V Brně dne 16. června 2011 Sp. zn.: 2169/2011/VOP/PH
Zpráva o šetření ve věci podnětu Ing. J. Š., MBA
A Obsah podnětu Na veřejného ochránce práv se s ţádostí o pomoc ve věci namítaného protiprávního postupu Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR (dále jen „VZP“) obrátil Ing. J. Š., MBA. Za pochybení VZP označil zařazování osob, které jsou zaměstnanci a zároveň jim plynou příjmy výhradně z poskytnutí práv z prŧmyslového vlastnictví, do kategorie plátcŧ pojistného na veřejné zdravotní pojištění z titulu výkonu samostatné výdělečné činnosti. VZP zahájila s Ing. J. Š., MBA, v dubnu tohoto roku správní řízení pro porušení povinnosti dle ust. § 8 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisŧ. K zahájení správního řízení přitom VZP přistoupila z dŧvodu neplnění povinnosti odvodŧ pojistného na zdravotní pojištění, vyplynuvšího z vystaveného vyúčtování. Ing. J. Š., MBA, namítá nezákonnost uvedeného postupu, neboť VZP vychází z definice samostatné výdělečné činnosti dle ust. § 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmŧ, zatímco ust. § 5 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisŧ, zakotvuje autonomní definici osoby samostatně výdělečně činné, jakoţto plátce pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Ing. Š., MBA vedl v dané záleţitosti s VZP polemiku jiţ v roce 2007. Vzhledem k tomu, ţe se tehdy ředitel právního odboru Ministerstva zdravotnictví ztotoţnil s právním názorem stěţovatele, VZP od svého počínání upustila. Přes absenci změn příslušné legislativy, činnosti a struktury příjmŧ jmenovaného však Krajská pobočka VZP stěţovatele v roce 2010 opět zařadila do kategorie plátcŧ pojistného z titulu výkonu samostatné výdělečné činnosti. Ing. Š., MBA se proto obrátil se stíţností na VZP na Ministerstvo zdravotnictví (dále jen „MZ“). Jeho podáním se však tentokrát zabýval odbor dohledu nad zdravotním pojištěním MZ, který jmenovanému poskytl velmi obecné vyjádření. To pak VZP interpretovala ve svŧj prospěch a v předmětném postupu pokračovala. S ohledem na výše uvedené skutečnosti jsem v souladu s ust. § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisŧ, zahájila šetření postupu VZP v záleţitosti Ing. J. Š., MBA.
B Skutková zjištění Z podkladŧ, shromáţděných v prŧběhu mého šetření ve věci podnětu Ing. J. Š., MBA, vyplynuly následující skutečnosti.
I. Postup zainteresovaných subjektŧ v roce 2007 Za účelem vyřešení sporu s Ing. J. Š., MBA si VZP vyţádala v dubnu 2007 k předmětné právní otázce stanovisko právního odboru MZ. Ředitel právního odboru MZ Mgr. David Kotris ve svém „Stanovisku k nejasnostem při aplikaci právních předpisů upravujících veřejné zdravotní pojištění“ ze dne 28. 6. 2007, sp. zn. 14799/2007, konstatoval, ţe „osoby, jejichž příjem je tvořen výhradně z příjmů z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví, nelze subsumovat pod žádný z bodů ustanovení § 5 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“), který určuje pojem osoby samostatně výdělečně činné pro účely zdravotního pojištění jako plátce pojištění.“ Mimo jiné tak odmítl úvahu VZP o uţití extenzivního výkladu pojmu autorskoprávní vztahy. Ve svém stanovisku poukázal na rozlišování autorskoprávních vztahŧ a vztahŧ týkajících se práv z prŧmyslového vlastnictví, v dikci ust. § 7 odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmŧ, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o daních z příjmŧ“). Argument VZP, ţe do vyměřovacího základu osob samostatně výdělečně činných (dále také jen „OSVČ“) dle zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění“), jsou zahrnovány i příjmy z poskytnutí práv z prŧmyslového vlastnictví, vyhodnotil jako irelevantní s tím, ţe předpokladem stanovení vyměřovacího základu je předchozí definování osoby jako plátce pojistného. VZP stanovisko MZ akceptovalo, o čemţ byl stěţovatel písemně vyrozuměn ředitelem právního úseku Ústředí VZP JUDr. Karlem Hlaváčkem. Jmenovaný ve svém přípisu ze dne 15. 8. 2007 mj. konstatoval: „V souladu se stanoviskem Ministerstva zdravotnictví jsme dospěli k závěru, že současná právní úprava neumožňuje, abyste v období, kdy jste byl zaměstnancem a mimo příjmů ze závislé činnosti jste měl pouze příjmy z poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví, byl z titulu těchto příjmů zařazen do kategorie osoba samostatně výdělečně činná, resp. aby z příjmů z poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví bylo vyměřeno pojistné na veřejné zdravotní pojištění“. Tentýţ závěr prezentovali ve svých vyjádřeních i ředitelka odboru správního řízení a vymáhání pohledávek Ústředí VZP JUDr. Hana Hynková (ze dne 29. 8. 2007) a ředitel oddělení kontroly Ústředí VZP Ing. Stanislav Procházka (ze dne 2. 11. 2007). V přípisu, podepsaném Ing. Procházkou, je však na rozdíl od vyjádření JUDr. Hlaváčka situace hodnocena jako sporná a nepravdivě konstatováno, ţe MZ doporučilo předloţení předmětné záleţitosti soudu. Pro úplnost dodávám, ţe nejasnostem v otázce povinnosti odvodŧ pojistného byl Ing. Š., MBA nucen čelit i ve vztahu k České správě sociálního zabezpečení. ČSSZ si vyţádala stanovisko k této právní otázce od Ministerstva práce a sociálních věcí. O tom, ţe „dle názoru MPSV se autorskoprávní vztahy nevztahují na průmyslové vlastnictví“ byl jmenovaný vyrozuměn přípisem vedoucího oddělení metodiky sociálního pojištění OSVČ Ing. Tomáše Kaplana ze dne 3. 3. 2009, čj. 333 – 12/2009. II. Postup zainteresovaných subjektŧ v roce 2010 a 2011 2
Dne 14. 3. 2010 adresoval Ing. J. Š., MBA, KP VZP „Oznámení o přerušení statutu OSVČ v roce 2009“. Výslovně v něm uvedl, ţe v uvedeném období nebyl ţádnou z osob povaţovaných za osoby samostatně výdělečně činné dle zákona č. 48/19997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisŧ (dále je „zákon o veřejném zdravotním pojištění“), neboť jeho „činnost a příjmy z ní plynoucí se týkaly výhradně poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví (viz zákon č. 527/1990 Sb., v platném znění)“. Totoţné sdělení, týkající se roku 2008, zaslal KP VZP pro hl. m. Prahu dne 15. 3. 2009. Vedoucí oddělení evidence pojištěncŧ KP VZP pro hl. m. Prahu Dr. Milan Pelc však přípisem ze dne 30. 11. 2010 stěţovatele informoval, ţe dle údajŧ poskytnutých finančním úřadem byl v roce 2009 OSVČ ve smyslu ustanovení § 5 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění, avšak vŧči VZP nesplnil svou oznamovací povinnost o zahájení samostatné výdělečné činnosti. Jestliţe ji nesplní ani do 7 dnŧ od doručení dopisu, bude zařazen zpětně od 1. 1. 2009 do kategorie OSVČ a „Přehled o příjmech a výdajích za rok 2009“ mu bude zpracován na základě údajŧ od finančního úřadu. V reakci na výše specifikované oznámení adresoval Ing. J. Š., MBA dne 4. 12. 2010 Dr. Pelcovi přípis, označený jako „Stížnost na nesprávný postup VZP a žádost o nápravu, Uplatnění nároku na náhradu škody způsobené porušením právní povinnosti“. Jeho stíţnost byla předána k vyřízení právnímu oddělení KP VZP pro hl. m. Prahu a kontrolnímu oddělení Finančního úřadu pro Prahu 10. Stěţovatel však nebyl s výše uvedeným postupem spokojen, a proto se dne 26. 12. 2010 obrátil se stíţností, směřující proti jednání Dr. Pelce, na generálního ředitele VZP MUDr. Pavla Horáka, CSc., MBA. Dopisem ze dne 11. 1. 2011 byl vyrozuměn, ţe se jeho stíţností bude zabývat oddělení kontroly Ústředí VZP. Přípisem ze dne 1. 2. 2011 mu však vedoucí oddělení evidence pojištěncŧ KP VZP pro hl. m. Prahu Dr. Milan Pelc oznámil, ţe KP VZP pro hl. m. Prahu mu stanovila výši pojistného za rok 2008 a 2009 z jeho vyměřovacího základu dle údajŧ finančního úřadu a bude mu tudíţ zasláno vyúčtování. Dr. Pelc zároveň uvedl, ţe se jedná o standardní postup bez ohledu na jeho námitku, kterou řeší Ústředí VZP. Ing. J. Š., MBA, reagoval na toto oznámení dne 7. 2. 2011 zasláním e-mailové ţádosti o okamţitý zásah generálnímu řediteli VZP. Ředitel oddělení kontroly Ústředí VZP Ing. Stanislav Procházka jej pak přípisem ze dne 8. 2. 2011 informoval, ţe si VZP vyţádá stanovisko k jeho případu od Ministerstva zdravotnictví. Ing. J. Š., MBA, se e-mailovým podáním ze dne 10. 2. 2011 rovněţ obrátil na Ministerstvo zdravotnictví. Svou stíţnost adresoval ředitelce odboru dohledu nad zdravotním pojištěním MZ Ing. Ivaně Jenšovské. Dne 15. 2. 2011 pak adresoval KP VZP pro hl. m. Prahu přípis, v němţ podal své námitky proti zaslanému vyúčtování pojistného na veřejné zdravotní pojištění za období 1. 9. 2007 – 27. 1. 2011. Vedoucí referátu SŘIP 2 KP VZP pro hl. m. Prahu Hana Kovaříková mu následně sdělila, ţe jeho námitky proti vyúčtování budou řešeny po obdrţení stanoviska MZ. Stíţnost Ing. Š., MBA, adresovaná MZ, byla vyřízena dopisem ze dne 7. 3. 2011. Ing. Jenšovská konstatovala, ţe na rozdíl od soudu nemá MZ pravomoc 3
podávat výklad právních předpisŧ. S ohledem na tuto skutečnost a na základě podkladŧ, které má MZ k dispozici, nelze učinit závěr, ţe by VZP v dané záleţitosti jednala v rozporu s platnými právními předpisy. Z toho dŧvodu nelze učinit poţadovaná nápravná opatření. MZ nadto není nadřízeným orgánem zdravotních pojišťoven, a proto mu nepřísluší zasahovat do jejich rozhodnutí ve věci vymáhání dluţného pojistného a penále. Stěţovatel nebyl se zpŧsobem vyřízení své stíţnosti spokojen a z toho dŧvodu se s ţádostí o prověření postupu odboru dohledu nad zdravotním pojištěním MZ obrátil dne 23. 3. 2011 na ministra zdravotnictví. Ta byla předána k vyřízení náměstkovi pro zdravotní pojištění Ing. Petru Noskovi. Současně obdrţel Ing. Š., MBA, odpověď ředitele oddělení kontroly Ústředí VZP Ing. Procházky (ze dne 18. 3. 2011) na svou stíţnost na postup KP VZP pro hl. m. Prahu. Ing. Procházka jej informoval, ţe dle stanoviska MZ ze dne 16. 3. 2011 nelze učinit závěr, ţe VZP postupuje v rozporu s platnými právními předpisy. Zaměstnanci KP VZP pro hl. m. Prahu se tak v dané záleţitosti nedopustili pochybení. V dubnu 2011 pak bylo Ing. J. Š., MBA, doručeno oznámení o zahájení správního řízení ze dne 28. 3. 2011. VZP měla k dispozici i další stanovisko MZ, tentokrát podepsané náměstkem pro legislativu a právo Mgr. Martinem Plíškem. Mgr. Tomáš Červinka, pověřený řízením Úseku pojistného a správy pohledávek Ústředí VZP, totiţ dne 2. 2. 2011 adresoval jmenovanému „Žádost o přehodnocení stanoviska právního odboru čj. 14799/2007 ze dne 28. 6. 2007“. Předmětným stanoviskem z roku 2007 se ředitel právního odboru MZ Mgr. David Kotris přiklonil k právnímu názoru stěţovatele. Mgr. Červinka navrhl náměstkovi pro legislativu doplnění ust. § 5 písm. b) bod 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění o „osoby s příjmy z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví“. Do nabytí účinnosti nastíněné legislativní změny jej požádal o přehodnocení stanoviska z roku 2007 a „souhlas k zařazování těchto osob do kategorie osob samostatně výdělečně činných na základě extenzivního výkladu § 5 písm. b) bod 4 z. č. 48/1997 Sb., tzn. o souhlas s postupem, který VZP ČR používala do zaslání stanoviska z roku 2007“. Na jednání se zaměstnanci oddělení kontroly Ústředí VZP dne 21. 2. 2011 pak Mgr. Červinka uvedl, ţe do doby obdrţení stanoviska MZ bude VZP vŧči Ing. J. Š., MBA postupovat tak, ţe, jakoţto OSVČ, má dluh na pojistném. Pakliţe však ze stanoviska MZ jednoznačně vyplyne, ţe Ing. Š., MBA, nemá povinnost hradit pojistné, budou všechny úkony KP VZP pro hl. m. Prahu v dané věci zrušeny. Se závěry tohoto jednání byl dne 23. 2. 2011 telefonicky seznámen Ing. Mgr. Kopecký, ředitel všeobecně právního oddělení VZP. Ten doporučil, aby se KP VZP pro hl. m. Prahu do doby obdrţení stanoviska MZ zdrţela dalších úkonŧ vŧči Ing. J. Š., MBA. Tento návrh tlumočila referentka oddělení kontroly Ústředí VZP jak řediteli tohoto oddělení Ing. Procházkovi, tak vedoucímu evidence plátcŧ KP VZP pro hl. m. Prahu Dr. Pelcovi. Náměstek pro legislativu a právo ministra zdravotnictví Mgr. Martin Plíšek ve svém stanovisku ze dne 5. 4. 2011 konstatoval, ţe MZ nepodává výklad právních předpisŧ; k tomu je příslušný výhradně soud. Pro právní jistotu obou stran by tak zřejmě bylo nejvhodnějším řešením pravomocné rozhodnutí soudu. 4
Je však třeba upřesnit, ţe KP VZP pro hl. m. Prahu zahájila správní řízení se stěţovatelem nikoliv na základě tohoto stanoviska, které si vyţádal Mgr. Červinka, ale na základě stanoviska ředitelky odboru dohledu nad zdravotním pojištěním MZ Ing. Jenšovské ze dne 7. 3. 2011, tj. odpovědi na stíţnost Ing. J. Š., MBA. Dne 13. 4. 2011 pak byla stěţovateli zaslána odpověď náměstka pro zdravotní pojištění na jeho ţádost o prověření postupu odboru dohledu nad zdravotním pojištěním MZ. Ing. Nosek konstatoval, ţe v postupu odboru dohledu nad zdravotním pojištěním MZ ani v postupu VZP ve věci zařazení Ing. J. Š., MBA, do kategorie plátcŧ pojistného na veřejné zdravotní pojištění neshledal rozpor s platnými právními předpisy. Ing. Š., MBA, hned následujícího dne (tj. 14. 4. 2011) sdělil e-mailovou poštou svŧj nesouhlas s vyřízením ţádosti a současně poţádal o osobní schŧzku s ministrem zdravotnictví, popřípadě jím pověřeným pracovníkem. Dne 19. 4. 2011 se pak stěţovatel dostavil na KP VZP pro hl. m. Prahu. Do protokolu podal ţádost o doplnění oznámení o zahájení správního řízení o přesnou specifikaci ustanovení, dle nějţ je povaţován za OSVČ, a prodlouţení lhŧty pro podání námitek. V následujícím období námitky opakovaně doplnil. Dále se stěţovatel obrátil s ţádostí o potvrzení platnosti stanoviska z roku 2007 na ředitele právního odboru MZ Mgr. Davida Kotrise. E-mailem ze dne 21. 4. 2011 mu poskytl kladnou odpověď Mgr. Jan Bačina, zástupce ředitele právního odboru MZ, vedoucí oddělení správních agend. Téhoţ dne pak Mgr. Kotris informoval rovněţ KP VZP pro hl. m. Prahu, ţe na svém stanovisku ze dne 28. 6. 2007 nehodlá nic měnit. V polovině května 2011 bylo stěţovateli doručeno „Doplnění oznámení o zahájení správního řízení a vyjádření k námitkám k zahájení správního řízení“, podepsané Hanou Kovaříkovou, vedoucí referátu SŘIP 2 KP VZP pro hl. m. Prahu. V něm uvedené argumenty jsou v zásadě totoţné s těmi, které jsou předestřeny ve vyjádření generálního ředitele VZP v návaznosti na výzvu veřejného ochránce práv. Z toho dŧvodu budou prezentovány níţe. Vedoucí referátu SŘIP 2 KP VZP pro hl. m. Prahu zároveň Ing. J. Š., MBA, vyzvala k předloţení účetních a jiných dokladŧ k příjmŧm, které v letech 2008 a 2009 zdaňoval dle ust. § 7 zákona o daních z příjmŧ. V přípisu ze dne 31. 5. 2011, adresovaném vedoucí referátu SŘIP 2 KP VZP pro hl. m. Prahu pak Ing. Š., MBA, konstatoval, ţe tak za účelem dořešení záleţitosti učinil. II. Vyjádření generálního ředitele VZP MUDr. Horáka, CSc., MBA ze dne 18. 5. 2011 MUDr. Pavel Horák, CSc., MBA, ve svém vyjádření k případu Ing. J. Š., MBA, které poskytl na ţádost ochránce, uvedl, ţe jmenovaného VZP povaţuje za OSVČ z těchto dŧvodŧ: „V § 5 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění jsou zařazeny osoby, které vykonávají uměleckou a jinou tvůrčí činnost na základě autorskoprávních vztahů s odkazem např. na Autorský zákon. Dle ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 121/2000 Sb., je předmětem práva autorského (mimo jiné) i dílo vědecké. Dále zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, v ustanovení § 3a odst. 1 odkazuje na zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, a to konkrétně na ustanovení § 7 odst. 2 písm. a), kde je jako příjem ze samostatné výdělečné činnosti uveden i příjem z užití neb poskytnutí práv 5
z průmyslového nebo jiného duševního vlastnictví. O tom, že vynálezectví je „činnost“ hovoří i ustanovení § 6 zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích.“ Dále poukázal na dŧvodovou zprávu k zákonu č. 48/1997 Sb., v níţ je definice OSVČ pro účely veřejného zdravotního pojištění prohlášena za totoţnou s definicí v zákoně o daních z příjmŧ. MUDr. Horák, CSc., MBA, konstatoval, ţe na základě těchto skutečností je zařazení Ing. Š., MBA mezi OSVČ „naprosto zřejmé“. Zahájení správního řízení se jmenovaným mělo být rovněţ v souladu se závěry MZ. V jeho stanovisku ze dne 7. 3. 2011 (čj.: MZDR 11155/2011) je uvedeno, ţe nelze učinit jednoznačný závěr, ţe by VZP jednala v rozporu s platnými právními předpisy. V ostatních stanoviscích MZ k této problematice, v nichţ MZ dospělo k odlišnému závěru, však má být doporučeno, aby se strany obrátily na soud. Dále generální ředitel VZP upozornil, ţe Ing. J. Š., MBA, má stále aktivní ţivnostenské oprávnění, a proto u něj bude provedena kontrola, zda všechny příjmy jsou výhradně z prŧmyslového vlastnictví. Závěrem MUDr. Horák, CSc., MBA, uvedl, ţe „možnosti VZP zjišťovat konkrétní druh příjmů dle ustanovení § 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, jsou prakticky vyloučené“. Jedinou efektivní moţností kontroly tak má být ověřování výše příjmŧ proti údajŧm finančních úřadŧ. Dále poukázal na skutečnost, ţe aţ na případ Ing. J. Š., MBA, v minulosti „nevznikla pochybnost o tom, že odvodu pojistného podléhají všechny příjmy ze samostatné výdělečné činnosti. … „Na základě jedné stížnosti zásadním způsobem nelze změnit dosavadní praxi, která je obecně respektována. Důvodem je potenciální vyvolání právní nejistoty u celé řady jiných podobných případů včetně nutnosti řešení celé historie placení pojistného a možnosti zneužití.“
C Právní hodnocení Klíčovou otázkou v případu Ing. Š., MBA je aplikační vztah příslušných ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění, zákona o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění a zákona o daních z příjmŧ. Stěţovatel namítá, ţe jej VZP povaţuje pro účely veřejného zdravotního pojištění za osobu samostatně výdělečně činnou, ačkoliv má příjmy výhradně ze závislé činnosti a z poskytnutí práv z prŧmyslového vlastnictví. Tvrzení generálního ředitele VZP, ţe příjmy dle ustanovení § 7 zákona o daních z příjmu jsou zahrnovány do vyměřovacího základu OSVČ pro účely veřejného zdravotního pojištění v souladu s ust. § 3a odst. 1 zákona o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, odpovídá platné právní úpravě. Operovat s vyměřovacím základem OSVČ dle zákona o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění však lze výhradně za předpokladu, ţe pojištěnce lze kvalifikovat jako osobu samostatně výdělečně činnou dle ust. § 5 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Pakliţe pojištěnce nelze podřadit pod rozsah ust. § 5 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění, je irelevantní, ţe má příjmy zdaňované dle ust. § 7 zákona o daních z příjmŧ. 6
Generální ředitel VZP se proto ve svém vyjádření ze dne 18. 5. 2011 pokouší stěţovatele, který má příjmy z uţití a poskytnutí práv z prŧmyslového vlastnictví, zahrnout do kategorie osob, které vykonávají uměleckou a jinou tvŧrčí činnost na základě autorskoprávních vztahŧ (ust. § 5 písm. b) bod 4. zákona o veřejném zdravotním pojištění). Svŧj právní názor opírá o ust. § 2 odst. 1 autorského zákona, dle něhoţ je předmětem práva autorského mj. dílo vědecké, a ust. § 6 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích, které vynálezectví charakterizuje jako činnost. Úvahu generálního ředitele VZP, ţe osoby, které mají příjmy z uţití nebo poskytnutí práv z prŧmyslového vlastnictví, jsou dle § 5 písm. b) bod 4. zákona o veřejném zdravotním pojištění osobami samostatně výdělečně činnými (a tudíţ plátci pojistného na zdravotní pojištění), neboť předmětem práva autorského je v souladu s ust. § 2 odst. 1 zákona č. 121/2000 Sb., autorského zákona, ve znění pozdějších předpisŧ, i dílo vědecké, odmítám jako lichou. Předně je třeba upozornit, ţe právo prŧmyslového vlastnictví nelze povaţovat za subkategorii autorského práva, jedná se o dva svébytné subsystémy práva duševního vlastnictví. Ing. J. Š., MBA, má příjmy výhradně z vlastnictví patentu a uţitného vzoru. Tyto instituty jsou regulovány právními předpisy práva prŧmyslového vlastnictví. Podstatu věci se pokusím nastínit i jiným zpŧsobem. Vynález, chráněný patentem, ani technická řešení, chráněná uţitným vzorem, nelze subsumovat pod pojem dílo vědecké ve smyslu autorského zákona, jak to činí VZP, z následujících dŧvodŧ. Dílo vědecké ve smyslu autorského zákona je jedinečným výsledkem tvŧrčí činnosti autora, které je vyjádřeno v jakékoli objektivně vnímatelné podobě, trvale nebo dočasně. Ivo Telec1 uvádí, ţe „díla vědecká bývají vyjádřena zejména, nikoli výlučně písmem. Vědecké dílo je potom zpravidla dílem literárním. Toto kritérium potom napomáhá odlišit vědecká díla od jiných výtvorů z oblasti vědy, jako jsou zejména vynálezy.“ Vedle děl vědeckých slovesných, kterými jsou disertační, habilitační práce, vědecké monografie nebo přednášky na vědeckých konferencích, Ivo Telec2 rozlišuje kategorie děl vědeckých kartografických (zeměpisné mapy, plány a náčrty, glóby, apod.) a jiných děl vědeckých (tj. těch, která jsou vyjádřena jinými prostředky – např. anatomický atlas). Definici vynálezu, který lze patentovat, lze dovodit z ust. § 3 zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích, ve znění pozdějších předpisŧ. Takovýto vynález musí splňovat podmínku novosti a prŧmyslové vyuţitelnosti, dále se musí jednat o výsledek vynálezecké činnosti a návod k technickému řešení. Ochrana uţitným vzorem se pak poskytuje technickým řešením, která jsou nová, přesahují rámec pouhé odborné dovednosti a jsou prŧmyslově vyuţitelná.3 Zatímco dílo vědecké je jedinečné a „nemohou existovat dvě naprosto shodná díla, aniž by nešlo v jednom případě o plagiát“4, je patentovaný vynález a uţitný vzor návodem k duplikaci technického řešení. Zatímco tedy autor je honorován předně za 1
TELEC, I., TŦMA, P. Autorský zákon: komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 15. Tamtéţ, s. 31. 3 Zákon č. 478/1992 Sb., o uţitných vzorech, ve znění pozdějších předpisŧ. 4 KŘÍŢ, J., HOLCOVÁ, I., KORDAČ, J., KŘESŤANOVÁ, V. Autorský zákon a předpisy související – komentář. Praha: Linde Praha, a.s., 2005, s. 42. 2
7
uţití samotného výsledku své tvŧrčí činnosti, majitel patentu či uţitného vzoru je odměňován za moţnost aplikovat technické řešení v praxi. Dále si dovoluji upozornit na dŧvodovou zprávu k zákonu č. 527/1990 Sb. o vynálezech a zlepšovacích návrzích. K ustanovení § 8 se zde uvádí, ţe předkladatel zvolil úmyslně termín pŧvodce vynálezu, namísto autora, a to za účelem jednoznačného odlišení tvŧrcŧ děl technických od autorŧ děl literárních, vědeckých a uměleckých. Na tom, ţe vynálezectví je činnost, se pochopitelně s VZP shoduji. Dodávám, ţe se sice jedná o činnost tvŧrčí, avšak technického charakteru. Tu nelze bez dalšího ztotoţňovat s pojmem tvŧrčí činnost, jak jej uţívá autorský zákon. Ivo Telec5 výslovně upozorňuje, ţe tvŧrčí činnost ve smyslu autorskoprávním „nespočívá ve vynalezení, kdy stejného výsledku (řešení) lze dosáhnout různými individuálními postupy, ani nespočívá v objevení toho, co již objektivně existovalo, ale nebylo známo. Proto nelze tvůrčí činnost ve smyslu autorského zákona charakterizovat jako činnost technickou apod. Nelze ani hovořit o „dílech technických“ apod. Mnohé výsledky technické činnosti, zejména technická řešení, jsou pak podrobeny zvláštní absolutní ochraně jednotlivými právy průmyslovými, a to systémově i legislativně zcela mimo ustanovení autorského zákona.“ O nastíněném problému lze uvaţovat i dalším zpŧsobem. Jako podnětná se jeví například komparace ust. § 5 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění s ust. § 9 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb., o dŧchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisŧ, a ust. § 7 odst. 2 zákona o daních z příjmŧ. Zatímco v případě zákona o dŧchodovém pojištění zvolil zákonodárce obdobnou konstrukci jako v zákoně o veřejném zdravotním pojištění (tj. výkon umělecké nebo jiné tvŧrčí činnosti na základě autorskoprávních vztahŧ), v zákoně o daních z příjmŧ klade vedle příjmŧ z autorských práv i příjmy z uţití nebo poskytnutí práv z prŧmyslového nebo jiného duševního vlastnictví. Na tomto příkladu lze demonstrovat, ţe zákonodárce si je rozdílu mezi těmito druhy příjmŧ, respektive právních vztahŧ, z nichţ plynou, vědom. Zároveň si na tomto místě dovoluji připomenout, ţe rovněţ ČSSZ a MPSV uznávají odlišnost mezi vztahy autorskoprávními a vztahy vyplývajícími z uţití či poskytnutí práv z prŧmyslového vlastnictví. Pakliţe je právním předpisem (natoţ v oblasti veřejného práva) taxativním výčtem podána legální definice pojmu, nelze jej rozšiřovat na základě textu dŧvodové zprávy. Text dŧvodové zprávy svědčí toliko o pŧvodním záměru předkladatele předmětné právní úpravy, avšak v prŧběhu legislativního procesu mŧţe dojít k podstatným zásahŧm do textu právního předpisu, které jiţ nebudou v rámci dŧvodové zprávy reflektovány. Netřeba připomínat, ţe povinnosti lze ukládat toliko na základě zákona. Dŧvodová zpráva přitom není jeho součástí, ale pouze doprovodným materiálem, který má význam v rovině výkladové. Není však právně závazný a nelze jím překlenout případnou mezeru v zákoně. Argument VZP, ţe v dŧvodové zprávě je definice osob samostatně výdělečně činných pro účely veřejného zdravotního pojištění označena za identickou s definicí zakotvenou v zákoně o daních z příjmŧ, proto nelze akceptovat. 5
TELEC, I., TŦMA, P. Autorský zákon: komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 18.
8
Generální ředitel VZP dále poznamenal, ţe napadený postup VZP je v souladu se závěry Ministerstva zdravotnictví, prezentovanými v jeho stanovisku ze dne 7. 3. 2011. Dle jeho znění nelze postup VZP, spočívající v zařazení Ing. J. Š., MBA, z titulu jeho příjmŧ z poskytnutí práv z prŧmyslového vlastnictví mezi osoby samostatně výdělečně činné, tj. plátce pojistného na veřejné zdravotní pojištění, jednoznačně označit za nezákonný. Zároveň přiznává, ţe existují i tři odlišná stanoviska Ministerstva zdravotnictví, avšak v kaţdém z nich má být konstatována právní nezávaznost názoru MZ a doporučeno, aby se strany obrátily na soud. Předně je třeba říci, ţe v dané záleţitosti mŧţe MZ skutečně vyslovit pouze nezávazný právní názor. Není však pravdou, ţe všechna jeho stanoviska obsahují doporučení, aby byla věc předloţena soudu. Explicitní návrh takovéhoto řešení situace je uveden pouze ve stanovisku náměstka ministra zdravotnictví pro legislativu a právo Mgr. Martina Plíška ze dne 5. 4. 2011. Dále povaţuji za nezbytné poukázat na to, ţe VZP si stanovisko ředitelky odboru dohledu nad zdravotním pojištěním MZ vyloţila nesprávně. Ing. Jenšovská ve svém vyjádření ze dne 7. 3. 2011 věc meritorně neposoudila. Stěţovateli poskytla pouze velmi obecnou odpověď, v níţ se koncentrovala na popsání pŧsobnosti MZ. Argument, ţe pochybnosti o správnosti postupu VZP vznikly výhradně v souvislosti s „ojedinělým a výjimečným případem“ Ing. J. Š., MBA, a ţe na základě jedné stíţnosti nelze změnit celou praxi, nemohu akceptovat. Nezákonnost postupu nelze obhajovat konstantností praxe. Ačkoliv chápu, ţe rozdílné pojetí osoby samostatně výdělečně činné v zákoně o veřejném zdravotním pojištění a zákoně o daních z příjmŧ mŧţe v praxi pŧsobit zdravotní pojišťovně značné komplikace při zjišťování plátcŧ pojistného, kteří neplní své povinnosti, nelze klást selhání zákonodárce k tíţi pojištěncŧm. V této souvislosti připomínám, ţe v současnosti je v mezirezortním připomínkovém řízení návrh zákona o změně zákonŧ v souvislosti se zřízením jednoho inkasního místa, který má novelizovat mj. i ust. § 5 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Bude-li existovat politická vŧle pro přijetí předkládaného návrhu, bude definice OSVČ pro účely veřejného zdravotního pojištění v budoucnu řešena odkazem na její vymezení v zákoně o daních z příjmŧ. Případ Ing. J. Š., MBA, je pochopitelně třeba vnímat také v kontextu předchozích postupŧ VZP. V roce 2007 VZP od identického postupu, jehoţ nezákonnost stěţovatel opětovně namítá, upustila na základě nezávazné právní analýzy Ministerstva zdravotnictví. Struktura příjmŧ jmenovaného, jeho činnost, jakoţ i příslušná právní úprava zŧstávají od roku 2007 nezměněny. Postup VZP je tudíţ nutno zhodnotit jako porušení principu předvídatelnosti postupŧ ve veřejné správě. VZP se řetězcem krokŧ vŧči Ing. Š., započatým v listopadu roku 2010, odklonila od své čtyřleté praxe, aniţ by v mezidobí byla změněna právní úprava nebo rozhodné skutečnosti. V závěru této části své zprávy povaţuji za nezbytné vyzdvihnout obzvláště znepokojivý aspekt celého případu. V prŧběhu mého šetření v dané věci vyplynulo, ţe čelný představitel VZP, jsa si vědom „mezery“ v zákoně“, se rozhodl vsadit na řešení, které je jednoznačně na hraně dělby moci ve státě. Výslovně totiţ poţádal 9
exekutivní orgán, aby na něm nezávislému subjektu povolil jednat v rozporu s platnou právní úpravou. Ministerstvo zdravotnictví odmítlo sehrát poţadovanou úlohu, přesto nelze vyloučit, ţe podobný postup byl zvaţován či dokonce realizován v jiné záleţitosti i v minulosti.
D Závěr V souladu s ustanovením § 18 zákona o veřejném ochránci práv konstatuji, ţe jsem v postupu Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR zjistila pochybení, která jsem podrobně popsala v předchozí části své zprávy. VZP vytýkám, ţe svŧj postup vŧči Ing. J. Š., MBA, odŧvodňuje chybným předpokladem, ţe všechny osoby, které mají příjmy dle ust. § 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních příjmŧ, ve znění pozdějších předpisŧ, jsou automaticky plátci pojistného na veřejné zdravotní pojištění z titulu výkonu samostatné výdělečné činnosti. Apeluji na VZP, aby ve vztahu k osobám s příjmy z poskytnutí či uţití práv z prŧmyslového vlastnictví postupovala v souladu s platným zněním zákona o veřejném zdravotním pojištění. O výsledku šetření budou písemně vyrozuměni Ing. J. Š., MBA a generální ředitel Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR MUDr. Pavel Horák, CSc., MBA, kterého ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 citovaného zákona vyzývám, aby se k mým závěrŧm vyjádřil ve lhŧtě 30 dnŧ od doručení této zprávy a sdělil, jaká opatření k nápravě byla přijata. V této souvislosti připomínám, ţe Ing. Š., MBA byl při obhajobě svých práv a právem chráněných zájmŧ nucen vynaloţit nemalé finanční prostředky, nemluvě o času, který jí věnoval. Doporučuji tudíţ, aby byla zváţena otázka kompenzace vzniklých nákladŧ.
RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv
10
