V Brně dne 15. ledna 2009 Sp. zn.: 2794/2008/VOP/ZV
Zpráva o šetření ve věci Ing. I.Š.
A - Obsah podnětu Na veřejného ochránce práv se obrátil Ing. Š., bytem Brno (dále jen „stěžovatel“), se stížností na postup Úřadu práce Brno-město při rozhodování o dávce státní sociální podpory (dále jen SSP) - příspěvek na bydlení. Uvedl, že nesouhlasí s postupem odboru státní sociální podpory, pracoviště Mojmírovo nám. 67/10, 612 00 Brno-Královo Pole. Při rozhodování o jeho žádosti o příspěvek na bydlení ho dávková specialistka posuzovala jako člena družstva, i když má vůči družstvu pouze nájemní vztah. Dle jeho názoru měl být posuzován jako nájemník. Dále uvedl, že je možné, že ani při tomto způsobu posouzení by na příspěvek na bydlení nedosáhl, ale jde mu o to, že úřad stejně přistupuje i k jiným žadatelům, kteří na základě nájemní smlouvy bydlí v bytech ve vlastnictví družstva. Tito pak jsou tímto postupem poškozeni, neboť jim nevznikne na příspěvek nárok, ač mají podstatně nižší příjmy než on. Svým podnětem chce dosáhnout nápravy i v jejich zájmu.
B - Skutková zjištění Po doplnění podnětu stěžovatelem a vyjádření úřadu práce jsem ve věci dne 24. 11. 2008 zahájila šetření dle ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zároveň jsem oslovila ředitele Úřadu práce Brno-město o doplnění vyjádření a zaslání kopií příslušné spisové dokumentace. Vzhledem k tomu, že v průběhu šetření vyšlo najevo, že Úřad práce Brno-město postupuje stejně jako u Ing. Š. ve všech ostatních případech, kdy žadateli o příspěvek na bydlení jsou nájemci bytů ve vlastnictví bytových družstev, rozhodla jsem se zahájit šetření i přesto, že se Ing. Š. proti rozhodnutí úřadu práce neodvolal. Cílem mého šetření bylo zjistit, zda se nejedná o systémovou chybu, která by byla způsobilá poškodit větší počet žadatelů o tuto dávku SSP. Z vyjádření Úřadu práce Brno-město a jeho spisové dokumentace vyplynuly následující skutečnosti.
Ing. Š. podal dne 23. 4. 2008 u ÚP Brno-město, odboru státní sociální podpory, žádost o příspěvek na bydlení s nárokem od 1. 4. 2008. K žádosti doložil příslušné doklady, které jsou třeba k vyřízení této dávky, v souladu s ustanovením § 24 a § 68 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Z doložených dokladů vyplývá, že Ing. Šiška je nájemce družstevního bytu. Dle výpisu z katastru nemovitostí je vlastníkem nemovitosti, ve které je byt Ing. Š., Bytové družstvo. Dle ustanovení § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, náklady na bydlení tvoří u družstevních bytů a bytů vlastníků srovnatelné náklady, které činí za kalendářní měsíc pro období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2008 finanční částku, stanovenou podle počtu osob v rodině podle ustanovení § 7 odst. 6 výše uvedeného zákona. Za první čtvrtletí 2008 byly do nákladů započítány srovnatelné náklady v částce 2.517,- Kč. Částka 839,- Kč je stanovena ve Sbírce zákonů č. 367/2007 nařízením vlády ze dne 19. prosince 2007. Dále byly do nákladů za první čtvrtletí 2008 pro výpočet příspěvku na bydlení započítány náklady tak, jak je žadatel Ing. Š. v dokladu o výši nákladů uvedl, tj. plyn 1.950,- Kč, elektřina 1.770,- Kč, vodné a stočné 120,- Kč, odvoz odpadu 500,- Kč. Na základě doložených dokladů a výše uvedeného žadatel nemá nárok na dávku příspěvek na bydlení, a to z následujících důvodů: -
náklady na bydlení činí 2.285,67 Kč, a nepřesahují tedy částku součinu rozhodného příjmu v rodině 10.790,- Kč a koeficientu 0,30, která činí 3.237,- Kč; součin rozhodného příjmu v rodině 10.790,- Kč a koeficientu 0,30 činí 3.237,- Kč, a je tedy vyšší než částka normativních nákladů na bydlení, která činí 2.653,- Kč ke dni 1. 1. 2007 obec Statutární město Brno mělo 366 680 obyvatel. Specialistka dávek odboru SSP Úřadu práce Brno-město postupovala při započítání nákladů v souladu s ustanovením § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů.
Vzhledem k tomu, že při telefonické konzultaci s Úřadem práce Brno-město vyšlo najevo, že dávkoví specialisté postupují stejným způsobem jako u Ing. Š. ve všech případech, kdy si občan pronajímá byt od bytového družstva jako vlastníka, požádala jsem tento úřad o doplnění vyjádření k této problematice. Dávková specialistka se odvolávala na metodický pokyn, který uvádí, že k nájemníkům bytů ve vlastnictví družstev se má přistupovat jako k těm, kteří bydlí v družstevních bytech, tedy jakoby k členům družstva. Požádala jsem tedy o zaslání tohoto metodického pokynu. Na tuto výzvu mi Úřad práce Brno-město sdělil: „Dne 2. 12. 2008 obdržel Úřad práce Brno-město (dále jen ÚP Brno-město), Vaši žádost o poskytnutí metodických pokynů MPSV či Krajského úřadu Jihomoravského kraje k posuzování nájemníků, kteří bydlí v bytech pronajatých od bytového družstva, jehož nejsou členem (pronajímatel je bytové družstvo), a dále žádáte o spisovou dokumentaci ve věci podnětu Ing. Š., trvale bytem Brno,
2
týkající se posuzování a přiznání dávky státní sociální podpory - příspěvek na bydlení, číslo jednací 8411/8/BMB-1/2. V příloze Vám zasíláme spisovou dokumentaci a zápis z porady metodiků odborů a pracoviště státní sociální podpory úřadů práce Jihomoravského kraje, konané dne 23. 1. 2007 na Krajském úřadu Jihomoravského kraje. Součástí zápisu je příloha ze dne 29. 1. 2007 - dotazy k příspěvku na bydlení, kde v dotazu číslo 8 je řešen metodický postup k posuzování nájemníků, kteří bydlí v bytech pronajatých od bytového družstva, jehož nejsou členem (pronajímatel je bytové družstvo). Dále uvádíme, že v odůvodnění rozhodnutí ÚP Brno-město, odboru státní sociální podpory, ze dne 5. 5. 2008, číslo jednací 8411/8/BMB-1/2, je uveden měsíční průměr příjmů rodiny v částce 10.790,- Kč za rozhodné období 1. čtvrtletí roku 2008, zjištěný elektronicky z České správy sociálního zabezpečení, na základě doložení dokladu o výši čtvrtletního příjmu Ing. Š., násobený zákonným koeficientem 0,30 v souladu s ustanovením § 24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Vzhledem k tomu, že tato částka činí 3.237,- Kč a je vyšší než částka normativních nákladů na bydlení, která činí 2.653,- Kč (k 1. 1. 2007 měla obec Brno 366 680 obyvatel) - v souladu s ustanovením § 26 odst. 1 písm. b) a v souladu s ustanovením § 24 výše uvedeného zákona nevzniká Ing. Š. nárok na dávku příspěvek na bydlení. Při rozhodování se ÚP Brno-město, odbor státní sociální podpory, řídil platným zněním zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a současně postupoval dle metodického pokynu Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 29. 1. 2007 viz příloha.“ V citovaném zápisu z porady je pak pod bodem 8 uveden následující dotaz: „Nově vzniklo bytové družstvo, které odkoupilo byty od města. V domě je 96 nájemníků, z toho 90 je členů družstva (vlastníků, byt odkoupili) a 6 nečlenů (ti odmítli byt koupit). Těmto šesti družstvo - vlastník bytů - pronajímá byty. Jedná se pro účely příspěvku na bydlení podle žádosti o nájemce bytu mimo bytů družstevních nebo o nájemce družstevního bytu?“ Odpověď: „Pokud je družstvo zapsáno na katastrálním úřadu jako vlastník bytů, jedná se o nájemce družstevního bytu.“
C - Právní zhodnocení Dle ustanovení § 1 zákona č. 349/1999 Sb. působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí vyjmenovaných v citovaném zákoně, pokud by postupovaly v rozporu právem, principy právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností.
3
Relevantní právní předpisy Podmínky nároku na příspěvek na bydlení stanoví zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Dle § 24 nárok na příspěvek na bydlení má vlastník nebo nájemce bytu, který je v bytě hlášen k trvalému pobytu, jestliže a) jeho náklady na bydlení přesahují částku součinu rozhodného příjmu v rodině a koeficientu 0,30 a na území hlavního města Prahy koeficientu 0,35 a b) součin rozhodného příjmu v rodině a koeficientu 0,30 a na území hlavního města Prahy koeficientu 0,35 není vyšší než částka normativních nákladů na bydlení. Náklady na bydlení se u příspěvku na bydlení započítávají takto: a) u bytů užívaných na základě nájemní smlouvy náklady na bydlení tvoří nájemné a náklady za plnění poskytované s užíváním bytu, nejsou-li tyto náklady zahrnuty do nájemného, b) u družstevních bytů a bytů vlastníků se náklady na bydlení započítávají pouze do fiktivní částky tzv. srovnatelných nákladů, které jsou stanoveny v zákoně č. 117/1995 Sb. dle počtu osob v rodině, c) u všech uvedených typů bytů se dále do nákladů na bydlení započítávají náklady za plyn, elektřinu, vodné, stočné, odvoz odpadu a centrální vytápění nebo za pevná paliva; náklady za pevná paliva se započítávají částkami za kalendářní měsíc. Náklady na bydlení se pro nárok a výši příspěvku na bydlení stanoví jako jejich průměr za kalendářní čtvrtletí bezprostředně předcházející kalendářnímu čtvrtletí, na které se nárok na výplatu dávky prokazuje, popřípadě nárok na dávku uplatňuje. V případě Ing. Š. byla do nákladů na bydlení započtena pouze fiktivní částka nákladů na bydlení stanovená zákonem pro družstevní byty ve výši 839,- Kč měsíčně. K ní byly přičteny platby za média a další platby stanovené v § 25 odst. 1 písm. c) zákona č. 117/1995 Sb. Pokud by bylo užívání bytu Ing. Š. posouzeno jako nájemní forma bydlení, mohla by mu být namísto fiktivní částky do nákladů na bydlení započtena celá částka nájemného podle nájemní smlouvy (2.849,- Kč). Pro posouzení nároku na dávku je pak zásadní částka normativních nákladů na bydlení, která je rovněž pevně stanovena zákonem, a to podle velikosti obce a počtu osob. Rovněž tato částka je stanovena odlišně pro nájemní byty na straně jedné a pro byty družstevní a byty vlastníků na straně druhé. V případě Ing. Š. byla pro stanovení nároku použita částka normativních nákladů pro družstevní byty ve výši 2.653,- Kč měsíčně. Pokud by byla použita částka normativních nákladů pro nájemní byty, byla by vyšší, konkrétně 3.383,- Kč měsíčně. Z uvedeného je patrné, že pro rozhodnutí o nároku na příspěvek na bydlení a jeho výši je podstatnou otázkou titul, na jehož základě žadatel užívá byt. Zákon o státní sociální podpoře v této souvislosti rozlišuje bydlení v bytech užívaných
4
na základě nájemní smlouvy a bydlení v bytech družstevních a bytech vlastníků. Jak je zřejmé z dikce zákona a z důvodové zprávy k zákonu č. 112/2006 Sb., kterým byla zásadně změněna základní koncepce příspěvku na bydlení, u bytů v osobním vlastnictví a družstevních bytů lze prostřednictvím příspěvku na bydlení přispívat na náklady na bydlení pouze omezeně do výše normativních nákladů na bydlení. Tyto náklady jsou stanoveny z propočtů ČSÚ, z tzv. imputovaného nájemného, tj. z nájemného, které by platili vlastníci domů a bytů, pokud by byl byt pronajímán. Příspěvek na bydlení u bytů družstevních a v osobním vlastnictví tak obvykle nepokrývá náklady na správu společných částí domu, splátky úvěru apod. Zásadní odlišnost výše normativních nákladů u nájemních bytů na straně jedné a bytů družstevních a v osobním vlastnictví na straně druhé je odůvodněna tím, že vlastník bytu nebo člen družstva disponuje určitou majetkovou hodnotou vztahující se k bytu (vlastnictví nebo podíl v bytovém družstvu), která je převoditelná na jinou osobu za úplatu, zatímco nájemce nikoliv. Z toho důvodu jsem přesvědčena, že úmyslem zákonodárce bylo stanovit nižší výši příspěvku na bydlení pouze u vlastníků bytů a nájemců družstevních bytů, kteří jsou zároveň členy družstva. Na osobu, která není členem družstva a užívá byt v majetku družstva, je třeba nahlížet jako na kteréhokoliv jiného nájemce, neboť tato osoba nedisponuje žádnou převoditelnou majetkovou hodnotou (podílem v družstvu) a většinou platí smluvní nájemné (nikoliv pouze tzv. ekonomické nájemné odpovídající skutečným nákladům na správu nemovitostí). Lze říci, že na nájem bytu osobou, která není členem družstva, ani nelze nahlížet jako na družstevní formu bydlení, neboť nájem bytu v tomto případě neodpovídá členskému podílu osoby v družstvu, což je základním pojmovým znakem družstevního bydlení. Domnívám se, že i proto zákonodárce v ustanovení § 25 odst. 1 písm. a) zák. č. 117/1995 Sb. záměrně neuvádí typ bytu. Podstatou je totiž, že jde o byt užívaný na základě nájemního vztahu, a to ať již jde o byt obecní, v soukromém vlastnictví či vlastnictví družstevním. Tak jak nelze považovat nájemce např. bytu v osobním vlastnictví za vlastníka, nelze nájemce bytu v družstevním vlastnictví považovat za osobu, která má členský podíl v družstvu. V tomto směru jsou poněkud zavádějící položky na předepsaném formuláři žádost o příspěvek na bydlení - vztah k výše uvedenému bytu: -
jsem nájemcem bytu mimo bytů družstevních, jsem nájemcem družstevního bytu nebo vlastníkem bytu.
Ze všech výše uvedených skutečností dovozuji závěr, že vztah Ing. Š. k užívanému bytu č. 20, Brno, by měl být posuzován jako „klasický“ nájem bytu, tj. podle ustanovení § 25 odst. 1 písm. a) zákona č. 117/1995 Sb. Vzhledem k tomu, že Úřad práce Brno-město při rozhodování o dávce státní sociální podpory - příspěvku na bydlení došel k odlišným závěrům, shledávám v jeho postupu pochybení.
5
D - Závěr Na základě výše uvedeného jsem dospěla k závěru, že Úřad práce Brno-město pochybil a jednal v rozporu s platnou právní úpravou uvedenou v písmenu C této zprávy, když nájemní vztah Ing. Š. k bytu č. 20, Brno, posoudil jako družstevní formu bydlení. S ohledem na tyto skutečnosti končím své šetření v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a obracím se na ředitele dotčeného správního orgánu, aby se k mým závěrům vyjádřil a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě. Vzhledem k tomu, že v průběhu šetření vyšlo najevo, že úřad postupoval stejně i v ostatních obdobných případech, muselo dojít ke stejnému pochybení v řadě dalších případů. Z toho důvodu se obracím na ředitele ÚP Brno-město se žádostí o zajištění kontroly správnosti postupu a výpočtu ve všech ostatních obdobných případech. V případě zjištění stejných nedostatků prosím ředitele ÚP Brno-město o zajištění nápravy. Dále pak požaduji přijetí opatření, která zajistí správný postup Úřadu práce Brno-město v obdobných případech do budoucna. Ponechávám na uvážení ředitele Úřadu práce Brno-město, zda náprava případně zjištěných nedostatků v ostatních případech bude provedena formou přezkumného řízení nebo na základě ustanovení o neprávem odepřené dávce. Vzhledem k prekluzívním lhůtám pro zahájení přezkumného řízení však žádám, aby náprava byla zjednána bezodkladně po zjištění nedostatků. Vyjádření ředitele Úřadu práce Brno-město pak očekávám v zákonné lhůtě 30 dnů od doručení této zprávy. Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska. Bude zaslána stěžovateli a řediteli Úřadu práce Brno-město.
RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv
6
