V Brně dne 31. května 2011 Sp. zn.: 1339/2011/VOP/IFH
Zpráva o šetření z vlastní iniciativy ve věci postupu Ministerstva průmyslu a obchodu při vyřizování žádostí o odškodnění podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem A - Důvody zahájení šetření z vlastní iniciativy Dne 8. března 2011 jsem přistoupil k zahájení šetření z vlastní iniciativy dle ustanovení § 9 písm. d) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, ve věci postupu Ministerstva průmyslu a obchodu (dále jen MPO či ministerstvo) při vyřizování „ţádostí o odškodnění“ podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (dále také „OdpŠk“ nebo „zákona č. 82/1998 Sb.“).1 Pojmem „ţádost o odškodnění“ přitom pouţívám v širším smyslu slova nejen pro ţádosti uplatňující nárok na náhradu škody (škody hmotné), nýbrţ pod něj zahrnuji také ţádosti o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu, jak je upraveno v ustanovení § 31a citovaného zákona. Jelikoţ jsem přesvědčen, ţe vyřizování ţádostí o odškodnění na všech ministerstvech by mělo probíhat podle jednotného standardu, rozhodl jsem se tuto agendu na jednotlivých ministerstvech postupně podrobit komplexnímu šetření. Šetření jiţ proběhlo na Ministerstvu spravedlnosti, Ministerstvu práce a sociálních věcí, Ministerstvu vnitra i dalších ministerstvech. Jiţ před zahájením šetření MPO jsem na základě dosavadních poznatků zformuloval „Desatero dobré praxe pro posouzení ţádostí o odškodnění“ (dále také jen „desatero“). S tímto dokumentem jsem pro větší předvídatelnost správní praxe i mého postoje seznámil veřejnost na tiskové konferenci dne 10. listopadu 2010. Desatero je dostupné na mých webových stránkách.2 1) Předmět šetření Předmětem šetření je tedy procesní postup MPO dle ustanovení § 14 a § 15 OdpŠk3 při vyřizování nároků uplatněných fyzickými a právnickými osobami v reţimu
1
Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. 2 http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2010/desatero-dobre-praxe-pro-posouzeni-zadostio odskodneni/ 3 Ustanovení § 14 (1) Nárok na náhradu škody se uplatňuje u úřadu uvedeného v ustanovení § 6.
tzv. předběţného posouzení nároku, který je povinným předstupněm soudního řízení. Jak vyplývá z rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále i „ESLP“) ve věci Vokurka proti České republice (Konečné rozhodnutí o přijatelnosti stíţnosti ze dne 16. 10. 2007, č. 40552/02, bod 61), přijal prozatím ESLP argumenty české vlády, ţe tento poněkud netradiční model předsoudního projednání nároku „může mít své výhody, neboť může zabránit přetěžování soudního systému“. V logice ESLP má však institut předběţného posouzení nároku ministerstvem smysl pouze tehdy, pokud v jeho rámci můţe reálně docházet k účinné nápravě. 2) Metoda šetření Podle mého názoru se postup MPO v rámci předběţného posuzování nároku neřídí čistě soukromoprávními principy, nýbrţ se stále ještě jedná o reţim do značné míry veřejnoprávní. Odškodňování totiţ probíhá jako důsledek předchozího nezákonného výkonu veřejné moci státem, či územním samosprávným celkem. Zákon OdpŠk, a zejména jeho úprava předsoudní fáze, je tak zvláštní veřejnoprávní regulací specifických právních vztahů, v nichţ nelze dogmaticky uplatňovat např. princip rovnosti stran, jenţ je jinak stěţejním principem soukromého práva. Podobnou filozofii lze nalézt např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2010 sp. zn. II ÚS 1612/09. Z důvodů právě uvedených je třeba postup ministerstev a jiných ústředních správních úřadů při předběţném posouzení nároku chápat jako výkon veřejné správy sui generis. Nepostupuje se v něm sice dle správního řádu, nicméně s ohledem na jeho ustanovení § 177 odst. 1 je třeba respektovat alespoň základní zásady činnosti správních orgánů (ustanovení § 2 - § 8 správního řádu),4 a moţné je téţ poměřování těchto postupů skrze principy dobré správy. 5 Mnou vytvořené desatero dobré praxe pro posouzení ţádostí o odškodnění je právě prvotním pokusem o specifikaci principů dobré správy pro odškodňovací agendu. Tato zpráva o šetření je pak vyhodnocením naplnění tohoto desatera ze strany MPO. 3) Cíl šetření Cílem šetření nebylo prověřování jednotlivých případů, nýbrţ posouzení procesního rámce, který je MPO nastaven pro vyřizování nároků jejich předběţným posouzením. Prováděné šetření tak nebude prozatím otevírat jednotlivé případy (například ve snaze o jejich opětovné prověření a nové posouzení), nýbrţ má
(2) Byl-li nárok uplatněn u úřadu, který není příslušný, postoupí tento úřad žádost poškozeného příslušnému úřadu. Účinky předběžného uplatnění jsou v tomto případě zachovány. (3) Uplatnění nároku na náhradu škody podle tohoto zákona je podmínkou pro případné uplatnění nároku na náhradu škody u soudu. Ustanovení § 15. (1) Přizná-li příslušný úřad náhradu škody, je třeba nahradit škodu do šesti měsíců od uplatnění nároku. (2) Domáhat se náhrady škody u soudu může poškozený pouze tehdy, pokud do šesti měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen.“ 4 „Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v ustanoveních § 2 až § 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.“ 5 Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
2
vytčeno za cíl upozornit ministerstvo na zjištěné nedostatky a dosáhnout plošné změny dosavadní praxe. Vedlejším cílem je pak také nastavení reţimu spolupráce při uplatňování opatření veřejného ochránce práv spočívajícího v navrţení poskytnutí náhrady škody.6 Tohoto opatření hodlám vyuţívat ve větší míře neţ doposud, a je tedy nezbytné nastavit procesní postup tak, aby byla překonána určitá mezerovitost platné právní úpravy. B - Skutková zjištění a právní hodnocení Skutková zjištění vychází z místního šetření provedeného na základě ustanovení § 15 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Místní šetření proběhlo dne 7. dubna 2011 na MPO a bylo zaměřeno na postupy ministerstva v předmětné agendě v posledních třech letech (včetně prvního čtvrtletí roku 2011). Ze šetření vyplynulo, ţe nápad ţádostí o náhradu škody podle OdpŠk je v porovnání s ostatními ministerstvy zanedbatelný. Za poslední tři roky řešilo MPO 15 ţádostí o náhradu škody. V sedmi případech šlo o nesprávný úřední postup ţivnostenských úřadů, v šesti případech se jednalo o nesprávný úřední postup České obchodní inspekce (dále jen ČOI).7 Jeden případ se týkal ţádosti o náhradu škody v rámci projektu 3.1 EED02/017 - Zlepšení tepelně technických vlastností administrativně-výrobní budovy, kterou vyřizovala Sekce fondů EU, výzkumu a vývoje. Jeden případ řešila Licenční správa (odbor), přičemţ v téţe kauze bylo zaţalováno více ústředních orgánů státní správy (Ministerstvo financí, Ministerstvo vnitra, MPO a Národní bezpečnostní úřad).8 Zjištěné skutečnosti jsem záměrně zobecnil, neboť není mým cílem stigmatizovat jednotlivé pracovníky vyřizující konkrétní případy a poukazovat na jejich konkrétní jednání. Při hodnocení systému vyřizování odškodňovací agendy u MPO tedy nyní provedu analýzu naplňování jednotlivých bodů desatera: 1. Každé ministerstvo má mít jedno místo příslušné k vyřizování žádostí o odškodnění podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. U ministerstva je určen jeden organizační útvar, u něhož se shromažďují žádosti dle zákona č. 82/1998 Sb. Ostatní útvary bezodkladně postupují žádosti na jedno místo oprávněné tyto prošetřit a vyřídit. Jednotlivá ministerstva si vzájemně vyměňují informace a sjednocují postupy.
6
Ustanovení § 19 písm. e) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Ve dvou případech směřujících vůči postupu ČOI se ţadatelé obrátili s nárokem na náhradu škody přímo na soud (bez vyuţití předběţného mimosoudního projednání nároku). V prvém případě soud řízení zastavil, ve druhém případě řízení stále trvá. 8 Ţalobce vyčíslil škodu na 238.000,- Kč. MPO bylo do případu zahrnuto, neboť vydávalo licenci na dovoz pentritu. 7
3
Pro vysvětlení chci uvést, ţe určení jednoho centra pro vyřizování ţádostí povaţuji za vhodné hned z několika důvodů. V prvé řadě musí ministerstvo zabezpečit jednotný výkon této agendy napříč svými odbory, a to tak, aby ve smyslu principu rovného zacházení byly řešeny obdobné případy obdobně (jak posouzení základu nároku, tak také přiznání srovnatelné výše odškodnění) a nedocházelo k neodůvodněným rozdílům. Zadruhé by mělo být dlouhodobějším cílem státu koordinovat odškodňovací agendu i mezi jednotlivými ministerstvy, a centrální místo by tak bylo zároveň kontaktním místem pro ostatní ministerstva. Důvodem je opět princip rovného zacházení uplatňovaný také napříč jednotlivými ministerstvy. Zatřetí pak vzhledem k velkým odborným nárokům, které tato agenda na vyřizující pracovníky klade, je nezbytná její koncentrace u uţší skupiny profesionálních právníků ministerstva, kteří budou schopni detailní analýzy kaţdého případu, budou se dále vzdělávat v této specifické podoblasti práva, sledovat judikaturu českých, ale i evropských soudů apod. Je samozřejmé, ţe i po centralizování odškodňovací agendy bude nezbytná spolupráce s věcnými odbory, nicméně odpovědnost za konečné vyřízení věci by měla spočívat na bedrech centrálního místa. Takovéto nastavení navíc umoţní nestranné prošetření předchozích postupů státní správy i v těch případech, kdy se samotné ministerstvo (jeho věcný odbor) podílelo na vydání nezákonného rozhodnutí nebo na nezákonném úředním postupu, či bylo ve věci jinak věcně zainteresováno. Šetřením jsem zjistil, ţe MPO nemá specializovaný útvar pověřený vyřizováním ţádostí o náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. K vyřízení ţádosti je věcně příslušný vţdy ten odbor, do jehoţ kompetence (dle interní organizace) náleţí příslušná agenda. Věcný odbor MPO se při vyřizování ţádosti mohl v minulosti obrátit na odbor legislativně právní, který mu sdělil své stanovisko k věci. Ţádost o konzultaci ale nebyla povinná. Záleţelo tedy výhradně na okolnostech konkrétního případu a na uváţení daného věcného odboru vyřizujícího ţádost, zda se na odbor legislativně právní obrátí. Obecně ale lze říci, ţe existovalo konzultační místo pro odborné posouzení ţádostí o odškodnění. S účinností od 15. 3. 2011 byl z odboru legislativně-právního fakticky vyčleněn odbor právní, který by měl do budoucna zastřešovat záleţitosti týkající se náhrady škod dle zákona č. 82/1998 Sb. Vzhledem k nepatrnému mnoţství ţádostí o náhradu škody nebyla předmětná problematika na MPO doposud systémově řešena. Jak jsem byl zástupci MPO informován, ke změně dochází na základě mého šetření. Stávající situace je taková, ţe věcné odbory MPO i nadále připravují podklady a zpracovávají konečné stanovisko k posouzení ţádosti podle zákona č. 82/1998 Sb. Všechny ţádosti o náhradu škody jsou povinně konzultovány s odborem právním, který by měl posoudit její konečné vyřízení. Aţ poté, co odbor právní schválí stanovisko, bude moci věcný odbor odeslat ţadateli odpověď. Systémové opatření, které MPO s účinností od 15. 3. 2011 přijalo, nepovaţuji za dostatečné naplnění prvního bodu desatera. Doporučuji proto ministerstvu pověřit jedno centrální místo příslušné k vyřizování všech ţádostí o odškodnění (např. odbor právní).
4
2. Ministerstvo má vést statistiky přijatých žádostí o odškodnění. U každého ministerstva musí existovat systém pro statistické sledování dat, které by mělo být rozděleno do převažujících oblastí. Součástí statistik má být i přesná a jasná evidence případů, ve kterých byla náhrada škody či přiměřené zadostiučinění poskytnuty (s ohledem na možnost předvídatelnosti v obdobných věcech) a v jaké výši. Pro vysvětlení chci opět uvést, ţe důvodem pro vedení jednotného přehledu ţádostí o odškodnění a způsobů jejich vyřízení je moţnost operativního sledování celé agendy, moţnost snazší spolupráce s jinými ministerstvy a v neposlední řadě moţnost České republiky statisticky doloţit ESLP, jak jsou nastaveny (a jak také v praxi fungují) vnitrostátní prostředky nápravy nezákonných úředních rozhodnutí a nesprávných úředních postupů (např. nečinnosti). MPO nevede samostatnou evidenci těchto ţádostí. Údaje o ţádostech je ale moţno dohledat. Dle JUDr. Martina Kakrdy, vedoucího odboru právního, by vzhledem k počtu ţádostí vedení jednotné evidence nemělo představovat technický problém. Ačkoliv je počet ţádostí o odškodnění oproti jiným ministerstvům malý, doporučuji ministerstvu statistickou evidenci vyřizování odškodňovací agendy zavést. 3. Ministerstvo musí každou žádost striktně posoudit podle jejího obsahu. Ministerstvo po obdržení žádosti posoudí, zda se podle obsahu jedná o žádost o náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem (zejména nečinností příslušného úřadu) či nezákonným rozhodnutím; současně posoudí, zda se nejedná o žádost o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. Žádosti nesmí být posuzovány podle názvu či zjevně chybně zvolené formulace. Při posuzování obsahu kaţdé ţádosti je přitom vţdy třeba přesně rozlišovat, zda se osoba domáhá nároku z důvodu nesprávného úředního postupu (ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb.) nebo nezákonného rozhodnutí (ustanovení § 7 a násl. zákona č. 82/1998 Sb.), a dále, zda jde o nárok na náhradu škody (tedy hmotné škody), či nárok na zaplacení přiměřeného zadostiučinění ve smyslu ustanovení § 31a zákona č. 82/1998 Sb. (tedy nehmotné újmy). Vzhledem ke skutečnosti, ţe uplatněný nárok osoby můţe být v některých případech nejasný, je třeba dalším dotazováním pomoci odstranit nejasnosti ohledně podstaty uplatněného právního nároku. MPO se snaţí posuzovat ţádosti o náhradu škody dle obsahu. Ve většině případů se jedná o standardní ţádosti o náhradu majetkové škody způsobenou zejména nesprávným úředním postupem či nezákonným rozhodnutím orgánu státní správy. V menší míře ţadatelé poţadují i přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu. MPO posuzuje ţádosti o náhradu škody dle jejich obsahu, tedy v souladu se třetím bodem desatera. Výše uvedené kategorie doporučuji rozlišovat i ve statistice.
5
4. Ministerstvo má žadatele informovat, že žádost obdrželo. Po obdržení žádosti by mělo ministerstvo každého žadatele informovat, že žádost obdrželo, příp. ho požádat o sdělení čísla účtu, na který by v případě kladného vyřízení žádosti měli zaslat požadovanou náhradu škody. Šetřením jsem zjistil, ţe praxe při přijímání ţádostí a zasílání tzv. akceptačních dopisů není na MPO jednotná. Záleţí na tom, který odbor MPO ţádost věcně řeší. Odbor technické harmonizace a spotřebitelské legislativy a Sekce fondů EU, výzkumu a vývoje informuje ţadatele do třiceti dnů o přijetí ţádosti. Odbor ţivností ţadatele o přijetí ţádosti neinformuje. Dle názoru JUDr. Martina Kakrdy, vedoucího odboru právního, není povinností MPO informovat ţadatele o obdrţení ţádosti (nevyplývá to z ţádného právního předpisu) a tento krok vidí spíše jako administrativní zatíţení MPO. Zastávám názor, ţe v rámci dodrţování zásady vstřícnosti při vyřizování ţádostí o odškodnění by bylo vhodné, aby MPO po obdrţení ţádosti zaslalo ţadateli akceptační dopis, v němţ by ho kromě potvrzení příjmu ţádosti informovalo o tom, jak byla ţádost dle obsahu posouzena, případně jaké dokumenty či údaje (např. číslo účtu) od něj ještě poţaduje. Ministerstvo průmyslu a obchodu tak čtvrtý bod desatera nesplňuje. Doporučuji ministerstvu zasílání akceptačních dopisů zavést. 5. Ministerstvo má činit kroky k odstranění příčin nečinnosti častěji se objevujících v žádostech o odškodnění. Ukazuje-li praxe na nečinnost (systémovou) v některé agendě ministerstva, ministerstvo činí bezodkladně průkazné kroky k odstranění příčin nečinnosti. Činí tak v zájmu ochrany práv jednotlivců před nečinností, pro zajištění spravedlivého procesu i za účelem snížení nákladů státu za možnou způsobenou škodu. S ohledem na nepatrné mnoţství ţádostí došlých MPO v letech 2008 - 2010 (včetně prvního čtvrtletí roku 2011), nebylo moţné vysledovat ţádný obecný problém v činnosti podřízených úřadů. Tato záleţitost tak prozatím na MPO řešena nebyla. Proto není moţné naplňování tohoto bodu desatera hodnotit. 6. Ministerstvo má vyzvat žadatele k doplnění žádosti. Chybí-li v žádosti některý z důležitých podkladů, bez nichž není možné žádost objektivně posoudit, příp. tam není uvedena výše požadované náhrady škody či přiměřeného zadostiučinění, ministerstvo vyzve žadatele k doplnění. Moţnost vyuţívat výzev k doplnění či upřesnění ţádosti dle mého názoru více sleduje cíl předpokládaný zákonodárcem, jímţ je priorita dobrovolného plnění v rámci předběţného projednání v těch případech, kdy existovalo nezákonné rozhodnutí nebo došlo k nesprávnému úřednímu postupu. V těchto případech má stát učinit vše, aby svá pochybení napravil a odčinil, čímţ předejde zbytečným soudním sporům. Z povahy věci ovšem bude připadat zpracování výzvy k doplnění v úvahu spíše v těch případech, kde je poţadována náhrada škody, tj. ţadatel musí svůj
6
nárok nejen tvrdit, ale i prokázat existenci škody a příčinnou souvislost. Naopak u přiměřeného zadostiučinění bude potřeba doplnění méně častá. Je-li ţádost neúplná, vyzývá MPO ţadatele k doplnění, příp. k upřesnění svého nároku. Z některých spisů bylo zjevné, ţe MPO rozlišuje mezi náhradou majetkové škody a přiměřeným zadostiučiněním za nemajetkovou újmu ve smyslu ustanovení § 31a zákona č. 82/1998 Sb. Výzvy zasílané ţadatelům slouţí také k tomu, aby ţadatel upřesnil vyčíslení vzniklé majetkové škody a předloţil některé doklady. Ministerstvo vyuţívá výzev k doplnění ţádostí, šestý bod desatera tedy naplňuje. 7. Ministerstvo nesmí a priori odmítat dobrovolné plnění v případě zjištění pochybení. Zjistí-li ministerstvo, že v posuzovaném případě došlo k pochybení úřadu (zejména nečinnosti), nepotřebuje pro odškodnění rozhodnutí soudu. Dobrovolné plnění v případě zjištění pochybení je mimosoudním vyrovnáním. Obě strany šetří náklady soudního řízení a současně nedochází k nedůvodnému zatěžování soudů. Ministerstvo dobrovolné plnění posuzuje se znalostí Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, a také judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Praxe dobrovolného plnění v případě zjištění pochybení je jedním z měřítek účinnosti vnitrostátního prostředku ochrany tak, jak ho požaduje Úmluva i Evropský soud pro lidská práva. Ke dni místního šetření (7. dubna 2011) nevyplatilo MPO ţádnou náhradu škody dobrovolně. Někteří ţadatelé se obrátili na soud podle ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb. V několika případech vzali ţadatelé ţalobu zpět anebo podanou ţalobu soudy zamítly. Zástupci MPO dále sdělili, ţe a priorně neodmítají dobrovolné plnění, zjistí-li, ţe došlo skutečně k vydání nezákonného rozhodnutí či nesprávnému úřednímu postupu orgánu státní správy, který je v gesci MPO. Prozatím ale nevznikl ţádný případ, který by podle názoru MPO zakládal důvod pro dobrovolné odškodnění. Vzhledem k nízkému počtu ţádostí na odškodnění, které MPO za poslední tři roky řešilo, nelze naplňování tohoto bodu desatera hodnotit. Doporučuji však MPO, aby došlé ţádosti vţdy důkladně posuzovalo a v případě, ţe zjistí pochybení, poskytlo ţadateli dobrovolné plnění. . 8. Ministerstvo musí žadatele vyrozumět o vyřízení žádosti do šesti měsíců. Ministerstvo odpoví žadateli do 6 měsíců, zda jeho žádosti vyhoví, či nikoliv. Pokud z vážných důvodů nemůže ministerstvo věc vyřídit ve lhůtě 6 měsíců, vyrozumí žadatele o důvodech zpoždění, a termínu, kdy lze odpověď ministerstva očekávat. Současně je povinností ministerstva poučit žadatele o jeho právu domáhat se odškodnění u příslušného soudu.9 MPO se snaţí všechny ţádosti vyřizovat ve lhůtě šesti měsíců. V rámci šetření jsem zjistil, ţe v ţádném z případů nedošlo k překročení lhůty. Šetřením jsem zjistil, 9
Ustanovení § 15 odst. 2 zákona zní: „Domáhat se náhrady škody u soudu můţe poškozený pouze tehdy, pokud do šesti měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen.“
7
ţe MPO ţadatele nepoučuje o moţnosti obrátit se na soud, pokud nesouhlasí s vyřízením věci. MPO tento krok povaţuje do jisté míry za nadbytečný, neboť vychází z předpokladu, ţe pokud stěţovatel ví, ţe se s ţádostí o odškodnění má obrátit na MPO, bude nepochybně seznámen i s moţností obrátit se na soud. Doporučuji ministerstvu, aby důsledně poučovalo ţadatele o jeho právu domáhat se odškodnění u příslušného soudu. 9. Ministerstvo má výsledek posouzení žádosti odůvodnit. V případě vyhovění žádosti musí odškodnění vyplatit bezodkladně. Ministerstvo vysvětlí a řádně odůvodní žadateli důvody, pro které nebylo možné žádosti vyhovět. Tuto povinnost má ministerstvo i v případě, že žádosti o náhradu škody zcela nebo zčásti vyhoví. Žádá-li osoba o přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, vyhověním žádosti není pouze výplata v penězích, ale podle intenzity nemajetkové újmy také konstatování nezákonnosti nebo nečinnosti a omluva. Přiměřené zadostiučinění (v penězích) se poskytuje za současného splnění dvou podmínek: a) nemajetkovou újmu nebylo možné nahradit jiným způsobem; b) samotné konstatování porušení se nejeví jako dostatečné. Při posuzování důvodnosti žádosti musí ministerstvo respektovat ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. V případě potřeby ministerstvo požádá o součinnost Ministerstvo spravedlnosti. Je-li žádosti zcela nebo zčásti vyhověno, musí být náhrada vyplacena bezodkladně, nejpozději do šesti měsíců od obdržení žádosti. Pakliţe MPO ţádost zamítne, tak své zamítavé stanovisko MPO v převáţné většině případů přesvědčivě odůvodňuje. Ve dvou případech10 se však odůvodnění omezilo na následující stručné sdělení: „Na základě přešetření spisového materiálu, který má Ministerstvo průmyslu a obchodu t. č. k dispozici, dospělo Ministerstvo průmyslu a obchodu k závěru, že v projednávané věci nelze Vámi uplatňovanou náhradu škody přiznat. Důvodem je skutečnost, že podle našeho názoru nebylo v daném případě prokázáno naplnění všech zákonných podmínek pro vznik odpovědnosti státu za škodu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.“
Doporučuji ministerstvu, aby vţdy opatřovalo svá sdělení o výsledku posuzování nároků podrobným odůvodněním, které bude odráţet hlubší právní rozbor kaţdého uplatněného nároku a bude vycházet z kompletní spisové dokumentace, kterou si vyţádá. 10. Ministerstvo může přistoupit k advokátnímu zastoupení jen ve zcela ojedinělých, skutkově a právně složitých případech. Ministerstvo vyřizuje žádosti o odškodnění prostřednictvím svých odborných zaměstnanců. Také v případě, že žadatel uplatní svůj nárok u soudu, měl by ministerstvo zastupovat jeho odborný zaměstnanec. Zastoupení ministerstva advokátem lze omezit jen na zcela ojedinělé, skutkově a právně složité případy. Zastoupení ministerstva advokátem v případě obvyklé a běžné agendy ministerstva je zcela nepřípustné. Ani při plném úspěchu státu v soudním sporu není vyloučeno, 10
Spisy jsou vedené pod sp. zn.: 32824/08/04400 a 55255/08/04400.
8
že soud nepřizná státu náklady právního zastoupení. Náklady vynaložené na advokáta jdou tak zcela na vrub státního rozpočtu. Slovy Ústavního soudu lze k uvedenému shrnout, že „zastoupení státu lze akceptovat jako výjimku z pravidla, jíž je nutno vykládat přísně restriktivním způsobem“. V průběhu šetření jsem zjistil, ţe se MPO nenechává zastupovat advokáty. Směřuje-li nějaká ţádost o odškodění vůči nezákonnému rozhodnutí či nesprávnému úřednímu postupu ČOI, je MPO zastoupeno právním oddělením ústředního inspektorátu ČOI. Pokud ţádost spadá do oblasti ţivností, je MPO zastoupeno zástupcem odboru ţivností. MPO případně vyuţívá sluţeb Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Ministerstvo naplňuje desátý bod desatera. C - Závěr Tato zpráva o šetření shrnuje mé poznatky získané šetřením procesních aspektů tzv. předběţného posuzování nároků na odškodnění, které byly v uplynulých třech letech a prvním čtvrtletí letošního roku vyřizovány u MPO. Po podrobném vyhodnocení naplňování jednotlivých bodů desatera chci na závěr zdůraznit ty nedostatky, které vnímám jako nejzásadnější: K jednomu ze základních principů dobré správy patří i princip vstřícnosti. Tento princip by MPO ve vztahu k žadatelům o odškodnění mělo naplnit zavedením akceptačních dopisů. Nejen za projev vstřícnosti vůči žadateli, ale přímo za povinnost ministerstva, považuji důsledné poučování žadatele o jeho právu domáhat se odškodnění u příslušného soudu. S požadavkem na naplnění principu předvídatelnosti správních rozhodnutí souvisí doporučení, aby MPO svá rozhodnutí vždy důkladně a právně precizně odůvodňovalo a při posuzování důvodnosti žádosti důsledně respektovalo ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Správní orgán by měl rozhodovat shodně s tím, jak rozhodoval obdobné případy v minulosti. Nastane-li situace, že se od své dosavadní praxe v konkrétním případě odchýlí, musí to výslovně v rozhodnutí uvést a tento postup odůvodnit. Jenom tak lze docílit optimálního stavu, kdy správní orgán (v tomto případě MPO) naplňuje legitimní očekávání osob. Zprávu o šetření zasílám v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, ministrovi průmyslu a obchodu Ing. Martinu Kocourkovi se ţádostí, aby se k mým zjištěním a závěrům vyjádřil a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) 9
