Prohlášení památkové ochrany území se děje právním předpisem vydaným buď vládou (nařízením vlády v případě památkové rezervace) nebo ministerstvem (vyhláškou ministerstva kultury v případě památkové zóny). Vzhledem k tomu, že se tak neděje v režimu správního řádu, nemohou se vlastníci nemovitostí zahrnutých do území památkové zóny nebo rezervace bránit standardními opravnými prostředky, které správní řád k ochraně veřejných subjektivních práv poskytuje (zejména jde o odvolání a podnět na přezkoumání rozhodnutí). Ochránce tento stav považuje do budoucna za neudržitelný. V Brně dne října 2012 Sp. zn.: 1996/2012/VOP/MH
Zpráva o šetření ve věci vyjmutí pozemků z území vesnické památkové rezervace Doubrava
A Obsah podnětu Dne 22. 3. 2012 byl veřejnému ochránci práv doručen podnět Ing. M.K., kterým požádal ochránce o prošetření postupu Ministerstva kultury, odboru památkové péče (dále jen „ministerstvo“), a Národního památkového ústavu se sídlem v Praze, včetně územního odborného pracoviště v Lokti (dále jen „NPÚ“), a to při vyřízení podání, jimiž požádal o vyjmutí svých pozemků z území vesnické památkové rezervace nacházející se na území obce Doubrava.1 Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského ujala já, neboť veřejný ochránce práv využil své možnosti dané mu ustanovením § 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, delegovat na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i oblast státní památkové péče. Ing. M.K. si v podnětu stěžoval na nečinnost ministerstva, které dosud věcně nereagovalo na jeho podání ze dne 11. 10. 2009 a 6. 6. 2011, nezabývalo se věcnými důvody, které uvedl na podporu svého požadavku na změnu hranic památkové rezervace. Ing. M.K. namítal, že v obci Doubrava je památkově chráněno rovněž území bez historické zástavby s architektonicky bezcennými rekreačními objekty. Podle stěžovatele se památková ochrana týká území, které bylo předcházejícími rozhodnutími správních orgánů určeno k individuální rekreaci a které je od souboru nemovitých kulturních památek odděleno prostorově (vzdálenost 1
Vesnická památková rezervace Doubrava byla prohlášena nařízením vlády č. 127/1995 Sb., o prohlášení území ucelených částí vybraných měst a obcí s dochovanými soubory lidové architektury za památkové rezervace. Obec Doubrava představuje podle vyjádření NPÚ celistvě dochovanou vesnici s nepravidelným dvorcovým půdorysem středověkého původu. Historický stavební fond je tvořen mimořádně významným souborem lidové architektury – hrázděnými, roubenými a zděnými stavbami z 18. a 19. století. Obytné a hospodářské stavby typické pro oblast Chebska se vyznačují bohatým dekorativním užitím barevně pojednaného hrázdění ve štítech objektů.
min. 170 m) údolím se vzrostlou zelení a potokem (toto území navíc není v žádném pohledu exponováno spolu s památkově cennými objekty). Současně Ing. M.K. požádal o prošetření postupu ministerstva a NPÚ v souvislosti s vydáním stanovisek k probíhajícímu procesu pořízení územního plánu obce Lipová. V této věci podal stížnost k ministerstvu dne 29. 10. 2009, a to v době, kdy se ministerstvo vyjadřovalo k zadání územního plánu. Podle stěžovatele trpí stanovisko ministerstva č.j.: MK 5972/2009 OPP, ze dne 16. 9. 2009, k návrhu zadání územního plánu vážnými faktografickými chybami a bylo vypracováno podjatou osobou. Stěžovatel namítal podjatost pracovnice NPÚ, územního odborného pracoviště v Lokti, Mgr. J.H., která spolu s Ing. Č. z NPÚ v Praze, zpracovávala předmětné stanovisko, přičemž její matka a nevlastní otec jsou vlastníky nejvýznamnějšího objektu v Doubravě, tzv. Rustlerova statku (muzeum, skanzen, restaurace). Matka jmenované pracovnice je podle tvrzení stěžovatele navíc ředitelkou firmy DA, s. r. o., která sídlí v obci Doubrava v dalším památkově chráněném objektu a zabývá se chovem koní. Ing. M.K. v této souvislosti namítal, že lze mít pochybnosti o její nepodjatosti při zpracování podkladových stanovisek pro účely zpracování územního plánu obce Lipová, do jejíhož správního území obec Doubrava spadá. Postupem Ministerstva kultury se Ing. M.K. cítí být poškozen, neboť obec Lipová při pořizování územního plánu respektuje vydaná stanoviska ministerstva a ministerstvo oproti ploše pro rozvoj chovu koní v dané lokalitě nedoporučilo k zastavění jím navrhovanou plochu pro výstavbu objektu bydlení, ačkoliv jde o jižní část obce, která není s historickým jádrem obce vůbec spojena. Přesto, že si Ing. M.K. na postup pracovnice NPÚ u ministerstva stěžoval, odpověď ředitele odboru památkové péče ministerstva č. j.: MK 35884/2011 OPP, ze dne 1. 7. 2011, za dostatečnou nepovažuje, neboť se věcně k jeho námitkám nevyjádřil. Následně Ing. M.K. kriticky poukazoval na to, že přes jeho předchozí stížnosti a podání vydalo ministerstvo pod č. j.: MK 21809/2010 OPP, dne 27. 9. 2010, prakticky totožné stanovisko k návrhu územního plánu jako tomu bylo u jeho zadání, proti jehož obsahu stěžovatel protestoval podáním ze dne 29. 10. 2009. Ministerstvo se ve svém stanovisku kladně vyjádřilo k rozšíření plochy zemědělské výroby pro účely rozšíření farmy chovu koní v severní části území obce Doubrava a naopak vymezení nových ploch pro bydlení v jihovýchodní části obce vyhodnotilo jako zásah, který je v přímém rozporu se zájmy památkové péče. Proto vymezení nových rozvojových ploch bydlení na území vesnické památkové rezervace v obci Doubrava nedoporučilo.
B Skutková zjištění S přihlédnutím ke shora popsaným námitkám stěžovatele jsem se rozhodla zahájit ve věci dle ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, šetření, v jehož rámci jsem si vyžádala stanovisko Ministerstva kultury. O vyjádření k danému případu jsem požádala také generální ředitelku NPÚ. Vyjádření Ministerstva kultury Dne 20. 7. 2012 mi bylo doručeno vyjádření Ministerstva kultury, v jehož úvodu se konstatuje, že jedním z veřejných zájmů České republiky je zájem na zachování hmotného kulturního dědictví. Pro Ministerstvo kultury je při prohlašování 2
památkových rezervací určující charakteristika historického prostředí. Je to vazba nemovitostí a prostoru, historická osobitost místa se zachovalou historickou parcelací. Smyslem prohlašování památkových rezervací je zajistit, aby se v rámci těchto území jednotlivou stavební činností nenarušil dochovaný charakter lokality a aby případné úpravy směřovaly k potvrzení charakteru sídelních útvarů. Ministerstvo kultury poukázalo na to, že plošně chráněná území se prohlašují podle § 5 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, jako celek a ne jako soubor nemovitých kulturních památek. Prohlášení památkové rezervace Doubrava a její rozsah byl podle ministerstva kultury navržen na základě důkladného rozboru veškerých hodnot území. Památková rezervace zahrnující dle stabilního katastru historický intravilán obce Doubrava představuje zcela výjimečný soubor lidové architektury Chebska. Tato architektura se vyznačuje regionálně charakteristickým uplatněním hrázděných konstrukcí, které jí propůjčují zcela nezaměnitelný a jedinečný výraz nemající v českých zemích obdoby. V rámci celé památkové rezervace Doubrava se vyskytuje pouze několik objektů nenáležejících k tradiční vrstvě zástavby, které se díky malému stavebnímu objemu v běžném obrazu vesnice uplatňují v omezené míře. Návrh na prohlášení památkových rezervací, včetně památkové rezervace Doubrava, byl projednán s dotčenými orgány státní správy a samosprávami v prosinci roku 1992 na úrovni okresních úřadů a obcí. Poté byl předložen k mezirezortnímu připomínkovému řízení. Vznesené připomínky byly zapracovány a dopracovaný návrh byl předložen k projednání vládě. Za zásadní lze považovat vyjádření Ministerstva kultury, že v případě památkové rezervace Doubrava neshledává relevantní důvody pro změnu schváleného územního rozsahu památkové rezervace a tím zpracování novely nařízení vlády č. 127/1995 Sb., ze dne 24. 5. 1995. Ministerstvo kultury v této souvislosti uvedlo, že by v připomínkovém řízení jen obtížně obhajovalo změny rozsahu památkové rezervace Doubrava. V tomto duchu Ministerstvo kultury sdělilo své stanovisko Ing. M.K. dne 30. 4. 2010 na místě samém. Tím Ministerstvo kultury považovalo žádost stěžovatele za vyřízenou. Současná situace vznikla podle názoru Ministerstva kultury nedopatřením, neboť stěžovatel neobdržel odpověď, kterou očekával, tj. vyjádření ke změně hranic památkové rezervace Doubrava. Pokud jde o tu část podání stěžovatele, ve které požádal o prošetření postupu Ministerstva kultury a NPÚ v souvislosti s vydáním stanovisek k probíhajícímu procesu pořízení Územního plánu obce Lipová, Ministerstvo kultury poukázalo na to, že cíle a úkoly územního plánování jsou uvedeny v ustanoveních § 18 a § 19 stavebního zákona. Ustanovení § 18 odst. 4 stavebního zákona se týká zájmů státní památkové péče, kdy mezi cíle patří ve veřejném zájmu chránit a rozvíjet přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Další úkol územního plánování, který Ministerstvo kultury zmínilo, spočívá ve vytváření podmínek pro ochranu území před negativními vlivy záměrů na území, na kterém státní památková péče uplatňuje svůj zájem, a navrhování kompenzačních opatření. Ministerstvo kultury zdůraznilo, že jeho povinností jako dotčeného orgánu, zmocněného zákonem vydávat stanoviska z hlediska památkové péče, mimo jiné k pořizování územního plánu, je ochrana historických hodnot památkově významných území. Podle ustanovení § 26 odst. 1 stavebního zákona územně analytické podklady obsahují zjištění a vyhodnocení stavu a vývoje území, jeho hodnot, omezení změn v území z důvodu ochrany veřejných zájmů, vyplývajících z právních předpisů nebo stanovených na základě 3
zvláštních právních předpisů nebo vyplývajících z vlastností území (dále jen „limity využití území“). Podle vyjádření ministerstva kultury jsou limity pro památkově chráněné rezervace zvláštní skupinou limitů, neboť jsou stanoveny celostátně platnými předpisy, ale mají lokální charakter. Z hlediska územního plánování má památková rezervace povahu chráněného území. Podle názoru Ministerstva kultury umožňuje návrh územního plánu obce Lipová podmínky pro rozvoj sídelní struktury a pro kvalitní rozvoj bydlení, a to v lokalitách, které nejsou regulovány a nejsou v rozporu s veřejným zájmem ochrany z hlediska památkové péče. Jedná se o území, jehož charakter a prostředí určuje soubor nemovitých kulturních památek. Je přitom zřejmé, že v případě památkově chráněných území je rozvojový potenciál nepoměrně menší než v případě sídel bez památkové ochrany. Ministerstvo kultury je toho názoru, že zásahy do půdorysu a obrazu sídla je třeba považovat za velmi problematické. Jako problematické spatřuje Ministerstvo kultury uplatnění plánovaných novostaveb téměř na pohledovém horizontu. S výjimkou případného domácího chovu drobných hospodářských zvířat nebo zemědělství je jiné využití těchto lokalit obecně z pohledu památkové péče nevhodné. Ministerstvo kultury zastává názor, že rozšíření zastavitelných ploch je z urbanistického hlediska a z hlediska historického půdorysu nežádoucí. Z toho důvodu je snaha o redukci navrhovaných rozvojových ploch. S tímto záměrem kolidují podle názoru Ministerstva kultury některé podmínky hlavního, přípustného a podmínečně přípustného využití těchto ploch v návrhu územního plánu obce Lipová „Bydlení v rodinných domech – venkovského typu – BV“. Co se týká stanoviska k návrhu územního plánu sídelního útvaru Lipová, dotčeným orgánem pro kulturní památky je Ministerstvo kultury. V případě, že stanovisko Ministerstva kultury je podle názoru stěžovatele chybné a nepřesné, toto řeší stavební zákon. Způsob vypořádání stanovisek dotčených orgánů přísluší pořizovateli územního plánu. Pokud jde o námitky stěžovatele směřující proti jednání pracovníků NPÚ a jejich subjektivní pohledy, Ministerstvo kultury zdůraznilo, že NPÚ není vybaven žádnou rozhodovací pravomocí, tou je podle stávajícího zákona o státní památkové péči nadán výlučně správní orgán. V případě památkových rezervací jde o obecní úřad obce s rozšířenou působností, kterému NPÚ poskytuje odborné podklady. Jestliže se účastníkům řízení zdá vyjádření NPÚ subjektivně zabarvené, lze proti němu uplatnit námitky, připomínky či návrhy na doplnění dokazování v řízení. Ministerstvo kultury uvedlo, že případný subjektivní pohled pracovníka NPÚ, který zpracovává podklad pro stanovisko, rozhodnutí či závazné stanovisko, není důvodem pro zrušení plošné památkové ochrany území. Závěrem Ministerstvo kultury poznamenalo, že v případě konkrétní stížnosti je třeba se obrátit na nadřízené zaměstnanců NPÚ. Vyjádření NPÚ Dne 7. 9. 2012 mi bylo doručeno vyjádření generální ředitelky NPÚ k podnětu Ing. M.K. a postupu pracovníků NPÚ v procesu pořizování územního plánu obce Lipová. NPÚ v úvodu svého vyjádření poukázalo na to, že stanovisko k územně plánovací dokumentaci obecně nevydává NPÚ, ale pro území památkových rezervací Ministerstvo kultury. NPÚ jako odborná organizace státní památkové péče vydává pouze podklad ve formě odborného vyjádření. Jeho připomínky pak Ministerstvo kultury může, ale v odůvodněných případech i nemusí zapracovat. 4
Dále platí, že odborné vyjádření jako podklad pro příslušné stanovisko Ministerstva kultury vydává v případě památkových rezervací (tedy i v tomto případě) ústřední pracoviště NPÚ, nikoliv místně příslušné NPÚ, kde je Mgr. J.H. zaměstnána. Zpracovatelem příslušného vyjádření byl tedy pověřený pracovník odborné sekce z ústředního pracoviště NPÚ (Ing. Č., Ph.D.), nikoliv Mgr. J.H.. Vyjádření pak prošlo standardním schvalovacím procesem a bylo podepsáno generální ředitelkou NPÚ. Ing. Č. požádal v dané věci o součinnost Mgr. H. jako odborného garanta daného území. Podle vyjádření generální ředitelky NPÚ se jedná o zcela standardní postup, neboť příslušný specialista z ústředního pracoviště nemůže mít z povahy věci detailní informace o aktuálním stavu veškerých památkových rezervací v ČR. Tato součinnost je řešena operativně, interní komunikací. Mgr. H. žádosti o součinnost vyhověla a poslala několik stručných připomínek k projednávanému návrhu územního plánu. Autorem vlastního vyjádření nicméně byl Ing. Č., Ph.D. Samotné vlastnictví majetku rodinných příslušníků v dané lokalitě nezakládá podle názoru generální ředitelky NPÚ podjatost. Připomínky k návrhu územního plánu obce Lipová od Mgr. H. neobsahují podle ujištění generální ředitelky NPÚ žádné informace potenciálně vedoucí k prospěchu lidí či firem uvedených v podání stěžovatele. Naopak v těchto připomínkách nebyla doporučena zástavba pozemku nacházejícího se mezi usedlostí č.p. 3 a č.p. 6 (plocha PR Doubrava – Z67), který patří firmě DA, a byl původně určen k zástavbě, takže je jakékoliv podezření v tomto směru liché. Výše uvedené skutečnosti shrnula generální ředitelka NPÚ tak, že obsah odborného vyjádření je podložen dvěma objektivními faktory. První představují závěry společného jednání konaného dne 31. 8. 2010, druhým jsou samotné charakteristiky poměrně malého sídla, vyznačujícího se dvorcovým typem urbanistické struktury s vysokým stupněm zachování historického stavebního fondu i okolního prostředí. Zatímco v případě plochy Z64 se jedná o rozšíření zemědělské výroby a skladování, v případě Z 68 byla uvažována výstavba objektu bydlení s ubytovacími kapacitami. Zároveň je podle NPÚ zřejmé, že i v případě plochy Z64 došlo k omezení funkčního využití, a nebyla tudíž zásadně zvýhodněna. Umožněna byla navíc pouze výstavba lehkých hospodářských staveb provizorního charakteru, aby například na uskladněný materiál nepršelo. Závěrem generální ředitelka NPÚ odkázala na to, že podle památkového zákona je památková rezervace prohlášena a chráněna jako celek (takto působí i v krajině); lze připustit, že část jihovýchodní je již mírně narušena zánikem několika staveb. Právě na několika zaniklých parcelách zástavbu NPÚ připouští. V dalším vývoji se předpokládá samozřejmě nadále postup, kdy ve smyslu § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči budou veškeré stavební záměry (tedy i ty na rozvojové ploše) konzultovány již od fáze záměru tak, aby se v jedinečné vesnici jako je z celostátního pohledu Doubrava, nepovolovaly objekty cizorodé, které by její charakter mohly poškodit. NPÚ se nedomnívá, že by na území této vesnické památkové rezervace uplatňoval nestejný přístup. Šetření na území obce Doubrava Za účelem zjištění podrobnějších informací o stavu území, plošném rozsahu a charakteru vesnické památkové rezervace Doubrava jsem pověřila pracovníky Kanceláře veřejného ochránce práv (dále jen „Kancelář“) provedením místního 5
šetření, které proběhlo dne 25. 7. 2012, a to za účasti stěžovatele Ing. M.K.. V rámci místního šetření se pracovníci Kanceláře v doprovodu stěžovatele přímo v terénu seznámili s plošným rozsahem vesnické památkové rezervace, plochou, kterou stěžovatel usiluje zařadit do právě pořizovaného územního plánu obce Lipová jako plochu určenou k bydlení. V průběhu místního šetření Ing. M.K. opakovaně poukazoval na nepřiměřené omezení vlastnických práv v důsledku vyhlášení památkové rezervace, jejíž plošný rozsah je nadměrný, a to s přihlédnutím k tomu, že soubor nemovitých kulturních památek, jež utvářejí charakter a prostředí vesnické památkové rezervace Doubrava, se nachází na opačné části obce, než jeho pozemek, o jehož určení k bydlení v rámci procesu pořizování územního plánu usiluje. Ing. M.K. poukázal rovněž na to, že obec je přirozeně, konfigurací terénu, jakož i vzrostlou zelení rozdělena na dvě nesourodé části, přičemž jedna je tvořena souborem památkově chráněných budov a ve druhé, za potokem, na odvrácené straně obce, se nacházejí stavby novodobé, památkově nechráněné, pohledově nicméně nerušící charakter původní hrázděné zástavby, neboť jsou v době vegetačního období zakryty vzrostlou zelení. Lze shrnout, že Ing. M.K. požaduje změnu hranic vesnické památkové rezervace, a to tak, aby zahrnovala pouze tu část obce, která je pro charakter původní zástavby a z hlediska zachování památkových hodnot zásadní (severozápadní část), a tu část obce, kde se soubor památkově chráněných objektů nenachází (jihovýchodní část), požaduje z památkové rezervace vyjmout, přičemž navrhuje, aby k zajištění ochrany hodnot památkové rezervace bylo zřízeno ochranné pásmo. Dále požaduje, aby jeho pozemek parc.č. X v k.ú. Doubrava u Lipové byl v novém územním plánu obce Lipová zařazen jako pozemek určený k bydlení, tzn. určený k zástavbě. Nutno dodat, že předmětný pozemek se nachází za hranicemi vesnické památkové rezervace. Současně Ing. M.K. zpochybnil nezávislost a nestrannost jednání pracovnice Národního památkového ústavu, územního odborné pracoviště v Lokti (dále jen „NPÚ“) Mgr. J.H., a to s ohledem na skutečnost, že její nevlastní otec K.S. a nevlastní strýc Ing. J.S., jsou vlastníky nejvýznamnějších památkově chráněných budov v obci, přičemž matka Mgr. H. je ředitelkou a bývalou jednatelkou společnosti DA, s. r. o., která vlastní většinu pozemků uvnitř rezervace a dva památkově chráněné objekty. Ing. M.K. poukazoval na to, že návrhu této společnosti na rozšíření plochy zemědělské výroby bylo v rámci pořizování nového územního plánu vyhověno, a to zejména s ohledem na kladné vyjádření NPÚ a následně vydané stanovisko Ministerstva kultury, jehož podkladem bylo právě vyjádření NPÚ. V jednání uvedené pracovnice NPÚ spatřuje Ing. M.K. podjatost. Namítal nerovný přístup NPÚ k vlastníkům jednotlivých nemovitostí, kdy na jedné straně jsou tolerovány necitlivé stavební zásahy a stavby a na straně druhé jsou vlastníkům vytýkány např. pochybení při osazení střešní krytiny, byť jde o krytinu pálenou v červené cihlové barvě. Závěrem místního šetření byly Ing. M.K. objasněny pravomoci ochránce ve vztahu k orgánům státní památkové péče a vůči NPÚ, kdy byl seznámen s tím, že NPÚ není orgán státní správy s rozhodovací pravomocí a je vyloučen z působnosti ochránce. Za zásadní je třeba považovat to, že památkovou rezervaci prohlásila svým nařízením vláda, která je rovněž z působnosti ochránce vyjmuta a změna hranic památkové rezervace by musela být spojena se změnou nařízení vlády, což je velmi obtížné a časově náročné (jde o legislativní proces, vydání 6
právního předpisu vlády). Dále byl Ing. M.K. poučen o procesu územního plánování a pravomocích ochránce ve vztahu k orgánům územního plánování, včetně poučení o možnosti napadení územního plánu u krajského soudu, v jehož rámci by bylo možné napadat také podkladové stanovisko Ministerstva kultury. Šetření na MěÚ Cheb Následně pokračovalo šetření na Městském úřadě v Chebu, odboru stavebním a životního prostředí, oddělení územního plánování. Účelem bylo zjistit, v jaké fázi se nachází pořizování Územního plánu obce Lipová zahrnující i katastrální území Doubrava u Lipové, včetně území památkové rezervace. V rámci jednání s pracovnicí oddělení územního plánování pověřené pořízením daného územního plánu a komunikací se zpracovatelem bylo zjištěno, že v návaznosti na stanovisko odboru životního prostředí a zemědělství Krajského úřadu Karlovarského kraje jako příslušného orgánu ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen „orgán ochrany ZPF“) ze dne 18. 10. 2010, sp. zn.: 3230/ZZ/10, bylo nutné návrh územního plánu upravit, přičemž k lokalitě č. Z68 – BV zahrnující i pozemek parc.č. X Doubrava u Lipové, navržený jako plocha určená k bydlení, ve vlastnictví Ing. M.K. vydal orgán ochrany ZPF stanovisko nesouhlasné. Orgán ochrany ZPF argumentoval tím, že nebylo doloženo řádné odůvodnění prokazující nezbytnost požadavku na odnětí zemědělské půdy dle ustanovení § 4 a § 5 zákona o ochraně ZPF, proto s návrhem na určení plochy k bydlení nelze souhlasit. Orgán ochrany ZPF současně doporučil dle zásad ochrany ZPF využít pro bydlení nejprve plochy v zastavěném území. K lokalitě č. Z64-VZ navazující na pozemky společnosti DA, s. r. o., navržené k zemědělské výrobě orgán ochrany ZPF uvedl, že odůvodnění projektanta řešené v územně plánovací dokumentaci jako dostavba proluky je z hlediska ochrany ZPF nedostačující. Orgán ochrany ZPF uvedl, že s lokalitou lze souhlasit za podmínky doplnění odůvodnění podle ustanovení § 4 a § 5 zákona o ochraně ZPF a vyjasnění potřeby zastavitelnosti celé navržené plochy. V rámci jednání byla pracovníkům Kanceláře poskytnuta barevná kopie části výkresu návrhu územního plánu – Koordinační výkres – detail sídla Doubrava, včetně legendy ploch obsahující popis limitů využití území, kopie stanoviska krajského úřadu jako orgánu ochrany ZPF ze dne 18. 10. 2010 a kopie přípisu MěÚ Cheb jako pořizovatele územního plánu pro obec Lipová ze dne 4. 11. 2009 adresovaný zpracovatelce územního plánu a obsahující sdělení, že Zastupitelstvo obce Lipová schválilo doplňující pokyn k přípravě návrhu Územního plánu obce Lipová s tím, že obec požaduje prověření nových zastavitelných ploch v sídle Doubrava, mimo hranice památkové rezervace, včetně pozemku stěžovatele parc.č. X v k.ú. Doubrava u Lipové. V současné době bude probíhat další jednání s orgánem ochrany ZPF o upraveném návrhu územního plánu, který bude následně předložen krajskému úřadu za účelem jeho posouzení před řízením o jeho vydání ve smyslu § 51 stavebního zákona. Poté proběhne o upraveném a posouzeném návrhu územního plánu veřejné projednání podle § 52 stavebního zákona, v jehož rámci lze uplatňovat námitky a připomínky.
7
C Právní zhodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V souvislosti s úkony orgánů státní památkové péče musím zdůraznit, že veřejný ochránce práv není a nemůže být institucí, která by nahrazovala ryze odbornou činnost orgánů památkové péče z pohledu kritérií zákona o státní památkové péči a hledisek založených na ryze odborné úvaze k tomu určených orgánů. Současně je třeba konstatovat, že činnost NPÚ jako odborné organizace na úseku státní památkové péče nemůže být předmětem šetření veřejného ochránce práv, neboť NPÚ není výkonný orgánem státní památkové péče s rozhodovací pravomocí (nejde o správní orgán). Své hodnocení postupu orgánu státní památkové péče proto mohu formulovat výlučně z pohledu právních předpisů a principů dobré správy a demokratického právního státu.2 Pro větší přehlednost si dovolím svá zjištění a závěry rozdělit do několika samostatných bodů, a to v návaznosti na obsah podání stěžovatele. Změna hranic území památkové rezervace Jak jsem již uvedla výše, vesnická památková rezervace byla prohlášena nařízením vlády č. 127/1995 Sb., o prohlášení území ucelených částí vybraných měst a obcí s dochovanými soubory lidové architektury za památkové rezervace. K tomu musím uvést, že ve smyslu § 1 odst. 3 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, se na činnost vlády působnost veřejného ochránce práv nevztahuje. Není proto v pravomoci ochránce požadovat po vládě, aby své nařízení zrušila či změnila. V tomto směru se stěžovateli dostalo patřičného poučení již v rámci místního šetření provedeného pracovníky Kanceláře. Obecně mohu k výtkám stěžovatele, týkajícím se plošného rozsahu památkové rezervace, uvést, že stěžovateli lze dát za pravdu v tom, že charakter obce a dominantní památkově chráněné objekty utvářející prostředí památkové rezervace v Doubravě se skutečně nacházejí v relativně ucelené a z hlediska urbanistického samostatné severozápadní části obce. Za přirozenou dělící linku mezi oběma částmi obce lze považovat komunikaci a potok procházející údolím. K této konfiguraci terénu rozdělující obec na dvě relativně samostatné části přispívá po značnou část roku také vegetace v podobě vzrostlých, převážně listnatých stromů, které pohledově tvoří zelenou clonu, za níž se nacházejí novodobé a památkově nechráněné stavby, včetně nemovitosti Ing. M.K. Domnívám se proto, že při budoucím přehodnocování plošného rozsahu vesnické památkové rezervace v obci Doubrava, nelze bez dalšího pominout argumenty, které Ing. M.K. ve svých podáních formuloval. V tuto chvíli beru na vědomí, že orgány státní památkové péče jsou s námitkami stěžovatele v tomto směru seznámeny a při případných úvahách o změně nařízení vlády č. 127/1995 Sb., budou argumenty stěžovatele zvažovat.
2
Více informací k případům, jimiž se ochránce na úseku památkové péče zabýval, je k dispozici na www.ochrance.cz, sekce „Stížnosti na úřady – Případy a stanoviska – Památková péče“.
8
Pořizování územního plánu Pokud jde o záležitost pořizování územního plánu obce Lipová, kam spadá obec Doubrava, je třeba uvést, že řešení podnětů, které souvisejí s problematikou územního plánování, není s ohledem na pravomoci upravené zákonem o veřejném ochránci práv, jednoduché a někdy je dokonce zcela nemožné. Je tomu tak proto, že agenda územního plánování je významným způsobem ovlivňována rozhodnutími orgánů samosprávy, konkrétně zastupitelstev obcí a krajů, které jsou z působnosti ochránce vyloučeny. Ve smyslu ustanovení § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona, totiž náleží pravomoc vydávat územní plán (včetně jeho změn) do samostatné působnosti zastupitelstva obce. Naopak proces pořizování územního plánu je výkonem státní správy, kterým se ochránce může zabývat. V tomto směru je však ochránce vždy limitován tím, že každá jednotlivá etapa pořizování územního plánu (zadání, koncept, návrh) je završena rozhodnutím orgánu samosprávy. Proces projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace je upraven stavebním zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. V rámci projednávání a schvalování územního plánu je nutno řešit střety zájmů samosprávy na rozvoji obce, zájmů dotčených orgánů státní správy a v neposlední řadě i zájmů jednotlivých vlastníků nemovitostí. V procesu pořizování územně plánovací dokumentace se tříbí názory na limity využití území a výsledné řešení je vždy dílem kompromisu mezi zmíněnými stranami pomyslného sporu, jenž má své kořeny v rozdílných názorech na využití území. Není pochyb o tom, že územní plán ve své kompromisní podobě nemůže vyjadřovat všechny zájmy a postoje zúčastněných subjektů. Některým zájmům vyhověno je, jiným naopak není. Aktuálně je stav pořizování územního plánu obce Lipová dle vyjádření MěÚ Cheb jako pořizovatele územního plánu takový, že zahrnutí pozemku stěžovatele parc.č. X v k.ú. Doubrava u Lipové do územního plánu jako plochy určené k výstavbě brání nejen stanovisko ministerstva kultury, ale také záporné stanovisko orgánu ZPF. Upozorňuji nicméně na to, že podle § 52 stavebního zákona se o upraveném a posouzeném návrhu územního plánu koná veřejné projednání. Nejpozději při veřejném projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou. Dotčené orgány uplatní na závěr veřejného projednání své stanovisko k připomínkám a námitkám. K později uplatněným stanoviskům, připomínkám a námitkám se nepřihlíží. Dotčené osoby oprávněné k podání námitek musí být na tuto skutečnost upozorněny. Vzhledem k tomu, že proces pořízení územního plánu stále běží, a v jeho rámci může Ing. M.K. uplatňovat procesní práva (vznášení připomínek), která mu stavební zákona přiznává, ponechávám na stěžovateli, aby zvážil, zda a jak bude v rámci procesu územního plánování postupovat. Pro úplnost nicméně uvádím, a v tomto směru se již stěžovateli dostalo patřičného poučení, že právní předpisy počítají s možností správního a soudního přezkumu územních plánů. Nadřízeným úřadem územního plánování je krajský úřad, jenž posuzuje návrh územního plánu před řízením o jeho vydání. K tomu doplňuji, že podle správního řádu, lze soulad opatření obecné povahy (územní plán je vydávám formou opatření obecné povahy) s právními předpisy posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do 3 let od účinnosti opatření. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci. 9
Územní plán obce může přezkoumat také příslušný krajský soud. Návrh na zrušení územního plánu nebo jeho části může podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech územním plánem zkrácen. V podrobnostech odkazuji na rozsudek Nejvyššího správního soudu 1 Ao 1/2009-120, ze dne 21. 7. 2009, s jehož obsahem je možno se seznámit na webových stránkách jmenovaného soudu (www.nssoud.cz).3 V této souvislosti si dovoluji poznamenat, že Nejvyšší správní soud již zrušil řadu územních plánů měst a obcí pro rozpor se zákonem, přičemž argumentoval také nepřiměřeným omezením vlastnických práv majitelů pozemků. Do budoucna proto ponechávám na úvaze Ing. M.K., zda se rozhodne využít cesty soudního přezkumu územního plánu dle soudního řadu správního či se obrátí s podnětem na přezkoumání územního plánu na krajský úřad. Přezkum stanovisek Ministerstva kultury K výše uvedenému považuji za nutné doplnit, že pokud jde o nesouhlas stěžovatele se stanoviska ministerstva kultury vydanými v rámci procesu pořízení územního plánu, možnost přezkoumání podkladového stanoviska dotčeného orgánu (například stanoviska orgánů státní památkové péče) je možné až v rámci přezkoumání výsledného aktu vydání územního plánu ve formě opatření obecné povahy. Tento právní názor vychází z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j.: 2 Ao 2/2008-62, kde se uvádí, že: „Nemožností přezkoumání stanoviska podle § 149 správního řádu ovšem navrhovatelé nejsou dotčeni v právu na jeho přezkum, neboť ten je, byť jen nepřímo, vyhrazen Nejvyššímu správnímu soudu v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) podle hlavy II. dílu 7 s. ř. s. Při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud posuzuje jeho soulad se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Podle odst. 2 tohoto ustanovení „dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí.“ „V rámci posuzování toho, zda je opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem, se pak Nejvyšší správní soud zabývá i správností stanoviska dotčeného orgánu. Ke shodnému závěru ostatně Nejvyšší správní soud došel již ve svém rozhodnutí ze dne 11. 9. 2008, č. j.: 8 Ao 2/2008-151, (dostupné na www.nssoud.cz), v němž věcnou správnost stanoviska krajského úřadu ke konceptu územního plánu přezkoumal. Stanoviska tak skutečně nemohou být samostatným předmětem přezkumu proto, že by sama byla považována za opatření obecné povahy − v tom lze odpůrci přisvědčit. Jsou však součástí procesu, v němž je zpracováván a přijímán 3
V cit. judikátu Nejvyšší správní soud mimo jiné poznamenal, že „podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“
10
územní plán, který opatřením obecné povahy nepochybně je a vychází z nich. Jsou tedy soudem zkoumána jako závazné podklady opatření obecné povahy, jimž zákon upřel jinou možnost přezkumu.“ Pokud jde tedy o výhrady stěžovatele k podkladovým stanoviskům Ministerstva kultury, případně jiných dotčených orgánů (například orgán ochrany ZPF) vydaných v rámci procesu pořizování územního plánu a jeho změn, odkazuji na výše zmíněnou judikaturu Nejvyššího správního soudu v této věci, z níž lze dovodit, že samostatný přezkum těchto stanovisek ve smyslu § 149 správního řádu Nejvyšší správní soud vylučuje a počítá s ním až v rámci přezkumu opatření obecné povahy jako celku, tzn. v rámci soudního přezkumu opatření obecného povahy (územního plánu). Z toho vyplývá, že přezkumu stanovisek Ministerstva kultury, vydaných pro účely pořízení územního plánu, by se Ing. M.K. musel domáhat v rámci žaloby proti územnímu plánu u krajského soudu. Nečinnost Ministerstva kultury Ing. M.K. si u ochránce stěžoval na nečinnost ministerstva, které dosud věcně nereagovalo na jeho podání ze dne 11. 10. 2009 a 6. 6. 2011, nezabývalo se věcnými důvody, které uvedl na podporu svého požadavku na změnu hranic památkové rezervace. Po prošetření celé věci a seznámení se s obsahem všech shromážděných podkladů, včetně vyjádření stěžovatelem kritizovaného Ministerstva kultury, si dovoluji k této věci uvést následující. V daném případě mám za prokázané, že Ministerstvo kultury se podáním stěžovatele zabývalo, provedlo dokonce místní šetření za účasti stěžovatele, kde se mu pokusilo sdělit svůj názor na daný případ (případnou změnu hranic, plošný rozsah památkové rezervace), písemná odpověď ředitele odboru památkové péče ministerstva kultury ze dne 1. 7. 2011 je však dle mého soudu nedostačující. Mám za to, že ministerstvo v uvedeném přípisu věcně nereagovalo na podstatu stížnosti Ing. M.K., který se de facto domáhal změny nařízení vlády o prohlášení památkové rezervace Doubrava, a to z důvodu faktografických a omezení vlastnických práv. S ohledem na výše uvedené skutečnosti jsem toho názoru, že by bylo správné a v souladu s principy dobré správy, pokud by Ministerstvo kultury svou odpověď ze dne 1. 7. 2011 doplnilo a ve své nové odpovědi se patřičně vypořádalo s argumenty stěžovatele ohledně změny hranic památkové rezervace, vyjmutí některých pozemků z památkové ochrany, zvážilo jeho podnět ke stanovení ochranného pásma a důsledně se vypořádalo všemi zbývajícími námitkami, které stěžovatel ve svých podáních ze dne 11. 10. 2009 a 6. 6. 2011 uvedl. Tímto postupem by mohl být napraven stav, kdy stěžovatel prosté ústní vypořádání svých námitek v rámci místního šetření konaného dne 30. 4. 2010 považuje za nedostatečné, a to včetně písemného sdělení ze dne 1. 7. 2011. Považuji za žádoucí, aby se Ministerstvo kultury v odpovědi stěžovateli vypořádalo i s otázkou novelizace nařízení vlády o vyhlášení památkové rezervace Doubrava. Podjatost pracovníků NPÚ K námitce stěžovatele o podjatosti pracovníků NPÚ, konkrétně Mgr. H. z NPÚ v Lokti, musím uvést, že národní památkové ústavy nejsou orgány státní správy, proto se na jejich činnost působnost veřejného ochránce práv nevztahuje. V tomto směru se stěžovateli dostalo řádného poučení již v průběhu vedeného šetření. NPÚ 11
není správním orgánem, podjatost jeho pracovníků ve smyslu správního řádu tedy namítat nelze. K výše uvedenému je však zapotřebí dodat, že podle zákona o státní památkové péči je vyjádření NPÚ jako odborné organizace nutným podkladem pro stanovisko výkonného orgánu státní památkové péče. Odborné vyjádření NPÚ proto může, ale také nemusí mít vliv na konečné rozhodnutí (stanovisko) orgánu státní památkové péče. Vyjádření NPÚ, a stejně tak jednání pracovníků této odborné organizace zřizované státem tedy nelze bez dalšího přehlížet, neboť je důležitým podkladem pro jednání orgánů státní památkové péče. Domnívám se proto, že by v rámci vnitřních aktů řízení NPÚ bylo možné přijmout taková opatření, která by mohla přispět k zajištění větší důvěry občanů v nestranný přístup NPÚ, například v tom směru, aby se k záměrům nevyjadřovali ti pracovníci NPÚ, u nichž by mohla vyvstat pochybnost o tom, že mají zájem na výsledku řízení, a to například s ohledem na jejich poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům. Bude však pouze věcí vedení NPÚ, zda mnou formulovaná doporučení zváží a bude podle nich do budoucna postupovat.
D Závěry Na základě výše popsaných skutečností konstatuji, že jsem v postupu Ministerstva kultury shledala nedostatky, které jsou popsány v předcházející části této zprávy. V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, proto vyzývám ministryni kultury, aby se k obsahu a zjištěním ve zprávě uvedeným vyjádřila, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy. Tuto zprávu zasílám ministryni kultury, generální ředitelce Národního památkového ústavu a stěžovateli. Zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska.
RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
12
13
