OSPOD je povinen doporučit osobám, jež fakticky převzaly dítě do péče, nejen právně vhodnou formou náhradní rodinné péče, ale rovněž je upozornit na souvislosti týkající se sociálních dávek (v daném případě rodičovského příspěvku) či v podrobnostech odkázat na Úřad práce.
V Brně dne 25. září 2012 Sp. zn.: 66/2012/VOP/KPI
Zpráva o šetření z vlastní iniciativy veřejného ochránce práv ve věci výkonu sociálně-právní ochrany nezl. J.G. A − Obsah podnětu Veřejný ochránce práv dne 29. 4. 2010 zahájil šetření z vlastní iniciativy ve věci výkonu sociálně-právní ochrany nezl. J.G. O případu se ochránce dověděl na základě podání paní M.G., matky nezletilého, v záležitosti přeplatku dávky státní sociální podpory – rodičovského příspěvku. Podnět paní M.G. ve věci přeplatku rodičovského příspěvku byl veřejným ochráncem práv řešen pod sp. zn.: 4036/2011/VOP/AV. V této věci však nebylo možno dosáhnout ze strany ochránce změny, neboť ve věci bylo ze strany orgánu státní sociální podpory postupováno v souladu s platnou právní úpravou. Jednalo se o situaci, kdy paní M.G. byla rozhodnutím Krajského úřadu, odboru sociálních věcí, ze dne 18. 7. 2011, stanovena povinnost vrátit přeplatek dávky státní sociální podpory – rodičovského příspěvku za období od 1. 8. 2010 do 31. 10. 2010 celkem ve výši 22.800,- Kč. V této době totiž paní M.G. absolvovala léčbu v psychiatrické léčebně a její nezletilý syn byl svěřen předběžným opatřením Okresního soudu v B. do péče jejích rodičů, prarodičů nezl. J. Ačkoliv o syna již nepečovala, pobírala paní G. rodičovský příspěvek i nadále svým jménem. Je však nutné uvést, že celou částku rodičovského příspěvku poskytovala svým rodičům, kteří o nezl. J. v inkriminovaném období skutečně pečovali. Tento postup však následně orgán státní sociální podpory vyhodnotil jako porušení zákona o státní sociální podpoře a vyměřil paní G. přeplatek. Rodina s ohledem na okolnosti případu, kdy si matka neponechávala peníze pro sebe, ale byly využívány pro úhradu potřeb dítěte, požádala o odstranění tvrdosti zákona, ovšem této žádosti nebylo ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí vyhověno s odůvodněním, že zákon o státní sociální podpoře institut odstranění tvrdosti zákona neobsahuje. Je nutné uvést, že celou situaci převzetí dítěte do péče prarodiče řešili a konzultovali s orgánem sociálně-právní ochrany dětí. Jelikož se prarodiče v inkriminovaném období na úřad práce nedostavili, z vývoje případu bylo možno usuzovat, že orgán sociálně-právní ochrany dětí zřejmě podcenil poučovací povinnost ve vztahu k prarodičům dítěte, kteří v souvislosti s převzetím dítěte do péče na základě rozhodnutí soudu měli s ohledem na osobní, celodenní a řádnou péči o dítě nárok požádat o rodičovský příspěvek.
Pokud by OSPOD tuto svou poučovací povinnost naplnil, předešlo by se situaci, kdy paní M.G. musela rodičovský příspěvek za dobu svého pobytu v léčebně vracet, přestože tento po dobu jejího pobytu fakticky dostávali její rodiče, kteří na něj měli rovněž ze zákona nárok. Kvůli absentujícímu poučení si o něj však nepožádali. Jejich žádost by přitom mohla fakticky zhojit porušení oznamovací povinnosti matky, která o změně podmínek pro výplatu dávky úřad práce neinformovala. Úřad by tak totiž zjistil, že matka nenaplňuje jednu ze základních podmínek nároku na rodičovský příspěvek (o dítě fakticky nepečuje) a z moci úřední by zahájil řízení o odnětí dávky, čímž by se předešlo vzniku přeplatku. O rodičovský příspěvek by pak naprosto legitimně mohli požádat prarodiče nezl. J. Veřejný ochránce práv se v minulosti, jakož i v současné době, opakovaně setkává se situacemi, kdy v souvislosti s převzetím péče o dítě (děti) ze strany třetích osob (často rodinných příslušníků) selhává role orgánu sociálně-právní ochrany dětí (dále jen „OSPOD“) ve vztahu k poučovací povinnosti o vhodné právní formě převzetí dětí do péče jiných osob, ale i o možnostech sociálního zabezpečení těchto dětí. I s ohledem na tuto skutečnost se tedy ochránce rozhodl ve věci zahájit šetření z vlastní iniciativy. B − Skutková zjištění S ohledem na zjištění vyplynuvší z řešení shora popsaného podnětu paní M.G. bylo veřejným ochráncem práv zahájeno šetření z vlastní iniciativy ve věci postupu Městského úřadu M. a v jeho rámci se dne 23. 5. 2012 uskutečnilo jednání s odpovědnými pracovníky Městského úřadu M., kdy byla celá záležitost s pracovníky odboru sociálních věcí Městského úřadu M. projednána. Při jednání bylo hovořeno o nutnosti dbát při řešení otázky zajištění péče o dítě v případě, že rodiče nemohou péči zajišťovat, mimo jiné i na vedlejší aspekty převzetí dítěte do péče 3. osob, tedy i nezbytného finančního zajištění dítěte ze strany 3. osob. Tuto problematiku nelze podceňovat, či bagatelizovat. Jedná se o neméně významnou záležitost týkající se zajištění řádné péče o dítě. Pracovníci OSPOD zprvu argumentovali tím, že matka dítěte byla řádně poučena v rámci rozhodování o přiznání rodičovského příspěvku ze strany orgánu státní sociální podpory o nutnosti hlásit veškeré podstatné změny, tzn. i změnu v osobě zajišťující péči o dítě. Během jednání pak bylo vysvětleno, že ochránce nespatřuje problém v poučovací povinnosti OSPOD vůči matce, nýbrž právě vůči prarodičům, kteří přebírali dítě do péče a nemuseli si být vědomi skutečnosti, že je třeba změnu v péči hlásit orgánu státní sociální podpory, resp. že mají sami požádat o přiznání rodičovského příspěvku, když jej fakticky dostávali od matky. Podle ustanovení § 15 odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném ochránci práv byly zároveň pořízeny kopie dokladů ze spisové dokumentace OSPOD vedené ve věci. C − Právní hodnocení I. Podle ustanovení § 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického 2
právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Listina základních práv a svobod1 (zejm. čl. 32) zaručuje zvláštní ochranu veškerých oprávněných zájmů nezletilých, a rodičům, kteří pečují o dítě, právo na pomoc státu (podrobnosti stanoví zákon). Neopominutelný význam má také Úmluva o právech dítěte2 a její známá 3 P – protection, promotion, participation, tedy ochrana, podpora a rozvoj a účast. Tyto základní premisy nacházejí odraz i v našem vnitrostátním právním řádu. Z právních předpisů upravujících rodinné právo a sociálně-právní ochranu dětí vyplývá, že OSPOD má v tomto směru plnit preventivní a poradenskou činnost, zákonem je mu uložena povinnost pomáhat rodičům nebo jiným osobám odpovědným za výchovu dítěte při výkonu svých práv a povinností, mimo jiné i při řešení sociálních poměrů rodiny a poskytovat nebo zprostředkovat rodičům nebo jiným osobám odpovědným za výchovu dítěte poradenství a pomoc.3 Nejvyšší kategorií a nejdůležitějším hlediskem posuzování jakékoliv otázky týkající se dítěte je nejlepší zájem dítěte. V různém kontextu a různé podobě (zájem, blaho, prospěch dítěte) je užíván řadou dokumentů (čl. 3 bod 1) Úmluvy o právech dítěte,4 ustanovení § 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, ustanovení § 65 odst. 2 zákona o rodině; z judikatury II. ÚS 554/04, II. ÚS 363/03, IV. ÚS 695/2000). Podat definici tohoto pojmu není jednoduché ani žádoucí, jelikož jeho náplň je v každém individuálním případě natolik specifická, že snaha o přesné vymezení by vedla spíše k jeho zjednodušení a riziku, že nebude vždy plně respektována zvláštnost situace toho kterého dítěte. Přesto lze kategorii „zájem dítěte“ přiřadit určité charakteristiky, o což se snaží například Úmluva o právech dítěte v čl. 3 odst. 2: „Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, se zavazují zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho, přičemž berou ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho odpovědných, a činí pro to všechna potřebná zákonodárná a správní opatření.“ Tato zásada je rozvíjena dalšími články citované Úmluvy, v kontextu této zprávy se jedná dále zejména o článek 27 Úmluvy.5 1
Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, jak vyplývá ze změny provedené ústavním zákonem č. 162/1998 Sb. 2 Sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb., o přijetí Úmluvy o právech dítěte. 3 Podle ustanovení § 9 zákona č. 359/1999 b., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, má rodič nebo jiná osoba odpovědná za výchovu dítěte právo při výkonu svých práv a povinností požádat o pomoc orgán sociálně-právní ochrany dětí, státní orgány, kterým podle zvláštních právních předpisů přísluší též ochrana práv a oprávněných zájmů dítěte, popřípadě pověřené osoby; tyto orgány v rozsahu své působnosti a pověřené osoby v rozsahu svého pověření jsou tuto pomoc povinny poskytnout. Dle ustanovení § 10 odst. 1 písm. f) citovaného zákona, je obecní úřad povinen poskytnout nebo zprostředkovat rodičům na jejich žádost poradenství při uplatňování nároků dítěte podle zvláštních právních předpisů. S výslovným odkazem mimo jiné např. na zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Dle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) a b) citovaného zákona má orgán sociálně-právní ochrany pomáhat rodičům při řešení výchovných nebo jiných problémů souvisejících s péčí o dítě a poskytovat nebo zprostředkovávat rodičům poradenství při výchově a vzdělávání dítěte a při péči o dítě zdravotně postižené. V souladu s ustanovením § 11 odst. 5 citovaného zákona se preventivní a poradenská činnost podle § 10 odst. 1 písm. b), c) a f) poskytuje i jiným osobám odpovědným za výchovu dítěte. 4 Sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb., o přijetí Úmluvy o právech dítěte. 5 Dle čl. 27 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, uznávají právo každého dítěte na životní úroveň nezbytnou pro jeho tělesný, duševní duchovní, mravní a sociální rozvoj. Dle odst. 2 rodič(e) nebo jiné osoby, které se o dítě starají, nesou v rámci svých schopností a finančních možností základní odpovědnost za zabezpečení životních podmínek nezbytných pro rozvoj dítěte. Dle odst. 3 státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, v souladu s podmínkami daného státu a v rámci svých možností činí potřebná opatření
3
Z výše uvedených zásad vycházejí i základní etická pravidla chování sociálních pracovníků. Podle čl. 1.4 Etického kodexu sociálních pracovníků ČR pomáhá sociální pracovník klientům svými znalostmi, dovednostmi a zkušenostmi při jejich rozvoji. Podle čl. 1.5 musí být služby, které poskytuje, na nejvyšší odborné úrovni. U pracovníků orgánu sociálně-právní ochrany dětí to předpokládá detailní znalost právní úpravy i důkladné osvojení si metodiky sociální práce a především komunikace s klientem. Ve vztahu ke klientovi má sociální pracovník podle čl. 2.1 vést své klienty k odpovědnosti za sebe samé, musí jednat tak, aby chránil důstojnost a lidská práva svých klientů, chránit klientovo soukromí, dbát na to, aby klienti obdrželi všechny služby a dávky, na které mají nárok, poučit klienty o jejich povinnostech a hledat možnosti, jak zapojit klienty do procesu řešení jejich problémů. II. Po provedení šetření musím konstatovat, že jsem na straně OSPOD Městského úřadu M. shledala pochybení, když v souvislosti s převzetím péče o dítě ze strany prarodičů podcenil svoji preventivní a poradenskou roli, konkrétně ve vztahu k poučovací povinnosti ohledně finančního zajištění péče o dítě a možnosti prarodičů žádat po převzetí dítěte do péče o dávky státní sociální podpory – rodičovský příspěvek. Dle ustanovení § 10 odst. 1 písm. f) zákona č. 359/1999 b., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, je obecní úřad povinen poskytnout nebo zprostředkovat rodičům poradenství při uplatňování nároků dítěte podle zvláštních právních předpisů. Citovaný zákon pak výslovně odkazuje mimo jiné na zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. V souladu s ustanovením § 11 odst. 5 citovaného zákona se preventivní a poradenská činnost podle § 10 odst. 1 písm. b), c) a f) poskytuje i jiným osobám odpovědným za výchovu dítěte. OSPOD by měl jednak od počátku vytipovat a doporučit vhodnou právní formu převzetí dítěte do péče, což se v tomto případě stalo. Jsem však rovněž přesvědčena, že OSPOD přísluší povinnost poskytnout v rámci své působnosti pomoc a radu o možnosti zajištění dítěte v „náhradní péči“ i po stránce materiální, tj. příslušnými sociálními dávkami, případně tuto pomoc a radu alespoň zprostředkovat prokazatelným odkazem na řešení situace s příslušným úřadem (v daném případě s úřadem práce). OSPOD by měl situaci dítěte řešit v širším kontextu, než jen praktickou péčí o dítě. Za účelem splnění primárních cílů sociálně-právní ochrany dětí je tak zapotřebí zabývat se komplexně zájmy dítěte, tzn. i finančním zabezpečením rodiny, resp. péčí o dítě. Z jednotlivých případů, se kterými se ochránce setkal, však vyplývá, že poučovací povinnost bývá v tomto směru ze strany OSPOD mnohdy opomíjena. Byť během místního šetření a jednání s pracovníky OSPOD byla problematika poučovací povinnosti OSPOD vysvětlena a dohodnuto, že napříště bude OSPOD více dbát i na poučení klientů o sociálních dávkách, resp. poučení alespoň v tom směru, že by se klienti měli obrátit na příslušný úřad se žádostí o podrobnější informace, pokládám za nezbytné na tento problém poukázat, neboť se může týkat pro poskytování pomoci rodičům a jiným osobám, které se o dítě starají, k uskutečňování tohoto práva a v případě potřeby poskytují materiální pomoc a podpůrné programy, zejména v oblasti zabezpečení potravin šatstva a bydlení.
4
širšího okruhu osob. Cílem tohoto šetření ochránce tedy je především přispění ke zlepšení obecné praxe, aby orgány sociálně-právní ochrany dětí dbaly či zvýšily standard poskytovaných informací v rámci jejich poučovací povinnosti ve vztahu k 3. osobám, které přebírají děti do své péče, zejména k nejvhodnější právní formě svěření dítěte do péče, a s tím souvisejícími možnostmi uplatňování nároků na sociální dávky. D − Závěr S odkazem na shora uvedené podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, konstatuji, že, orgán sociálně-právní ochrany dětí odboru sociálních věcí Městského úřadu M. se při výkonu sociálně-právní ochrany nezl. dopustil, byť neúmyslně, pochybení, spočívajícího v nedostatečném naplnění jeho poučovací povinnosti ve vztahu k osobám přebírajícím dítě do péče a jejich možnosti žádat v této souvislosti o dávky státní sociální podpory na úhradu potřeb dítěte (blíže viz bod C). Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření úřadu o jeho opatřeních k nápravě podkladem pro mé závěrečné stanovisko ve věci.
RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
5
