V Brně dne 18. října 2013 Sp. zn.: 5690/2012/VOP/ZK
Zpráva o šetření z vlastní iniciativy ve věci aplikace koordinačních nařízení EU při rozhodování o podpoře v nezaměstnanosti
A - Předmět šetření Za prací do zahraničí míří stále více českých občanů. Mnozí z nich ale nevědí, co tato situace obnáší z hlediska budoucího možného nároku na podporu v nezaměstnanosti. V uplynulých měsících jsem obdržel na toto téma několik desítek podnětů. Stěžovatelé určitou dobu vykonávali výdělečnou činnost v některé ze zemí Evropské unie,1 po skončení výdělečné činnosti však nepožádali o podporu v nezaměstnanosti ve státě, kde pracovali, ale vrátili se zpět do České republiky a o podporu požádali zde. Zjednodušeně lze říci, že jelikož ČR není státem jejich posledního zaměstnání, musí Úřad práce ČR (dále také „úřad práce“ či „ÚP“) zhodnotit, zda Česká republika byla státem bydliště žadatele (jeho centrem zájmu) i během jeho zaměstnání v zahraničí. Uvedené vyplývá z nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a nařízení k jeho provedení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009); dále také „koordinační nařízení“. Klíčovým podkladem, na základě kterého určuje úřad práce bydliště (centrum zájmu) žadatele o podporu v nezaměstnanosti, je „Dotazník pro určení státu bydliště pro účely aplikace koordinačních nařízení ES“, který uchazeči o zaměstnání vyplňují vedle standardní žádosti o podporu v nezaměstnanosti.2 Konečné rozhodnutí ale závisí na individuálním posouzení úřadu práce, přičemž vyhodnocování dotazníku nebo zohledňování skutečností nad jeho rámec je v kompetenci jednotlivých krajských poboček Úřadu práce ČR (dále také „krajské pobočky ÚP“). Na základě podnětů neúspěšných žadatelů o podporu v nezaměstnanosti jsem dospěl k předběžné hypotéze, že i přes metodické vedení ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí (dále také „MPSV“), resp. Úřadu práce České republiky generálního ředitelství (dále také „GŘ ÚP“), je situace v oblasti aplikace nařízení nejasná a rozhodovací praxe jednotlivých krajských poboček ÚP se může lišit. Dále se domnívám, že problémy může v tomto ohledu způsobovat i nedostatečná informovanost uchazečů o zaměstnání před odjezdem
Resp. Evropského hospodářského prostoru (Norsko, Island, Lichtenštejnsko) včetně Švýcarska (dále také „členské státy EU“). 2 Jde o jednotný interní materiál úřadu práce a jeho použití vyplývá ze „Směrnice generálního ředitele č. 2/2013“ (Postup při aplikaci evropských koordinačních nařízení v oblasti podpory v nezaměstnanosti). Směrnice se aplikuje s účinností od 1. 2. 2013, předtím danou problematiku upravovala normativní instrukce MPSV č. 2/2011 - o aplikaci evropských koordinačních nařízení na úseku podpory v nezaměstnanosti. 1
do zahraničí, nedostatek informací o způsobu určování bydliště a významu vyplňování jednotného dotazníku. Rozhodl jsem se proto zahájit v této věci šetření z vlastní iniciativy a provést výzkum zaměřený na problematiku určování bydliště žadatele o podporu v nezaměstnanosti s cílem prozkoumat praxi krajských poboček úřadu práce a zhodnotit, nakolik v této oblasti uplatňují jednotný postup. Oslovil jsem s žádostí o spolupráci všech čtrnáct krajských poboček Úřadu práce ČR. Použitou metodou výzkumu byl survey (metoda sociálně-vědného výzkumu založena na hromadném sběru a analýze dat). Technikou sběru dat byl on-line dotazník, přičemž sběr dat probíhal od 24. dubna do 20. května 2013. Dotazník byl zaměřen zejména na praktické aspekty aplikace koordinačních nařízení při rozhodování o podpoře v nezaměstnanosti z pohledu pracovníků Úřadu práce ČR. Dotazník se skládal ze šesti hlavních sekcí: (A) (B) (C) (D) (E) (F)
informační činnost krajských poboček ÚP směřující vůči potenciálním žadatelům o podporu v nezaměstnanosti a její evidence, určování bydliště žadatele: aplikace dotazníku, poučení k dotazníku, zohledňování informací nad jeho rámec,3 spolupráce úřadu práce s jinými subjekty, školení k problematice aplikace koordinačních nařízení, evidence případů, kdy bylo třeba v řízení o podpoře v nezaměstnanosti aplikovat koordinační nařízení, zkušenosti, komentáře, návrhy na zlepšení. B - Skutková zjištění
Následující část stručně shrnuje a interpretuje nejvýznamnější zjištění výzkumu. Je organizována dle výše uvedených hlavních sekcí dotazníku. B.1
Informační činnost krajských poboček ÚP a její evidence
Z poznatků, které jsem před uskutečněním výzkumu získal na úřadech práce, vyplynulo, že jednou z brzd hladkého procesu určování místa bydliště je nízké povědomí samotných žadatelů o podporu v nezaměstnanosti o příslušné legislativě. To samozřejmě částečně vyplývá z komplikovanosti celé problematiky. Potenciální uchazeči o zaměstnání často nevědí, že přiznání podpory v nezaměstnanosti v ČR není v případě předchozí práce v zahraničí automatické, neuchovávají si v průběhu pobytu v zahraničí dokumenty, které by jim mohly pomoci při dokazování státu bydliště (např. jízdenky do ČR), a před návratem do ČR si neobstarají všechny potřebné dokumenty. V první řadě mě proto zajímalo, zda vedle prostého zveřejnění informací k problematice koordinačních nařízení na internetovém portálu MPSV vyvíjí krajské pobočky ÚP i jiné, vlastní aktivity k informování potenciálních uchazečů o zaměstnání. Ukázalo se, že více než dvě třetiny krajských ÚP (71 %) jsou v tomto Jde o informace, které uchazeč o zaměstnání neuvede v dotazníku pro určení státu bydliště, ale např. při ústním jednání do protokolu - obvykle se jedná o údaje, k jejichž uvedení dotazník výslovně nevybízí (ovšem mohly by být vyplněny třeba u položky č. 22 dotazníku jako „jiné skutečnosti“). 3
2
směru aktivní. Aktivita se dle vyjádření respondentů projevuje zejména v podobě informačních akcí EURES poradců pro veřejnost (polovina z krajských poboček ÚP, které vyvíjí vlastní aktivitu) a informováním uchazečů o zaměstnání, kteří oznámí svůj odchod za prací do ciziny (4 krajské pobočky ÚP). Dalším výrazem informační činnosti krajských poboček ÚP je zodpovídání dotazů (telefonických, e-mailových či písemných) budoucích žadatelů o podporu v nezaměstnanosti ještě předtím, než se přihlásí do evidence uchazečů o zaměstnání. S těmito dotazy se setkávají všechny krajské pobočky ÚP. Průměrně obdrží 20 až 25 dotazů měsíčně, přičemž tyto údaje se pohybovaly od 1 - 2 dotazů měsíčně až po cca 70 dotazů měsíčně. To indikuje, že se situace mezi jednotlivými kraji dosti liší - nejvíce dotazů dostávají krajské pobočky ÚP z krajů situovaných při hranicích s Německem a Rakouskem. Dle zkušeností krajských poboček ÚP se značná část budoucích žadatelů o podporu v nezaměstnanosti informuje o podmínkách přiznání podpory až po návratu do ČR - tuto možnost označilo za nejčastější variantu až 38 % krajských poboček ÚP. To by podporovalo hypotézu hovořící o nízkém zájmu ze strany uchazečů o zaměstnání pracujících v zahraničí a jejich nízké informovanosti o dané problematice. Jak dále sumarizuje Graf 1, jedna třetina krajských poboček ÚP uvedla, že se žadatelé informují zpravidla v době, kdy ještě pobývají v zahraničí a plánují přijet do ČR, a 29 % krajských poboček ÚP uvedlo, že žadatelé se o podmínkách přiznání podpory informují zpravidla ještě před odjezdem do zahraničí. Graf 1 Doba, kdy se budoucí žadatelé o podporu v nezaměstnanosti zpravidla informují o podmínkách přiznání podpory v nezaměstnanosti
Co se týká formy dotazů, potenciální uchazeči o zaměstnání kontaktují krajské pobočky ÚP zejména písemně, většinou prostřednictvím e-mailu (63 %), v menší míře telefonicky (33 %), a v zanedbatelné míře i osobně (4 %). Potenciální uchazeči o zaměstnání se nejčastěji ptají, zda po příjezdu do ČR dostanou podporu v nezaměstnanosti a co je nutné doložit k žádosti o podporu (tyto možnosti označily jako častý dotaz všechny krajské pobočky ÚP). Budoucí možní žadatelé se často ptají i na konkrétní výši podpory (tuto možnost označilo 79 % krajských poboček ÚP). Méně frekventované dotazy se týkají lhůt pro podání žádosti o podporu a způsobu jejího podání (tuto možnost označilo 43 %, resp. 63 %, krajských poboček ÚP). Další méně časté dotazy směřují na dokumenty potřebné pro podání žádosti
3
a délku vyřízení různých formalit. Příklady odpovědí na běžné otázky jsou uvedeny v Tabulce 1. Tabulka 1 Příklady odpovědí na nejčastější dotazy Otázka Odpověď „Dostanu po příjezdu Odpovíme základní obecnou informací o podmínkách vzniku nároku, ale upozorníme, že situace každého žadatele do ČR podporu v je individuální a je nutno znát všechny podrobnosti (např. nezaměstnanosti?“ délka pobytu v zahraničí, účast na pojištění apod.) a vidět podklady, abychom nepodali zavádějící informaci. V případě obecných informací se poskytuje též odkaz na portál MPSV apod. Opět odkazujeme na informační zdroj - portál MPSV. „Jak je vysoká podpora, podle čeho V případě, že lze tazateli odpovědět na otázku konkrétně, je mu poskytnuta odpověď o rozhodování o nároku se určuje?“ na podporu a její případné výše v souladu se směrnicí GŘ 2/2013. Informujeme o tom, že je třeba doložit U/E formuláře, „Co je nutné k případně další dokumenty - dle konkrétního případu. Pokud žádosti o podporu si je uchazeč o zaměstnání nevyžádá sám v zahraničí doložit“? či po svém návratu, žádá příslušné kontaktní pracoviště za něj po předložení dokladů od zaměstnavatele (forma zápočtového listu, výplatní pásky, výpověď, smlouva atd.). Pokud si chce uchazeč o zaměstnání zažádat sám, poskytujeme informaci o styčných místech „U“ formulářů v dané zemi. Pokud je podána žádost o zprostředkování zaměstnání „Jak se podává (musí být podána osobně), může uchazeč podat žádost žádost o podporu, jde to i elektronicky?“ o podporu v nezaměstnanosti i elektronicky. Informace o tom, že podat žádost o zprostředkování „Kdy je možné zaměstnání a o podporu v nezaměstnanosti si může požádat o podporu? dotazující podat následující pracovní den po ukončení Je na to nějaká pracovního poměru. V případě, že si ji podá do 3 pracovních lhůta?“ dnů po ukončení pracovního poměru, bude do evidence uchazečů o zaměstnání zařazen ode dne následujícího po ukončení pracovního poměru. Dále mu bude sděleno, že podání žádosti o zprostředkování zaměstnání a o podporu v nezaměstnanosti je jeho právem, nikoliv však povinností, která by vyplývala ze zákona o zaměstnanosti. Žádost o podporu v nezaměstnanosti lze podat při podání žádosti o zprostředkování zaměstnání nebo kdykoli po podání této žádosti. Ukazuje se, že většina krajských poboček ÚP (57 %) si o dotazech potenciálních žadatelů nevede žádné záznamy. Ty, které tak činí, si vedou záznamy zejména prostřednictvím zakládání e-mailových dotazů i odpovědí a evidence příchozích písemných dotazů přes podatelnu ve spisové službě (shodně 3 krajské pobočky ÚP), méně častou formou evidence je vedení statistiky (1 krajská pobočka ÚP). V jednom případě reprezentanti ÚP uvedli, že se o telefonických dotazech vedou záznamy přímo ve spisech pouze v případech, kdy je tazatel v evidenci
4
příslušné krajské pobočky ÚP. Polovina krajských poboček ÚP, jež si vede záznamy o dotazech budoucích možných žadatelů o podporu v nezaměstnanosti, je schopná později přiřadit konkrétní dotaz k jednotlivému uchazeči o zaměstnání. B.2
Určování bydliště žadatele: aplikace dotazníku, zohledňování informací nad jeho rámec, poučení k dotazníku
Smyslem výzkumu bylo zjistit, jakým způsobem krajské pobočky ÚP určují bydliště žadatele o podporu v nezaměstnanosti a nakolik se jejich praxe v tomto ohledu shoduje nebo liší. Dotazník byl proto zaměřen na srovnání skutečností a dokladů, které krajské pobočky ÚP berou do úvahy při určování bydliště žadatele, a dále i na srovnání toho, jakou váhu jednotlivým skutečnostem a dokladům přisuzují. Pro většinu krajských poboček ÚP (86 %) je dotazník pro určení státu bydliště výhradním zdrojem informací o situaci žadatele o podporu v nezaměstnanosti. Méně než jedna pětina krajských poboček ÚP (14 %) zjišťuje i skutečnosti nad rámec dotazníku. Co se týká bližší specifikace těchto skutečností, v jednom případě krajská pobočka ÚP uvedla, že zkoumá veškeré potenciálně rozhodné skutečnosti, které účastník správního řízení uvede mimo rámec dotazníku, popřípadě o kterých se úřad dozví. V dalším případě krajská pobočka ÚP uvedla, že skutečnosti nad rámec dotazníku zkoumá pouze tehdy, pokud uchazeč o zaměstnání nemůže doložit údaje uvedené v dotazníku (v tom případě se zkoumá např. penzijní připojištění, stavební spoření, hypotéka, paušál na telefon, poplatky za psa nebo za odvoz komunálního odpadu v ČR; nebo se použije formulář E106 od zdravotní pojišťovny). Situace je podobná i v oblasti vyžadovaných dokladů potřebných pro posouzení místa bydliště. Velká většina krajských poboček ÚP (79 %) vyžaduje po žadatelích pouze doklady uvedené v jednotném dotazníku. Zbylé tři krajské pobočky ÚP (21 %), jež vyžadují doklady nad rámec dotazníku, jako příklad nejčastěji uvedly:
potvrzení o hrazení poplatků na obecním úřadě (dvě krajské pobočky ÚP),
smlouvy o penzijním připojištění, stavebním spoření, o úvěru, úrazovém pojištění, paušálu na telefon (vše v průběhu trvání zaměstnání v jiném státě EU), letenky, formulář E106 od zdravotní pojišťovny nebo cokoliv, čím chce uchazeč doložit, že si udržel v ČR centrum zájmů, respektive uvádí něco, co v dotazníku není (každou z těchto možností vždy uvedla pouze jedna krajská pobočka ÚP).
Při hodnocení důležitosti jednotlivých skutečností a dokladů potřebných pro prokázání bydliště se ukázalo následující: jak shrnuje Tabulka 2, téměř všechny krajské pobočky ÚP se shodly na tom, že nejdůležitější skutečností je v tomto směru délka a nepřetržitost pobytu v zahraničí (četnost návratů do ČR) - tuto možnost uvedlo 13 ze 14 krajských poboček ÚP. Alespoň polovina krajských poboček ÚP se jako na podstatné skutečnosti shodla na rodinné situaci a rodinných vazbách (pobyt manžela, manželky a dětí) a situaci ohledně bydlení (zda dotyčný v zahraničí bydlel na ubytovně, v ČR v nájmu nebo vlastnil nemovitost). Dále pak následoval výčet různorodých skutečností, které považuje za důležité pouze jedna nebo dvě krajské pobočky ÚP: jde o lékařská vyšetření absolvovaná v ČR, osobní situaci, cíle pobytu a záměry osoby (za jakým účelem a jak dlouho uchazeč o zaměstnání pracoval a pobýval v zahraničí), povaha jeho činnosti v jiném členském státě EU, 5
placení finančních závazků v ČR (např. hypotéka, důchodové spoření) během pobytu v zahraničí, získání jazykových dovedností - doložení získaného certifikátu za dobu pobytu, vyvázání z českého zdravotního pojištění, daňová rezidence v ČR nebo trvalý pobyt.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.
Tabulka 2 Skutečnosti, které jsou z pohledu ÚP pro prokázání bydliště nejdůležitější Počet Skutečnost krajských poboček ÚP délka a nepřetržitost pobytu, četnost návratů do ČR 13 rodinná situace a rodinné vazby (pobyt manžela, manželky a dětí) 9 situace ohledně bydlení (zda dotyčný v zahraničí bydlel na ubytovně, v ČR v nájmu nebo vlastnil nemovitost) 7 lékařská vyšetření absolvovaná v ČR 2 střet zájmů 1 osobní situace 1 cíle pobytu a záměry osoby (za jakým účelem a jak dlouho pracoval a pobýval v zahraničí) 1 povaha činnosti v jiném členském státě 1 placení finančních závazků v ČR (např. hypotéka, důchodové spoření) během pobytu v zahraničí 1 získání jazykových dovedností - doložení získaného certifikátu za doby pobytu 1 vyvázání z českého zdravotního pojištění 1 daňový rezident v ČR 1 trvalý pobyt 1 Ještě více různorodý je katalog dokladů, které jsou z pohledu ÚP pro prokázání bydliště považovány za nejdůležitější (Tabulka 3). Více než polovina krajských poboček ÚP se shodla na zásadní důležitosti dokladů o návratech do ČR (letenky, jízdenky), osm krajských poboček ÚP shodně uvedlo způsob ubytování v ČR a v zahraničí (podnájem, vlastní dům). Méně než polovina krajských poboček ÚP dále uvedla doklady osvědčující pobyt části rodiny v ČR (pracovní smlouva manžela/ manželky, potvrzení o studiu dětí, vlastnictví nemovitostí), lékařská vyšetření absolvovaná v ČR, dotazník, formulář U1, doklady o činnosti v různých organizacích, sjednanou délku zaměstnání v pracovní smlouvě v zahraničí (doba určitá/neurčitá), formulář U2, doklady k prokázání bydliště v ČR, dokument S1, občanský průkaz a certifikát potvrzující jazykové dovednosti. Tabulka 3 Doklady, které jsou z pohledu ÚP pro prokázání bydliště nejdůležitější
Doklad 14. doklady o návratech do ČR (letenky, jízdenky) 15. doklady osvědčují formu bydlení v zahraničí a v ČR 16. doklady osvědčující pobyt části rodiny v ČR (pracovní smlouva manžela/ manželky, potvrzení o studiu dětí, vlastnictví nemovitostí) 17. doklady o lékařské péči v ČR 6
Počet krajských poboček ÚP 10 8 6 4
18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.
dotazník pro určení státu bydliště U1 doklady o činnosti v různých organizacích sjednaná délka zaměstnání v pracovní smlouvě v zahraničí (doba určitá nebo neurčitá) U2 doklady k prokázání bydliště v ČR přenositelný dokument S1 občanský průkaz, případně náhradní doklad získání jazykových dovedností - doložení získaného certifikátu za doby pobytu
3 2 2 2 1 1 1 1 1
Co se týká skutečností a dokladů, které jsou pro prokázání bydliště považovány za podružné, krajské pobočky ÚP se v nadpoloviční míře shodly pouze na vedení bankovního účtu, existenci komerčního pojištění nebo stavebního spoření (tyto skutečnosti považuje za podružné 10 krajských poboček ÚP), respektive dokladů o těchto skutečnostech (12 krajských poboček ÚP). Jak dále ukazují Tabulka 4 a Tabulka 5, každá ze zbývajících skutečností a dokladů byla zmíněna pouze několika krajskými pobočkami ÚP.
27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35.
36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43.
Tabulka 4 Skutečnosti, které jsou z pohledu ÚP pro prokázání bydliště podružné Počet Skutečnost krajských poboček ÚP vedení bankovního účtu, existence komerčního pojištění, stavební spoření 10 doklad o svozu komunálního odpadu 4 členství v klubech, zájmových organizacích 3 zachování trvalého pobytu v ČR 3 délka pobytu v ČR před odjezdem do zahraničí 1 povaha činnosti v jiném členském státě EU - uzavření pracovního poměru na dobu určitou či neurčitou 1 registrace u lékaře 1 paušál na telefon a poplatky v ČR 1 žádné podružné skutečnosti nevyžadujeme 1 Tabulka 5 Doklady, které jsou z pohledu ÚP pro prokázání bydliště podružné Počet Doklad krajských poboček ÚP doklad o vedení bankovního účtu, existence komerčního pojištění, stavební spoření 12 doklad o platbě za komunální odpad 5 registrace u praktického lékaře 3 doklad o členství v klubech 2 občanský průkaz 1 doklad o ukončeném studiu v ČR před odjezdem do zahraničí 1 živnostenský list 1 letenky 1 7
44. doklad o studiu dětí 45. doklad o trvalém pobytu
1 1
Krajské pobočky ÚP se poněkud rozchází ve věcné podstatě jednotlivých skutečností a dokladů potřebných pro prokázání bydliště i v hodnocení toho, zda jsou tyto skutečnosti nebo doklady stěžejní, nebo naopak pouze podružné. Tento dílčí nesoulad se konkrétně týká čtyř skutečností:
vedení bankovního účtu, existence komerčního pojištění, stavebního spoření atd., povaha činnosti v jiném členském státě EU (uzavření pracovního poměru na dobu určitou či neurčitou), registrace u lékaře, zachování trvalého pobytu v ČR.
Obdobně lze nalézt čtyři doklady, které hodnotí část krajských poboček ÚP jako důležité a jiné krajské pobočky ÚP jako podružné:
lékařská péče v ČR (registrace u praktického lékaře v ČR), letenky, doklad o studiu dětí, doklad o členství v klubech či organizacích.
Další oblastí, které se dotazník věnoval, bylo srovnávání zjišťovaných kritérií dle délky pobytu žadatele v zahraničí. Třináct ze čtrnácti krajských poboček ÚP uvedlo, že zjišťovaná kritéria se v závislosti od délky pobytu žadatele v zahraničí liší. Konkrétní odlišnosti (spolu s informací o tom, kolik krajských poboček ÚP uvedlo jednotlivé možnosti) jsou shrnuty v Tabulce 6. Tabulka 6 Způsob, jak se liší zjišťovaná kritéria dle délky pobytu žadatele v zahraničí. Počet Odlišnost krajských poboček ÚP do 1 roku: obecně uznáváme zachování bydliště v ČR; 1 až 3 roky: individuálně posuzujeme; nad 3 roky: obecně se zachování bydliště na území ČR neuznává nebo jen zcela výjimečně 5 do 1 roku nevypisuje dotazník a nad 1 rok ano 3 nelze přímo zobecnit; vždy je nutné zjišťovat, zda je „centrum zájmů" zachováno v ČR, toto má vždy vliv na přiznání podpory 2 když je v zahraničí déle, ověřuje se více skutečností 1 dáno manuálem a normativní instrukcí MPSV (např. četnost návštěv) 1 Specifickým případem je určování bydliště příhraničních pracovníků (pendlerů).4 Dotazník proto obsahoval otázku, jaké doklady požaduje krajská pobočka ÚP od žadatelů, kteří tvrdí, že spadají do kategorie pendlerů. Jak ilustruje Tabulka 7, polovina krajských poboček ÚP se shodla na použití formuláře E106. Příhraničním pracovníkem se rozumí každá osoba zaměstnaná nebo samostatně výdělečně činná v určitém členském státě EU, která má bydliště v jiném členském státě, do něhož se zpravidla vrací denně nebo alespoň jednou týdně. 4
8
Zmíněno bylo ale i množství dalších, odlišných způsobů dokazování, variujících od čestného prohlášení až po doložení různých formulářů (S1, U17, U1, S72) nebo hodnocení vzdálenosti od hranic. Tabulka 7 Způsob dokazování statusu tzv. příhraničního pracovníka (pendlera) Počet Způsob krajských poboček ÚP prostřednictvím formuláře E106 7 prostřednictvím formuláře S1 6 skutečnost se prokazuje čestným prohlášením účastníka řízení 5 potvrzení zdravotní pojišťovny o tom, že měl klient po dobu zaměstnání v jiném státě EU zachován plný rozsah zdravotní péče v ČR 4 U17 - formulář přímo pro pendlery 2 potvrzení od zaměstnavatele 2 doklady o pravidelném dojíždění přes hranice 2 prostřednictvím formuláře U1 1 S72 1 prokázání tzv. sezónnosti zaměstnání 1 vzdálenost od hranic 1 nevyskytuje se 1 Jelikož se ukazuje, že pro velkou většinu krajských poboček ÚP (86 %) je dotazník výhradním zdrojem informací o situaci žadatele, je nanejvýš důležité, aby byli žadatelé řádně poučeni o jeho významu a věnovali jeho vyplňování náležitou pozornost. Více než jedna třetina krajských poboček ÚP žadatele o podporu v nezaměstnanosti žádným zvláštním (ústním nebo písemným) způsobem nepoučuje o způsobu a důvodu osvědčování jejich bydliště. Z devíti krajských poboček ÚP, jež žadateli poskytují speciální poučení, jim pět zejména zdůrazňuje, z jakého důvodu je třeba dotazník vyplnit, a vysvětluje jim způsob dokládání podpůrných dokumentů. Další možný obsah poučení je shrnutý v Tabulce 8. Co se týká způsobu poučení, velká většina (8 z 9) krajských poboček ÚP volí ústní formu, avšak pouze polovina z nich sepisuje při této příležitosti protokol nebo podobný záznam. Jen jedna krajská pobočka ÚP volí formu písemnou. Pokud dotazník není úplný, respektive žadatel o podporu v nezaměstnanosti uvádí, že má jisté doklady, které však k dotazníku nepřiloží, všechny krajské pobočky ÚP deklarují, že žadatele vyzývají k doplnění. Tabulka 8 Obsah poučení Počet krajských poboček ÚP
Obsah Žadatel je ústně poučen o tom, z jakého důvodu je potřeba stát bydliště v jeho případě určovat, co se bude zkoumat (jak přiložit podpůrnou dokumentaci k rozhodování správního orgánu o zachování centra zájmů). Při ústním poučení je zdůrazněna nutnost pečlivého vyplnění 9
5 3
dotazníku, nepodceňování jednotlivých bodů a odpovědí v dotazníku z důvodu zásadního významu skutečností uvedených v tomto dotazníku. Jedná se o ústní poučení, zejména o důsledné vysvětlení chápání pojmu „zachování bydliště“ a jeho rozdílností s pojmem „trvalý pobyt“. Poučení je přímo součástí dotazníku, pokud jsou k němu dotazy, vysvětlujeme. Základní práva a povinnosti uchazeče o zaměstnání. Jak se určuje země, která je primárně příslušná k vyplácení dávek. B.3
2 1 1 1
Spolupráce ÚP s jinými subjekty
Vedle informační činnosti krajských poboček ÚP a samotné problematiky určování bydliště žadatele byla předmětem zkoumání i možná spolupráce krajských poboček ÚP s jinými tuzemskými nebo zahraničními subjekty. Při určování státu bydliště žadatele spolupracují s jinými subjekty zhruba čtyři pětiny krajských poboček ÚP, přičemž nejčastěji se jedná o zdravotní pojišťovny a Českou správu sociálního zabezpečení (dále také „ČSSZ“). Míru spolupráce krajských poboček ÚP sumarizuje Graf 2, specifikace subjektů je shrnuta v Tabulce 9. Graf 2 Spolupráce ÚP při zjišťování bydliště žadatele s jinými subjekty (tuzemskými nebo zahraničními)
Tabulka 9 Specifikace subjektů (tuzemských nebo zahraničních), s kterými spolupracuje ÚP při zjišťování bydliště žadatele o podporu Počet Subjekt krajských poboček ÚP Zdravotní pojišťovny 9 Česká správa sociálního zabezpečení 7 Ministerstvo práce a sociálních věcí 4 Centrum mezistátních úhrad 3 Cizinecká policie 1 Samosprávné úřady 1 Zahraniční styčný orgán 1
10
Tři z 11 krajských poboček ÚP, jež v rámci určování bydliště žadatele o podporu v nezaměstnanosti spolupracují s jinými subjekty, vyžadují doklady S1/E106, potvrzení dob pojištění (od zdravotní pojišťovny a ČSSZ) nebo požadují poradenství v jednotlivých případech. Dvě krajské pobočky ÚP obecně uvedly, že žádají potvrzení skutečností uvedených ve správním řízení žadatelem o podporu v nezaměstnanosti nebo poradenství. Nejméně často vyžadovanými údaji byly doby zaměstnání, informace o přechodném pobytu nebo ověření údajů o bydlišti známých zdravotní pojišťovně. Všechny krajské pobočky ÚP deklarovaly, že žadatel o podporu v nezaměstnanosti je následně s těmito skutečnostmi konfrontován a požádán o vysvětlení případných rozporů. Zahraničními institucemi rozhodujícími o dávkách v nezaměstnanosti jsou krajské pobočky ÚP oslovovány velmi zřídka. Tuto zkušenost má pouze jedna krajská pobočka ÚP, jež uvedla, že frekvence těchto dotazů dosahuje zhruba dvě otázky měsíčně. B.4
Školení k problematice aplikace koordinačních nařízení
Vzhledem ke složitosti problematiky určování bydliště je důležité, aby byli všichni zaměstnanci úřadu práce, jež s touto problematikou přichází do styku, řádně poučeni a proškoleni. Dotazník byl proto zaměřen i na formu a frekvenci školení pro zaměstnance. Jak ilustruje Tabulka 10, hlavním informačním zdrojem jsou v tomto směru školení ze strany Úřadu práce ČR - generálního ředitelství určená pro vedoucí pracovníky krajských poboček, kteří následně školí své podřízené (tuto možnost uvedlo 11 krajských poboček ÚP). Jak ale uváděli respondenti, školení probíhala zejména v minulosti a v současnosti jsou nahodilá a nepravidelná (jedna krajská pobočka ÚP zmínila, že žádná organizované školení neprobíhají). Častou formou získávání nových poznatků je také samostudium: MPSV a GŘ ÚP vydávají řídící normy a zveřejňují je na webovém portálu MPSV (resp. na jeho intranetu); pracovníkům jsou zasílána upozornění na nové materiály a na možnost jejich stažení k samostudiu. Tento způsob školení zmínilo celkem deset krajských poboček ÚP. Tyto dva hlavní způsoby školení jsou doplněné poradami oddělení či referátů při příležitosti proškolení na krajské pobočce, při zavádění změn nebo při získání nových poznatků z praxe - tuto možnost uvedlo 5 krajských poboček ÚP. Stejný počet krajských poboček ÚP také uvedl, že se v případě specifických problémů operativně obrací na GŘ ÚP nebo MPSV. Tabulka 10 Způsoby školení zaměstnanců ÚP k dané problematice Způsob školení Školení (nepravidelná, nahodilá) ze strany GŘ ÚP/MPSV, školeni jsou zástupci krajských poboček, kteří informace šíří dále mezi zaměstnance kontaktních pracovišť. Řídící normy z MPSV a GŘ ÚP - ze strany GŘ ÚP jsou zasílány materiály a upozornění na možnost stažení materiálu (zveřejnění na portálu MPSV) k samostudiu. 11
Počet krajských poboček ÚP
11
10
U specifických případů se operativně obracíme na GŘ ÚP či MPSV ČR. Proškolení probíhá formou porad oddělení či referátu vždy po proškolení na krajské pobočce nebo při zavádění změn či získání nových poznatků (z praxe, odvolání apod.), tzn. dle potřeby (vedoucí zaměstnanci následně proškolí své podřízené). Organizovaná školení nejsou. B.5
5
5 1
Evidence případů, kdy bylo třeba v řízení o podpoře v nezaměstnanosti aplikovat koordinační nařízení
Předposlední sekce dotazníku se zabývala evidencí řízení o podpoře v nezaměstnanosti s aplikací koordinačních nařízení. Ukázalo se, že téměř třetina krajských poboček ÚP nedisponuje statistickými údaji o počtu těchto řízení, jelikož si žádnou evidenci nevede. Deset krajských poboček ÚP, jež touto evidencí disponují, uvedlo, že od 1. 1. 2011 řešily v průměru 730 podobných případů, přičemž rozsah se pohyboval od 103 řízení až po zhruba 1 400 řízení. Je tedy patrné, že situace se v tomto směru na jednotlivých krajských pobočkách ÚP poměrně výrazně liší. Stejný závěr vyplývá i z hodnot dalšího indikátoru, podílu případů spojených s aplikací koordinačních nařízení z celkového objemu případů rozhodování o podpoře v nezaměstnanosti. Krajské pobočky ÚP uvedly, že tato řízení tvoří průměrně 3 % ze všech řízení, přičemž konkrétní podíl se pohybuje od 0,01 % až po 10 %. Krajské pobočky ÚP, jež si vedou evidenci o řízeních spojených s aplikací koordinačních nařízení, byly také vyzvány, aby uvedly poměr zamítnutých žádostí k případům, kdy byla podpora v nezaměstnanosti přiznána. Tento podíl dosahuje průměrně zhruba 11 % zamítnutých žádostí, přičemž v jednotlivých krajích se pohybuje od 1 % až po 20 %. I zde je tedy patrný značný rozptyl. Další dotaz směřoval na průměrnou délku řízení o podpoře v nezaměstnanosti (včetně případného přerušení řízení), pokud je třeba aplikovat koordinační nařízení. Řízení trvá v průměru 12 týdnů, přičemž délka se pohybuje mezi 4 a 52 týdny. Krajské pobočky ÚP vesměs uváděly, že jde pouze o hrubý odhad, jelikož jednotlivé případy jsou zcela individuální. Jsou-li k dispozici všechny potřebné dokumenty a uchazeč o zaměstnání řádně spolupracuje, rozhodnutí je vydáno do čtyř týdnů. Pokud je nutné čekat na doložení formulářů, může řízení trvat i celý jeden rok (řízení bývá často přerušeno z důvodu dokladování z ciziny, přičemž některým zahraničním institucím trvá vystavení formulářů i několik měsíců). Co se týká personálního pokrytí případů, kdy je třeba aplikovat koordinační nařízení, situace se na jednotlivých krajských pobočkách ÚP různí. Jak ukazuje Graf 3, pouze ve 14 % krajských poboček ÚP je vyčleněno několik zaměstnanců, kteří se na danou problematiku specializují. Zhruba pětina (22 %) krajských poboček ÚP uvedla, že tyto případy řeší všichni zaměstnanci zpracovávající žádosti o podporu v nezaměstnanosti, tj. specializace u nich v tomto směru není. Až dvě třetiny (64 %) krajských poboček ÚP se vyjádřily tak, že situace na jednotlivých kontaktních pracovištích je různá.
12
Graf 3 Personální pokrytí případů, kdy je třeba v řízení o podpoře v nezaměstnanosti aplikovat koordinační nařízení
B.6
Zkušenosti, komentáře, návrhy na zlepšení
Vzhledem k vysoce strukturovanému způsobu sběru dat byla do dotazníku zařazena i závěrečná volná otázka, kam mohly krajské pobočky ÚP napsat své případné připomínky a komentáře k aplikaci koordinačních nařízení při rozhodování o podpoře v nezaměstnanosti. Dvanáct ze čtrnácti oslovených krajských poboček ÚP tuto možnost využilo, a někteří respondenti přidali i své návrhy na zlepšení. Jak ukazuje Tabulka 11, nejčastější připomínka, kterou vznesla rovná polovina krajských poboček ÚP, se týkala problematické spolupráce se zahraničními subjekty, jež spočívá zejména v dlouhých čekacích dobách a neúplnosti zasílaných formulářů. Více než třetina krajských poboček ÚP zmínila jako komplikující faktor nejasná pravidla rozhodování. Čtvrtina respondentů uvedla, že problémy způsobuje také individuální povaha každého případu a nedostatečná informovanost uchazečů o zaměstnání. Tabulka 11 Připomínky k problematice aplikace koordinačních nařízení při rozhodování o podpoře v nezaměstnanosti Připomínky Spolupráce se zahraničními subjekty (největší potíže jsou s vystavováním a úplností dat na formulářích od zahraničních institucí). Nejasná pravidla (posuzování zachování bydliště je založeno na příliš subjektivních skutečnostech). Individuální povaha každého případu. Neinformovanost uchazečů o zaměstnání (žadatelé nemají potřebu zajímat se o informace dříve, než potřebují žádat o dávky v nezaměstnanosti; zjištění uchazeče, že ČR není kompetentní pro
13
Počet krajských poboček ÚP 7 5 3
3
výplatu podpory v nezaměstnanosti, až po příjezdu do ČR). Není sjednocen postup v rámci EU, každý stát postupuje jinak, např. při posuzování bydliště. Setkáváme se i s případy, kdy jsou žadatelé nesprávně informováni ze strany zahraničních institucí o nárocích na dávky v nezaměstnanosti.
1 1
Co se týká návrhů na zlepšení, dvě krajské pobočky ÚP uvedly potřebu častějšího proškolování a větší možnost vzdělávání v této problematice. K dalším návrhům patří urychlení elektronické komunikace a sjednocení možnosti e-mailové komunikace mezi úřady, čímž by se omezila nečinnost, zdlouhavost vyřizování nebo chybovost vyplněných údajů. Jedna krajská pobočka ÚP kromě toho doporučila zvážit možnost spolupráce např. se zdravotními pojišťovnami, které by mohly informovat občany při odhlášení se z českého systému zdravotního pojištění z důvodu odjezdu do zahraničí o problematice přiznávání podpory v nezaměstnanosti. Tabulka 12 Návrhy na zlepšení Návrhy Častější proškolování, větší možnost vzdělávání v této problematice Urychlit elektronickou komunikaci a sjednotit možnosti e-mailové komunikace mezi úřady (nečinnost či zdlouhavost a „chybovost“ odpovědí). Zvážit možnost spolupráce např. se zdravotními pojišťovnami, aby nějakou formou ve spolupráci s ÚP ČR (letáčky, informování o portálu MPSV) informovaly občany před odjezdem do zahraničí při odhlášení se z českého systému zdravotního pojištění. Pro tuto oblast bychom doporučili provést maximálně možné zjednodušení postupů, včetně problematiky vyhodnocování bydliště.
Počet krajských poboček ÚP 2
1
1 1
B.7
Shrnutí
Výsledky výzkumu indikují, že žadatelé o podporu v nezaměstnanosti se státem posledního zaměstnání jiným než ČR nejsou o problematice určování bydliště dostatečně informovaní: více než dvě třetiny krajských poboček ÚP uvedly, že žadatelé se o podmínkách přiznání podpory informují zpravidla až po příjezdu ze zahraničí do ČR nebo v době, kdy ještě pobývají v zahraničí a plánují přijet do ČR. Jelikož se žadatelé o tuto problematiku nezajímají již v předstihu, ještě před odchodem do zahraničí, zvyšuje to riziko následných problémů při dokazování státu bydliště. Čtvrtina krajských poboček ÚP uvedla neinformovanost žadatelů jako komplikující faktor ve svých připomínkách a komentářích k tématu, kde se objevil i konkrétní návrh spolupracovat v této oblasti např. se zdravotními pojišťovnami, které by mohly informovat potenciální žadatele ještě před odjezdem do zahraničí při odhlášení z českého systému zdravotního pojištění.
Krajské pobočky ÚP plní v této oblasti svou informační funkci zejména odpovídáním na dotazy potenciálních žadatelů o podporu v nezaměstnanosti 14
(s těmito dotazy se setkávají všechny krajské pobočky ÚP). Více než 70 % respondentů také uvedlo, že na poli osvěty vyvíjejí také vlastní aktivity, přičemž se nejčastěji jedná o informační akce EURES poradců nebo o aktivní informování uchazečů o zaměstnání, kteří oznámí ÚP svůj odchod za prací do zahraničí.
Objem řízení o podpoře v nezaměstnanosti spojených s aplikací koordinačních nařízení je mezi krajskými pobočkami ÚP rozložen značně nerovnoměrně. Z evidence těchto případů, kterou si vede 10 ze 14 krajských poboček ÚP, vyplývá, že se jejich počet od 1. 1. 2011 pohybuje od 103 řízení až po zhruba 1 400 řízení (průměrně jde o 730 případů). Krajské pobočky ÚP dále uvedly, že řízení spojená s aplikací koordinačních nařízení tvoří průměrně 3 % ze všech řízení o podpoře v nezaměstnanosti, přičemž konkrétní podíl se pohybuje od 0,01 % až po 10 %. Závěr o nerovnoměrném rozložení podporuje i průměrný počet obdržených dotazů týkajících se této oblasti, který se na jednotlivých krajských pobočkách ÚP pohybuje od 1 do 2 dotazů k 70 dotazům měsíčně (průměrně jde o 20 až 25 dotazů měsíčně). Situace se tedy mezi jednotlivými kraji dosti liší, přičemž nejčastěji se do styku s touto agendou dostávají krajské pobočky ÚP z krajů situovaných při hranicích s Německem a Rakouskem.
Více než třetina krajských poboček ÚP zmínila jako komplikující faktor v oblasti aplikace koordinačních nařízení nejasná pravidla rozhodování. To de facto potvrzuje výchozí hypotézu o tom, že i přes metodické vedení ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí není situace v oblasti aplikace koordinačních nařízení zcela jasná.
Pro většinu krajských poboček ÚP (86 %) je dotazník pro určení státu bydliště výhradním zdrojem informací o situaci žadatele; skutečnosti nad rámec dotazníku zjišťuje méně než jedna pětina ÚP (14 %). Navzdory stěžejnímu významu dotazníku ale více než jedna třetina krajských poboček ÚP žadatele o podporu v nezaměstnanosti žádným zvláštním (ústním nebo písemným) způsobem nepoučuje při vyplňování dotazníku o způsobu a důvodu osvědčování jejich bydliště.
Jisté rozdíly se ukázaly i v oblasti zjišťovaní jednotlivých skutečností a dokladů potřebných pro prokázání bydliště. Téměř všechny krajské pobočky ÚP se shodly na tom, že k nejdůležitějším skutečnostem v tomto směru patří délka a nepřetržitost pobytu (četnost návratů do ČR) - tuto možnost uvedlo 13 ze 14 krajských poboček ÚP. Alespoň polovina krajských poboček ÚP se jako na podstatné skutečnosti shodla také na rodinné situaci a rodinných vazbách (pobyt manžela, manželky a dětí) a situaci ohledně bydlení (zda dotyčný v zahraničí bydlel na ubytovně, v ČR v nájmu nebo vlastnil nemovitost). Dále následovala plejáda různorodých skutečností (10), které považuje za důležité pouze jedna nebo dvě krajské pobočky ÚP.
Různorodý je i katalog dokladů, které jsou z pohledu úřadu práce pro prokázání bydliště považovány za nejdůležitější. Více než polovina krajských poboček ÚP se shodla na zásadní důležitosti dokladů o návratech do ČR (letenky, jízdenky), osm krajských poboček ÚP shodně uvedlo způsob ubytování v ČR a v zahraničí (podnájem, vlastní dům). Na dalších jedenácti dokladech se shodla nanejvýš třetina krajských poboček ÚP.
Krajské pobočky ÚP se poněkud rozchází ve věcné podstatě jednotlivých skutečností a dokladů potřebných pro prokázání bydliště i v hodnocení toho, 15
zda jsou tyto skutečnosti nebo doklady stěžejní, nebo naopak pouze podružné. Tento nesoulad se konkrétně týká čtyř skutečností (1. vedení bankovního účtu, existence komerčního pojištění, stavebního spoření; 2. povaha činnosti v jiném členském státě EU - uzavření pracovního poměru na dobu určitou či neurčitou; 3. registrace u lékaře; 4. zachování trvalého pobytu v ČR). Obdobně lze nalézt čtyři doklady, které hodnotí část krajských poboček ÚP jako stěžejní a jiné krajské pobočky ÚP jako podružné (1. registrace u praktického lékaře; 2. letenky; 3. doklad o studiu dětí; 4. doklad o členství v klubech).
Podíl zamítnutých žádostí o podporu v nezaměstnanosti k případům, kdy byla podpora v nezaměstnanosti přiznána, se na jednotlivých krajských pobočkách ÚP pohybuje od 1 % až po 20 %, a průměrně dosahuje zhruba 11 %.
Při určování státu bydliště žadatele o podporu v nezaměstnanosti spolupracují s jinými subjekty zhruba čtyři pětiny krajských poboček ÚP, přičemž nejčastěji se jedná o zdravotní pojišťovny a Českou správu sociálního zabezpečení. Krajské pobočky ÚP jsou zahraničními institucemi rozhodujícími o dávkách v nezaměstnanosti oslovovány velmi zřídka.
Hlavním informačním zdrojem pro pracovníky krajských poboček ÚP jsou školení ze strany Úřadu práce ČR - generálního ředitelství, určená pro vedoucí pracovníky krajských poboček ÚP, kteří následně školí své podřízené (tuto možnost uvedlo 11 krajských poboček ÚP). Jak ale uváděli respondenti, školení probíhala zejména v minulosti a v současnosti jsou nahodilá a nepravidelná (jedna krajská pobočka ÚP zmínila, že žádná organizovaná školení neprobíhají). Častou formou získávání nových poznatků je také samostudium: MPSV a GŘ ÚP vydávají řídící normy a zveřejňují je na webovém portálu MPSV; pracovníkům jsou zasílána upozornění na nové materiály a na možnost jejich stažení k samostudiu. Dvě krajské pobočky ÚP ve svých návrzích explicitně uvedly, že by zlepšení jejich práce napomohlo častější proškolování a větší možnost vzdělávání v této problematice.
C - Doporučení ochránce S ohledem na výše uvedené se jeví stávající praxe pro žadatele o podporu v nezaměstnanosti jako poněkud nepřehledná a složitá a současně do jisté míry nejednotná či nedůsledná z pohledu státní správy. Byť jsem si vědom obtížnosti dané problematiky, rád bych upozornil na jisté limity, které vyplynuly z mého šetření. Rozhodl jsem se proto formulovat oblasti, ve kterých je v souladu s principy dobré správy (zejména vstřícnosti, předvídatelnosti a otevřenosti) a skutečnosti, že veřejná správa je službou veřejnosti, vhodné, dle mého názoru, nadále zvyšovat standard služeb pro (budoucího) žadatele o podporu v nezaměstnanosti. Počítám, že konkrétní podoba či nástroje budou předmětem následných diskuzí nejen ze strany metodického orgánu, ale i krajských poboček Úřadu práce ČR. Na hledání cesty k optimálnímu řešení jsem připraven i nadále participovat.
Z šetření, která jsem v dané oblasti provedl na základě podnětů konkrétních stěžovatelů, vyplývá poměrně vysoká míra neznalosti či neinformovanosti budoucích žadatelů o podporu v nezaměstnanosti, přičemž stávající informační zdroje nepovažuji za zcela dostačující. Především proto považuji za nezbytné výrazně uživatelsky zpřehlednit a zjednodušit obsah 16
Integrovaného portálu Ministerstva práce a sociálních věcí, kde jsou v současnosti uvedeny informace týkající se koordinačních nařízení v sekci „EURES“,5 především pod odkazem „Dávky v nezaměstnanosti EU - formulář U1(E301), U2(E303)“, ale i jinde.6 Představuji si, že by na jednom místě např. formou praktických otázek a odpovědí mělo být vyčerpávajícím způsobem a přitom jednoduchým jazykem vysvětleno nejen, na co je třeba myslet před odjezdem z ČR za prací, ale rovněž například jaké dokumenty je vhodné si uschovávat během pobytu v zahraničí (doklady o četnostech návratu do ČR atd.). Užitečný by mohl být i „slovník“ základních pojmů specifických pro danou oblast. V neposlední řadě považuji za důležité detailně objasnit, jak probíhá řízení o žádosti o podporu v ČR a jaká jsou jeho specifika, pokud uchazeč o zaměstnání poslední výdělečnou činnost vykonával v zahraničí: jaká je role dotazníku pro určení státu bydliště, co se rozumí bydlištěm, resp. středem (centrem) zájmů, co znamená koncentrace řízení, jaké doklady je třeba předložit atd.7 Zdůrazněna by měla být informace, ať nezaměstnaní primárně zváží podání žádosti o dávky v nezaměstnanosti v zemi, kde naposledy pracovali, včetně vysvětlení toho, proč nemusí být přiznání podpory v nezaměstnanosti v ČR automatické. Kromě propracovaných informací v elektronické podobě by stálo za zvážení předávání těchto informací v tištěné podobě širšímu okruhu osob (např. lidem, kteří odjíždí za zaměstnáním do zahraničí a přijdou svoji situaci řešit na ÚP, či osobám, které se již ze zahraničí vrátily a před formální žádostí o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání kontaktují ÚP), ve formě informačních letáků, brožur atd. Současně by tyto materiály mohly být i k dispozici na nástěnkách kontaktních pracovišť Úřadu práce ČR či jiných vhodných místech (občanské poradny, pracoviště zdravotních pojišťoven apod.).
Dále se jeví jako potřebné najít možnost (zejména technického rázu), kterak e-mailové či písemné dotazy jednotlivých osob, které se teprve hodlají zaevidovat jako uchazeči o zaměstnání, přiřadit k jejich případné budoucí evidenci, týkají-li se stejné otázky. U proběhlých osobních jednání s jednotlivci, kteří se nenacházejí v evidenci uchazečů o zaměstnání, je nezbytné důsledně vyhotovovat stručný záznam o jednání (např. i za užití jednoduchého formuláře pro snížení administrativní zátěže), který bude rovněž v případě zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání přiřaditelný ke konkrétní osobě. Úřad tak bude mít zdokladováno, jaké informace poskytl, čímž může posléze argumentovat v případě možných stížností na nesprávnost podaných informací.
I když lze z tohoto pojmu dovodit, že se nějakým způsobem vztahuje k Evropské unii, dávám ke zvážení, zda příslušnou sekci nenazvat jinak, aby bylo na první pohled bez pochybností zřejmé, jaký obsah je možné na příslušné stránce najít. 6 Dílčí informace obsahuje rovněž „Příručka pro migrující osoby“: (http://portal.mpsv.cz/eures/e301/prirucka_pro_migrujici_osoby.pdf) a informační list „Ztráta zaměstnání“: (http://portal.mpsv.cz/eures/prace_v_eu/fakta/fs_nezamestnanost_ztrata_zamestnani.pdf), který ovšem zavádějícím způsobem uvádí, že „po ukončení zaměstnání v jiné členské zemi může český občan uplatnit nárok na dávky v nezaměstnanosti také v ČR, jestliže má stále ve své vlasti bydliště (trvalý pobyt)“. 7 Za nevhodné pokládám formulace typu „Toto určení (myšleno bydliště) je klíčové pro rozhodnutí, zda se na Vás bude vztahovat čl. 71 (1)(b)(ii) nař. 1408/71, nebo 65 (2) nař. 883/04“, neboť takové sdělení je pro průměrné uchazeče o zaměstnání nesrozumitelné. 5
17
Všem krajským pobočkám Úřadu práce ČR dávám na zvážení posílení role speciálního konzultanta na problematiku koordinace, který by byl k dispozici nejen budoucím žadatelům o podporu v nezaměstnanosti, ale zejména samotným pracovníkům krajských poboček ÚP. Možným řešením by bylo např. využít stávající síť EURES poradců, nicméně cílem je výrazně zviditelnit tyto osoby, zvýšit jejich vzájemnou spolupráci, posílit systém vzdělávání, tak aby se staly oporou pro kolegy i uchazeče. Tento model by mohl být, dle mého názoru, přínosný v určitých oblastech, resp. daný „styčný důstojník“ by mohl vhodnou formou napomáhat sdílení informací v obdobných případech a usnadnil by vyhledávání informací pro pracovníky, kteří se s danou oblasti nesetkávají tak často.
V návaznosti na předchozí bod navrhuji zavést pravidelné metodické porady Úřadu práce ČR - generálního ředitelství (eventuálně Ministerstva práce a sociálních věcí) s krajskými pobočkami ÚP (případně konzultace) nad aktuálními problémy a případy v oblasti aplikace koordinačních nařízení u dávek v nezaměstnanosti.
Jelikož jádrem podnětů, kterými jsem se v minulosti zabýval, bylo ve značné míře určování státu bydliště, hrají informace zjišťované v dotazníku pro jeho určení významnou roli. Z podnětů stěžovatelů plyne na jedné straně nepochopení pojmu bydliště a z toho pramenící neuvědomění si, nakolik jsou zjišťované skutečnosti zásadní. Mám nicméně i obavu, že zaměstnanci kontaktních pracovišť Úřadu práce ČR v tomto ohledu ne vždy důsledně poskytují řádné poučení. S vědomím výše uvedeného a veden snahou, aby státní správa byla pro adresáty maximálně transparentní a předvídatelná, navrhuji revidovat stávající podobu dotazníku pro určení státu bydliště.8 V první řadě bych ocenil jasné (a to např. i grafické) odlišení zásadních otázek a údajů rozhodných pro posuzování státu bydliště během posledního zaměstnání (tedy zejména délku pobytu v zahraničí, povahu a délku zaměstnání, charakter bydlení, rodinnou situaci) od otázek (řekněme) doplňkových či podružných, u nichž je navíc nezbytné buď přímo v dotazníku, nebo v příloze či poučení srozumitelně vysvětlit, proč je nad určitou dobu strávenou v zahraničí třeba dokládat více skutečností. Za zamyšlení a širší diskuzi stojí rovněž styl kladených otázek, jako vhodné se jeví otevřené otázky typu „popište charakter svého zaměstnání“, samozřejmě s adekvátním vysvětlením či nejčastějšími možnostmi. Z mého šetření rovněž vyplynulo, že některé skutečnosti (příkladem existence běžného účtu v ČR či různé formy spoření) hrají velmi zanedbatelnou roli, aniž by to ovšem bylo z dotazníku pro určení státu bydliště dostatečně zřejmé. Je proto otázkou, zda by neměly být vhodně přeformulovány například do závěrečné shrnující kategorie zastřešující všechny další možnosti zachování vazeb9 s Českou republikou, které nicméně bez spojení s jinými skutečnostmi na prokázání zachování bydliště nestačí. V této souvislosti upozorňuji např. na to, že pokud uchazeč o zaměstnání na otázku č. 21 dotazníku pro určení státu bydliště odpoví, že si zachoval vazby k ČR,
Tento pojem by mohl být např. v úvodu dotazníku alespoň rámcově vymezen, včetně např. uvedení toho, jak jej chápat nelze (např. jako trvalý pobyt). 9 Rovněž u tohoto pojmu by bylo vhodné v dotazníku vysvětlit, že nejde např. o citové vazby apod. 8
18
je následně vyzván k uvedení a doložení „zachování vazeb k ČR, např. členství v klubech, ponechání bankovního/jiného účtu, nájemní/podnájemní smlouva, hrazení poplatků aj.“ - domnívám se, že taková formulace evokuje dojem, že tyto demonstrativně uvedené skutečnosti o zachování bydliště svědčí. V odůvodnění rozhodnutí krajských poboček ÚP i ministerstva se však často uvádí, že tyto údaje o bydlišti nevypovídají.
Závěrem dávám na zvážení systematické ukotvení spolupráce Úřadu práce ČR s ostatními subjekty (například veřejnými zdravotními pojišťovnami) včetně těch zahraničních. Možným systémovým postupem ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí by na úrovni Evropské unie mohl být důraznější apel k užší a efektivnější spolupráci mezi státy, včetně vzájemné výměny zkušeností.
D - Závěry Jak jsem již uvedl v úvodu své zprávy, cílem tohoto šetření bylo podrobit analýze některé praktické aspekty rozhodování krajských poboček ÚP při žádostech o podporu v nezaměstnanosti za použití tzv. koordinačních nařízení. Ze šetření vyplynuly body, na kterých považuji za účelné nadále pracovat, přičemž je možné je shrnout následovně: [1]
Zvýšení informovanosti potenciálních žadatelů o podporu v nezaměstnanosti.
[2]
Důsledná evidence v nezaměstnanosti.
[3]
Revize stávající podoby dotazníku pro určení státu bydliště.
[4]
Zpracování podrobnějších písemných instrukcí a ústního poradenství k účelu a důležitosti dotazníku pro určení státu bydliště, které by byly přikládány žadatelům o podporu v nezaměstnanosti spolu s dotazníkem.
[5]
Posílení role speciálního konzultanta na problematiku koordinace, popř. EURES poradců - zviditelnění činnosti těchto osob, zvýšení jejich vzájemné spolupráce, intenzivnější vzdělávání apod.
[6]
Metodické ošetření spolupráce s ostatními subjekty včetně zahraničních.
[7]
Zavedení pravidelných metodických porad GŘ ÚP s krajskými pobočkami ÚP na dané téma.
dotazů
potenciálních
žadatelů
o
podporu
Své poznatky zasílám všem osloveným úřadům, kterým tímto velmi děkuji za spolupráci a cenné poznatky, které k dané problematice poskytly. Tato zpráva bude rovněž předána Úřadu práce ČR - generálnímu ředitelství a Ministerstvu práce a sociálních věcí. S ohledem na složitost problematiky si dovoluji požádat Úřad práce ČR - generální ředitelství, aby spolu s Ministerstvem práce a sociálních věcí otevřely diskuzi s krajskými pobočkami ÚP nade mnou navrženými body. O prvních výsledcích si dovoluji očekávat zprávu od Úřadu práce ČR - generálního ředitelství a Ministerstva práce a sociálních věcí do poloviny ledna 2014. Krajské pobočky ÚP prosím o vhodnou formu distribuce výše uvedených výstupů kontaktním pracovištím, tak aby bylo možné hledat přiléhavé řešení pro každé pracoviště s vědomím specifik konkrétních oblastí. Rovněž uvítám, pokud budou shrnuté poznatky námětem při metodické činnosti. Ocením rovněž zpětnou 19
vazbu od jednotlivých krajských poboček ÚP, pokud se budou chtít jakkoliv vyjádřit k mým zjištěním či možným řešením. Na základě zjištěných skutečností zvážím své další kroky v této iniciativě, včetně možnosti osobního jednání na Ministerstvu práce a sociálních věcí. V I. čtvrtletí roku 2014 bych uvítal setkání u kulatého stolu v Kanceláři veřejného ochránce práv s krajskými pobočkami ÚP, Úřadem práce - generálním ředitelstvím i se zástupci Ministerstva práce a sociálních věcí.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
20
