BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Regionalisme sedang menjadi tren di dunia saat ini. Di seluruh dunia, di berbagai kawasan, dibentuk organisasi-organisasi kerjasama regional yang menyatukan negara-negara di kawasan tersebut khususnya dalam hubungan ekonomi. Regionalisme pun terjadi di Amerika Latin. Yang terbesar dan ambisius terjadi sejak tahun 1991, AS mencanangkan Free Trade Area of the Americas (FTAA) sebagai hemispheric economic integration yang gagal merebut hati negara-negara Amerika Latin dan kandas di tahun 2005.1 Dengan gagalnya FTAA, regionalisme di Amerika Latin, terlepas dari dependensi mereka terhadap AS, terbentuk oleh negara-negara Amerika Latin sendiri yang ditandai dengan munculnya regionalisme besar seperti Communidad Andina (CAN) dan MERCOSUR di akhir abad ke-20 atau regionalisme yang memiliki prinsip kontrahegemonik seperti ALBA. MERCOSUR kemudian menjadi salah satu yang terbesar di Amerika Latin dalam kekuatan ekonomi negara anggota dengan beranggotakan Brazil, Argentina, Uruguay, Paraguay, dan Venezuela sebagai negara inti beserta beberapa negara Amerika Latin sebagai associate member. Richard L. Harris (2008) menyebutkan MERCOSUR sebagai bagian dari strategi ekspansi kapital AS dengan membuka pasar yang lebih luas di Amerika Latin. Akan tetapi, ketika para pemimpin beraliran alternatif muncul, MERCOSUR dan CAN malah menjadi benteng melawan ekspansi AS khususnya pada ekspansi FTAA.2 Melalui MERCOSUR, negara besar Amerika Latin berusaha membentuk konsolidasi kerjasama antar negara di Amerika Latin untuk menjadi kekuatan ekonomi utama dengan dipimpin oleh Brazil dan Venezuela dan menolak infiltrasi ekonomi lewat integrasi ekonomi. Misalnya, Brazil berhasil dalam mempertahankan kepentingan
1
Rioters shatter Bush's hopes of forging free trade coup. Sunday, 6 November 2005
diakses Kamis, 24 Mei 2012 jam 22:58 2 Harris, Richard L. & Nef, Jorge. (ed.) Capital, Power, and Inequality in Latin America and The Caribbean. Plymouth: Rowman and Littlewood Publishers, 2008
8
Amerika Latin dalam forum negosiasi FTAA di Miami pada tahun 2003 dan mendesak keadilan khususnya di bidang agrikultur pada pertemuan WTO di Cancun. 3 Sementara itu, upaya integrasi CAN dan MERCOSUR diupayakan oleh Venezuela yang menjadi anggota di kedua organisasi. Tahun 2004 mereka berhasil membentuk Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) yang kemudian menjadi Union de Naciones Suramericanas (UNASUR) dan ditandatangani para pemimpin CAN dan MERCOSUR. MERCOSUR sendiri dalam skeptisismenya terhadap keberadaan FTAA melakukan deepening dan ekspansi dengan di tahun 2004 membuka associate member kepada Equador, Colombia, dan Venezuela. Dan di tahun 2005 Venezuela menjadi anggota resmi sementara MERCOSUR dan menjalankan banyak aktivitas ekonomi signifikan sebelum dan sesudah masuk sebagai anggota seperti pembelian utang Argentina terhadap Amerika Serikat hingga sejumlah US $ 2,2 Milyar. MERCOSUR dan komunikasi negara di dalamnya juga berhasil untuk membantu terhindarnya konflik internasional dari nasionalisasi sektor minyak bumi di Bolivia pada tahun 2006 menyusul terpilihnya Evo Morales. 4 MERCOSUR menjadi salah satu fondasi dari regionalisme di Amerika Latin. Saat ini MERCOSUR telah mencapai tahap custom union dan menjadi organisasi regional terdalam bersama dengan Communidad Andina dan ALBA di wilayah Amerika Latin dengan kekuatan ekonomi berdasarkan akumulasi GDP negara-negara anggota mencapai lebih dari 3 trilyun US$ (IMF World Economic Outlook Database, April 2012). Data statistik juga menunjukkan bahwa MERCOSUR sebagai blok ekonomi mengalami surplus perdagangan dengan grafik yang menunjukkan signifikannya aktivitas perdagangan internasional MERCOSUR dibandingkan perdagangan intra-blok. Di satu sisi, regionalisme di Amerika Latin sangatlah unik baik secara historis maupun geopolitik. Secara geopolitik, Bolivia lebih dekat dengan Brazil, Argentina, 3
Failure In Cancun Haunts WTO, July 28th 2004, 4 Domingue, Jorge I. ‘International Cooperation in Latin America: The Design of Regional Institution by Slow Accretion’ dalam Acharya. Amitav. & Johnston, Alastair Iain. (ed.) Crafting Cooperation Regional International Institution in Comparative Perspective. New York: Cambridge University Press, 2007 hlm 114
9
dan Paraguay sehingga secara geopolitik lebih tepat bergabung dengan MERCOSUR dibandingkan dengan Venezuela. Akan tetapi, Bolivia hanya menjadi associate member sementara Venezuela yang hanya berbatasan langsung dengan Brazil menjadi full member. Hal ini menunjukkan uniknya desain institusi dan proses yang berlangsung di MERCOSUR sebagai salah satu organisasi regional yang diisi oleh negara-negara paling berpengaruh di Amerika Latin. Tabel I.1: Tujuan ekspor dan impor Mercosur
Sumber: IFC Buletin No. 32 (http://www.bis.org) Selain itu, MERCOSUR dibandingkan dengan gelombang sosialisme baru negara-negara Amerika Latin pada masanya, MERCOSUR merupakan regionalisme yang bersifat liberal dalam artian penerapan perdagangan bebas, bertolak belakang dengan organisasi regional lain yang juga besar yaitu ALBA yang berusaha menerapkan fair trade.
B. Rumusan Masalah Rumusan masalah dari makalah ini adalah seputar keberadaan MERCOSUR sebagai institusi regional terbesar di Amerika Latin yang menjadi fondasi dari integrasi yang lebih luas di Amerika Latin. MERCOSUR dibentuk dalam kondisi geopolitik dan historis yang unik. Maka rumusan masalah yang diangkat adalah ‘Mengapa MERCOSUR memiliki desain institusi internasional yang unik?’
C. Landasan Konseptual
10
Untuk menganalisis mengenai desain institusi MERCOSUR dan keunikannya pertama diperlukan landasan konseptual untuk mendefinisikan konsep dan variabel dalam institusi internasional kemudian konsep-konsep untuk melakukan pendekatan dalam menjelaskan proses dibalik desain yang membuat MERCOSUR menjadi unik. Landasan
konseptual
yang
digunakan
dalam
makalah
ini
untuk
mendefinisikan MERCOSUR sebagai institusi internasional adalah regime theory yang mendefinisikan MERCOSUR sebagai rezim internasional. Kemudian dalam pendekatan untuk menjelaskan keberadaan rezim internasional, digunakan pendekatan game theory dalam konsep rational design of international institution yang memberikan variabel-variabel yang tepat pada desain institusi untuk dianalisis. Kedua konsep ini berpusat pada perspektif state-centrist yang menganalisis hubungan dan politik kerjasama internasional dengan negara sebagai aktor utama. Regime Theory dan Norms-Cascade Teori Rezim berkembang dari perspektif realis dalam studi hubungan internasional. Teori Rezim merupakan upaya dari para peneliti dengan perspektif realis untuk menyesuaikan kondisi terkini dalam fenomena hubungan internasional khususnya menurunnya pengaruh hegemonik. Sebelumnya Keohane (1984) menyebutkan bahwa dalam sistem dunia yang anarki, kerjasama hanya dapat terjadi dalam pengaruh kepemimpinan hegemoni yang membantu menciptakan pola keteraturan. Hegemoni sendiri bukan antitesis dari kerjasama – justru hegemoni bergantung pada keberadaan pola kerjasama yang asimetris. Contohnya adalah rezim ekonomi internasional pasca Perang Dunia II yang merupakan kerjasama dalam hegemoni dari Amerika Serikat. Akan tetapi penghujung abad ke-20 menunjukkan penurunan dari kekuatan hegemonik Amerika Serikat. Dalam kondisi after hegemony ini para teoritikus politik internasional merefleksikan sebuah kondisi kerjasama tanpa hegemoni atau pembentukan rezim internasional. Rezim merepresentasikan sebuah bentuk tertentu dari institusi internasional atau meminjam istilah Benjamin Cohen adalah satu spesies dari kerjasama yang terinstitusionalisasi. Sederhananya, rezim merupakan manifestasi dari pemahaman
11
secara implisit ataupun eksplisit tentang peraturan (rule of the game) yang membantu menjaga pola-pola yang saling menguntungkan dalam kerjasama. (Cohen, 2008). Krasner (1983) mendefinisikan rezim sebagai ‘kumpulan prinsip, norma, peraturan, dan prosedur pembuatan keputusan baik secara eksplisit maupun implisit dimana ekspektasi aktor menyatu dalam sebuah area hubungan internasional’. Prinsip menurut Krasner adalah kepercayaan terhadap fact, causation, dan rectitude. Sementara norma adalah perilaku standard yang didefinisikan dalam istilah kewajiban dan hak. Peraturan adalah resep spesifik untuk tindakan. Dan prosedur pembentukan keputusan adalah praktek-praktek pembuatan dan eksekusi tindakan kolektif yang tepat. MERCOSUR dapat digambarkan sebagai rezim internasional dengan tetap mempertahankan posisi dan pengaruh kepentingan negara terhadap institusi. Pertama, dalam MERCOSUR tidak terdapat hegemoni. Di satu sisi Brazil sebagai kekuatan ekonomi terbesar masih mendapatkan tantangan dari Argentina atau Venezuela dan di sisi yang lain Brazil sendiri tidak menciptakan hubungan kekuasaan yang berciri hegemonik. Kedua, MERCOSUR sendiri berkembang dalam kondisi yang dideskripsikan oleh Keohane sebagai kondisi after hegemony. Meskipun MERCOSUR muncul sebelum wacana FTAA, dalam perkembangannya MERCOSUR menjadi organisasi regional yang mandiri dari Amerika Serikat meskipun sebelumnya terdapat hubungan dependensi yang cukup tinggi antara negara-negara Amerika Latin terhadap Amerika Serikat. MERCOSUR melepaskan diri dari kerjasama internasional yang diatur dalam hubungan yang hegemonik dan mencoba membangun sendiri kerjasama lewat rezim internasional. Ketiga, MERCOSUR sendiri dalam perkembangannya menunjukkan keajegan prinsip, norma, dan prosedur pembuatan keputusan yang menggambarkan rezim internasional. Pembentukan MERCOSUR yang secara desain institusi merupakan equilibrium dari kepentingan-kepentingan negara terjadi dalam kondisi terbentuknya titik kerjasama dalam prinsip, norma, dan prosedur yang dibentuk oleh negara-negara sebagai unitary actor yang meskipun independen, tetapi pilihan kebijakannya merupakan pertimbangan terhadap pilihan-pilihan yang dibentuk oleh kondisi di sekitarnya atau yang disebut Waltz (1959) sebagai kondisi ‘outside-in’ dalam systemic level of analysis. 12
Dalam interrelasi antara kepentingan negara dan situasi pilihan yang terdapat di sekitarnya dan menentukan prinsip serta norma dalam kerjasama, terjadi penurunan prinsip dan norma yang disepakati terhadap internal negara-negara tersebut dalam bentuk norms-cascade. (Finnermore and Sikkink, 1998)
Pada MERCOSUR juga terjadi proses norms-cascade dimana nilai-nilai dan prinsip kerjasama dalam MERCOSUR diturunkan pada negara-negara anggota dan juga negara di sekitar MERCOSUR yang tertarik dalam dinamika ekonomi politik regional Amerika Latin. Norms-cascade kemudian menjadi proses yang juga berpengaruh pada variabel-variabel yang mempengaruhi perkembangan desain institusi MERCOSUR yang berlangsung dinamis sejak tahun 1991 hingga saat ini serta memastikan rezim internasional MERCOSUR tetap bertahan. Rational Design of International Institution 5 Konsep ini adalah konsep yang menggunakan asumsi realis bahwa institusi internasional dibentuk dan dipengaruhi oleh kepentingan negara yang menjadi anggota dari institusi tersebut. Isi dari konsep ini dilandaskan oleh game theory yang mensimulasikan perilaku negara-negara dalam menyikapi berbagai faktor dalam kerjasama internasional untuk mengambil sebuah keputusan yang paling rasional dan baik bagi mereka. Dalam makalah ini konsep desain rasional institusi internasional akan 5
Koremenos, Barbara, dkk. The Rational Design of International Institutions. The IO Foundation, 2004
13
dipergunakan untuk menjelaskan berbagai dependent variable (keanggotaan, pilihan isu, kontrol, fleksibilitas, dan sentralisasi) dari MERCOSUR dan alasan-alasan rasional dibalik terbentuknya atribut tersebut. Keanggotaan merupakan salah satu dependent variable yang penting. Siapa yang menjadi anggota? Apakah keanggotaan bersifat eksklusif atau inklusif? Menggunakan batasan wilayah, isu, atau identitas? Pertanyaan-pertanyaan tersebut penting untuk diajukan agar dapat memahami logika-logika dasar dari terbentuknya institusi internasional dan landasan politik yang dipilihnya. Dependent variable berikutnya adalah ruang lingkup isu. Isu apa saja yang diambil oleh institusi tersebut? MERCOSUR misalkan, mengambil isu perdagangan, tetapi di satu sisi juga mengambil isu pengembangan pembangunan. Variabel berikutnya adalah sentralisasi. Bagaimanakah organisasi tersebut berfungsi dan bagaimana peran struktur di dalamnya? Sebagian institusi internasional menaruh peran besar bagi institusi dan sebagian lainnya hanya menggunakan institusi tersebut sebagai wadah. European Union adalah contoh institusi dengan fungsi sentralisasi terbesar karena ia memiliki badan sendiri dan menjalankan aktivitas yang mendukung anggotanya secara aktif sementara beberapa institusi lain lebih sekedar memfasilitasi pertemuan antar negara. Variabel keempat adalah kontrol yang menjadi sangat penting dan tentunya politis pada institusi internasional. Bagaimanakah institusi tersebut membuat keputusan kolektif? Institusi-institusi internasional memiliki peraturan berbeda dalam kontrol kolektif terhadap institusi. Sidang Umum PBB menyerahkan kontrol keputusan secara setara kepada setiap anggota. Sementara Dewan Keamanan PBB memiliki lima negara yang dipersenjatai hak veto. Variabel terakhir adalah fleksibilitas. Bagaimanakah institusi internasional fleksibel dalam menanggapi perubahan situasi internasional dan domestik anggotanya? Fleksibilitas dibagi dua jenis yaitu adaptif dan transformatif. Adaptif adalah fleksibilitas bagi anggota institusi untuk menangani perubahan situasi dan masalah domestiknya sambil tetap dapat menjaga posisi dan kewajibannya dalam institusi tersebut. Sementara transformatif dimaksudkan sebagai kemampuan institusi internasional untuk berubah terhadap kepentingan anggota dan perubahan situasi 14
internasional. Proses untuk mengatur fleksibilitas ini dan fleksibilitas itu sendiri sangat dipengaruhi oleh proses politik internasional antar negara yang terkait dengan institusi. Kemudian dependent variable tersebut dipengaruhi oleh independent variable yang merupakan variabel-variabel yang bersifat independen dan mempengaruhi dependent variable dalam conjectures yang merupakan rumusan kausalitas dari desain institusi. Independent variable yang pertama adalah distribution problem. Dalam kerjasama internasional, aktor internasional akan mengalami masalah distribusi ketika mereka dihadapkan pada lebih dari satu pilihan kerjasama. Masalah distribusi ini akan mendorong institusi internasional untuk memilih hasil terbaik yang paling menguntungkan sehingga berpengaruh pada bagaimana mereka berusaha untuk mempengaruhi dependent variable dalam institusi internasional. Selanjutnya yang kedua adalah enforcement problem. Dalam kerjasama internasional seringkali ditemukan masalah penegakan karena aktor-aktor internasional memiliki kecenderungan pragmatis ketika dihadapkan pada pilihan menguntungkan meskipun pilihan tersebut melanggar perjanjian dan kerjasama internasional. Tinggi atau rendahnya masalah penegakan (insentif untuk melanggar kerjasama) akan berpengaruh dalam bagaimana institusi didesain seperti misalnya tingginya masalah penegakan dapat berpengaruh pada semakin luasnya isu yang dipilih karena kecenderungan untuk menggunakan berbagai isu dalam meningkatkan bargaining salah satu aktor terhadap yang lain. Variabel ketiga adalah jumlah dan dinamika aktor internasional. Jumlah yang besar atau kecil dalam sebuah kerjasama internasional sangat berpengaruh dalam dependent variable. Selain itu mengenai situasi dan kondisi antar aktor yang dapat bersifat asimetris atau simetris juga mempengaruhi kerjasama. Variabel terakhir adalah uncertainty yang dibagi menjadi tiga yaitu: (1) uncertainty about the state of the world, (2) uncertainty about preferences, dan (3) uncertainty about behavior. Dalam kerjasama internasional yang terkait dengan sebuah isu yang berkembang luas di dunia, selalu terdapat perubahan kondisi yang berpengaruh terhadap faktor-faktor kerjasama dalam skala yang lebih kecil (uncertainty about state of the world). Kemudian kerjasama internasional yang realis akan banyak dipengaruhi 15
oleh faktor bagaimana satu aktor mempertimbangkan sikap dan kecenderungan aktor yang lain (uncertainty about behavior) dan pertimbangan keuntungan dan kerugian dari pilihan yang dilakukan oleh aktor lain (uncertainty about preferences).
D. Argumen Utama MERCOSUR sebagai institusi regional yang beranggotakan negara-negara dengan kekuatan ekonomi terbesar di Amerika Latin memiliki desain institusi yang unik dibandingkan dengan institusi internasional sejenis di Amerika Latin. Desain institusi dari MERCOSUR merupakan bentuk dari sebuah rezim internasional dimana terdapat titik temu antara norma, prinsip, dan prosedur yang disepakati oleh anggota institusi dan terbentuk dari perhitungan rasional masing-masing negara. Rezim internasional tersebut kemudian memastikan kelangsungan kerjasama lewat penurunan norma yang mempengaruhi faktor-faktor sikap negara anggota terhadap desain institusi.
E. Metode Pembuatan Makalah Skripsi ini akan dituluis dengan metode studi literatur yang menggunakan sumber tertulis seperti buku, jurnal, berita, publikasi resmi organisasi, website, dan ebook. F. Sistemika Penulisan Skripsi ini akan berisi empat bab yang mencakup pembahasan teori dan analisis. Pada dasarnya skripsi ini berusaha menggunakan kerangka teori yang menggabungkan analisis secara logika rasional yang bersifat induktif dengan analisis teoretik yang lebih bersifat deduktif. Struktur skripsi antara lain: 1. BAB I akan berisi pendahuluan yang terdiri dari latar belakang, rumusan masalah, kerangka teori, dan sistematika penulisan. 2. BAB II akan menjadi pembahasan pertama yang lebih bersifat deskriptifeksplanatif berisi pemaparan mengenai desain institusi dari MERCOSUR menggunakan acuan variabel dari konsep rational design of international
16
institution dan conjecture yang akan menjelaskan kemungkinan-kemungkinan awal atas dasar desain tersebut. 3. BAB III akan menjadi pembahasan kedua yang lebih bersifat analitis-teoritis yang akan menjelaskan mengenai desain institusi MERCOSUR dan faktorfaktor rasional yang mempengaruhinya dalam perspektif teori rezim internasional dan norms-cascade. 4. BAB IV akan berisi kesimpulan dan penutup dari skripsi.
17
