Dossier 190
AD V I E S VL AAM S E CO M M IS SIE V O O R R UIM T EL I JK E O R D EN IN G
Advies inzake het ontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen
Op 26 maart 2004 verleende de Vlaamse regering haar principiële goedkeuring aan het ontwerp van besluit tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat voor gebouwen. Tegelijkertijd besliste de regering om over dit ontwerpbesluit, naast de voorgeschreven adviezen, ook Vlacoro om advies te verzoeken.
1
Situering
Het voorliggende ontwerp van besluit en het decreet waarop het gesteund is, gaan uit van de volgende uitgangspunten en betrachtingen. Sedert 1992 moeten woningen bij nieuwbouw of renovatie voldoen aan een aantal eisen op het vlak van thermische isolatie. Een nieuwe regelgeving met een breder toepassingsgebied en een uitgebreider eisenpakket brengt daar verandering in. Er is nog een groot potentieel in Vlaanderen voor besparingen in het energieverbruik van gebouwen. Maatregelen die dergelijke energiebesparingen opleggen, kunnen een belangrijke bijdrage leveren tot het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen. Bovendien zijn deze maatregelen kosteneffectief: de meerinvesteringen die er uit voortvloeien worden op relatief korte termijn terugverdiend onder de vorm van lagere energiefacturen. Sinds september 1992 is in het Vlaamse Gewest een isolatiereglementering van kracht die aan nieuwbouwwoongebouwen (woning en appartementsgebouw) eisen oplegt inzake de thermische isolatie van de gebouwenschil en het globale isolatiepeil (K-peil) en aan verbouwingen van woongebouwen eisen oplegt inzake de thermische isolatie van nieuwe en bij de verbouwing betrokken delen van de gebouwenschil. De huidige isolatie-eisen begrenzen de geleidingsverliezen langs de gebouwenschil. Deze geleidingsverliezen bepalen evenwel slechts 35 à 45% van het totaal energieverbruik. Om zuinig energiegebruik daadwerkelijk te stimuleren, moeten de berekeningsmethodes en de eisen rekening houden met alle aspecten die het totale energieverbruik bepalen, kortom een globale energieprestatieregelgeving. Ook Europa onderkent dat het verbeteren van de energie-efficiëntie van gebouwen een belangrijk onderdeel vormt van het beleid en de maatregelen die nodig zijn om het Protocol van Kyoto na te leven. Op 16 december 2002 werd de Europese Richtlijn betreffende energieprestaties van gebouwen goedgekeurd. Deze verplicht de lidstaten tot ondermeer het invoeren van eisen op het vlak van energieprestaties en binnenklimaat van gebouwen. De richtlijn legt volgende vijf zaken op aan de lidstaten: − − − − −
Beschikken over een methode voor het berekenen van de geïntegreerde energieprestatie van gebouwen. De berekeningsmethode dient overeen te stemmen met het algemeen kader beschreven in de richtlijn; Vastleggen van minimumeisen voor de energieprestatie van nieuwe gebouwen; Vastleggen van minimumeisen voor de energieprestatie van bestaande grote gebouwen (vloeroppervlakte > 1000 m²) die een ingrijpende renovatie ondergaan; Het instellen van een systeem van energieprestatiecertificaat waarin de energieprestatie van een gebouw beschreven wordt en dat beschikbaar is wanneer een gebouw gebouwd, verkocht of verhuurd wordt. Regelmatige keuring en beoordeling van verwarmingsketels en van koelinstallaties.
1
Dossier 190
Op 4 januari 2003 is deze richtlijn in het publicatieblad van de Europese Gemeenschappen verschenen. Tegen 4 januari 2006 moeten deze verplichtingen omgezet worden. Onder bepaalde omstandigheden kan er voor de twee laatste punten drie jaar uitstel bekomen worden. Voor het laatste punt bestaat reeds een decretale basis binnen de leefmilieubevoegdheid. Ter implementatie van de Europese richtlijn, werd in het Vlaams Parlement een decreet goedgekeurd houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestatie en het binnenklimaat voor gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat. Dit decreet biedt een decretale basis voor: − − − −
Het invoeren van eisen voor de energieprestatie en het binnenklimaat van gebouwen waaraan vergunningsplichtige werken, wijzigingen of handelingen worden uitgevoerd; Het invoeren van eisen voor de energieprestatie en het binnenklimaat van gebouwen waaraan niet-vergunningsplichtige werken worden uitgevoerd die de energieprestatie van het gebouw beïnvloeden; Het vaststellen van de berekeningsmethode van de energieprestatie van een gebouw; Het invoeren van een energieprestatiecertificaat.
Het decreet behoeft nog nadere uitvoeringsbepalingen. Het voorliggende ontwerp van besluit geeft uitvoering aan volgende bepalingen van het voorstel van decreet: − −
Het invoeren van eisen voor de energieprestatie en het binnenklimaat van gebouwen waaraan vergunningsplichtige werken, wijzigingen of handelingen worden uitgevoerd; Het vaststellen van de berekeningsmethode van de energieprestatie van woongebouwen en van kantoor- en schoolgebouwen.
Na verder onderzoek zullen aparte uitvoeringsbesluiten worden uitgewerkt voor: − − −
Het invoeren van E-peileisen voor handelsgebouwen, sportgebouwen, horeca, ziekenhuizen en gebouwen bestemd voor culturele doeleinden. Het invoeren van eisen voor de gerenoveerde onderdelen of systemen bij ingrijpende renovaties van grote gebouwen. Het energieprestatiecertificaat.
Het Energieprestatiedecreet voorziet drie documenten op cruciale momenten van het bouwproces. Het eerste document, het EPB-voorstel (EPB = EnergiePrestaties en Binnenklimaat), wordt ingediend bij de aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning en geeft een bondig overzicht van de maatregelen die nodig zijn opdat het gebouw aan de EPB-eisen zal voldoen. Hierbij worden geen berekeningen gemaakt. Het tweede document, de startverklaring, wordt ingediend bij de start van de werken. Hierin wordt de aanstelling van een verslaggever en de datum van de start van de werken meegedeeld. Het laatste document, de EPB-aangifte, wordt (doorgaans bij de gemeente) ingediend nadat het gebouw in gebruik is genomen en is het dossier dat de conformiteit van het gebouw met de EPBeisen aantoont. De EPB-aangifte wordt opgemaakt door de verslaggever en bevat de berekeningen van de situatie as-built. De aangifteplichtige van gebouwen waaraan vergunningsplichtige werken uitgevoerd worden, is de houder van de stedenbouwkundige vergunning. Als uitzondering hierop is bij de verkoop van een nieuwe of gebouwde woning of appartement door een promotor-bouwheer aan een particulier, de promotor-bouwheer de aangifteplichtige. Voor gebouwen waaraan niet-vergunningsplichtige werken worden uitgevoerd, is de eigenaar de aangifteplichtige. De documenten van gebouwen waaraan vergunningsplichtige werken uitgevoerd worden, worden ingediend bij de gemeente. De gemeente brengt binnen dertig dagen de administratie (het Vlaams Energieagentschap) op de hoogte van de dossiers die aanleiding kunnen geven tot sancties. Het betreft op de eerste plaats het niet of laattijdig indienen van de startverklaring, de uitstelverklaring en de EPB-aangifte. Verder zendt de gemeente binnen dertig dagen na ontvangst een kopie voor verder gevolg door van EPB-aangiften die onvolledig zijn wat betreft de vorm en de inhoud en van de EPB-aangiften waarin de verslaggever meldt dat niet aan de EPB-eisen is voldaan. De verdere handhaving is een zaak voor de administratie.
2
Dossier 190
2 2.1
Advies van Vlacor o Al g em en e o p m e r kin g e n
2.1.1. De commissie betreurt dat zij niet werd betrokken in de advisering op het decreet, aangezien het decreet en het ontwerp van besluit een sterke eenheid vertonen. 2.1.2. Vlacoro steunt uiteraard de uitgangspunten van het decreet en het thans voorgelegde uitvoeringsbesluit die erop gericht zijn het energieverbruik in het algemeen te reduceren door het regelen van bouwwijzen en te gebruiken materialen. Bovendien is duidelijk dat een geringer energieverbruik het leefmilieu in het algemeen gunstig beïnvloedt, al was het maar omdat erdoor vervuiling (de hoeveelheid verbrandingsgassen) kan worden verminderd en brandstofconsumptie kan worden gereduceerd (waardoor de niet onuitputtelijke voorraden langer meegaan). Op die manier wordt een bijdrage geleverd aan het bereiken van de Kyoto-doelstellingen. Het besluit en het decreet waarop het gesteund is, kaderen dus in een algemeen streven naar duurzaamheid, een uitgangspunt dat ook in het ruimtelijk ordeningsdecreet is gesteld. 2.1.3. Vlacoro wenst echter te benadrukken dat nieuwe regelgeving best zo eenvoudig mogelijk wordt gehouden - voor zover ze al nodig is - en dat steeds moet worden nagegaan of de administratieve of andere lasten wel opwegen tegenover de baten. Dat er baten zijn is duidelijk (geringer energieverbruik) en dat investeringen in isolatie, plaatsen van thermisch isolerend glas, een hoger rendementsverwarmingsketel enz… zich vaak na enkele jaren terugwinnen (terugverdieneffect) is ook een vaststaand feit. Wel moeten die baten afgewogen worden tegen de bijkomende lasten voor de burgers, de ontwerpers, de gemeenten en de Vlaamse overheid. De commissie meent overigens dat de bijkomende werklast voor gemeenten onderschat wordt. 2.1.4. Het thans voorliggende besluit heeft geen betrekking op werken en handelingen waarvoor de medewerking van een architect niet noodzakelijk is (art. 17), en ook niet op werken waarvoor geen vergunning vereist is. Een deel van de nochtans groeiende renovatiemarkt (namelijk de niet-vergunningsplichtige binnenwerken en onderhouds- en instandhoudingswerken aan de buitenvlakken van een gebouw, zoals vervangen van vensterglas - en zelfs dakwerken zoals het plaatsen van dakvlakramen) zijn niet onderworpen aan de voorgestelde regeling. Nochtans is duidelijk dat de grootste energetische winst vooral door (vaak eenvoudige) ingrepen op bestaande, verouderde woningen en gebouwen kan worden bereikt. 2.1.5. In een aantal gevallen gaat de voorgestelde regeling verder dan wat door de Europese richtlijn is gesteld. Dit is in principe niet onaanvaardbaar, maar dat moet dan wel beter gemotiveerd worden en haalbaar zijn. Bovendien wordt een regeling voorgesteld waarvan de administratieve lasten ongetwijfeld niet in verhouding tot de baten staan. Bij verbouwingen die minder dan 800 m³ bedragen (en in de praktijk het overgrote deel van de aangevraagde werken zal uitmaken) moet de gehele in de voorgestelde regeling vervatte procedure worden gevolgd (voorstel, start der werken, definitieve berekening). Vlacoro is van mening dat bij zulke verbouwingen snel een quasi even goed energetisch resultaat kan bereikt worden door de aanvrager/uitvoerder van de werken te laten opgeven welke materialen en installaties die zal hanteren/plaatsen en de beantwoording aan de vereisten, die klaarblijkelijk toch is gesteund op voorbeeldgevallen, daarop te taxeren. Het moet denkbaar zijn een regeling uit te werken met een vergelijkbare eenvoud als het isolatieformulier dat thans voorgeschreven is als de werken slechts een verbouwing van een bestaande woning inhouden. Ook voor de in een vorig punt vermelde onderhouds- en instandhoudingswerken (zoals het vervangen van ramen) - die momenteel aan de toepassing ontsnappen - zou kunnen geopteerd worden voor een dergelijke "eenvoudige" procedure.
3
Dossier 190
2.1.6. Wat beschermde monumenten betreft lijkt de voorgestelde uitzonderingsregeling nodeloos gecompliceerd. Het komt Vlacoro voor dat de procedure in quasi alle gevallen zal leiden tot een instemming van de bevoegde afdeling met de voorgestelde, van de eisen afwijkende uitvoeringswijze, net om de erfgoedwaarden te vrijwaren (bijvoorbeeld niet toelaten van een gevelisolatie bovenop een waardevolle gevel of binnen een te beschermen interieur). Eenvoudiger lijkt dus een volledig uitsluiten van monumenten en evenuteel ook gebouwen binnen geklasseerde stads- en dorpsgezichten. Ook Europa lijkt geen verdere verwachtingen op te leggen. In een tijd van wetsmatiging en deregulering zou die piste minstens onderzocht moeten worden. 2.2
Af st em mi ng m et d e re g el g ev i ng inz a ke ruim te li j ke o rd eni ng
2.2.1. Noch het Energieprestatiedecreet, noch het ontwerp van besluit bevatten wijzigings- of opheffingsbepalingen. Een aantal zaken vergen dan ook nog afstemming met regelgeving inzake ruimtelijke ordening. Zo kan artikel 100 § 3 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (DRO) in vraag gesteld worden omdat de taak van de gemeente of gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar er slechts mag in bestaan na te zien of: − −
het EPB voorstel is gevoegd bij de aanvraag de aanvrager ofwel heeft verklaard dat is voldaan aan de eisen, ofwel heeft aangeduid dat het om een uitzonderingsgeval gaat.
Het artikel 100 §3 laten zoals het nu is zou impliceren dat ook de stedenbouwkundige vergunning zelf nog zou kunnen betwist worden als bij de uitvoering van de werken zou blijken dat niet (meer) is voldaan aan de EPB-eisen, bijvoorbeeld door een dunnere dan eerst vooropgestelde isolatie. Tegelijk is duidelijk dat zo'n inbreuk geen ruimtelijke ordeningsaspecten betreft maar terecht moet worden beteugeld met de in het Energieprestatiedecreet voorziene handhavings-maatregelen. Gelet op dat specifieke handhavingskader vraagt de commissie zich af wat de bestaansreden nog kan zijn van artikel 100, §3 van het DRO. Ook zal het thans geldende besluit van de Vlaamse regering van 18 september 1991 houdende het opleggen van minimumeisen inzake thermische isolatie van woongebouwen moeten opgeheven worden. Het huidige dossiersamenstellingsbesluit inzake stedenbouwkundige vergunningsaanvragen verwijst nog naar het huidige isolatieformulier. Het is duidelijk dat dit besluit vóór de inwerkingtreding van het nieuwe besluit (1 januari 2006) nog moet worden bijgestuurd omdat het nieuwe EBP-voorstel als een ontvankelijkheidsvereiste voor een stedenbouwkundige vergunningsaanvraag is bedoeld. 2.2.2. Bij "gewone” stedenbouwkundige vergunningsaanvragen zullen afspraken moeten gemaakt worden zodat het Vlaams Energieagentschap door de gemeentebesturen in kennis wordt gesteld van de start van vergunde bouwwerken. Het blijkt nodig te zijn dit ook te doen met de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaren met betrekking tot aanvragen artikel 127 van het DRO. Die kennisgeving van de startdatum is noodzakelijk omdat dan de in het Energieprestatiedecreet voorziene 36 maanden beginnen te lopen. Afspraken met de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaren zijn overigens ook nodig om het EPB-voorstel zelf, dat bij de stedenbouwkundige vergunningsaanvraag is gevoegd, over te zenden aan het Vlaams Energieagentschap. 2.2.3. Wat artikel 127 (DRO) dossiers betreft, blijkt artikel 18 van het Energieprestatiedecreet enige discordantie te bevatten waar dit enkel betrekking heeft op publieke rechtspersonen, terwijl artikel 127 van het DRO ook de procedure regelt voor aanvragen voor werken van algemeen belang (die niet noodzakelijk uitgaan van publiekrechtelijke rechtspersonen). Het is derhalve niet duidelijk hoe de procedure voor zo'n aanvragen zal verlopen. 2.2.4. Een aantal zaken kunnen nog verder overleg en/of afstemming vergen zoals de koppeling van de EPB-gegevens aan de in het DRO voorziene vergunningenregisters (momenteel nog maar 1 gemeente van de 308 klaar) en het stedenbouwkundig attest van conformiteit.
4
Dossier 190
2.3
Be sp rek ing v an h et be sl uit ze lf
2.3.1. In het artikel 1 worden een aantal begrippen gedefinieerd. Dit blijken dezelfde begrippen te zijn uit het decreet zelf waarvan het besluit de uitvoering is. Het is aan te raden hier te stellen dat inderdaad geen andere uitleg dan in het decreet wordt vooropgesteld en te verifiëren of alle definities wel nauwgezet overeenstemmen. Het is overigens ook aan te bevelen te verduidelijken dat overal waar gebouw vermeld staat enkel gebouwen waarin mensen wonen, werken of tijdelijk verblijven, worden bedoeld (verwijzen naar het decreet), zodat bijvoorbeeld geen landbouwbedrijfsgebouwen (stallen) met industrieel karakter zijn bedoeld. Wat het begrip wooneenheid (13°) betreft wordt best verduidelijkt dat dit niet hetzelfde is als het in het decreet op de ruimtelijke ordening gehanteerde begrip "woongelegenheid" omdat in het eerste bijvoorbeeld niet de gemeubelde (studenten) kamers zijn begrepen, in het tweede wel. De in de voorliggende versie van het besluit opgenomen bepaling dat een woongebouw slechts onder 2° valt als de tijdelijke bezetting minimaal 4 maanden per jaar is, impliceert dat woongelegenheden die minder frequent bewoond worden, inzonderheid weekendhuisjes, dan maar onder punt 6) vallen. Vermoedelijk was dit niet de bedoeling. Artikel 13 behandelt het geval van (gevoelige) uitbreidingen van gebouwen. Omdat hiermee blijkbaar fysische uitbreidingen, en dus geen functiewijzigingen binnen reeds bestaande gebouwen zijn bedoeld, wordt dit best formeel zo verduidelijkt. Artikel 14 is dan weer een artikel dat betrekking heeft op alle verbouwingen, ongeacht het beschermd volume. Dit wordt best uitdrukkelijk geformuleerd, aangezien dit anders aanleiding kan geven tot verwarring met de normering van artikel 13. In artikel 16 wordt (ook) verwezen naar 7° van § 1 van artikel 99 van het Decreet op de ruimtelijke ordening. Dat punt gaat over het wijzigen van het aantal woongelegenheden in een gebouw . Omdat met dit artikel 16 die zaken niet worden bedoeld (vermits ze overlappen met artikel 13) wordt die verwijzing best geschrapt. Aangaande de in artikel 16 vermelde K-waarde (K65 of beter), die betrekking heeft op industriële gebouwen die een bestemming krijgen als woon-, kantoor of schoolgebouw, vraagt de commissie zich af waarom deze eis lager is dan deze voor nieuwe industriële gebouwen (K55 of beter). Artikel 18 verwijst (ook) naar de zogenaamde inventarissen van het Bouwkundig Erfgoed. Die inventarissen zijn echter nog niet vastgesteld door de Minister bevoegd voor de monumenten en landschappen, (zie ook recent besluit zonevreemde functiewijzigingen) zodat de toepassing van dat onderdeel van het artikel bijgevolg vooralsnog geen inhoud heeft . Vlacoro dringt er dan ook langs deze weg op aan de inventarissen snel, eventueel geactualiseerd, te doen vaststellen. 2.3.2. Vlacoro spreekt zich niet uit over de bijlagen. Deze betreffen berekeningsmethodes voor het bepalen van energieprestaties en zijn van bijzonder technische aard. De commissie stelt wel vast dat sommige definities van bijlage I “Bepalingsmethode van het karakteristiek jaarlijks primair energieverbruik van woongebouwen” anders luiden dan deze van het ontwerp van besluit (bijvoorbeeld: beschermd volume, warmtedoorgangscoëfficient, woongebouw). Afstemming van deze terminologie met het ontwerp van besluit en het decreet is aangewezen.
5
Dossier 190
3
Besluit
Vlacoro geeft gunstig advies over het ontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van het Vlaams reglement inzake milieueffect- en veiligheidsrapportage mits −
beleidsmaatregelen genomen worden ten aanzien van niet-vergunningsplichtige binnenwerken en onderhouds- en instandhoudingswerken aan de buitenvlakken van gebouwen die niet onder de regeling vallen en toch een grote energetische winst kunnen opleveren;
−
de voorziene procedure bij verbouwingen van minder dan 800 m³ vereenvoudigd wordt;
−
monumenten (en eventueel ook gebouwen binnen geklasseerde stads- en dorpsgezichten) van de regeling uitgesloten worden;
−
de nieuwe regelgeving (onder meer artikel 18 van het Energieprestatiedecreet) beter afgestemd wordt op de regelgeving inzake ruimtelijke ordening;
en merkt op dat −
bijkomende werklast voor de gemeenten onderschat is.
Verleend te Brussel op 1 juni 2004,
Lieve Reenaers
Prof. dr. Boudewijn Bouckaert
vaste secretaris
voorzitter
6
