ANALISIS PERKEMBANGAN HARGA GULA
I. DINAMIKA HARGA 1.1. Harga Domestik 1.
Jenis gula di Indonesia dibedakan menjadi dua kelompok, yaitu Gula Kristal Putih (GKP) dan Gula Kristal Rafinasi (GKR). GKP adalah jenis gula yang hanya untuk konsumsi langsung oleh rumah tangga, restoran, dan hotel, dan sebagai bahan penolong oleh perajin makanan dan minuman skala rumah tangga (home industry). Sementara GKR adalah jenis gula yang hanya digunakan oleh industri makanan, makanan dan farmasi skala besar, dan dilarang masuk ke pasar gula GKP. Karena isu tingginya harga di Indonesia berkenaan dengan jenis gula GKP, maka kajian ini terfokus ke jenis gula ini.
2.
Harga domestik gula GKP direpresentasikan oleh harga gula GKP di tingkat konsumen di pasar tradisional di beberapa ibukota provinsi. Selama kurun waktu 5 tahun terakhir, harga GKP di pasar domestik meningkat cepat, yaitu dari Rp 5.539/kg pada tahun 2008 menjadi Rp 13.212 pada tahun 2012 (sampai dengan Juli). Ini berarti harga domestik naik lebih dari 100% atau rata-rata hampir 20%/tahun, suatu kenaikan harga yang sangat cepat (Tabel 1).
1.2. Harga Internasional 3.
Agar dapat dilakukan komparasi harga secara valid antara harga domestik dan harga internasional, maka harga internasional gula GKP direpresentasikan oleh harga paritas impornya pada titik jual yang sama dengan harga GKP tingkat konsumen di pasar domestik yaitu pasar tradisional di beberapa ibukota provinsi.
Harga paritas impor
dihitung dengan menggunakan rumus : HPAR = HCIF(IND)*NT + TBM + BPA, dimana HPAR = Harga paritas impor, HCIF(IND) = Harga impor (CIF) di pelabuhan laut Indonesia, NT = Nilai tukar US terhadap rupiah, TBM = Tarif bea masuk, dan BPA = Biaya administrasi pelabuhan dan angkutan gula impor dari pelabuhan hingga pasar tradisional di beberapa ibukota provinsi. 4.
Selama kurun waktu 5 tahun terakhir, harga paritas impor gula GKP terus meningkat, yaitu dari Rp 4.772/kg pada tahun 2008 menjadi Rp 9.157 pada tahun 2012 (sampai dengan Juli). Ini berarti harga internasional gula GKP meningkat hampir 92% atau rata-rata lebih dari 18%/tahun (Tabel 1).
1
5.
Meningkatnya harga paritas impor yang merepresentasikan harga internasional tersebut disebabkan terutama oleh meningkatnya harga impor dalam US$, dimana lonjakan harga terjadi pada tahun 2011 (Tabel 1). Nilai tukar US$ terhadap rupiah berfluktuasi dan tidak menunjukkan penguatan yang signifikan sehingga tidak berdampak meningkatkan harga impor dalam rupiah. Tarif bea masuk (TBM) malahan terus menurun cukup cepat selama 2008-2011 tetapi kemudian meningkat signifikan pada tahun 2012 kembali pada posisi tahun 2008. Walaupun berflukuasi, TBM berdampak meningkatkan harga paritas impor. Biaya administrasi di pelabuhan impor Indonesia dan biaya angkut dari pelabuhan ke pasar tradisional di ibukota provinsi yang terus meningkat juga berdampak meningkatkan harga paritas impor gula.
1.3. Perbandingan Harga Domestik dan Harga Internasional 6.
Perbedaan antara harga domestik dan harga internasional yang direpresentasikan oleh harga paritas impor selama kurun waktu 2008-2012 berfluktuasi yaitu sekitar Rp 1.216 sampai dengan Rp 3.066/kg atau rata-rata Rp 2.459/kg (Tabel 1). Perbedaan harga tersebut merupakan 16,8% sampai dengan 43,3% atau rata-rata 31,7% dari harga paritas impor, yang dapat dikatakan tidak wajar (terlalu besar).
II. ASPEK-ASPEK STRATEGIS DINAMIKA HARGA 2.1. Produksi 7.
Produksi gula GKP selama 2008-2010 terus menurun, yaitu dari 2.668 ribu ton pada tahun 2008 menjadi 2.215 ribu ton pada tahun 2010, dan sedikit meningkat menjadi 2.228 ribu ton pada tahun 2011 (Tabel 2). DGI memperkirakan (hasil taksasi) produksi gula pada tahun 2012 akan mencapai 2,6 juta ton.
8.
Lambatnya pertumbuhan produksi gula nasional disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu: (a) Lambatnya perkembangan areal tebu sebagai akibat dari konversi lahan ke penggunaan non-pertanian (jalan, industri, pemukiman, perkantoran, pertokoan) dan persaingan dengan tanaman lain, utamanya padi untuk lahan sawah; (b) Lambatnya pertumbuhan produktivitas tebu karena kurang aksesnya petani terhadap sumber bibit tebu klon unggul baru (mahal dan sulit diperoleh), dominasi areal tebu di lahan kering yang kurang subur, dan dominasi tanaman tebu ratoon lebih dari 5 kali; dan (c) Lambatnya perkembangan rendemen gula karena kondisi pabrik gula milik BUMN yang merupakan mayoritas pabrik gula di Indonesia (rendemen sekitar 6-7%), sementara
2
pembangunan pabrik gula baru BUMN masih tersendat, baik dari segi anggaran maupun menyediaan lahannya. 2.2. Konsumsi 9.
Jenis gula yang dikonsumsi terdiri dari GKP dan GKR. Selama 2008-2012, konsumsi gula GKP cenderung menurun karena menurunnya konsumsi per kapita, sementara konsumsi gula GKR terus meningkat karena berkembangnya industri makanan, minuman dan farmasi. Namun total konsumsi gula GKP dan GKR terus meningkat yaitu dari 4.218 ribu ton pada tahun 2008 menjadi 4.557 ribu ton pada tahun 2012 atau meningkat sekitar 8% selama 5 tahun atau rata-rata hampir 2%/tahun. Laju pertumbuhan konsumsi gula nasional sebenarnya dapat dikatakan wajar.
2.3. Kesenjangan antara Produksi dan Konsumsi 10.
Untuk memenuhi kebutuhan konsumsi gula GKP, sebenarnya produksi gula GKP sudah cukup, bahkan ada surplus, sehingga tidak perlu dilakukan impor (Tabel 2). Namun untuk mencukupi seluruh kebutuhan konsumsi gula (GKP dan GKR), produksi masih kurang. Selama 2008-2012, jumlah kekurangan (defisit) cenderung membesar, yaitu dari 1.550 ribu ton pada tahun 2008 menjadi 1.957 ribu ton pada tahun 2012, yang masing-masing merupakan 36,7% dan 42,9% dari produksi masing-masing tahun tersebut. Ini menunjukkan kesenjangan antara produksi dan konsumsi yang sangat besar.
11.
Untuk menutup defisit tersebut dilakukan impor. Selama 2008-2010 volume impor gula (berbagai jenis gula tebu) terus meningkat, yaitu dari 984 ribu ton pada tahun 2008 menjadi 1.383 ribu ton pada tahun 2010, yang berarti meningkat 40,5% atau rata-rata atau sekitar 20,1%/tahun. Pada tahun 2010, volume impor merupakan 84% dari defisit produksi. Dengan asumsi bahwa persentase volume impor terhadap defisit produksi pada tahun 2010 tersebut berlaku pada pada tahun 2011 dan 2012 karena pabrik gula baru yang akan dibangun belum berproduksi, maka diperkirakan bahwa volume impor pada tahun 2011 adalah sebesar 1.400 ribu ton, dan pada tahun 2012 naik menjadi 1.600 ribu ton. Volume impor tersebut dapat dikatakan sangat besar.
2.4. Harga Patokan Petani dan Harga Lelang 12.
Terbentuknya harga domestik, yang direpresentasikan oleh harga eceran di tingkat konsumen di pasar tradisional di kota provinsi, tidak terlepas dari Harga Patokan Petani (HPP) dan Harga Lelang gula GKP. HPP adalah harga ketentuan pemerintah, yang merupakan harga penyangga untuk gula petani yang akan dilelang, dengan 3
tujuan agar petani tebu menerima harga yang layak sehingga akan tetap tertarik untuk menanam tebu dengan produktivitas tinggi. Sementara Harga Lelang adalah harga yang terbentuk pada saat lelang gula, yang dilaksanakan oleh pabrik gula BUMN sekali per satu minggu atau per dua minggu tergantung pada jumlah produksi gula, dengan peserta lelang adalah pedagang besar. 13.
HPP gula GKP selama 2008-2012 terus meningkat, yaitu dari Rp 5.000/kg pada tahun 2008 menjadi Rp 8.100 pada tahun 2012, yang berarti meningkat 62%, atau rata-rata hampir 13%/tahun (Tabel 3). Besaran HPP tersebut sangat ditentukan oleh BPP (Biaya Pokok Produksi) per kg gula petani, disamping ada tuntutan petani melalui APTRI agar HPP gula petani tinggi. Setiap tahun BPP ditetapkan oleh sebuah tim survey independen multi-institusi dan multi-disiplin (dikoordinasikan oleh DGI) dengan metode FGD kelompok tani tebu di berbagai lokasi dengan stratifikasi lahan (sawah, tegalan), pertanaman tebu (ratoon, tanaman baru), dan rendemen gula (tinggi, sedang, rendah). Dalam penghitungan BPP, nilai tetes tebu milik petani menjadi faktor koreksi terhadap BPP. Selama 2009-2012, BPP selalu meningkat tiap tahun, yaitu dari Rp 5.103/kg pada tahun 2009 menjadi Rp 7.902 pada tahun 2012, yang berarti naik hampir 55% atau rata-rata 15,8%/tahun (Tabel 3). Rasio HPP terhadap BPP hanya berkisar 1,016-1,048 atau rata-rata 1,034. Rasio ini menunjukkan bahwa rata-rata laba petani minimal adalah 3,4% dari BPP jika harga lelang tepat sebesar HPP, di luar nilai tetes yang menjadi bagian petani.
14.
Harga lelang selama 2008-2012 cenderung meningkat, yaitu dari Rp 5.255/kg pada tahun 2008 menjadi Rp 10.982 pada tahun 2012, yang berarti naik 109% atau ratarata 21,0%/tahun (Tabel 3). Harga lelang ini merupakan 5,1-35,6% atau rata-rata 21,4% di atas HPP. Perbedaan yang jauh antara HPP dan harga lelang tersebut disebabkan oleh keinginan pedagang besar peserta lelang yang hanya berjumlah 3 orang (disebut ‘samurai’) untuk memperoleh jumlah lelang yang besar agar stok gula di gudangnya cukup dalam kondisi produksi gula yang selalu terbatas setiap tahunnya. Harga eceran berada 9,3-30,5% atau rata-rata 21,4% di atas harga lelang.
2.5. Pemasaran dan Distribusi 15.
Lelang gula yang hanya diikuti oleh 3 pedagang besar mengindikasikan terciptanya bentuk pasar gula oligopsoni yang tidak efisien bagi konsumen gula. Dengan kekuatan oligopsoninya mereka membentuk semacam kartel yang mengendalikan pasokan gula GKP di pasar dan meningkatkan harga konsumen. Mereka juga mampu membuat prediksi harga gula di dalam negeri berdasarkan perkembangan harga gula dunia 4
dalam US$, nilai tukar US$ terhadap rupiah, tarif bea masuk dan biaya-biaya adminisitrasi pelabuhan. Gula yang sudah dilelang kemudian didistribusikan ke distributor di kota-kota besar (disebut D2), yang lokasi gudangnya biasanya berada di dekat pasar-pasar tradisional besar di berbagai kota provinsi dan kabupaten. Dari pedagang D2, gula dijual ke daerah-daerah lain dan kepada pedagang distributor kecil (D3) di kota kecamatan. Pedagang tingkat D3 kemudian menjual gula kepada pengecer. 16.
Kekurangan pasokan gula GKR yang dibutuhkan industri makanan dan minuman seringkali menyebabkan industri makanan dan minuman terpaksa menggunakan gula GKP. Hal ini berkontribusi meningkatkan harga gula GKP.
III. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI KEBIJAKAN 17.
Harga domestik gula GKP cenderung meningkat dan berada jauh di atas harga internasional yang direpresentasikan oleh harga paritas impor. Selama 2008-2012, perbedaan harga tersebut mencapai rata-rata 31,7%, suatu perbedaan yang tidak wajar (terlalu tinggi).
18.
Faktor utama yang diduga menjadi penyebab perbedaan harga yang sangat tinggi tersebut adalah kesenjangan antara produksi dan konsumsi yang sangat besar dan cenderung meningkat. Faktor kedua adalah HPP gula petani yang tinggi dan terus meningkat karena biaya pokok produksi (BPP) gula petani tinggi dan terus meningkat, serta tuntutan petani agar HPP tinggi. Faktor ketiga adalah tarif bea masuk (TBM) yang cukup tinggi, walaupun harga domestik sudah tinggi. Faktor keempat adalah terbatasnya pasokan gula GKR yang menyebabkan industri makanan dan minuman menggunakan gula GKP. Tingginya harga lelang dan harga konsumen merupakan ekses dari kesenjangan antara konsumsi dan produksi yang sangat besar, sementara pasar dikuasai hanya oleh 3 pedagang besar (struktur pasar oligopsoni).
19.
Strategi utama untuk mengatasi berbagai permasalahan tersebut adalah peningkatan produksi gula hingga mencapai minimal 5 juta ton untuk memenuhi total kebutuhan konsumsi gula melalui perluasan areal tebu, peningkatan produktivitas dan perbaikan rendemen gula dengan pendirian pabrik gula baru. Rencana pemerintah untuk perluasan areal tebu dan pembangunan pabrik gula baru sebaiknya segera dilaksanakan, yang disarankan dilakukan di daerah-daerah di luar pulau Jawa yang belum ada pabrik gulanya (Madura, Sumatera, Sulawesi). Matriks permasalahan pokok, solusi dan instansi penanggungjawabnya diperlihatkan pada Tabel 4.
5
Tabel 1. Perkembangan Harga Gula GKP di Pasar Domestik dan Internasional, 2008-2012 Uraian
Satuan
1. Harga Domestik
2008
2009
2010
2011
2012*)
Rp/kg
6,539
8,691
8,440
10,624
13,123
a.Harga Impor (CIF Ind)
US$/kg
0.379
0.502
0.690
0.840
0.841
b.Nilai Tukar
Rp/US$
9,772
10,356
9,078
8,773
9,255
c.Harga Impor (a*b)
Rp/kg
3,704
5,199
6,264
7,369
7,783
d.Tarif bea masuk
Rp/kg
790
750
490
400
790
e.Biaya pelabuhan & angkut
Rp/kg
278
390
470
553
584
f.Harga paritas impor (c-d-e)
Rp/kg
4,772
6,339
7,224
8,322
9,157
Rp/kg
1,767
2,352
1,216
2,302
3,066
%
27.02
27.07
14.41
21.67
33.48
2. Harga Internasional:
3. Selisih harga (1-2f) *) Sampai dengan Juli 2012
Tabel 2. Produksi, Konsumsi dan Impor Gula Indonesia, 2008-2012 Tahun
Produksi GKP (000’t)
2008
Konsumsi (000’t)
Neraca Total 000’t %
Impor (000’t) b)
GKP
GKR
Total
GKP (000’t)
2,668
2,175
2,043
4,218
493
-1,550
-36.7
984
2009
2,517
2,096
2,150
4,246
421
-1,729
-40.7
1,374
2010
2,215
2,079
2,258
4,336
136
-1,642
-37.9
1,383
2011
2,228
2,071
2,373
4,443
158
-1,710
-38.5
1,400
2012a)
2,600
2,063
2,494
4,557
538
-1,957
-42.9
1,600
Keterangan: a) Produksi tahun 2012 adalah taksasi DGI; konsumsi GKP dan GKR adalah hasil estimasi DGI; dan impor tahun 2011 dan 2012 adalah estimasi tim (84% dari defisit produksi). b) Impor tahun 2011 dan 2012 adalah estimasi (sekitar 84% dari total defisit gula)
Tabel 3. Pekembangan BPP, HPP dan Harga Lelang Gula, 2008-2012 Tahun
BPP
Harga (Rp/kg) HPP
HL
HPP/BPP
Rasio Harga HL/HPP
HE/HL
2008
*)
5,000
5,255
*)
1.051
1.244
2009
5,103
5,350
7,056
1.048
1.319
1.232
2010
6,246
6,530
7,723
1.045
1.183
1.093
2011
6,891
7,000
8,142
1.016
1.163
1.305
2012
7,902
8,100
10,982
1.025
1.356
1.195
Keterangan: BPP = Biaya Pokok Produksi gula petani; HPP = Harga Patokan Petani; dan HL = Harga lelang gula; *) Tidak dipeperoleh data BPP tahun 2008
6
Tabel 4. Matriks Kebijakan Pencegahan Harga Gula Domestik Tinggi No. 1
Masalah Produksi gula rendah:
Solusi Meningkatkan produksi gula minimal mencapai 5 juta ton:
a. Luas areal tebu terbatas:
a. Perluasan areal tebu:
Di Jawa terjadi persaingan dengan padi dalam panggunaan lahan sawah
Perluasan areal tebu rakyat di luar Pulau Jawa (Madura, Sumatera, Sulawesi).
Ditjen Perkebunan (Kementan). BPN (Kemdagri), Gubernur & Bupati
Konversi lahan ke nonpertanian
Prioritas sektor non-pertanian menggunakan lahan kering tidak subur dan pembangunan gedung bertingkat untuk permukiman, perkantoran, pertokoan.
Ditjen Agraria, BPN, Gubernur, Bupati (Kemdagri).
b. Produktivitas tebu rendah: Klon unggul tebu mahal dan lambat sampai petani
b. Meningkatkan produktivitas tebu: Inovasi terus-menerus untuk menghasilkan klon tebu unggul Penyebaran klon unggul tebu ke petani oleh pabrik gula mitra. Petani diberikan kredit KKPE yang jumlahnya memadai.
Mayoritas areal tebu di lahan kering Mayoritas areal tebu keprasan > 5 kali
c. Rendemen gula rendah: Semua pabriik gula BUMN terlalu tua
2
Penyuburan lahan kering dengan program bantuan pembuatan irigasi pompa. Pelaksanaan program bongkar ratoon dipercepat dan keprasan dibatasi maksimal 3 kali.
P3GI, Badan Litbang Pertanian (Kementan) Ditjen Perkebunan, pabrik gula mitra petani. Perbankan BUMN (BRI, BNI, Mandiri, BPD), Kemenkeu. Ditjen Perkebunan. Ditjen Perkebunan.
c. Membaiki rendemen gula: Likuidasi pabrik gula yang menghasilkan rendemen gula sangat rendah (< 6%) dan menggantikan dengan pabrik dengan bahan baku tebu dari lahan yang sudah ada. Segera membangun pabrik gula baru disertai dengan pembukaan kebun tebu baru dengan prioritas di luar Pulau Jawa (Madura, Sumatera, Sulawesi).
Sistem pemasaran tidak efisien:
Mengefisienkan sistem pemasaran:
Pasar lelang gula dikuasai 3 pedagang besar, bentuk pasar oligopsoni.
Jumlah peserta lelang dengan modal kuat diperbanyak, termasuk Bulog
7
Instansi
Kemen BUMN, Kemenperin, Kemenkeu, Banggar DPR RI. KemenBUMN, Kemenperin, Ditjen Perkebunan, Ditjen Agraria, BPN, Gubernur, Bupati (Kemdagri). Banggar DPR RI.
Ditjen Perdagangan Dalam Negeri (Kemendag), Bulog.
Lanjutan Tabel 4. No. 3
4
Masalah Distribusi gula kurang lancar:
Solusi Memperbaiki distribusi:
Pasokan gula kristal rafinasi (GKR) kurang, sehingga industri makanan dan minuman menggunakan gula Kristal putih (GKP)
Pemenuhan pasokan GKR melalui impor gula mentah (raw sugar) dalam jumlah yang memadai.
BPP, HPP dan TBM tinggi:
Mencegah BPP, HPP dan TBM naik:
Instansi Ditjen Perdagangan Luar Negeri (Kemendag).
a. Biaya Pokok Produksi (BPP) gula petani tinggi dan naik terus, menyebabkan Harga Patokan Petani (HPP) tinggi dan naik terus: Harga sarana produksi (bibit, pupuk), upah garap, biaya tebang-angkut tinggi dan naik terus. Produktivitas tebu dan rendemen gula rendah.
Subsidi harga bibit tebu klon unggul baru, dan melanjutkan subsidi harga pupuk.
Ditjen Anggaran (Kemenkeu)
Perbaikan teknik budidaya tebu (klon unggul baru, pemeliharaan, dll). Pembangunan pabrik gula baru.
Tuntutan petani melalui APTRI agar HPP tinggi.
Tuntutan HPP petani jangan terlalu tinggi.
Ditjen Perkebunan (Kementan) Kemen BUMN, Kemenperin, Kemenkeu. Banggar DPR RI. APTRI
b. Tarif bea masuk (TBM) tinggi, walaupun harga domestik sudah sangat tinggi.
Tari bea masuk (TBM) impor dicabut, diganti dengan kebijakan non-tarif (kuota, pengaturan waktu impor, dll)
8
Ditjen Perdagangan Luar Negeri (Kemendag).
