V Brně dne 31. května 2011 Sp. zn.: 1043/2011/VOP/ES
Zpráva o šetření z vlastní iniciativy ve věci postupu Ministerstva financí při vyřizování žádostí o odškodnění podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem A - Důvody zahájení šetření z vlastní iniciativy Dne 15. února 2011 jsem přistoupil k zahájení šetření z vlastní iniciativy dle ustanovení § 9 písm. d) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, ve věci postupu Ministerstva financí při vyřizování „ţádostí o odškodnění“ podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“).1 Pojem „ţádost o odškodnění“ přitom pouţívám v širším smyslu slova nejen pro ţádosti uplatňující nárok na náhradu škody (škody hmotné), nýbrţ pod něj zahrnuji také ţádosti o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu, jak je upraveno v ustanovení § 31a citovaného zákona. Jelikoţ jsem přesvědčen, ţe vyřizování ţádostí o odškodnění na všech ministerstvech by mělo probíhat podle jednotného standardu, rozhodl jsem se tuto agendu na jednotlivých ministerstvech postupně podrobit komplexnímu šetření. Šetření jiţ proběhlo na Ministerstvu spravedlnosti, Ministerstvu práce a sociálních věcí, Ministerstvu vnitra i dalších ministerstvech. Jiţ před zahájením šetření na Ministerstvu financí jsem na základě dosavadních poznatků zformuloval „Desatero dobré praxe pro posouzení ţádostí o odškodnění“ (dále také jen „desatero“). S tímto dokumentem jsem pro větší předvídatelnost správní praxe i mého postoje seznámil veřejnost na tiskové konferenci dne 10. listopadu 2010. Desatero je dostupné na mých webových stránkách.2 1) Předmět šetření Předmětem šetření je tedy procesní postup Ministerstva financí dle ustanovení § 14 a § 15 zákona č. 82/1998 Sb.3 při vyřizování nároků uplatněných fyzickými 1
Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. 2 http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2010/desatero-dobre-praxe-pro-posouzeni-zadostio odskodneni/. 3 „Oddíl čtvrtý - Uplatnění nároku. Ustanovení § 14. (1) Nárok na náhradu škody se uplatňuje u úřadu uvedeného v ustanovení § 6.
a právnickými osobami v reţimu tzv. předběţného posouzení nároku, který je povinným předstupněm soudního řízení. Jak vyplývá z rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve věci Vokurka proti České republice (Konečné rozhodnutí o přijatelnosti stíţnosti ze dne 16. 10. 2007, č. 40552/02, bod 61), přijal prozatím ESLP argumenty české vlády, ţe tento poněkud netradiční model předsoudního projednání nároku „můţe mít své výhody, neboť můţe zabránit přetěţování soudního systému“. V logice ESLP má však institut předběţného posouzení nároku ministerstvem smysl pouze tehdy, pokud v jeho rámci můţe reálně docházet k účinné nápravě. 2) Metoda šetření Podle mého názoru se postup Ministerstva financí, jakoţ i ostatních ministerstev, v rámci předběţného posuzování nároku neřídí čistě soukromoprávními principy, nýbrţ se stále ještě jedná o reţim do značné míry veřejnoprávní. Odškodňování totiţ probíhá jako důsledek předchozího nezákonného výkonu veřejné moci státem, či územním samosprávným celkem. Zákon č. 82/1998 Sb., a zejména jeho úprava předsoudní fáze, je tak zvláštní veřejnoprávní regulací specifických právních vztahů, v nichţ nelze dogmaticky uplatňovat např. princip rovnosti stran, jenţ je jinak stěţejním principem soukromého práva. Podobnou filozofii lze nalézt např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2010 sp. zn. II ÚS 1612/09. Z důvodů právě uvedených je třeba postup ministerstev a jiných ústředních správních úřadů při předběţném posouzení nároku chápat jako výkon veřejné správy sui generis. Nepostupuje se v něm sice dle správního řádu, nicméně s ohledem na jeho ustanovení § 177 odst. 1 je třeba respektovat alespoň základní zásady činnosti správních orgánů (ustanovení § 2 - § 8 správního řádu),4 a moţné je téţ poměřování těchto postupů skrze principy dobré správy.5 Mnou vytvořené desatero dobré praxe pro posouzení ţádostí o odškodnění je právě prvotním pokusem o specifikaci principů dobré správy pro odškodňovací agendu. Tato zpráva o šetření je pak vyhodnocením naplnění tohoto desatera ze strany Ministerstva financí. 3) Cíl šetření Cílem šetření nebylo prověřování jednotlivých případů, nýbrţ posouzení procesního rámce, který je na Ministerstvu financí nastaven pro vyřizování nároků jejich předběţným posouzením. Prováděné šetření tak nebude prozatím otevírat jednotlivé případy (například ve snaze o jejich opětovné prověření a nové
(2) Byl-li nárok uplatněn u úřadu, který není příslušný, postoupí tento úřad žádost poškozeného příslušnému úřadu. Účinky předběžného uplatnění jsou v tomto případě zachovány. (3) Uplatnění nároku na náhradu škody podle tohoto zákona je podmínkou pro případné uplatnění nároku na náhradu škody u soudu. Ustanovení § 15. (1) Přizná-li příslušný úřad náhradu škody, je třeba nahradit škodu do šesti měsíců od uplatnění nároku. (2) Domáhat se náhrady škody u soudu může poškozený pouze tehdy, pokud do šesti měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen.“ 4 „Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v ustanoveních § 2 až § 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.“ 5 Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
2
posouzení), nýbrţ má vytčeno za cíl upozornit ministerstvo na zjištěné nedostatky a dosáhnout plošné změny dosavadní praxe. Vedlejším cílem je pak také nastavení reţimu spolupráce při uplatňování opatření veřejného ochránce práv spočívajícího v navrţení poskytnutí náhrady škody.6 Tohoto opatření hodlám vyuţívat ve větší míře neţ doposud, a je tedy nezbytné nastavit procesní postup tak, aby byla překonána určitá mezerovitost platné právní úpravy. B - Skutková zjištění a právní hodnocení Skutková zjištění vychází z místního šetření provedeného na základě ustanovení § 15 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Místní šetření proběhlo dne 5. dubna 2011 a bylo zaměřeno na seznámení se s postupy ministerstva v předmětné agendě počínaje rokem 2009 doposud. Vzhledem k tomu, ţe k 1. lednu 2011 došlo na ministerstvu k organizačním změnám, které se promítly i do způsobu vyřizování ţádostí o odškodnění, zaměřil jsem se především na zhodnocení aktuálního přístupu ministerstva k této agendě. Při hodnocení systému vyřizování odškodňovací agendy u Ministerstva financí tedy nyní provedu analýzu naplňování jednotlivých bodů desatera: 1. Každé ministerstvo má mít jedno místo příslušné k vyřizování žádostí o odškodnění podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. U ministerstva je určen jeden organizační útvar, u něhož se shromažďují žádosti dle zákona č. 82/1998 Sb. Ostatní útvary bezodkladně postupují žádosti na jedno místo oprávněné tyto prošetřit a vyřídit. Jednotlivá ministerstva si vzájemně vyměňují informace a sjednocují postupy. Pro vysvětlení chci uvést, ţe určení jednoho centra pro vyřizování ţádostí povaţuji za vhodné hned z několika důvodů. V prvé řadě musí ministerstvo zabezpečit jednotný výkon této agendy napříč svými odbory, a to tak, aby ve smyslu principu rovného zacházení byly řešeny obdobné případy obdobně (jak posouzení základu nároku, tak také přiznání srovnatelné výše odškodnění) a nedocházelo k neodůvodněným rozdílům. Zadruhé by mělo být dlouhodobějším cílem státu koordinovat odškodňovací agendu i mezi jednotlivými ministerstvy, a centrální místo by tak bylo zároveň kontaktním místem pro ostatní ministerstva. Důvodem je opět princip rovného zacházení uplatňovaný také napříč jednotlivými ministerstvy. Zatřetí pak vzhledem k velkým odborným nárokům, které tato agenda na vyřizující pracovníky klade, je nezbytná její koncentrace u uţší skupiny profesionálních právníků ministerstva, kteří budou schopni detailní analýzy kaţdého případu, budou se dále vzdělávat v této specifické podoblasti práva, sledovat judikaturu českých, ale i evropských soudů apod. Je samozřejmé, ţe i po centralizování odškodňovací agendy bude nezbytná spolupráce s věcnými odbory, nicméně odpovědnost za konečné vyřízení věci by měla spočívat na bedrech centrálního místa. Takovéto nastavení navíc umoţní nestranné prošetření předchozích postupů státní správy i v těch případech, kdy se samotné ministerstvo (jeho věcný odbor) podílelo na 6
Ustanovení § 19 písm. e) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
3
vydání nezákonného rozhodnutí nebo na nezákonném úředním postupu, či bylo ve věci jinak věcně zainteresováno. Ministerstvo financí má počínaje 1. lednem 2011 jedno místo příslušné k vyřizování ţádostí o odškodnění, kterým je odbor 29 – Legislativní, oddělení 293 – Náhrady škody při výkonu veřejné moci. V případě záleţitostí daňových nebo celních vypracovává stanovisko k ţádosti Generální finanční ředitelství, resp. Generální ředitelství cel, vţdy pod záštitou ministerstva, tj. odboru legislativního. Spolupráce mezi Ministerstvem financí a ostatními ministerstvy za účelem výměny informací čí sjednocení postupů v agendě odškodňování neprobíhá. S ostatními ministerstvy komunikuje Ministerstvo financí zpravidla pouze v případech přerozdělování spisů. Do konce roku 2010 bylo vyřizování ţádostí roztříštěné, neboť se jím zabývaly jednotlivé věcné odbory ministerstva, dále pak Ústřední finanční a daňové ředitelství pro oblast daňovou a Generální ředitelství cel pro oblast celní. Ministerstvo splňuje první bod desatera. 2. Ministerstvo má vést statistiky přijatých žádostí o odškodnění. U každého ministerstva musí existovat systém pro statistické sledování dat, které by mělo být rozděleno do převažujících oblastí. Součástí statistik má být i přesná a jasná evidence případů, ve kterých byla náhrada škody či přiměřené zadostiučinění poskytnuty (s ohledem na možnost předvídatelnosti v obdobných věcech) a v jaké výši. Pro vysvětlení chci opět uvést, ţe důvodem pro vedení jednotného přehledu ţádostí o odškodnění a způsobů jejich vyřízení je moţnost operativního sledování celé agendy, moţnost snazší spolupráce s jinými ministerstvy a v neposlední řadě moţnost České republiky statisticky doloţit Evropskému soudu pro lidská práva, jak jsou nastaveny (a jak také v praxi fungují) vnitrostátní prostředky nápravy nezákonných úředních rozhodnutí a nesprávných úředních postupů (např. nečinnosti). Ministerstvo vede evidenci ţádostí o odškodnění v podobě tabulky, která obsahuje základní informace o kaţdé přijaté ţádosti. Ministerstvo eviduje, jaké oblasti se ţádost týká (např. daní, cel, loterií), popř. v důsledku čeho se stěţovatel odškodnění domáhá (např. nevyplacené DPH, chybná výše úroků apod.). Dále ministerstvo eviduje aktuální stav vyřizování ţádosti, poţadovanou výši odškodnění a č.j. Pro kaţdou ţádost je zaloţen spis, ve kterém se lze jednoduše orientovat. Aktuálně ministerstvo uvaţuje o zavedení programu, který by ţádosti evidoval po kartách, coţ rozhodně vítám. Jedná-li se o ţádosti zpracovávané do konce roku 2010, ministerstvo mi předloţilo obdobné přehledy ţádostí vyřizovaných Ústředním finančním a daňovým ředitelstvím a Generálním ředitelstvím cel. Centrální evidenci ministerstvo nevedlo. Ministerstvo splňuje druhý bod desatera.
4
3. Ministerstvo musí každou žádost striktně posoudit podle jejího obsahu. Ministerstvo po obdržení žádosti posoudí, zda se podle obsahu jedná o žádost o náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem (zejména nečinností příslušného úřadu) či nezákonným rozhodnutím; současně posoudí, zda se nejedná o žádost o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. Žádosti nesmí být posuzovány podle názvu či zjevně chybně zvolené formulace. Při posuzování obsahu kaţdé ţádosti je přitom vţdy třeba přesně rozlišovat, zda se osoba domáhá nároku z důvodu nesprávného úředního postupu (ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb.) nebo nezákonného rozhodnutí (ustanovení § 7 a násl. zákona č. 82/1998 Sb.), a dále, zda jde o nárok na náhradu škody (tedy hmotné škody), či nárok na zaplacení přiměřeného zadostiučinění ve smyslu ustanovení § 31a zákona č. 82/1998 Sb. (tedy nehmotné újmy). Vzhledem ke skutečnosti, ţe uplatněný nárok osoby můţe být v některých případech nejasný, je třeba dalším dotazováním pomoci odstranit nejasnosti ohledně podstaty uplatněného právního nároku. Dle vyjádření pověřených pracovníků ministerstva jsou ţádosti posuzovány vţdy podle obsahu a komplexně. Ze spisů, do nichţ mnou pověření pracovníci nahlédli, vyplynulo, ţe převáţná většina ţadatelů se domáhá náhrady škody v důsledku nesprávného úředního postupu či nezákonného rozhodnutí. Ţadatelé jsou ve většině případů zastoupeni advokáty nebo daňovými poradci a ţádosti bývají zpracovány kvalifikovaně. Ministerstvo se s problémy při rozlišování náhrady škody a zadostiučinění zatím nesetkalo. Ani já jsem, prostřednictvím pověřených pracovníků, nezaznamenal potíţe s naplňováním tohoto bodu desatera. Ministerstvo naplňuje třetí bod desatera, přesto doporučuji rozlišovat výše uvedené kategorie téţ ve statistice. 4. Ministerstvo má žadatele informovat, že žádost obdrželo. Po obdržení žádosti by mělo ministerstvo každého žadatele informovat, že žádost obdrželo, příp. ho požádat o sdělení čísla účtu, na který by v případě kladného vyřízení žádosti mělo zaslat požadovanou náhradu škody. Ministerstvo financí aktuálně tento bod desatera splňuje. Do konce roku 2010 tomu tak nebylo. 5. Ministerstvo má činit kroky k odstranění příčin nečinnosti častěji se objevujících v žádostech o odškodnění. Ukazuje-li praxe na nečinnost (systémovou) v některé agendě ministerstva, ministerstvo činí bezodkladně průkazné kroky k odstranění příčin nečinnosti. Činí tak v zájmu ochrany práv jednotlivců před nečinností, pro zajištění spravedlivého procesu i za účelem snížení nákladů státu za možnou způsobenou škodu. Vzhledem k tomu, ţe legislativní odbor ministerstva se stal centrálním místem pro vyřizování ţádostí o odškodnění k 1. lednu tohoto roku, nemohu prozatím naplnění tohoto bodu desatera hodnotit. Z informací, které jsem získal prostřednictvím místního šetření, však mohu usoudit, ţe ministerstvo jiţ získalo poznatky k některým problematickým záleţitostem, s nimiţ hodlá nadále pracovat (problematika nedodrţování lhůt pro vracení daně z přidané hodnoty). 5
6. Ministerstvo má vyzvat žadatele k doplnění žádosti. Chybí-li v žádosti některé z důležitých podkladů, bez nichž není možné žádost objektivně posoudit, příp. tam není uvedena výše požadované náhrady škody či přiměřeného zadostiučinění, ministerstvo vyzve žadatele k doplnění. Moţnost vyuţívat výzev k doplnění či upřesnění ţádosti dle mého názoru více sleduje cíl předpokládaný zákonodárcem, jímţ je priorita dobrovolného plnění v rámci předběţného projednání v těch případech, kdy existovalo nezákonné rozhodnutí nebo došlo k nesprávnému úřednímu postupu. V těchto případech má stát učinit vše, aby svá pochybení napravil a odčinil, čímţ předejde zbytečným soudním sporům. Z povahy věci ovšem bude připadat zpracování výzvy k doplnění v úvahu spíše v těch případech, kde je poţadována náhrada škody, tj. ţadatel musí svůj nárok nejen tvrdit, ale i prokázat existenci škody a příčinnou souvislost. Naopak u přiměřeného zadostiučinění bude potřeba doplnění méně častá. Ministerstvo financí vyuţívá moţnosti vyzvat ţadatele k doplnění ţádosti. Šestý bod desatera tedy naplňuje. 7. Ministerstvo nesmí a priori odmítat dobrovolné plnění v případě zjištění pochybení. Zjistí-li ministerstvo, že v posuzovaném případě došlo k pochybení úřadu (zejména nečinnosti), nepotřebuje pro odškodnění rozhodnutí soudu. Dobrovolné plnění v případě zjištění pochybení je mimosoudním vyrovnáním. Obě strany šetří náklady soudního řízení a současně nedochází k nedůvodnému zatěžování soudů. Ministerstvo dobrovolné plnění posuzuje se znalostí Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, a také judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Praxe dobrovolného plnění v případě zjištění pochybení je jedním z měřítek účinnosti vnitrostátního prostředku ochrany tak, jak ho požaduje Úmluva i Evropský soud pro lidská práva. V průběhu šetření jsem měl moţnost seznámit se s obsahem 30 spisů. Zjistil jsem, ţe většina ţádostí o odškodnění byla zamítnuta. Projednávání ţádosti bylo v jednom případě zastaveno pro nedoplnění náleţitostí, v jednom případě pro nepříslušnost ministerstva k projednání ţádosti. V necelé čtvrtině případů bylo ţádosti vyhověno částečně. Ve třech případech bylo vyplaceno odškodnění v poţadované výši. V sedmi případech se ţadatelé následně obrátili na soud. V jednom případě ministerstvo nabídlo ţadateli o odškodnění dohodu o vyrovnání pod podmínkou, ţe úhradou budou vyrovnány všechny závazky ministerstva vyplývající z uplatněného nároku na odškodnění. Poté, co ţadatel nabídku na vyrovnání nepřijal, ministerstvo nárok na náhradu škody odmítlo. Ministerstvo připustilo, ţe v některých případech ţadateli dohodu o vyrovnání nabídlo, ţádnou doposud neuzavřelo. Tuto praxi zásadně odmítám. Jiţ výše jsem uvedl, ve shodě se závěry ESLP, ţe předsoudní projednání nároku ministerstvem můţe mít význam pouze tehdy, pokud v jeho rámci můţe reálně docházet k účinné nápravě. Za předpokladu, ţe ministerstvo v konkrétním případě dojde k závěru, ţe pochybení skutečně nastalo, nemůţe být výsledkem předsoudního projednání nároku závěr, ţe uplatněný nárok 6
nebude uspokojen. V takovém případě nemůţe odmítnout nastalé důsledky pochybení odškodnit. Uplatňováním přístupu, jenţ je předmětem mé kritiky, postrádá institut předsoudního projednání nároku smyslu. V případě plného úspěchu ţadatele v následném soudním řízení tak dojde pouze ke zvýšení nákladů státu a k oddálení okamţiku výplaty oprávněného odškodnění, případně zadostiučinění, coţ není smyslem institutu předsoudního projednání nároku v reţimu zákona č. 82/1998 Sb. Projednání nároku na odškodnění v řízení před soudem by mělo být vyhrazeno pouze nepochybně sporným případům a stěţovatel by se neměl na soud obracet s vědomím, ţe stěţovateli nárok na odškodnění sice vznikl, nicméně s ohledem na jeho výši nebyl ţadateli přiznán. Zamítání nároků, které jsou dle ministerstva (byť jen částečně) odůvodněné, můţe přitom významně sníţit moţnosti obrany České republiky u ESLP, kde náš stát argumentuje systémem dobrovolného plnění jako účinným kompenzačním prostředkem.7 Ministerstvo nesplňuje sedmý bod desatera. Proto doporučuji, aby přehodnotilo dosavadní strategii předběţného posuzování nároku dle zákona č. 82/1998 Sb. a v případě, kdy dospěje k závěru, ţe uplatněný nárok je odůvodněný, přistoupilo vţdy k dobrovolnému plnění, byť i částečnému. 8. Ministerstvo musí žadatele vyrozumět o vyřízení žádosti do šesti měsíců. Ministerstvo odpoví žadateli do 6 měsíců, zda jeho žádosti vyhoví, či nikoliv. Pokud z vážných důvodů nemůže ministerstvo věc vyřídit ve lhůtě 6 měsíců, vyrozumí žadatele o důvodech zpoždění, a termínu, kdy lze odpověď ministerstva očekávat. Současně je povinností ministerstva poučit žadatele o jeho právu domáhat se odškodnění u příslušného soudu.8 Ze spisů, do nichţ jsem prostřednictvím pověřených pracovníků nahlédl, jsem zjistil, ţe v minulosti byla šestiměsíční lhůta pro přiznání či nepřiznání nároku na odškodnění aţ na výjimky dodrţována. Naplnění tohoto bodu v současné době nemohu objektivně zhodnotit vzhledem k tomu, ţe ještě neuplynulo šest měsíců od doby, kdy vyřizování ţádostí přešlo do působnosti odboru legislativního jakoţto centrálního místa pro vyřizování této agendy. V případě, ţe si je ministerstvo vědomo toho, ţe nestihne ţádost vyřídit ve lhůtě, ţadatele o této skutečnosti vyrozumívá. V minulosti tomu tak nebylo. Ministerstvo nepoučuje ţadatele o moţnosti obrátit se na soud. Doporučuji ministerstvu, aby ţadatele o moţnosti obrátit se na soud poučovalo. Vzhledem k tomu, ţe na činnost ministerstva při projednávání ţádostí o odškodnění (jak jsem jiţ uvedl shora) nahlíţím spíše hlediskem veřejnoprávním, poučení ţadatele o moţnosti obrátit se na soud povaţuji spíše za povinnost neţ za pouhý projev dobré právní praxe, z čehoţ jsem vyšel i při formulování desatera. 9. Ministerstvo má výsledek posouzení žádosti odůvodnit. V případě vyhovění žádosti musí odškodnění vyplatit bezodkladně. Ministerstvo vysvětlí a řádně odůvodní žadateli důvody, pro které nebylo možné žádosti vyhovět. Tuto povinnost má ministerstvo i v případě, že žádosti o náhradu 7
Vokurka proti České republice (Konečné rozhodnutí o přijatelnosti stíţnosti, ze dne 16. 10. 2007, č. 40552/02, bod 25 a násl.). 8 Ustanovení § 15 odst. 2 zákona zní: „Domáhat se náhrady škody u soudu můţe poškozený pouze tehdy, pokud do šesti měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen.“
7
škody zcela nebo zčásti vyhoví. Žádá-li osoba o přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, vyhověním žádosti není pouze výplata v penězích, ale podle intenzity nemajetkové újmy také konstatování nezákonnosti nebo nečinnosti a omluva. Přiměřené zadostiučinění (v penězích) se poskytuje za současného splnění dvou podmínek: a) nemajetkovou újmu nebylo možné nahradit jiným způsobem; b) samotné konstatování porušení se nejeví jako dostatečné. Při posuzování důvodnosti žádosti musí ministerstvo respektovat ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. V případě potřeby ministerstvo požádá o součinnost Ministerstvo spravedlnosti. Je-li žádosti zcela nebo zčásti vyhověno, musí být náhrada vyplacena bezodkladně, nejpozději do šesti měsíců od obdržení žádosti. Šetřením jsem zjistil, Ministerstvo financí své odpovědi zpravidla neodůvodňuje. Z některých spisů vyplynulo, ţe ačkoliv ministerstvo shromáţdilo veškeré podklady pro posouzení nároku a součástí spisu bylo rovněţ po právní stránce vyčerpávající stanovisko, ministerstvo se v odůvodnění odpovědi ţadateli nakonec omezilo pouze na strohé konstatování, ţe nebylo shledáno splnění zákonných podmínek pro přiznání nároku. Zjistil jsem, ţe ministerstvo tak činí z obavy, aby stěţovatel argumentace uplatněné v odůvodnění následně nevyuţil v soudním řízení. Důvodem tohoto postoje je dle sdělení pověřených pracovníků ministerstva zejména, ţe vztah ţadatel – stát ministerstvo povaţuje především za vztah občanskoprávní a ţadatel je stále povaţován za protistranu případného soudního sporu, kdy má předsoudní projednání nároku v reţimu zákona č. 82/1998 Sb. de facto suplovat smírčí řízení. Výše jsem uvedl, ţe zastávám názor, dle něhoţ se předběţné posuzování nároku neřídí čistě soukromoprávními principy, nýbrţ se jedná o reţim do značné míry veřejnoprávní, neboť je důsledkem předešlého nezákonného výkonu veřejné moci. Zákon č. 82/1998 Sb., a zejména jeho úpravu předsoudní fáze, pak povaţuji za zvláštní veřejnoprávní regulaci. Tímto hlediskem pak odmítám výše zmíněnou argumentaci ministerstva. Naopak se domnívám, ţe důslednou argumentací obsaţenou v odůvodnění lze případnému soudnímu sporu dokonce předejít. Postřehl jsem také, ţe o šíři odůvodnění v odpovědích na ţádosti o odškodnění se vede na ministerstvu diskuze, přičemţ praxe ministerstva se zřejmě postupně mění směrem k podrobnějšímu odůvodňování prozatím alespoň částečně přiznaných nároků. Ministerstvo financí nenaplňuje devátý bod desatera. Šetřením jsem zjistil, ţe tento stav není důsledkem toho, ţe by ministerstvo nemělo k dispozici dostatečné podklady pro posouzení nároku nebo ţe by pracovníci ministerstva nebyli dostatečně kvalifikování, neboť jsem měl moţnost přesvědčit se o opaku. Přístup uplatňovaný ministerstvem pak povaţuji za projev určité strategie, s níţ se neztotoţňuji. Domnívám se, ţe není důvod obávat se případného neúspěchu v soudním řízení, bude-li vyřízení ţádosti dostatečně a kvalifikovaně odůvodněno. Doporučuji ministerstvu, aby opatřovalo svá sdělení o výsledku posuzování nároků podrobným odůvodněním, které bude odráţet hlubší právní rozbor kaţdého uplatněného nároku.
8
10. Ministerstvo může přistoupit k advokátnímu zastoupení jen ve zcela ojedinělých, skutkově a právně složitých případech. Ministerstvo vyřizuje žádosti o odškodnění prostřednictvím svých odborných zaměstnanců. Také v případě, že žadatel uplatní svůj nárok u soudu, měl by ministerstvo zastupovat jeho odborný zaměstnanec. Zastoupení ministerstva advokátem lze omezit jen na zcela ojedinělé, skutkově a právně složité případy. Zastoupení ministerstva advokátem v případě obvyklé a běžné agendy ministerstva je zcela nepřípustné. Ani při plném úspěchu státu v soudním sporu není vyloučeno, že soud nepřizná státu náklady právního zastoupení. Náklady vynaložené na advokáta jdou tak zcela na vrub státního rozpočtu. Slovy Ústavního soudu lze k uvedenému shrnout, že „zastoupení státu lze akceptovat jako výjimku z pravidla, jíž je nutno vykládat přísně restriktivním způsobem“. V průběhu šetření jsem zjistil, ţe Ministerstvo financí nevyuţívá externích právních sluţeb při předběţném posouzení nároku. Běţné případy jsou i v soudním stádiu řešeny především zaměstnanci ministerstva, resp. pracovníky Generálního finančního ředitelství či Generálního ředitelství cel. Sami pracovníci ministerstva se soudních jednání neúčastní. V minulosti ministerstvo vyuţívalo sluţeb externího advokáta, který ovšem neměl exkluzivitu. Tyto kauzy dobíhají. Sluţeb advokátů nyní ministerstvo vyuţívá výjimečně, v případech, které jsou věcně mimo běţnou agendu ministerstva, jíţ se ţádný z pracovníků ministerstva nezabývá. Dle mého názoru by mělo být ministerstvo schopno administrovat i sloţitější spory, jakoţ i spory, které se běţné agendě vymykají. Na druhou stranu rozumím i administrativním důvodům, které hovoří pro vyuţívání sluţeb advokátů. Akceptovat tuto praxi mohu pouze za předpokladu, ţe bude ministerstvo sluţby advokátů vyuţívat nadále pouze výjimečně. C - Závěr Tato zpráva o šetření shrnuje mé poznatky získané šetřením procesních aspektů tzv. předběţného posuzování nároků na odškodnění u Ministerstva financí. Po podrobném vyhodnocení naplňování jednotlivých bodů desatera chci na závěr zdůraznit ty nedostatky, které vnímám jako nejzásadnější: Ministerstvo financí v některých případech odmítlo přiznat nárok na odškodnění poté, co žadatel neakceptoval ministerstvem nabízenou dohodu o vyrovnání, jejíž uzavření bylo ze strany ministerstva podmíněno vzdáním se dalšího uplatňování nároku vyplývajícího ze žádosti o odškodnění. V této podobě nemůže být institut předběžného posuzování skutečně účinným prostředkem nápravy a z pozice žadatele se může jednat o pouhé zbytečné šestiměsíční prodloužení odškodňovací procedury soudní. Je-li nárok odůvodněný, je nutné žadatele odškodnit, a to v rozsahu, který ministerstvo uznává. Zamítavá rozhodnutí ministerstvo financí zpravidla neodůvodňuje.
9
Ministerstvo nepoučuje žadatele o jejich právu domáhat se odškodnění u soudu. Zprávu o šetření zasílám v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, ministrovi financí Ing. Miroslavu Kalouskovi se ţádostí, aby se k mým zjištěním a závěrům vyjádřil a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
10
