V Brně dne 23. února 2010 Sp. zn.: 4205/2009/VOP/TM
Průběžná zpráva o výsledku šetření z vlastní iniciativy ve věci odstranění závad na stavbě bytového domu v ulici L., Praha 4 A Obsah podnětu Dne 24. 7. 2009 jsem z vlastní iniciativy zahájil šetření postupu odboru výstavby Magistrátu hlavního města Praha (dále také „MHMP“) jako orgánu nadřízeného stavebnímu úřadu Úřadu městské části Praha 4 (dále také „StÚ“ nebo „úřad“) při řešení nečinnosti StÚ co do odstranění závad na stavbě v bytovém domě L., Praha 4 (dále také „dům“ nebo „stavba“), na který se se žádostí o efektivní zásah v minulosti obrátil Ing. J. L. (dále také „stěžovatel“), bytem na shora uvedené adrese. Měl jsem za to, že v postupu StÚ dochází k nečinnosti, která není ze strany MHMP aktivně řešena. Jde současně o navazující pod sp. zn. 2530/2007/VOP/TM.
šetření
na
předchozí
šetření
vedené
Při šetření původního podnětu vyšlo najevo, že v domě již několik let neprobíhá žádná údržba, a to přesto, že byty ve 3. a 4. nadzemním podlaží nemají funkční ústřední vytápění, a nájemníci (včetně stěžovatele a jeho matky, jíž svědčilo právo nájmu) tak museli zajišťovat vytápění svých bytů lokálními topidly. V domě bylo dále mimo provoz osvětlení společných prostor (vadná elektroinstalace ve společných částech domu a bytů ve 3. a 4. nadzemním podlaží), do domu střechou zatékalo a na terase bytu ve 3. nadzemním podlaží byla provedena vadná hydroizolace. Stěžovatel v roce 2007 dopisem požádal StÚ, aby přijal vůči vlastníkovi objektu v souladu se zákonem č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále také „stavební zákon“), příslušná opatření ke zjednání nápravy. Přestože po četných urgencích stěžovatele i po mém šetření byla stavebním úřadem nakonec přijata opatření k opravě střešní krytiny (proveden výkon rozhodnutí správní exekucí) a elektroinstalace (StÚ nařídil dne 30. 4. 20091 provedení udržovacích prací – odstranění závad v části elektroinstalace v rozsahu dle zpracované dokumentace), ohledně stavu vytápění objektu StÚ dosud nepřijal žádné efektivní opatření. Toto úřad odůvodňuje tím, že pracovníkům StÚ je opakovaně znemožňován přístup do bývalé kotelny domu, a to i přes opakované výzvy a uložení dvou pořádkových pokut.2 1
Toto rozhodnutí StÚ bylo vlastníkem napadeno odvoláním, odvolací orgán odvolání zamítl a rozhodnutí potvrdil, přičemž, jak vyplývá ze spisu, správní žalobou dosud toto rozhodnutí napadeno nebylo. 2 Dle mých informací obě rozhodnutí o uložení pokuty StÚ byla vlastníkem napadena odvoláním a následně správní žalobou.
Na základě shora popsaných skutečností jsem se rozhodl zahájit ve věci šetření dle ustanovení § 9 odst. 1 písm. d) a § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Své šetření jsem chtěl původně zaměřit na činnost MHMP jako nadřízeného úřadu a uplatňování postupů při nečinnosti. Vzhledem k tomu, že šetření bylo iniciováno dosavadním nedostatečným postupem Úřadu městské části Praha 4, stavebního odboru, zpráva o šetření se týká a bude vztahována dle shromážděného spisového materiálu zároveň i, resp. zejména, na něj.
B Skutková zjištění Vzhledem k obsáhlosti spisu odkazuji pro předchozí vývoj kauzy plně na svoji předešlou zprávu o šetření a následně vydané závěrečné stanovisko (sp. zn. 2530/2007/VOP/TM), a pro úplnost níže uvádím pouze ta z pozdějších opatření a rozhodnutí úřadů jednajících ve věci, jež považuji pro účely tohoto šetření za podstatná. Jak jsem již uvedl v předchozí zprávě, dne 28. 8. 2008 stavební úřad vyzval vlastníka stavby k provedení udržovacích prací systému ústředního topení a elektroinstalace, a to ve lhůtě 60 dnů ode dne doručení výzvy. Jelikož vlastník stavby na výzvu nereagoval, a navíc opakovaně odmítal poskytnutí součinnosti (zpřístupnění kotelny domu v rámci kontrolních prohlídek, za což mu byla opakovaně uložena pořádková pokuta ve výši 50.000,- Kč), stavební úřad po četných urgencích stěžovatele adresovaných jak StÚ, tak MHMP, a zjevně i na základě opatření proti nečinnosti StÚ − viz příkaz MHMP ze dne 24. 2. 2009, rozhodnutím ze dne 30. 4. 2009 vlastníkovi stavby nařídil odstranění závad na elektroinstalaci na výše uvedené stavbě v rozsahu: -
nová odbočka z hlavní domovní skříně pro připojení nového elektroměrového rozváděče, provedení nového elektroměrového rozváděče RE, provedení nových hlavních rozvodů a nových stoupacích vedení a jejich ukončení u stávajících a nových odběrů, provedení nové elektroinstalace pro stávající byt ve 2. NP (byt nájemců H.), provedení nové elektroinstalace (osvětlení) společných prostor (schodiště, chodba, půda),
a to dle projektové dokumentace pořízené předtím úřadem. Pro provedení prací vedoucích k odstranění závad na výše uvedené stavbě v části elektroinstalace zároveň stanovil podmínku provést práce nejpozději do 90 dnů ode doručení tohoto rozhodnutí a oznámit provedení nařízených prací bezprostředně po jejich dokončení stavebnímu úřadu. Vzhledem k tomu, že ještě předtím v rámci kontrolních prohlídek stanovených stavebním úřadem v souladu se stavebním zákonem opakovaně nebyly zpřístupněny všechny prostory ve stavbě bytového domu, zejména kotelna domu, uložil stavební
2
úřad vlastníkovi stavby dle ustanovení § 173 odst. 1 a) stavebního zákona celkem dvě pořádkové pokuty. Zároveň s ním zahájil i řízení o správním deliktu dle ustanovení § 180 odst. 2 citovaného předpisu za to, že neodstranil závadu zjištěnou při kontrolní prohlídce stavby. Pokud jde o pořádkové pokuty uložené stavebním úřadem, jak vyšlo v průběhu šetření najevo, proti oběma rozhodnutím StÚ o uložení pokuty bylo vlastníkem podáno odvolání a následně též správní žaloba. Spis byl z téhož důvodu také opakovaně postoupen nadřízenému orgánu (MHMP). I přes uvedené nařízení StÚ ze dne 30. 4. 2009 nebylo do dnešního dne vlastníkem přijato žádné opatření k odstranění závad na stavbě. Do dnešního dne taktéž nedošlo k provedení udržovacích prací systému ústředního topení. Byla pouze vydána shora uvedená výzva StÚ k provedení udržovacích prací ze dne 28. 8. 2008, aniž by po následném nesplnění povinnosti ze strany vlastníka ve lhůtě tam uvedené bylo provedení prací podle ustanovení § 139 stavebního zákona úřadem nařízeno (tedy ani po 18 měsících od vydání výzvy), natož pak případně vykonáno správní exekucí. V souvislosti se zpracovanou revizní zprávou na komínové průduchy, pořízenou vlastníkem v březnu 2009, byli dále obyvatelé předmětného domu včetně stěžovatele vyzváni k ukončení používání spalinových cest. Po cca 3 měsících nařídil StÚ kontrolní prohlídku budovy na den 9. 6. 2009, při níž zjistil, že karmu v koupelně a kuchyni a plynový kotel k ohřevu TUV v bytě stěžovatele nelze používat (z důvodů uvedených v uvedené revizní zprávě). Následně dne 10. 6. 2009 StÚ vydal výzvu k zastavení užívání spalinové cesty, čímž stěžovateli byl de facto znemožněn ohřev užitkové vody a vytápění objektu (vyjma 1 ks topení WAW), přičemž znalci z oboru topenářství bylo v rámci kontrolní prohlídky úřadem uloženo zpracovat znalecký posudek s možnostmi dalšího řešení vzniklé situace. Tento byl pak vypracován dne 23. 6. 2009. Dodnes nebylo přijato ani efektivní opatření, které by umožnilo obnovení vytápění objektu. Pokud jde dále o údržbu stavby a další případné závady na stavbě, dne 5. 6. 2009 byla v souladu s rozhodnutím Obvodního soudu pro Prahu 4 (sp. zn. 43C 296/2006 − o odstranění televizní antény a oken3) vlastníkem odebrána část oken (čtyři vnější dvoukřídlá okna směřující do ulice) za účelem údajného provedení lakýrnických prací na nich, aniž by se tak však dosud stalo a aniž by byla okna následně vrácena do pláště budovy (okna mají dosud být uskladněna v budově). Také návrh na vydání předběžného opatření k Obvodnímu soudu pro Prahu 3 v části žádající soud, aby vlastníku uložil povinnost zajistit vytápění bytu matky stěžovatele, soud v roce 2008 (čj. 51Co 184/2008-51) zamítl s odůvodněním, že by tímto předběžným rozhodnutím de iure rozhodl o věci samé (sp. zn. 9C 40/2007 − o obnovení topení a osvětlení schodiště). Navrácení oken se stěžovatel následně opět neúspěšně domáhal u Úřadu Městské části Praha 4 žádostí o poskytnutí ochrany pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku. 3
V právní moci, podáno dovolání.
3
Ke stěžovatelovým stížnostem na nečinnost úřadů, adresovaným jak StÚ, tak MHMP, bylo dne 21. 8. 2009 MHMP vydáno opatření proti nečinnosti, kterým nařídil provést v domě do 30 dnů od převzetí přípisu kontrolní prohlídku, jejímž úkolem mělo být dodržení opatření stavebního úřadu ze dne 10. 6. 2009, tj. zda vlastník stavby odstranil nedostatky popsané v protokolu z kontrolní prohlídky konané 9. 6. 2009 za účasti soudního znalce ing. F. J. – fma K.. Dále nařídil StÚ, aby do 10 dnů od tohoto přípisu MHMP sdělil, jaké úkony byly do současné doby provedeny k zajištění vytápění objektu, a konečně, aby do 30 dnů od doručení této písemnosti sdělil MHMP, jaká přijme opatření k zajištění vytápění objektu. Následně dne 1. 9. 2009 MHMP vydal další opatření proti nečinnosti, kterým přikázal StÚ, aby provedl kontrolní prohlídku, jejímž účelem bude prověření, zda vlastník provedl stavební (udržovací) práce dle nařízení ze dne 30. 4. 2009. Jelikož StÚ byl i nadále nečinný, MHMP dalším opatřením proti nečinnosti (v pořadí již třetím), ze dne 12. 11. 2009, mj. přikázal StÚ do 30 dnů provést opatření k zajištění dodávek teplé vody, vytápění a provedení elektroinstalace v domě dle rozhodnutí StÚ ze dne 30. 4. 2009. Následně výzvou ze dne 18. 11. 2009 StÚ vyzval vlastníka k účasti na kontrolní prohlídce na den 10. 12. 2009, jejímž účelem mělo být zjištění, zda bylo splněno rozhodnutí StÚ ze dne 30. 4. 2009 (k odstranění závad na elektroinstalaci), zjištění stavebně technického stavu kotelny a ústředního topení a zjištění, jakým způsobem vlastník stavby odstranil závady na komínových tělesech/spalinových cestách dle zápisu z kontrolní prohlídky ze dne 9. 6. 2009. Zároveň měl být při této kontrolní prohlídce zjištěn stavebně technický stav všech prostor stavby, a to za účelem zjištění, zda od 9. 6. 2009 došlo k údržbě stavby. Tato kontrolní prohlídka se nicméně opět neuskutečnila (zástupce vlastníka údajně měl úřadu pouze sdělit, že se domnívá, že všichni pracovníci stavebního úřadu jsou podjatí a žádá je, aby vůbec nevstupovali na pozemek s tím, že k nařízeným pracím se vlastník nebude nijak vyjadřovat do vyřešení otázky podjatosti – ta již nicméně byla vyřešena, byť opožděně – viz níže). Pro úplnost je třeba uvést, že dne 4. 12. 2009 pak byl v předmětném domě z iniciativy vlastníka odpojen plyn (znemožněno byť i jen provizorní topení lokálním topidlem WAV a ohřev vody na sporáku). Dle posledního telefonického sdělení pracovnice StÚ, oprávněné k řešení věci, byl kontaktován orgán státního požárního dozoru − Hasičský záchranný sbor ČR, jemuž nicméně opět údajně nebyl vstup do objektu umožněn (k tomuto nemám bližší informace). K opakovaným značným průtahům při řešení odstranění závad na otopné soustavě ve stavbě vlastníka má dle StÚ i MHMP i v současnosti docházet z toho důvodu, že vlastník odmítá úřadům poskytovat součinnost, konkrétně neumožnění přístupu do bývalé kotelny domu ani přes opakované výzvy a uložení pořádkových pokut. Nově mělo dojít k průtahům také z toho důvodu, že tajemník Úřadu městské části Praha 4 dne 13. 7. 2009 požádal nadřízený MHMP, aby pověřil k projednání
4
a rozhodování ve věcech, v nichž je účastníkem řízení předmětný vlastník bytového domu, jiný věcně příslušný podřízený orgán ve své správním obvodu. Svou žádost odůvodnil tím, že příslušní pracovníci StÚ (včetně vedoucí) byli usnesením vyloučeni pro podjatost. Tuto žádost MHMP svým rozhodnutím ze dne 7. 9. 2009 zamítl. Jak vyplývá ze sdělení MHMP stěžovateli ze dne 22. 12. 2009 k jeho žádosti o přešetření vyřízení stížnosti týkající se dodávky teplé vody a vytápění bytovém domu (postoupené MHMP dne 10. 12. 2009), StÚ v rámci vyřízení této stížnosti nadřízenému MHMP sdělil, že od 22. 6. 2009 do 10. 11. 2009 neměl k dispozici spisový materiál, neboť byla řešena podjatost pracovníků stavebního úřadu. Tato otázka podjatosti vedoucí stavebního úřadu byla vyřešena tajemníkem Úřadu městské části Praha 4 až dne 5. 11. 2009 (v současné době již byla určena oprávněná osoba k řešení dané věci, aniž by bylo ze spisového materiálu zřejmé, proč byla tato otázka vyřešena až po téměř 5 měsících). Závěrem této části považuji za nutné též uvést, že k mé výzvě, adresované MHMP v rámci zahájeného šetření z vlastní iniciativy, mi MHMP přípisem ze dne 9. 9. 2009 sděluje následující, cituji: „Pokud se týká sporu mezi vlastníkem bytového domu a uživateli, tak jednou z možností je jeho řešení soudní cestou. Správní orgány jsou povinny na tuto možnost dotčené osoby upozornit. … Dle ustanovení § 154 stavebního zákona je vlastník stavby, v daném případě společnost D., a. s., povinen udržovat stavbu podle ustanovení § 3 odst. 4 stavebního zákona po celou dobu její existence. Z citovaného ustanovení vyplývá, že údržbou stavby se rozumějí práce, jimiž se zabezpečuje její dobrý stavební stav tak, aby nedocházelo ke znehodnocení stavby a co nejvíce se prodloužila její uživatelnost. Zákonodárce neměl na mysli, aby správní orgány udržovaly stavby vlastníků, když neplní svou základní zákonnou povinnost.… Možnosti ke zjednání nápravy v případě, že vlastník stavby neudržuje stavbu v dobrém stavebním stavu a nechce umožnit vstup správnímu orgánu na pozemek a do stavby, jsou minimální a nevedou k rychlému uvedení do předchozího stavebního stavu. Řešení soudní cestou, zejména vydáním předběžného opatření v době, kdy vlastník stavby nemá žádný respekt před úřadem, je účinným prostředkem k řešení sporu, zejména k zajištění dodávky tepla před nastávajícím zimním obdobím. Za neumožnění vstupu na pozemek a do stavby byly vlastníkovi stavby zatím uloženy 2 pořádkové pokuty.“
C Právní zhodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod.
Obecně:
5
Jak už bylo částečně zmíněno, ať už z podnětu stěžovatele, nebo vlastníka stavby je či v minulosti byla v této věci vedena celá řada soudních řízení, nejen o výpověď z bytu,4 ale i o obnovení dodávky elektřiny,5 o obnovení topení a osvětlení schodiště,6 o odstranění televizní antény a odebrání oken a jejich předání vlastníkovi,7 jakož i další, přičemž většina z nich není pravomocně ukončena. Proto bych se rád (a s konečnou platností) vypořádal s opakovanou argumentací StÚ i MHMP ve smyslu, že je třeba problém stěžovatele řešit především u soudu v rámci občanskoprávního řízení, přičemž o žádosti stěžovatele o zásah správního orgánu podle předpisů veřejného práva (stavební zákon ve vztahu ke správnímu řádu) tam, kde o tomtéž předmětu řízení je zároveň vedeno řízení soudní, nemůže správní orgán efektivně jednat, a to bez dalšího. Není pochopitelně vyloučeno, aby na jeden a zdánlivě tentýž okruh společenských vztahů dopadala právní regulace upravující zcela odlišné předměty právní úpravy (v praxi tomu tak často bývá především v přesahu občanského práva do právních oblastí jiných, veřejnoprávní nevyjímaje, jako např. zde ve věci stavebního práva). Jednání pronajímatele (z pohledu občanského zákoníku) a vlastníka stavby (z pohledu stavebního zákona) v jedné osobě pak může naplňovat pojmové znaky různých protiprávních stavů, které jsou právně postižitelné nejen soudně pro rozpor s občanským zákoníkem (soukromoprávní rovina), ale i správními orgány, zde stavebním úřadem pro rozpor se stavebním zákonem (veřejnoprávní rovina). Jakkoli rovina občanskoprávní je v tomto případě zcela zřetelná a pan L. byl opakovaně poučen o možnostech soukromoprávní obrany (což ostatně činí), je na druhou stranu jasně dáno pole působnosti správních úřadů. Je legitimní, že se pan L. obrací nejen na soudy, ale i na stavební úřad, a využívá všech práv, které mu zákon dává. Stavební úřad pak musí, jsou-li naplněny předpoklady stavebního zákona, konat ex offo. Musím setrvat na svém stanovisku z předchozího šetření v téže věci, že bez ohledu na to, zda je konflikt (dlouhodobě a dosud bezvýsledně) řešen soudně občanskoprávní cestou, je-li nedostatečnou údržbou stavby, či dokonce její absencí prokazatelně ohrožen veřejný zájem, je nutné, aby příslušný státní orgán zajišťující jeho ochranu bezodkladně a účinně konal. Tím spíše musím trvat na tom, aby úřad přijal efektivní opatření k odstranění stavu ohrožujícího dlouhodobě veřejný zájem, jestliže je v konfliktu mezi pronajímatelem/vlastníkem stavby a nájemcem/stěžovatelem činěn na nájemce nátlak (byť nazíráno optikou striktního jazykového výkladu a bez zohlednění vzájemných souvislostí na dílčí právní kroky vlastníka jde o kroky zdánlivě v mezích zákona), jehož cílem je zjevně co nejvíce ztížit pohodu bydlení nájemníků, proti nimž pronajímatel (vlastník stavby) brojí. Mám za to, že lze považovat, s přihlédnutím 4
sp. zn. 41C 394/2008 u Obvodního soudu pro Prahu 4, dodnes bez prvoinstančního rozhodnutí sp. zn. 10C 96/83 − o obnovení dodávky elektřiny (Lukešová vs fma Lermo, předchozí vlastník budovy), u Obvodního soudu pro Prahu 4, řízení zastaveno po provedení výkonu rozhodnutí stavebním úřadem Prahy 4 6 sp. zn. 9C 40/2007, u Obvodního soudu pro Prahu 3, dodnes bez prvoinstančního rozsudku − žaloba ze dne 16. 11. 2006 7 sp. zn. 43C 296/2006, podáno dovolání 5
6
k okolnostem, za jednání odporující nejen dobrým mravům, ale hraničící se šikanou8 jak dlouhodobé přerušení dodávek užitkových médií, jako je plyn k ohřevu teplé užitkové vody a k vytápění včetně vaření, tak neodstranění závad na rozvodu elektřiny v rozsahu nařízeném StÚ, či dokonce úplné znemožnění tato média užívat (např. tím, že vlastník záměrně neudržuje komíny v provozuschopném stavu a následně jím zaviněný špatný technický stav spalinových cest využije k znemožnění částečného vytápění bytu nájemců), jakož v neposlední řadě i dlouhodobé odebrání oken z bytu nájemníků bez jejich zpětného navrácení v době přiměřené účelu, pro něž byla odňata (údajné provedení lakýrnických prací). V domě, který byl povolen a je užíván jako (nájemní) bytový dům, je dobovým standardem a samozřejmostí tekoucí voda a fungující dodávky elektrické energie. Jestliže má úřad zdokumentováno, že elektroinstalace v jednom či více bytech neumožňuje dodávku elektrické energie nebo je ve stavu vykazujícím závady (viz zpracovaný projekt ad nařízení udržovacích prací ze dne 30. 4. 2009), jedná se z hlediska stavebního práva přinejmenším o závadu provozní, nelze-li dokonce z dlouhodobého hlediska uvažovat o závadě hygienické a zdravotní (jak by tomu i nasvědčovalo sdělení KHS stěžovateli o provedeném státním zdravotním dozoru, ze dne 5. 11. 2009), či za určitých podmínek závadě požární. Totéž samozřejmě platí pro rozvody plynu a zajištění vytápění. Zvláště je-li případ vnímán v plném kontextu, jenž je úřadu z minulosti znám, kdy nerušené dodávky elektrické energie a plynu (tedy řádný provoz), jakož i řádný a nerušený výkon nájemního práva v bytě (osazeném okny), probíhaly po desetiletí až do okamžiku převzetí nemovitosti novými vlastníky (v poslední řadě společností D., a. s.). Shora uvedené posouzení skutkového stavu tedy znamená, že stavební úřad musí konat ex offo ohledně závad stavby, o nichž se dozví. Dikce ustanovení § 133 odst. 1 a 2 jasně ukazuje, že stavební úřad dbá na ochranu veřejného zájmu po celou dobu existence stavby. Veřejným zájmem stavební zákon rozumí mj. požadavek, aby stavba neohrožovala život a zdraví osob, bezpečnost, popřípadě nezpůsobovala jiné škody či ztráty (§ 132 odst. 3 písm. c) zákona, resp. aby byly odstraněny stavebně bezpečnostní, požární, hygienické, zdravotní nebo provozní závady na stavbě (§ 132 odst. 3 písm. e). Ze shora uvedeného je, dle mého, nepochybné, že stav stavby je v rozporu nejen s řádnou údržbou stavby dle ustanovení § 3 odst. 4 stavebního zákona, ale i např. s povinností vlastníka stavby (nikoliv nájemníka bytu!) dle § 154 stavebního zákona udržovat stavbu po celou dobu její existence takovými pracemi, jimiž se zabezpečuje její dobrý stavební stav tak, aby nedocházelo ke znehodnocení stavby a co nejvíce se prodloužila její uživatelnost. Tímto s odkazem na výše uvedené vypořádávám i poznámku MHMP, že zákonodárce neměl na mysli, aby správní orgány udržovaly stavby vlastníků, když neplní svou základní zákonnou povinnost. V již uvedeném ustanovení § 132 a násl. stavebního zákona je upravena činnost stavebního úřadu, pro niž se tradičně vžilo označení „stavební dozor“, obecně vymezující práva a povinnosti stavebního úřadu využitelné v daném případě. Je tak na stavebním úřadu, aby zvolil správnou variantu řešení, popřípadě aby 8
Podotýkám na okraj, že na stěžovatele je nutno až do doby pravomocného rozhodnutí o žalobě na určení výpovědi, kterou podala matka stěžovatele, nutno hledět jako na oprávněného uživatele bytu se všemi právy a povinnostmi z toho plynoucími.
7
kvalifikovaně vyvrátil možnost použití níže uvedených nástrojů (např. pro účely zajištění fungující elektroinstalace jako nejsilnější shledávám nástroj nezbytných úprav, který závady na elektrickém zařízení stavby v ustanovení § 137 přímo uvádí.) Při využití kteréhokoliv z níže popsaných institutů nicméně musí stavební úřad v odůvodnění rozhodnutí uvést konkrétní veřejný zájem, který příslušný zásah vyžaduje. a) Výzva a nařízení dle § 134 stavebního zákona Zjistí-li stavební úřad při kontrolní prohlídce stavby závadu, vyzve vlastníka stavby, aby zjednal nápravu ve stanovené lhůtě. Případ nevyhovění výzvě je pak dále detailně popsán v tomto ustanovení. Toto oprávnění je ve své podstatě univerzálním nástrojem, který lze využít v případech, kdy není postup stavebních úřadů popsán speciálními ustanoveními řazenými ve stavebním zákoně následně. Pokud by tedy úřad nenašel jinou cestu pro ochranu veřejného zájmu, může využít tohoto generálního oprávnění, např. co do odstranění závady stavby spočívající v chybějícím osazení pláště budovy okny – viz dále. b) Údržba stavby dle § 139 stavebního zákona Výše zmíněna povinnost vlastníka udržovat stavbu (§ 154 stavebního zákona) se promítá do dalšího institutu, kdy stavební úřad může nařídit při nedostatečné údržbě (dochází-li ke znehodnocování stavby) zjednání nápravy. c) Nezbytné úpravy dle § 137 písm. b) stavebního zákona Stavební úřad může vlastníku stavby nařídit nezbytné úpravy, jimiž se odstraňují jiné hygienické, bezpečnostní, požární a provozní závady a závady na elektrickém zařízení stavby. V kontextu tohoto ustanovení skutečně nerozumím volání stavebního úřadu po nedostatečné pravomoci a dovolím si požadovat vysvětlení, jaké další pravomoci by měly být vedle tohoto explicitního vyjádření v zákoně stanoveny. Pro nařízení nezbytných úprav samozřejmě existují určitá úskalí obsažená v odst. 3 a 4, nicméně jejich vyřešení ponechávám na aktivitě stavebního úřadu, který na rozdíl od veřejného ochránce práv disponuje projektovou dokumentací stavby a stavebním povolením. Současně musí být stavební úřad schopen účinně zajistit výkon opatření, která výše uvedeným způsobem uloží. Jinak by jeho rozhodnutí byla prázdnou proklamací a ve svém důsledku by podrývala důvěru v právo jako takové. Základním atributem práva totiž je jeho vynutitelnost státní mocí. Pro vynucení správních rozhodnutí podle stavebního zákona tak připadá v úvahu zejména: -
Správní exekuce provedením náhradního výkonu rozhodnutí podle ustanovení § 119 správního řádu (viz má předchozí zpráva o šetření). Na tento institut apeluji především s ohledem na rozhodnutí o nařízení udržovacích prací na elektroinstalaci ze dne 30. 4. 2009, dosud však stále nevykonané.
-
Přímé vynucení povinnosti podle ustanovení § 120 správního řádu Přímé vynucení povinnosti se provede zejména vyklizením nemovitosti, stavby, bytu, místnosti nebo jiných prostor (dále jen „objekt“), odebráním movité věci nebo předvedením. Konkrétní způsoby, jak provést exekuci přímým vynucením povinnosti vyplývající z exekučního titulu, jsou stanoveny v § 120 pouze
8
demonstrativně. Teoreticky mohou být uplatněny rovněž způsoby další, jsou-li tyto způsoby vhodné a přiměřené okolnostem daného případu. Apeluji tak např. na možnost tímto způsobem se domoci otevření místnosti kotelny, kterou mu dosud vlastník nezpřístupnil, což úřad opakovaně vede ke konstatování nedostatečného a neúplného zjištění skutkového stavu pro případné další kroky StÚ. -
Exekuce ukládáním donucovacích pokut ustanovení § 129 správního řádu S ohledem na skutečnost, že proti oběma dosud uloženým pořádkovým pokutám byla vlastníkem podána správní žaloba, pouze pro úplnost opakuji, že nelze-li nebo není-li účelné provádět exekuci náhradním výkonem nebo přímým vynucením, vymáhá se splnění povinnosti postupným ukládáním donucovacích pokut do výše nákladů na náhradní výkon, a nelze-li náhradní výkon provést, až do výše 100.000,- Kč. Musím však dodat, že neúčelnost nebo nemožnost provést náhradní výkon nebo přímé vynucení povinnosti musí být objektivní (např. pokud nemůže rozhodnutí vykonat nikdo jiný než povinný). Rozhodně nelze za neúčelnost nebo nemožnost pokládat obtíže spojené např. s doručováním povinnému či deklarovaný nedostatek finančních prostředků úřadu.
Konkrétně k jednotlivým závadám: 1) Chybějící okna: Musím zde uvést, že pokud nemohu mít věcných námitek proti rozhodnutí soudu, kterým se vlastník domáhal výkonu svého vlastnického práva a uspěl při odebrání oken z jedné strany budovy (v bytě užívaném stěžovatelem a jeho matkou), nemohu se na druhé straně ztotožnit s tím, že stavební úřad zjevně nepovažuje současný stav, kdy – kromě jiného – je část pláště obydlené budovy již déle než 8 měsíců bez oken, a stavba bytového domu tudíž není řádně a dle platných norem zabezpečena proti povětrnostním vlivům, za rozporný nejen s kolaudovaným účelem, ale i dalšími uvedenými ustanoveními stavebního zákona, konkrétně s výše uvedeným ustanovením § 154 a ustanovením § 132 odst. 3 stavebního zákona. Stěžovatel (resp. bývalý nájemce bytu) respektoval soudní rozhodnutí o povinnosti vydat vlastníkovi okna za účelem provedení lakýrnických prací, což nicméně neznamená, že vlastník může stavbu (navíc trvale obydlenou) ponechat bez oken dlouhodobě s odkazem na rozhodnutí soudu bez dalšího. Zdůrazňuji zde, že vlastnictví dle čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Toto ústavně deklarované pravidlo chování je na zákonné úrovni promítnuto právě do cit. ustanovení stavebního zákona, a je tudíž povinností vlastníka, aby odstranil závadu na stavbě mající za následek přímé ohrožení zdraví osob, jejich bezpečnost, popřípadě která způsobuje jiné škody či ztráty (§ 132 odst. 3 písm. c/ zákona), resp. aby odstranil stavebně bezpečnostní, požární, hygienické, zdravotní nebo provozní závady na stavbě dle § 132 odst. 3 písm. e).
9
S tím bezprostředně souvisí (krom jiného), aby vlastník existující stavbu zabezpečil proti povětrnostním vlivům a aby místnosti, v níž okna chybí, okny osadil tak, aby stavba odpovídala kolaudovanému stavu a splňovala požadavky kladené na stavbu stavebním zákonem, vyhláškou o technických požadavcích na stavby a příslušnými technickými normami, přičemž zdůrazňuji, že je lhostejno, zda půjde o okna původní, či nikoli. Pro další postup odkazuji např. na právní instituty uvedené shora ad a) a b). 2) Závady na elektroinstalaci: Pokud jde o nařízené udržovací práce elektroinstalace, vlastníkem dodnes neprovedené, je nutné, dle mého soudu, využít postup popsaný již v závěrech mého předchozího šetření (sp. zn. 2530/2007/VOP/TM) ve věci opravy krytiny střechy a opatření terasy bytu ve 3. NP hydroizolací a nášlapnou vrstvou. Vzhledem k tomu, že vlastník dodnes nařízené udržovací práce na elektroinstalaci neprovedl, a s ohledem na dosavadní vývoj případu navrhuji, aby stavební úřad přistoupil již rovnou k nařízení exekuce provedením náhradního výkonu rozhodnutí bez předchozí exekuční výzvy v co možná nejkratších lhůtách (tj. provést udržovací práce a náklady výkonu rozhodnutí − správní exekuce − zpětně vymáhat na vlastníku stavby, resp. mu uložit složení zálohy na náklady výkonu rozhodnutí předem podle ustanovení § 119 odst. 4 správního řádu9). 3) Závady na topení/komíny: Pokud jde o výzvu StÚ k obnovení vytápění objektu ze dne 28. 8. 2008, vlastníkovi dosud nebylo − jak stojí výše − nařízeno zjednání nápravy co do odstranění závad na stavbě v části topení. K opakované argumentaci StÚ na paralelně probíhající soudní řízení v obdobné věci odkazuji na mou argumentaci uvedenou výše. Zároveň je nutno uvést, že stěžovatel (a jeho matka jako bývalá nájemnice) postupoval de facto v souladu s MHMP navrhovaným postupem, kdy závady na topení řešil podáním návrhu na předběžné opatření k soudu, přičemž však soud návrhu nevyhověl. Úřad i nadále v této věci nepřijal žádné efektivní opatření (a to i přes opakovaná opatření k odstranění nečinnosti ze strany MHMP a urgence stěžovatele), ani dosud stěžovateli a MHMP nesdělil, jaká účinná opatření přijme. Setrval opětovně na údajně nedostatečně zjištěném skutkovém stavu, když svou argumentaci opírá o znepřístupnění kotelny domu vlastníkem v rámci nařizovaných kontrolních prohlídek. K tomu odkazuji jednak na výše popsaný právní institut přímého vynucení povinnosti v kombinaci s rozhodnutím vydaným podle ustanovení § 134 stavebního zákona (pokud vlastník stavby nevyhoví výzvě stavebního úřadu ke zpřístupnění kotelny), jakož i na možnost opatřit si důkazní materiál jiným způsobem – jak vyplývá i např. ze sdělení MHMP stěžovateli (ze dne 22. 12. 2009), tedy např. využít dalších institutů uvedených ve správním řádu (dokazováním podle § 51 správního řádu, spoluprací s dotčenými orgány /§ 136/ a správními orgány /§ 8/).
9
Ustanovení § 119 odst. 4 správního řádu: „Exekuční správní orgán může povinnému usnesením uložit, aby mu potřebné náklady nebo zálohu na ně v určené výši zaplatil předem v určené lhůtě, která nesmí být kratší než 8 dnů ode dne nabytí právní moci usnesení; další postup při provádění exekuce tím není dotčen.“
10
Pro následný další postup v této věci odkazuji StÚ na postup popsaný výše pod písm. a), tedy bezodkladné nařízení udržovacích prací podle ustanovení § 134, vzhledem ke skutečnosti, že provedení udržovacích prací otopné soustavy dosud nebylo nařízeno. Stejně tak apeluji na uvedený postup, pokud jde o závadný stav spalinových cest/komínů, jejichž nedostatečná údržba a nevyhovující stav (viz uvedený znalecký posudek) je další prokázanou závadou na stavbě, kterou však dle dostupného spisového materiálu StÚ od června 2009 nijak dále neřeší. 4) Průtahy řízení a vyloučení pracovníků StÚ pro podjatost Pokud jde o opakované průtahy v předmětných řízeních, na které stěžovatel opakovaně poukazoval, vycházím v zásadě z již cit. sdělení MHMP ze dne 22. 12. 2009. Toto uvádí, že překážkou pro konání StÚ mělo být vyloučení osob stavebního úřadu bezprostředně podílejících se na dané věci, aniž by však v souladu se správním řádem představený úřední osoby, tj. vedoucí úřadu, bezodkladně určil jinou úřední osobu k projednávání a rozhodování v dané věci. Byla-li otázka podjatosti vyřešena až po téměř 5 měsících dne 5. 11. 2009, je třeba se ztotožnit s názorem MHMP, že kancelář tajemníka ÚMČ Praha 4 pochybila. Ze spisu nicméně nevyplývá, zda tento průtah nebyl způsoben i nečinností MHMP, když není zřejmé, kdy přesně v období od 22. 6. 2009 do 10. 11. 2009 se spis nacházel u nadřízeného orgánu MHMP (ať už v rámci odvolacích řízení či z jiného důvodu) a kdy byl v držení Úřadu městské části Praha 4, potažmo StÚ, a kdy tedy StÚ údajně neměl k dispozici spisový materiál, neboť byla řešena podjatost pracovníků stavebního úřadu. Pokud jde o postup MHMP při posouzení otázek spojených se žádostí tajemníka ÚMČ Praha 4 o delegaci případu na jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu z důvodu údajné podjatosti pracovníků StÚ, shodně s MHMP konstatuji, že pro tento postup nebyl důvod. Dospěl jsem rovněž k závěru, že v tomto případě nejsou dány podmínky pro atrakci podle ustanovení § 131 odst. 1 písm. a) správního řádu. Vedená správní řízení se netýkají výjimečně složitých či neobvyklých věcí, pro které by byly nutné mimořádné odborné znalosti. Obtížnost případu spočívá pouze ve schopnosti vlastníka stavby důsledně uplatňovat všechna svá procesní práva a v jeho nerespektování úředních rozhodnutí na jedné straně a z neschopnosti úřadu důsledně využívat možností daných mu zákonem a účinně vymáhat plnění povinností vlastníka stavby na straně druhé. Výhradu mám však k postupu MHMP jako nadřízeného správního orgánu při řešení stížností na nečinnost StÚ. Jak je uvedeno shora, MHMP vydal v rozmezí několika měsíců celkem 3 opatření proti nečinnosti, aniž by však StÚ ve věci konal. I s ohledem na stěžovatelem opakovaně namítanou dlouhodobou nečinnost StÚ, kdy se nejprve neúspěšně obracel na odbor stavební MHMP a následně i na další odbory MHMP příslušné k prošetření jeho stížností na nečinnost samotného MHMP, tak mám za to, že tato opatření nelze považovat za účinná. Domnívám se, že pokud opakovaná výzva StÚ k odstranění nečinnosti nebyla splněna, měl MHMP použít
11
k odstranění nečinnosti jiné, účinnější opatření, např. v podobě převzetí věci podle ustanovení § 80 odst. 4 písm. b) nebo písm. c) správního řádu. Potřetí opakovaný postup pouze podle ustanovení § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu, tj. příkaz nečinnému správnímu orgánu ke zjednání nápravy, v daném případě nelze považovat za postup v souladu s principy dobré správy, neboť lze pochybovat o jeho efektivitě. Nelze přitom ztrácet ze zřetele celkovou délku vedeného řízení ve věci ani další okolnosti případu (tedy především stav, kdy v důsledku neplnění povinností vlastníka stavby další lidé žijí a bydlí v nevyhovující stavbě).
D Závěr Své hodnocení uzavírám s tím závěrem, že podle mého názoru stavební úřad při výkonu stavebního dozoru pochybil, když dostatečně a včas opakovaně nepřijímal taková účinná opatření dle stavebního zákona, která by vedla k odstranění závad na předmětné stavbě, závažně a dlouhodobě ohrožujících veřejný zájem popsaný v části C této zprávy. Stejně tak mám za to, že pochybil i nadřízený MHMP, když nepřikročil k účinnějším opatřením pro odstranění nečinnosti StÚ podle ustanovení § 80 odst. 4 písm. b), případně písm. c) správního řádu. Zpráva shrnuje poznatky z šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem mého závěrečného stanoviska ve věci. V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, v platném znění, proto vyzývám starostu ÚMČ Praha 4 a ředitele Magistrátu hl. m. Prahy, aby se k mým zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřili. Zároveň si dovoluji požádat StÚ o sdělení aktuálního vývoje případu (včetně výsledku zahájeného řízení o správním deliktu dle ustanovení § 180 odst. 2 stavebního zákona a výsledku kontroly orgánu požárního dozoru, případně dalších skutečností) a dalšího postupu úřadu ve shora uvedené záležitosti. MHMP pak žádám o vyjádření k otázkám a zjištěným skutečnostem ad bod 4 („průtahy řízení a vyloučení pracovníků StÚ pro podjatost“) v závěru části C této zprávy. Na vědomí zasílám tuto zprávu Ing. J. L., stěžovateli.
JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv
12
