup 8 tahun. Beberapa butir penting yang (berpotensi) berdampak terhadap jalannya pelaksanaan PUG di daerah. Akan tetapi ada beberapa lessons learned yang harus dicermati: •

pemahaman

yang

masih

sering

keliru

tentang

pelaksanaan

desentralisasi dan PUG, sangat berpotensi mereduksi PUG menjadi program atau bahkan menjadi kegiatan. •

Karena

kegiatan

menganalisis

sosialisasi

gender

gender

diperlakukan

dan

seperti

pelatihan proyek

keterampilan

dengan

waktu

pelatihan yang kurang memadai, maka hasilnya adalah rendahnya pemahaman

mengenai

gender

dan

isu

gender

dan

kurangnya

keterampilan melakukan analisis gender dengan baik dan benar. •

Dukungan politik untuk melaksanakan PUG (SK Gubernur, Bupati, Walikota) tidak cukup tersosialisasi.

•

Ketersediaan data terpilah menurut jenis kelamin masih menjadi masalah. Meskipun kenyataan ini sudah ditengerai selama beberapa tahun belakangan ini baik di tingkat nasional maupun di tingkat daerah, akan tetapi hampir tidak ada usaha untuk menanggulanginya. Demikian pula halnya dengan pemutahiran data. Konsekuensinya adalah kebijakan dan perencanaan program pembangunan dibuat tidak

87

berdasarkan menurut

data,

jenis

khususnya data

kelamin.

mengumpulkan

data

dan

Diusulkan

(terpilah

informasi

untuk

yang terpilah

memulainya

menurut

jenis

dengan

kelamin)

dari

kegiatan/program yang sedang ditangani. Bersamaan dengan itu diberi keterampilan

bagaimana

mengumpulkan

dan

mengunakan

data

terpilah bertolak dari kegiatan program yang ditangani. •

persoalannya keterampilan

bukan

semata-mata

untuk

melakukan

karena

masih

analisis

rendahnya

gender

dan

mengintegrasikannya ke dalam perencanaan pembangunan, akan tetapi isu kritis di sini adalah keharusan melakukan analisis sebenarnya masih belum melembaga. •

proses perencanaan program pembangunan sampai mendapatkan anggaran dan implementasinya, adalah proses yang panjang dan melibatkan

banyak

pihak,

perencana’

(musrenbang,

yang SKPD,

seringkali anggota

di

DPRD

luar

‘jangkauan

termasuk

yang

menentukan anggaran untuk menyebut beberapa diantaranya). Isu kritis di sini adalah bahwa yang tepapar dengan isu gender dan yang memiliki keterampilan melaksanakan PUG melalui sosialisasi dan pelatihan (dengan segala kekurangan yang telah disebutkan di atas), bukan selalu orang yang terlibat dalam proses perencanaan itu, bisa jadi juga bukan orang yang bisa mempengaruhi pengambil keputusan; bukan

juga

orang

yang

bisa

mengawal

keseluruhan

proses

perencanaan program pembangunan. Sehingga apa yang sering terjadi adalah

meskipun

beberapa

perencanaan

progam/kegiatan

sudah

mengintegrasikan isu gender, bahkan sudah terdokumentasi, tidak dengan sendirinya dapat diimplementasikan. Sosialisasi dan advokasi serta pengawalan harus terus dilakukan secara tepat (sasaran dan waktu). •

Di beberapa provinsi, kabupaten/kota yang dikaji, fokus PUG masih terlalu luas dan bersifat umum. Dengan segala kekurangan yang dihadapi daerah untuk melaksanakan PUG, masa isu kritis di sini adalah pelaksanaan PUG yang berpotensi gagal. Beberapa daerah menyikapi keadaan ini dengan lebih bijak, yaitu berfokus pada isu strategis yang menjadi kepedulian bersama. Misalnya di Provinsi

88

Sumatera Utara berfokus pada beberapa isu yaitu Kekerasan Dalam Rumah

Tangga

(KDRT),

hak

asasi

anak,

serta

trafficking.

Melaksanakan PUG (di beberapa) program yang konkrit dan yang dapat diukur keberhasilannya dalam waktu dekat dan yang dapat menjadi show case. Misalnya ketersediaan data terpilah; program yang menjadi prioritas daerah/lembaga. •

Meskipun Pokja Gender sudah ada di seluruh daerah yang dikaji, tetapi tidak semuanya berfungsi. Misalnya di beberapa daerah tidak ada agenda kerja, tidak ada pertemuan (rutin) setelah Pokja terbentuk. Namun di sebagian daerah seperti Provinsi Sumatera Utara dan Provinsi Jawa Tengah, Pokja sudah berfungsi dengan baik, sesuai dengan tujuan membuat Pokja. Di Provinsi Sumatera Utara misalnya, Pokja dibagi ke dalam beberapa gugus-tugas sesuai dengan isu yang ditangani. Dengan demikian, Pokja bekerja dengan fokus yang lebih jelas

dan

terukur

dalam

menangani

permasalahan.

Bentuk

kelembagaan fungsional seharusnya melibatkan stakeholders internal maupun eksternal sehingga menciptakan jejaring kerja yang luas dan beragam. Secara de Jure, prasyarat untuk melaksanakan PUG sudah ada, tetapi pada tatanan praksis, PUG berjalan lambat dan belum/tidak dilaksanakan secara tepat. Beberapa faktor penyebab adalah: a. Dukungan Politik masih di tingkat wacana, masih ada kesulitan untuk menterjemahkannya ke dalam perencanaan pembangunan; b. Dukungan politik baru pada level eksekutif; dukungan legislatif belum terlihat

Æ

dukungan

mereka

pembangunan/perencanaan

diperlukan

anggaran.

dalam

Perencanaan

perencanaan pembangunan

adalah proses politik; melibatkan proses yang panjang dan banyak stakeholders (eksekutif, legislatif, masyarakat madani) yang belum tentu responsif terhadap isu gender dalam pembangunan. c. Pemahaman PUG belum tuntas, perubahan lain terjadi Æ dengan diaplikasikannya otonomi daerah (UU No. 22 tahun 1999; UU. 23

89

tahun 1999) Æ berimplikasi pada status kelembagaan yang menangani PUG, yaitu reduksi kewenangan. d. Pemahaman gender dan PUG yang masih rancu: •

menyamakan

dengan

(keperluan)

perempuan

Æ

sudah

ada

program (PKK, P2WKSS); sudah ada yang menangani Biro/Unit/ seksi PP •

memandang gender dan PUG terlalu teoritis dan sulit dipahami, Æ menjadi beban

•

tidak relevan dan terkait dengan

keperluan sektor/programÆ

karena tidak disosialisasi secara tepat dan benar e. Dampaknya Isu Gender dalam perencanaan pembangunan: •

tidak diterima secara utuh

•

tidak konsisten dilaksanakan

•

tidak diperlakukan sebagai isu lintas bidang/unit kerja/program

•

pemahaman

tereduksi

sebagai

program

atau

proyek

khusus

perempuan, menjadi ranah biro/unit/program yang menangani perempuan •

tidak prioritas

90

BAB 4. ANALISA GENDER DALAM PERENCANAAN PROGRAM/KEGIATAN PEMBANGUNAN: KEMENTERIAN/LEMBAGA TERPILIH

Tujuan kedua dari kajian adalah menghasilkan beberapa perencanaan program/kegiatan pembangunan terpilih yang responsif gender dari beberapa Kementerian/Lembaga yang dikaji. Beberapa Kementerian/ Lembaga yang dikaji tersebut sebenarnya sudah mempunyai beberapa program yang responsif gender sebagai hasil dari kegiatan capacity building yang pernah diadakan oleh Bappenas dan Kemeneg. PP di tahun 2001-2002 di 9 Kementerian/Lembaga terpilih. Sebagai hasilnya, dalam REPETA (2001-2004) yang kemudian diganti menjadi PROPENAS (20012004), tercatat 38 program pembangunan – yang merupakan tanggung jawab dari 9 Kementerian/Lembaga tersebut – yang sudah responsif terhadap isu gender.40 Akan

tetapi

PROPENAS

dengan

adanya

(2001-2004)

peralihan

menjadi

RPJMN

rencana

pembangunan

(2004-2009),

maka

dari ke-38

program pembangunan dalam REPETA 2004 yang sudah dibuat responsif gender itu mengalami perubahan dalam penyusunan RPJMN 2004-2009. Sebagai akibatnya, hampir tidak ada program RPJMN 2004-2009 yang tertuang dalam RKP yang secara eksplisit responsif terhadap isu gender. Padahal disebutkan secara jelas dalam RPJMN 2004-2009 bahwa gender merupakan salah satu dari empat isu yang harus di arus-utamakan dalam perencanaan program pembangunan41. Bertolak dari kenyataan ini, BAPPENAS dan Kemeneg. PP memandang perlu untuk melanjutkan PUG dalam perencanaan program pembangunan seperti yang diamanatkan oleh Inpres No. 9 Tahun 2000 dan RPJMN 2004-2009.

Untuk

keperluan

tersebut

Bappenas

dan

Kementerian

Pemberdayaan Perempuan kembali memfasilitasinya pada 18 Kementerian

40 41

Lihat Bab 1 Lihat RPJMN 2004-2009 Bab 12 Peningkatan Kualitas Kehidupan dan Peran Perempuan Serta Kesejahteraan dan Perlindungan Anak

91

terpilih42. Mengingat luasnya cakupan yang harus dilakukan, telah disepakati untuk memulainya dengan beberapa program

prioritas atau

beberapa tema yang dipilih sendiri oleh Kementerian/Lembaga yang bersangkutan. Dalam melakukan analisis gender terhadap program/ kegiatan tersebut akan menggunakan alat analisis Gender Analysis Pathway (GAP). 4.1.

Hasil yang Diharapkan

Hasil yang diharapkan dari kegiatan bersama menganalisa gender ini adalah: (1) Kementerian/Lembaga terpilih memiliki beberapa (rancangan) program pembangunan yang responsif gender; (2) adanya transfer of knowledge, karena kegiatan bersama menganalisa gender ini sekaligus dimaksudkan sebagai bagian dari capacity building melalui learning by doing, melakukan analisis gender dan mengintegrasikan isu gender ke dalam program-program

kegiatan mereka sendiri; (3)

membangun

kepemilikan melalui keterlibatan langsung, sehingga pengalaman dan keterampilan yang didapat dari kegiatan bersama ini membangun rasa kepemilikan (sense of ownership); dan (4) membangun jejaring, sebab bekerja bersama dengan stakeholder lainnya akan membangun jejaring kuat yang diperlukan dalam melaksanakan PUG.

4.2.

Proses Analisis

Kegiatan

analisis

gender

dirancang

dalam

bentuk

suatu

lokakarya

pelatihan analisis gender berdurasi 3 hari. Dari 18 Kementerian/Lembaga peserta lokakarya, 9 diantaranya (Kemeneg. KUKM, Kemeneg. LH, Dephukham, Depdiknas, Depkes, Deptan, Depnakertrans, dan Depsos) adalah “alumni” dari dari kegiatan piloting PUG Bappenas-KPP 2001-2002. Peserta

dari

masing-masing

Kementerian/Lembaga

yang

diundang

sebanyak 2 orang dan diharapkan berasal dari atau mereka yang berkaitan dengan perencanaan program. Masing-masing membawa dan bekerja

dengan

program/kegiatan

Kementerian/Lembaganya.

42

Beberapa

atau

tema

yang

Kementerian/Lembaga

dipilih peserta

Ke-18 Kementerian/Lembaga tersebut adalah: Kemeneg. PAN, Kemeneg. Ristek, Kemeneg. LH, Kemeneg. KUKM, Dephukham, Depdagri, Depdiknas, Depkes, Deptan, DKP, Depnakertrans, Depsos, BKKBN, LAN, BKN, MA, POLRI, dan Kejagung.

92

lokakarya membawa program/kegiatan yang akan dianalisa, yaitu: 1) Depkes (Program Upaya Kesehatan Masyarakat dan Program Sumber Daya Kesehatan melalui Inisiatif Desa Siaga ); 2) Depdiknas (Program Pendidikan Non Formal melalui Inisiatif Pemberantasan Buta Aksara); 3) Depsos (Program Pemberdayaan Fakir Miskin, Komunitas Adat Terpencil, dan Penyandang Masalah Kesejahteraan Sosial Lainnya melalui Kegiatan Usaha Ekonomi Produktif dan Usaha Kesejahteraan Sosial); 4) Deptan (Program

Peningkatan

Pengembangan

Usaha

Kesejahteraan Agribisnis

Petani

Perdesaan);

5)

melalui Kemeneg.

Inisiatif KUKM

(Program Pemberdayaan Usaha Skala Mikro melalui Inisiatif PERKASA); 6) Depnakertrans (Program Peningkatan Kualitas dan Produktivitas Tenaga Kerja melalui perlindungan TKW); 7) LAN (Program Sumber Daya Manusia Aparatur melalui Kegiatan Peningkatan kemampuan manajerial dan kepemerintahan). Dengan demikian diharapkan setelah selesai pelatihan, mereka sudah memiliki rancangan program kegiatan yang responsif terhadap isu-isu gender. Atau sedikitnya, mempunyai konsep yang akan ditindaklanjuti. Peserta lokakarya dari ke-16 sektor yang datang mengikuti pelatihan, dibagi dan bekerja ke dalam 3 kelompok43. Dalam kenyataanya, peserta yang datang ke lokakarya dimaksud adalah mereka yang mewakili atau tidak selalu berasal dengan latar belakang perencanaan. Beberapa Kementerian/Lembaga hanya mengirim satu orang peserta. Hanya beberapa Kementerian/Lembaga membawa hasil analisis yang sudah dipersiapkan sebelumnya. Akan tetapi sebagian besar peserta tidak membawa data dan atau program/kegiatan yang akan dianalisis. Secara keseluruhan, lokakarya tidak berjalan seperti yang diharapkan. Adapun sebabnya, antara lain adalah keterbatasan dalam hal: Waktu Kesulitan pertama adalah mencari waktu yang tepat bagi fasilitator dan peserta dari 18 Kementerian/Lembaga. Kesibukan-kesibukan rutin dan yang bersifat ad hoc di internal lembaga masing-masing, membuat waktu mereka terbatas untuk menghadiri pelatihan; hari pelatihan yang telah 43

Ada dua Kementerian, yaitu wakil dari Depdagri dan Kemeneg. PAN tidak mengirimkan wakilnya.

93

ditetapkan itupun tidak dapat dipenuhi oleh sebagian peserta. Sehingga diputuskan masing-masing kelompok hanya akan mengikuti lokakarya dalam 1 hari saja, dan hasilnya tidak seperti yang diharapkan. Lokakarya untuk 3 kelompok itu diadakan tanggal 2,3 dan 5 Oktober 2007. Penyajian dari para peserta tidak dapat dilakukan semuanya, sehingga sebagian luput dari komentar para fasilitator. Beberapa Kementerian/Lembaga terutama yang sudah terpapar dengan pelatihan analisis gender sudah mempersiapkan program yang sudah dianalisis sebelumnya, sehingga waktu dilokakarya dipakai untuk diskusi dengan fasilitator. Bagi yang tidak selesai, pekerjaan itu dibawa kembali ke instansi masing-masing untuk dibahas secara internal. Hasilnya kemudian diserahkan kepada fasilitator untuk mendapat komentar dan perbaikan. Akan tetapi, tidak semua pekerjaan kembali lagi ke fasilitator. Beberapa matriks hasil program/kegiatan yang sudah responsif gender terlampir (lihat lampiran). Peserta Ada 2 Kementerian/Lembaga (Kemeneg. PAN dan Depdagri) yang tidak mengirimkan wakilnya dalam lokakarya. Dengan demikian, hanya ada wakil dari 16 Kementerian/Lembaga yang berpartisipasi dalam lokakarya. Meskipun telah diminta dalam undangan untuk mengirimkan wakilnya dari Biro Perencanaan, akan tetapi peserta yang datang dan berpartisipasi tidak

selalu

orang

yang

tepat.

Pemahamaan

analisisnya juga masih terbatas, sehingga mengenai

konsep-konsep

dasar

gender

tentang

gender

dan

harus dilakukan penjelasan dan

PUG,

mengapa

perlu

dilakukan analisis gender. Waktu lokakarya terpaksa dibagi sebagian untuk sosialisasi gender, dan sisanya untuk analisis gender. Dengan demikian, telah mengurangi waktu untuk melakukan analisis gender yang memang sudah terbatas itu.

Akibatnya hasil analisis gender menjadi

kurang optimal. Fasilitator Fasilitator yang tersedia untuk lokakarya selama 3 (tiga) hari hanya 2-3 orang untuk memfasilitasi para peserta dari 16 Kementerian/Lembaga. Sebagian besar Kementerian/Lembaga mengirimkan wakil lebih dari 1 orang, sehingga perbandingan antara peserta dan fasilitator kurang

94

seimbang dan kurang memadai. Keterbatasan ini turut mengurangi effectiveness

lokakarya,

sebab

para

peserta

harus

antri

dalam

mendapatkan kesempatan berkonsultasi dengan fasilitator. Selain itu, diskusi yang lebih mendalam dengan fasilitator terutama dalam aspek analisis

faktor-faktor

kesenjangan

gender

menjadi

sangat

terbatas

waktunya.

Materi Masing-masing peserta lokakarya diharapkan untuk membawa program/ kegiatan

ataupun

kebijakan

yang

dipilih

berikut

data-data

yang

diperlukan. Akan tetapi seperti disebutkan diatas tidak semua peserta membawa program/ kegiatannya. Fasilitator menyiapkan materi yang berkaitan dengan PUG dan menyajikannya berserta piranti analisis gender GAP. Fasilitator menerangkan lebih lanjut tentang piranti analisis gender GAP ketika mendampingi dan membantu peserta selama mereka bekerja dalam kelompok. Hasil analisis berupa matriks yang sebagian besar masih memerlukan perbaikan-perbaikan.

4.3. Hasil Analisis Gender dan PUG di Kementerian/Lembaga Terpilih Dari

hasil

lokakarya

sehari

melakukan

analisis

gender

pada

program/kegiatan yang diikuti oleh wakil dari 15 Kementerian/Lembaga, memperlihatkan ada beberapa Kementerian/Lembaga lebih siap dalam melakukan analisis gender. Tampaknya ada hubungan yang positif antara kesiapan melakukan analisis gender dengan faktor keterpaparan (expose) sumber daya manusia/kementerian/Lembaga yang bersangkutan dengan analisis gender. Hal ini misalnya diperlihatkan oleh Kementerian/Lembaga antara lain seperti Depkes, Depdiknas, Depsos, Deptan, Kemeneg. KUKM, Depnakertrans, LAN. Kementerian/Lembaga yang disebutkan tadi -kecuali LAN- adalah ‘alumni” dari kegiatan piloting PUG yang diprakarsai oleh Bappenas dan KPP dengan difasilitasi CIDA melalui Women Support Project

II

(2001-2002).

Kementerian/Lembaga

‘alumni’

Namun piloting

95

demikian, PUG

tidak

tersebut

semua

melanjutkan

keterampilan

yang

sudah

didapat

sebelumnya.

Kemeneg.

LH

dan

Dephukham, misalnya, yang juga merupakan alumni model pilot PUG Bappenas-KPP tidak memperlihatkan keterampilan analisis itu dalam lokakarya. Seperti disebutkan pada BAB 2, banyak faktor kendala yang dihadapi Kementerian/Lembaga dalam mengupayakan pelaksanaan PUG. Tetapi faktor utama yang ingin digaris-bawahi disini adalah dukungan nyata dan ajeg dari pimpinan termasuk pimpinan unit kerja. Dari Kementerian/ Lembaga yang dinilai siap dan cukup berhasil dalam melaksanakan PUG analisis gender, semuanya memiliki tokoh pimpinan (gender champion) yang secara ajeg mendukung dan memfasilitasi pelaksanaan PUG. Paling tidak menjadi ‘motor’ di unitnya masing-masing. Hal ini biasanya juga ditandai

dengan

berfungsinya

dua

mekanisme

penting

dalam

melaksanakan PUG yaitu Pokja Gender dan sumber daya manusia yang terampil melakukan analisis gender.

4.4. Best Practice Sebagai best practice dalam melaksanakan PUG, bagian ini akan membagi pengalaman dari 3 Kementerian/Lembaga, yaitu Departemen Kesehatan, Departemen Pendidikan Nasional dan Departemen Pertanian. a. Departemen Kesehatan. Menindaklanjuti Inpres No. 9 tahun 2000 Menteri Kesehatan menerbitkan SK Menkes RI No. HK.00.SJ.SK.I.1712 tanggal 13 September 2002 tentang Tim Pengarusutamaan Gender Depkes dengan Ketua (Pengarah) Dirjen Binkesmas dan Focal point (Pelaksana) Direktur Bina Kesehatan Keluarga (Ketua) dan Kepala Biro Perencanaan dan Anggaran (Wakil Ketua). Setelah PUG dilaksanakan selama empat tahun diterbitkan SK Menkes yang baru untuk mengakomodasi perkembangan yang ada, yaitu bahwa PUG telah dan akan dikembangkan ke seluruh unit utama di Depkes. Kalau pada awal pelaksanaan PUG terkesan terpusat di Direktorat Jenderal Binkesmas, maka pada tahun 2006 PUG dilaksanakan oleh semua unit utama. Di dalam SK No. 878/Menkes/SK/XI/2006 ditetapkan adanya 11 Focal point di 11 Unit Utama, dengan Kepala Biro Perencanaan

96

dan Anggaran sebagai Koordinator Perencanaan PUG dan Direktur Bina Kesehatan Ibu sebagai Koordinator Pengembangan PUG. Dengan demikian semua pejabat Eselon I mempunyai seorang Focal point (salah seorang pejabat Eselon II) untuk mengembangkan dan memantau pelaksanaan program-program responsif gender di lingkungannya, yang jumlahnya makin banyak. Dalam mengembangkan strategi pengarusutamaan gender sesuai Inpres No. 9 tahun 2000, sejak awal Depkes telah menetapkan piranti GAP guna menganalisa program-program pembangunan kesehatan untuk dijadikan responsif gender. Dengan bantuan narasumber gender dari luar Depkes dilakukan sosialisasi, advokasi dan pelatihan gender (termasuk GAP) kepada para perencana dan penanggung jawab program di lingkungan Depkes secara terencana dan berkelanjutan dari tahun ke tahun. Pada Repeta 2003, 6 program/sub-program prioritas telah berhasil dijadikan responsif gender, yaitu

Making Pregnancy Safer (MPS), Tuberkulosis,

Malaria, HIV/AIDS, Gizi, dan Kesehatan Lingkungan. Pada Repeta 2004, program/sub-program yang digenderkan berjumlah 17 buah, dan pada Repeta 2006 menjadi 34 program/sub-program. Secara bertahap Depkes juga mengadakan sosialisasi dan advokasi gender dan PUG kepada para perencana dan penanggung jawab program di Provinsi. Untuk membantu kelancaran dan sustainabilitas pelaksanaan PUG di Pusat maupun di Provinsi, telah dibentuk Kelompok Fasilitator PUG-BK (PUG Bidang Kesehatan) tingkat Nasional, tingkat Pusat dan Provinsi (33 orang). Dalam pengembangan PUG ini Depkes juga difasilitasi oleh Bappenas dan KPP, serta dukungan teknis dari lembaga donor. Beberapa dokumen yang telah dihasilkan antara lain: 1) Panduan PUG-BK (2002), Analisis Gender dalam Pembangunan Kesehatan dan Berbagi Pengalaman (2002 – Depkes kerjasama Bappenas dan CIDA), 3) Panduan Pelayanan Kesehatan Responsif Gender bagi Petugas Kesehatan (2005 – Depkes kerjasama AusAID), 4) Modul Pelatihan PUG-BK, Depkes kerjasama WHO-SEAR). Selanjutnya, untuk ke depan telah direncanakan beberapa kegiatan yaitu: 1) Mengintegrasikan perspektif gender ke dalam program Depkes di

97

RPJMN yang akan datang; 2) Menyusun/memantapkan data terpilah menurut jenis kelamin dari data Susenas; 3) Menyusun rencana aksi nasional (RAN) PUG-BK 2007-2009, 4) Menyusun rencana kerjasama dengan lembaga donor guna mendukung rencana aksi PUG-BK, 5) Meningkatkan kampanye PUG-BK, dan 6) Memperkuat pemantauan dan evaluasi PUG-BK. b. Departemen Pendidikan Nasional. Departemen Pendidikan Nasional (Depdiknas) termasuk dalam piloting PUG yang difasilitasi oleh Bappenas, KPP dan Women Support Project II – CIDA (2001-2002). Departemen ini juga menjadi bagian dari program global UNESCO, Education for All (2000) dan kegiatan lainnya yang berkaitan dengan PUG. Depdiknas menyadari kurangnya kapasitas lembaga tersebut, mulai dari pemegang keputusan, peneliti, perencana, pengelola, hingga pelaksana program dan stakeholder lainnya, maka untuk melaksanakan PUG di bidang pendidikan sejak 2003 difokuskan pada peningkatan capacity building dengan materi yang relevan dan nyata. Kegiatan capacity building ini mencakup: 1) pengembangan

kebijakan

pengembangan

dan

peraturan,

program

yang

kelembagaan,

responsif

dan

gender;

mekanisme

2)

yang

mendukung pelaksanaan PUG bidang pendidikan; 3) pengembangan kualitas SDM untuk meningkatkan komitmen dan dukungan terhadap pelaksanaan PUG di bidang pendidikan dan meningkatkan keterampilan melakukan analisis gender. Untuk operasionalisasinya dibentuk Tim Pokja Gender yang terdiri dari berbagai unsur, selain internal juga melibatkan Dinas terkait (Biro Pusat Statistik)

Pusat

Studi

Wanita,

LSM

yang

menangani

gender

dan

pendidikan, serta pakar gender. Tim Pokja diketuai oleh Direktur Pendidikan Luar Sekolah dan dibantu oleh Tim Sekretariat. Pada mulanya (2003),

kegiatan

PUG

bidang

Pendidikan

bertempat

di

Direktorat

Pendidikan Luar Sekolah (PLS), sehingga menimbulkan kesan PUG merupakan kegiatan Direktorat PLS. Akan tetapi dengan dikeluarkannya SK

Menteri

Pendidikan

RI

No.

060/P/2007

tentang

Pembentukan

Kelompok Kerja PUG Bidang Pendidikan maka diperjelas bahwa PUG bidang pendidikan dilaksanakan di semua unit utama. Di dalam SK tersebut, Sekjen ditetapkan sebagai Ketua Pokja dan Direktur Jendral PLS

98

sebagai Focal point Gender dan Direktur Pendidikan Non Formal dan Informal (PNFI) sebagai wakilnya. Dengan perkembangan yang baru ini hampir seluruh unit utama telah melakukan sosialisasi Gender dan PUG bidang pendidikan. Suatu kerangka kerja untuk PUG bidang Pendidikan telah disusun, lengkap dengan focus kegiatan (capacity building, Studi Kebijakan, Kemitraan dengan LSM, Penguatan Stakeholders, Pengembangan data terpilah dan Website serta KIE); metode penyampaian sesuai dengan sasaran target. Untuk Penguatan capacity building melalui lokakarya, Round Table Discussion; Focus Group Discussion; Studi Kebijakan dilakukan

bermitra

dengan

PSW;

Pengembangan

Model

Pendidikan

alternative bermitra dengan LSM; Penguatan Stakeholders bermitra dengan

Penerbit/Penulis/Satuan

pendidikan/stakeholders,

termasuk

pengembangan bahan ajar serta metode ajar-mengajar yang peka terhadap masalah gender; pengembangan database yang memasukkan data terpilah menurut jenis kelamin dan website, serta pengembangan KIE untuk mempromosikan gender dalam bidang pendidikan. Hasil dari ke-5 kegiatan tersebut saling melengkapi dan mendukung pelaksanaan PUG bidang pendidikan. Kegiatan capacity building ini juga dilakukan di daerah secara bertahap, di tingkat provinsi dan kabupaten/kota. Tiga tahun terakhir ini Depdiknas memberikan block grant kepada daerah dengan mengacu pada kerangka kerja PUG bidang Pendidikan telah disusun dengan keperluan/keadaan daerah. Dengan difasilitasi oleh Tim Pokja Nasional, daerah diminta untuk menyusun position paper mengidentifikasi isu gender di bidang pendidikan di daerah masing-masing. Berdasarkan position paper tersebut rencana kerja PUG bidang Pendidikan di daerah masing-masing disusun. Secara berkala diadakan pertemuan antara daerah dengan Tim Pokja Nasional, untuk mendiskusikan kegiatan PUG bidang pendidikan yang didanai oleh APBN. Beberapa penyandang dana internasional, seperti AusAID juga tertarik untuk mengembangkan pilot model pendidikan berperspektif gender di daerah. Beberapa provinsi seperti Jawa Tengah bahkan telah memulai dengan mengembangkan sekolah yang berperspektif gender.

99

Patut disebutkan di sini bahwa perkembangan PUG bidang pendidikan di beberapa provinsi seperti Jawa Tengah, Sumatera Barat, dan Jawa Timur, sudah berjalan dengan baik, dengan dukungan dan komitmen dari pemerintah daerah, seperti terlihat ketersediaan dana pendamping dari APBD untuk kegiatan PUG, didukung oleh SDM yang terampil dan tim Pokja gender yang fungsional.

4.5.

Beberapa Isu Kritis

Tujuan

utama

dari

lokakarya

pelatihan

analisis

gender

bagi

Kementerian/Lembaga adalah menghasilkan (beberapa) program/kegiatan yang

responsif

gender.

Hasil

lokakarya

memperlihatkan

beberapa

program sudah tanggap terhadap isu gender, meskipun masih harus disempurnakan. Sebagian besar masih memerlukan perbaikan-perbaikan. Agar hasil dari lokakarya itu bermanfaat dan operasional, beberapa isu kritis ditengarai: •

Diseminasi

dan

’pengawalan’

program/kegiatan

yang

sudah

digenderkan harus dilakukan. Analisis gender adalah salah satu langkah pelaksanaan PUG dalam siklus perencanaan program. Jadi program/kegiatan yang sudah dianalisis dan dianggap baik, masih memerlukan langkah-langkah untuk dapat menjadi operasional, antara lain melalui: o

Diseminasi di internal lembaga, dengan biro perencanaan, para pengambil keputusan, pemegang program, unit-unit lain yang terkait untuk mendukung dan menerima program/kegiatan yang sudah responsif gender tersebut. Karena sering ada kesalahanpemahaman seolah-olah program/kegiatan yang sudah dibuat gender responsif itu sebagai program/kegiatan yang baru.

o

Pengawalan dalam proses-proses selanjutnya. Di tingkat nasional, yaitu ketika dibicarakan dengan Dewan Perwakilan Rakyat, komisi yang menangani program dan menangani anggaran. Di tingkat daerah, pengawalan diperlukan ketika pertemuan Bappeda dengan SKPD, karena saat itulah kemungkinan program/kegiatan itu

100

‘hilang’ atau tidak menjadi prioritas. Sebab itu advokasi juga diperlukan dengan para anggota Dewan yang relevant. •

Perlu mengetahui dan memahami bagaimana proses dan mekanisme perencanaan program dibuat. Pengarusutamaan gender itu masuk dan terintegrasi pada tiap tahapan perencanaan itu dibuat. Analisis gender pada program/kegiatan adalah salah satu tahapan. Sering dipahami rancu, seolah-olah dengan selesainya suatu program/kegiatan menjadi gender responsif, PUG telah dilaksanakan.

•

Melibatkan banyak aktor. Tahapan-tahapan sebelum dan sesudah melakukan analisis gender, melibatkan banyak aktor yang belum tentu sudah gender sensitif. Hal ini yang sering luput dari perhatian. Sebab itu membangun kepemilikan (ownership) dari program/kegiatan yang sudah responsif gender itu menjadi penting.

101

BAB 5.

5.1.

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

Kesimpulan

Instruksi presiden No. 9 tahun 2000 mengenai keharusan semua sektor pembangunan untuk melaksanakan Pengarusutamaan Gender (PUG), merupakan tonggak penting dalam sejarah terhadap segala usaha untuk mencapai kesetaraan gender yang merupakan bagian dari Hak Asasi Manusia dan Keadilan Sosial. Hampir satu dekade telah berlalu sejak dikeluarkannya Instruksi Presiden tersebut telah cukup banyak hasil yang dicapai, akan tetapi masih lebih banyak lagi yang harus dilakukan. Salah satu keberhasilan pelaksanaan PUG dalam pembangunan bahwa Kementerian/Lembaga, Provinsi serta Kabupaten/Kota yang dikaji telah memiliki empat atau lima unsur ideal (dukungan politik, kelembagaan PUG, program yang responsif gender, data dan informasi terpilah menurut jenis kelamin, dan sumber daya manusia dengan keterampilan melaksanakan PUG) yang diperlukan untuk melaksanakan PUG. Selain itu, sosialisasi gender relatif sering dilakukan, bahkan

beberapa

Kementerian/Lembaga

sudah

menyelenggarakan

pelatihan analisis gender. Ironisnya, hasil kajian ini –dan juga merujuk dari hasil dua kajian terlebih dahulu yang dilakukan oleh Bappenas dan KPP tahun 2005 dan 2007– mengindikasikan bahwa baik di tingkat nasional (Kementerian/Lembaga) maupun

di

tingkat

Provinsi/Kabupaten/

Kota,

ditemukan

beberapa

masalah utama yang menghambat/ memperlambat PUG. Walaupun sosialisasi gender relatif sering dilakukan, bahkan sejumlah Kementerian/Lembaga gender,

namun

yang

sudah

pemahaman

melaksanakan sebagian

besar

pelatihan para

analisis pejabat

Kementerian/Lembaga mengenai konsep gender dan PUG masih kurang,

102

bahkan rancu. Seringkali kerancuan itu berkaitan dengan rendahnya pemahaman tentang beberapa konsep dasar,

seperti

‘gender’

dan

kesetaraan gender’, dimana gender diartikan sama dengan perempuan; kerancuan dalam penggunaan istilah-istilah keadilan gender, kesetaraan gender, responsif gender, perspektif gender, dan seterusnya.

5.2.

Rekomendasi

Meskipun sering sosialisasi dan pelatihan-pelatihan gender oleh masingmasing Kementerian/Lembaga yang dikaji, bahkan hingga tingkat daerah, namun pengetahuan mengenai konsep gender masih pada tataran wacana. Hal ini diakui sendiri oleh hampir seluruh responden, bahwa pengetahuan mereka masih sebatas teori. Hasil kajian mengidentifikasi bahwa pengetahuan yang mereka dapatkan seringkali masih berupa penggalan-penggalan dari suatu proses PUG yang seringkali tidak terkait dalam konteks. Hal ini berkaitan dengan

materi pelatihan, metode

penyampaian, kejelasan maksud dan tujuan, serta kompetensi fasilitator saat diselenggarakannya sosialisasi dan pelatihan. Oleh sebab itu, alangkah baiknya bila secara berkala dilakukan evaluasi dampak dan metode sosialisasi pelatihan gender. Lebih dari itu, evaluasi PUG kiranya perlu dilakukan dalam kurun 2-3 tahun sekali guna menjaga kesinambungan keberhasilan, proses dan pelaksanaan PUG di masing-masing Kementerian/Lembaga maupun dalam lingkup Pemerintah Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota. Dengan hasil evaluasi pelaksanaan PUG yang telah dilakukan, nampak nyata bahwa payung hukum pelaksanaan PUG hanya dengan Instruksi Presiden belum cukup efektif untuk mendorong Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah untuk melaksanakan PUG dan menjadikan analisis gender

sebagai

bagian

penting

dalam

proses

perencanaannya.

Diperlukan upaya penguatan dasar hukum PUG baik di tingkat nasional maupuan daerah dengan regulasi yang lebih memadai.

Inpres No. 9 tahun 2000 tidak menjelaskan dengan jelas bagaimana Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah sebaiknya melaksanakan

103

PUG, dan sejauh mana pelaksanaannya dapat dikatakan berhasil. Sebagai akibatnya, masing-masing Kementerian/Lembaga melakukan PUG tanpa ada sasaran capaian yang jelas, dan hasilnya adalah tingkat keberhasilan yang rendah. Untuk meningkatkan efektivitas PUG, diperlukan suatu perencanaan bertahap yang menjelaskan dengan cukup rinci kegiatan-kegiatan dan sasaran capaian yang diharapkan dalam kurun waktu tertentu, baik di tingkat nasional maupun daerah.

Masalah berikut yang banyak temui adalah kelangkaan data terpilah menurut jenis kelamin, hal ini menghambat efektivitas pelaksanaan PUG. Data terpilah menurut jenis kelamin dilembagakan di semua Kementerian/Lembaga dan Pemda/SKPD. (lihat tabel di bawah)

Kendala

lain

adalah

keberagaman

pemahaman

mengenai

teknis

pelaksanaan PUG. Saat ini sudah cukup banyak manual, panduan teknis, dan checklist berkaitan dengan cara/pelaksanaan PUG. Hampir semua responden percaya bahwa learning by doing merupakan cara yang efektif dapat melaksanakan PUG. Akan tetapi keberagaman piranti tersebut justru membingungkan, atau kemudian digunakan tidak secara tepat. Untuk itu sebaiknya KPP –didukung oleh Bappenas dan pakar gender– dapat menerbitkan telaah berbagai piranti yang ada, dan melengkapinya dengan penjelasan. Misalnya, mengenai sejarah pembuatan

piranti,

tujuan

dan

kegunaannya,

apakah

penggunaannya lebih tepat untuk analisa dalam perencanaan atau pelaksanaan, atau pemantauan dan evaluasi, pengumpulan data, dan seterusnya. Dengan demikian, pengguna lebih mengerti dan dapat menggunakan piranti yang tepat sesuai kebutuhan.

Melaksanakan PUG tidak hanya berkaitan dengan hal-hal teknis, namun juga diperlukan pemahaman yang cukup berkaitan dengan apa implikasi praktis melaksanakan PUG. Persepsi umum bahwa dengan melakukan analisis gender sama dengan telah melaksanakan PUG; sementara itu langkah-langkah selanjutnya sebagai konsekwensi dan implikasi adanya

104

program/kegiatan yang sudah responsif/ berperspektif gender, sering luput dari perhatian. Untuk itu pengawalan dari KPP, Bappenas, Biro PP serta Bappeda, dan juga dibantu oleh Pokja Gender diperlukan saat penyusunan RKP dan saat pengalokasian anggaran, hingga pelaksanaan program yang responsif gender dapat terwujud.

Pemahaman PUG sebagai strategi sudah cukup dimengerti secara meluas. Namun kerancuan masih sering terjadi dalam membedakan antara strategi dan tujuan. Melaksanakan PUG adalah strategi, meningkatkan kesetaraan gender adalah tujuan dari PUG. Hal penting lainnya yang masih rancu dipahami, adalah perbedaan antara memberi perhatian pada: (1) melakukan analisis gender terhadap kebijakan/ program atau kegiatan agar menjadi berperspektif gender/responsif gender, dan (2) menyusun rencana

aksi,

berdasarkan

hasil

analisis

gender

tersebut

untuk

mendukung tercapainya tujuan kesetaraan gender. Dalam piranti GAP (Gender Analysis Pathways) dan POP (Policy Outlook and Plan of Actions) hal ini terlihat jelas. Analisis gender merupakan kegiatan pertama dalam GAP, sedangkan kegiatan kedua merencanakan sesuatu (kebijakan, program,

kegiatan

yang

responsive

atau

berperespektif

gender)

berdasarkan hasil analisis gender, masuk dalam POP. Keduanya memang dibutuhkan untuk melaksanakan PUG. Kerancuan yang sering terjadi adalah anggapan telah melaksanakan PUG setelah melakukan analisis gender (GAP) dan mengidentifikasi aksinya

(POP).

Kedua

kegiatan

ini

merupakan

langkah

rencana

awal

dari

serangkaian langkah-langkah lain yang diperlukan agar PUG berjalan efektif. Langkah-langkah itu di luar yang bersifat teknis, tetapi sudah lebih berdimensi politis. Dimensi politis untuk meningkatkan kesetaraan gender inilah yang selalu luput diberi perhatian, yaitu langkah-langkah selanjutnya yang berkaitan dengan pemangku kepentingan (stakeholders) eksternal seperti mitra di DPR/DPRD, Kementerian/Lembaga/unit kerja yang relevan, media, dan lainnya. Dalam membangun komitmen politis, sangat penting bagi

105

pemerintah dalam hal ini KPP dan Bappenas untuk membangun kemitraan yang lebih intens dengan para pemangku kepentingan, terutama dengan media massa yang selama ini sering terlupakan. Penyusunan materi dan desain metode KIE yang menyediakan informasi akurat, relevan, terkini sekitar PUG sangat baik secara nasional maupun lokal. Oleh karena itu, direkomendasikan adanya fasilitasi bagi pakar Gender, ahli komunikasi dan ahli yang relevan lainnya untuk menyusun materi dan mendesain metode KIE yang paling efektif untuk setiap target audience. Semangat yang tinggi untuk melaksanakan PUG, kurang diikuti dengan strategi

yang

tepat.

Kekurang-pahaman

bagaimana

proses

suatu

kebijakan, program atau kegiatan itu dibangun merupakan kendala dalam pelaksanaan PUG. Seringkali yang ikut dalam sosialisasi dan pelatihan analisis

gender,

misalnya

bukan

staf

atau

pejabat

program

atau

perencanaan, sehingga keterampilan yang didapat tidak teraplikasi. Kendala

lainnya,

adalah

dalam

memahami

tahapan

perencanaan

pembangunan yang panjang yaitu dari mulai menerjemahkan berbagai permasalahan ke dalam isu prioritas, (di daerah dari mulai musrenbang) hingga

menjadi

suatu

program

atau

kegiatan,

dan

kemudian

pengalokasian anggarannya. Di semua tahapan tersebut, isu gender sangat mungkin tereliminasi. Seringkali para stakeholders yang terlibat, belum atau kurang mengerti dan sensitif terhadap isu gender (belum pernah terpapar isu gender dalam pembangunan). Sehingga, saat keputusan diambil, orang yang paham tentang isu gender dalam pembangunan, dan akhirnya tidak mendapat/menjadi prioritas. Akibatnya, setiap tahun pencapaian kesetaraan gender tidak bisa optimal, bahkan menjadi sangat rendah. Oleh sebab itu dalam sosialisasi PUG dan pelatihan analisis gender, diperlukan narasumber dari bagian perencana (Bappenas dan Bappeda), selain narasumber gender. Selain

itu,

perlu

digarisbawahi

bahwa

target

audience

sosialisasi/pelatihan adalah yang dapat menindaklanjuti hasil sosialisasi/pelatihan.

106

Konsep

PUG,

yaitu

melalui

pengintegrasiaan

pengalaman,

aspirasi,

kebutuhan dan permasalahan perempuan dan laki ke dalam perencanaan, pelaksanaan, pemantauan dan evaluasi, dan seterusnya, sebenarnya tidak cukup kuat untuk menyebabkan terjadinya suatu transformasi power structure. Strategi PUG harus dibentangkan keluar dari hal-hal teknis semata, bahkan juga pada dimensi politik. Kata politik disini dipakai dalam arti yang lebih luas yaitu isu gender bukan hanya kepedulian dan ranah perencanaan/birokrasi, tetapi kepedulian dan sikap semua pihak. Usaha sistematis ke arah itu memang belum dilakukan. Pelembagaan dan pelaksanaan PUG perlu dukungan dan keterlibatan luas bukan hanya dari jajaran birokrasi pemerintah tetapi juga dari LSM, dunia usaha, dan masyarakat sipil umumnya. Rekomendasi untuk perencanaan pembangunan 5 (lima) tahun mendatang dalam rangka PUG: -

Data terpilah menurut jenis kelamin menjadi mandatori di semua bidang pembangunan

-

Keluaran

dan

sasaran

dari

setiap

program

pembangunan

mencerminkan perspektif gender Rekomendasi PUG di Bappenas: -

Memasukkan

analisis

gender

dengan

piranti

GAP

dalam

kurikulum peningkatan kapasitas SDM perencana. -

Advokasi dan sosialisasi gender di lingkungan Bappenas

Berikut adalah beberapa rekomendasi yang lebih spesifik: 1) Rekomendasi berkaitan dengan dukungan politik Rekomendasi

Ditujukan kepada

1. Advokasi para pimpinan

Menteri Negara PP, Bappenas,

Kementerian/Lembaga dan pimpinan Pemda setempat tentang isu gender dalam pembangunan dan dasar hukum keharusan melaksanakan PUG 2. Advokasi kepada para pimpinan dan pengambil kebijakan mengenai pemahaman

107

pakar gender; Pimpinan dari Kemeneg. PP dan Pakar gender Kemeneg. PP dan dewan

Rekomendasi

Ditujukan kepada

tentang konsep dasar gender dan PUG serta

pakar/fasilitator gender/pokja

manfaatnya

gender, gender focal point Kementerian/ Lembaga/Pemda

Advokasi mengenai gender dalam dalam pembangunan pada anggota Dewan

Kemeneg. PP, Kementerian/ Lembaga dan Pemda

Perwakilan dari Komisi yang menjadi mitra kerja (termasuk Renja yang mengurus Anggaran) Fasilitasi pembuatan materi advokasi (generik) untuk bahan advokasi

Kemeneg. PP dibantu Pakar Gender

2) Rekomendasi berkaitan dengan pelembagaan PUG Rekomendasi

Ditujukan kepada

1. Fasilitasi penunjukan dan penempatan focal point pada posisi yang cukup tinggi agar dapat

Pimpinan Kementerian/ Lembaga, Pemda

bekerja dan berkoordinasi lebih efektif 3. Fasilitasi pembuatan TOR bagi focal point tentang tugas dan kewajibannya secara jelas, termasuk pemberian insentif sebagai tanda

Pokja Gender Kementerian/ Lembaga dan Biro PP Pemda yang bersangkutan

aprisiasi 4. Fasilitasi (dalam bentuk dukungan dana, sarana, keterampilan) pokja Gender di Kementerian/ Lembaga/Pemda, bisa dimulai di

Pimpinan Kementerian/ Lembaga dan Kemeneg. PP, Pemda/Biro PP

satu unit kerja yang sudah memulainya kalau perlu dengan bantuan fasilitator yang kompeten dari luar Kementerian/ Lembaga /Pemda 2. Fasilitasi pembentukan dewan pakar

Pimpinan Kementerian/

gender/PUG disamping adanya Pokja PUG

Lembaga, Pokja Gender; Pemda/KPP, PSW

Fasilitasi pembuatan mekanisme serta

Kemeneg. PP, Bappenas, Pokja

indikator gender audit

Gender, Pakar gender

108

Rekomendasi

Ditujukan kepada

Fasilitasi pemberian penghargaan gender

Kemeneg. PP, Bappenas, Pakar

champion ditingkat Kementerian/ Lembaga

Gender

dan SKPD

3) Rekomendasi berkaitan dengan program responsif gender Rekomendasi

Ditujukan kepada

1. Sosialisasi semua dasar hukum tentang

Pimpinan Kementerian/

keharusan melaksanakan PUG yang

Lembaga dan focal point

dikeluarkan oleh Global/Nasional/Daerah/ Unit kerja

Pimpinan Pemda dan Pokja Gender

2. Pelatihan analisis gender dalam bentuk learning by doing bagi para perencana dan pelaksana program Kementerian/Lembaga

K Kemeneg. PP/ Pakar Gender; K Kemeneg. PP/Biro PP dan Pakar Gender

dan para Perencana Pemda dan SKPD setempat 3. Analisis gender sudah dimulai sejak

Biro Perencanaan, Bappenas, K

pembuatan Renstra sampai dengan kegiatan

Kemeneg. PP, Pakar Gender

program

Bappeda, Biro PP, Pakar Gender

4) Rekomendasi berkaitan dengan data dan informasi Rekomendasi

Ditujukan kepada

1. Dikeluarkan Surat Keputusan bersama

Menteri Negara PP, Ketua

Menteri KPP, Ketua Bappenas, Menteri Dalam

Bappenas, Menteri Dalam

Negeri tentang keharusan melembagakan

Negeri

pengumpulan, penyimpanan dan pemakaian data menurut jenis kelamin bagi semua program dan kegiatan Kementerian/Lembaga dan SKPD

109

Rekomendasi

Ditujukan kepada

2. Fasilitasi pengembangan

Kemeneg. PP, Bappenas/

formulir standar dengan data terpilah menurut jenis kelamin untuk Kementerian/Lembaga dan Pemda

Bappeda, Pakar Gender, Unit Data Kementerian/Lembaga/Pemda

5) Rekomendasi berkaitan dengan SDM PUG Rekomendasi

Ditujukan kepada

1. Kegiatan sosialisasi dan capacity building (termasuk pelatihan analisis gender, telaah kebijakan, isu gender

Kemeneg. PP/ Biro PP, Pokja Gender, Pakar/Fasilitator Gender

terkini(global/nasional/daerah), kemitraan, proses siklus perencanaan) ;dilaksanakan secara berkelanjutan dan relevant dengan kebutuhan; Ditujukan untuk: -

semua personel baru (internal KPP, di Kementerian/Lembaga serta Pemda/SKPD);

-

‘penyegaran kembali’ bagi yang sudah mendapatkan;

-

fasilitator (nasional)

2. Capacity building juga dimaksudkan untuk menghasilkan sejumlah fasilitator

Kemeneg. PP/Biro PP, Pokja Gender, Pakar Gender

gender di internal lembaga 3. Fasilitasi pembentukan ’pool’ pakar / fasilitator gender dengan masing-masing kualifikasi

110

Kemeneg. PP, Bappenas, Pakar Gender