V Brně dne 24.9.2010 Sp. zn. 1527/2010/VOP/JB
Zpráva o šetření ve věci podnětu J. V. A - Obsah podnětu dne 8. 3. 2010 se na veřejného ochránce práv obrátil pan J. V., který si stěžoval na postup Úřadu práce v Lounech a Ministerstva práce a sociálních věcí ve věci rozhodnutí o uspokojení splatných mzdových nároků zaměstnance podle zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, ve znění pozdějších předpisů (dále rovněž „zákon“). Stěžovatel uplatnil své dlužné mzdové nároky u Úřadu práce v Lounech v celkové výši 55 444,Kč. V podání adresovaném veřejnému ochránci práv vyjádřil nesouhlas s tím, že mu byly mzdové nároky uspokojeny pouze ve výši minimální výši, tedy v částce 7.120,Kč. Na výzvu úřadu práce k předložení seznamu dlužných mzdových nároků všech zaměstnanců za rozhodné období, zaměstnavatel, společnost B. M. plus s.r.o., v dopise ze dne 21. 7. 2009 uvedl, že všechny mzdové nároky svých zaměstnanců uspokojil. Na základě výše uvedeného sdělení byla u zaměstnavatele provedena ve dnech 31. 7. 2009 a 11. 8. 2009 úřadem práce kontrola. Při kontrole zaměstnavatel dle sdělení úřadu práce předložil pouze doklady, ze kterých nebylo možné prokazatelně osvědčit, zda uspokojil či neuspokojil mzdové nároky jmenovaného včetně odstupného. Zaměstnavatel doložil výplatní lístek za leden 2009 se mzdou ve výši 11.312,- Kč, dle výpisu z účtu byla tato částka zaměstnanci skutečně vyplacena. Dle výplatního lístku za únor 2009 bylo zúčtováno odstupné ve výši 45.327,- Kč. Vzhledem k tomu, že zaměstnavatel nevykázal ve stanovené lhůtě mzdový nárok jmenovaného za měsíc leden 2009 a jmenovaný nepředložil doklady, které by prokazatelně osvědčily výši uplatněných mzdových nároků za tento měsíc, úřad práce rozhodl o uspokojení mzdových nároků uspokojeny z částky odpovídající minimální mzdě. Proti rozhodnutí úřadu práce se stěžovatel odvolal. Ve svém odvolání argumentoval tím, že jím zaslané doklady (výpisy z účtu za měsíc duben až srpen roku 2009) vyvrací nepravdivé tvrzení zaměstnavatele o vyrovnání všech mzdových nároků. Odvolací orgán předložené doklady nepřijal s odůvodněním, že se nejedná o doklady, které by prokazovaly nevyplacení mzdy za měsíc leden 2009, neboť výplata mohla být uskutečněna v hotovosti nebo zaslána poštovní složenkou. Odvolací orgán svým rozhodnutím změnil výrokovou část rozhodnutí. Konstatoval, že mzdové nároky se přiznávají dle ustanovení § 9 odst. 1 citovaného právního předpisu nikoli dle § 9 odst. 4, jak rozhodl úřad práce v prvním stupni, výše přiznané částky však zůstala nezměněna.
Podle ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jsem z podnětu pana J. V. zahájila ve věci postupu dotčených úřadů šetření. B - Skutková zjištění V souladu s ustanovením § 15 zákona o veřejném ochránci práv jsem dopisem ze dne 17.5.2010 vyzvala ředitelku odboru realizace služeb zaměstnanosti Ministerstva práce a sociálních věcí a ředitele dotčeného úřadu práce (Úřad práce v Lounech) k vyjádření ke skutkovým a právním otázkám postupu úřadu práce při náhradě mzdy při insolvenci zaměstnavatele a o zaslání související spisové dokumentace. Dne 15. 6. 2010 jsem obdržela vyjádření ředitele Úřadu práce v Lounech spolu s vyžádanou spisovou dokumentací, jehož obsahem jsou následující tvrzení. Dnem 1. 7. 2009 bylo Krajským soudem v Ústí nad Labem zahájeno insolvenční řízení zaměstnavatele B M s.r.o. Na výzvu úřadu práce k předložení písemného seznamu dlužných mzdových nároků všech jeho zaměstnanců, kterou zaměstnavatel obdržel dne 15.7.2009, písemný seznam dlužných mzdových nároků svých zaměstnanců nepředložil, dne 22.7.2009 doručil na Úřad práce v Lounech sdělení, ve kterém uvedl: „Na vaši výzvu výše uvedeného čísla jednacího k předložení písemného seznamu dlužných mzdových nároků všech našich zaměstnanců za rozhodné období 1/2009 až 6/2009 sdělujeme, že firma má uspokojeny všechny mzdové nároky svých zaměstnanců“. Vzhledem k tomu, že Úřad práce v Lounech obdržel žádost o uspokojení mzdových nároků několika bývalých zaměstnanců výše uvedeného zaměstnavatele, byla ve dnech 31.7.2009 a 11.8.2009 provedena u zaměstnavatele kontrola, při které byl vyzván k předložení dokladů osvědčujících vyplacení mzdových nároků zaměstnancům — žadatelům o uspokojení mzdových nároků. Kontrola byla zahájena dne 31. 7. 2009 a provedena téhož dne. V rámci kontrolního šetření byl zaměstnavatel vyzván k předložení mzdového listu pana J. V. za r. 2009, výplatního lístku za měsíc leden 2009 a dokladů o ukončení pracovního poměru a zároveň byl vyzván, aby předložil doklady, kterými by prokázal tvrzení o vyplacení mzdových nároků panu J. V. Z protokolu o provedené kontrole vyplývá, že zaměstnavatel předložil mzdový list pana J. V. za rok 2009 včetně karty zaměstnance s datem nástupu do zaměstnání 1.10.2008 a s datem ukončení zaměstnání 28.1.2009, výplatní lístek za měsíc leden 2009 a únor 2009, potvrzení o zaměstnání s ukončením pracovního poměru dne 28.1.2009, dále doložil doklad o převodu částky 11.312,- Kč dne 6.3.2009 na účet pana J. V. Z protokolu o kontrole dále vyplývá, že správnost č. účtu pana J. V. kontrolní skupina ověřila z dokladů u mzdové účetní zaměstnavatele a číslo účtu zaměstnavatele, ze kterého byla částka uhrazena, bylo ověřeno podle výpisu z bankovního účtu, kde byl majitelem účtu uveden zaměstnavatel. V protokolu z provedené kontroly bylo dále konstatováno, že částka 11.312,- Kč zaslaná na účet pana V. odpovídá vyúčtované (čisté) mzdě ve výplatním lístku pana V. za měsíc leden 2009. V měsíci únoru 2009 zaměstnavatel dle předloženého výplatního lístku za měsíc únor 2009 a dle mzdového listu za rok. 2
2009 zúčtoval panu V.i hrubou mzdu ve výši 45.327,- Kč — podle výplatního lístku za únor 2009 „odstupné 3 násobek HM“, částka zúčtovaná k vyplacení ve výši 32.600,Kč (čistá mzda), doklad o vyplacení částky 32.600,- Kč zaměstnavatel při kontrole nepředložil. Podle 12 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů jsou povinni kontrolní pracovníci kontrolní zjištění prokázat doklady, proto byly z dokladů předložených zaměstnavatelem pořízeny fotokopie‚ které byly orazítkovány a podepsány účetní zaměstnavatele, paní L.. Tyto fotokopie dokladů byly připojeny k protokolu o kontrole. Dle sdělení pracovnic provádějících kontrolu, účetní ani mzdová účetní nebyly v rámci kontroly dotazovány, zda došlo k uhrazení dlužných mzdových nároků, vzhledem ke skutečnosti, že již při zahájení kontroly v jejich přítomnosti jednatel společnosti prohlašoval, že veškeré mzdy zaměstnanců má vyplaceny. Protokol o kontrole byl dne 18.8.2009 projednán kontrolní skupinou v kanceláři zaměstnavatele B. M. s.r.o. se mzdovou účetní zaměstnavatele, která byla na základě plné moci ze dne 6.3.2008 zmocněna k jednání a vyřizování záležitostí s úřadem práce včetně podpisu protokolů a souvisejících dokladů, jednatel společnosti nebyl přítomen. Mzdová účetní, se ke zjištěním v protokolu nevyjádřila, protokol o kontrole odmítla podepsat a převzít. Podle ust. 16 odst. 3 zákona č. 552/1991 Sb., zákona o státní kontrole, kontrolní skupina vyznačila tuto skutečnost do protokolu. Za dané důkazní situace, kdy zaměstnavatel nepotvrdil výši dlužných mzdových nároků zaměstnance, ale ani objektivními doklady neprokázal, že byly zaměstnanci vyplaceny veškeré mzdové nároky a ani zaměstnanec nepředložil doklad osvědčující, že jím uplatňované mzdové nároky nebyly vyplaceny, rozhodl úřad práce o uspokojení mzdových nároků ve výši odpovídající minimální mzdě tj. z částky 8.000,- Kč. Doklad osvědčující výši nevyplacených mzdových nároků zaměstnance tj. potvrzení zaměstnavatele o výši nevyplacených mzdových nároků nebyl předložen zaměstnavatelem ani zaměstnancem. Relevantním dokladem v dané situaci by byl doklad — potvrzení zaměstnavatele, v jaké výši mzdu zaměstnanci nevyplatil. Dne 24. 6. 2010 bylo do Kanceláře veřejného ochránce práv doručeno vyjádření ředitelky odboru realizace služeb zaměstnanosti Ministerstva práce a sociálních věcí, jehož obsahem jsou následující tvrzení. Pan V. požádal dne 17. 7. 2009 o uspokojeni mzdových nároků za měsíc leden 2009 ve výši 55.444,- Kč. K žádosti doložil zápočtový list a pracovní smlouvu, později ještě výplatní pásky za říjen — prosinec r. 2008, potvrzení Okresní správy sociálního zabezpečení v Lounech a potvrzeni Všeobecné zdravotní pojišťovny. Na výzvu úřadu práce k předloženi seznamu dlužných mzdových nároků všech zaměstnanců za rozhodné období, zaměstnavatel p. V., společnost B. M. s r.o. (dále jen »zaměstnavatel‘) uvedl, že veškeré mzdové nároky zaměstnancům vyplatil, ale žádným dokladem své tvrzeni neprokázal. Vzhledem k tornu, že ani pan V. žádným objektivním dokladem neprokázal, že mu mzdové nároky za měsíc leden 2009 skutečně nebyly vyplaceny, rozhodl úřad práce o přiznáni mzdových nároků panu V. podle ust. 9 odst. 4 zákona č. 118/2000 Sb., tj. v částce odpovídající minimální mzdě.
3
V odvolacím řízení vycházelo MPSV z následujících skutečností. Zaměstnavatel písemně sdělil úřadu práce, že veškeré mzdové nároky byly jeho zaměstnancům vyplaceny, avšak při následné kontrole pracovníků úřadů práce zaměstnavatel předložil pouze doklady, ze kterých nebylo možné prokazatelně osvědčit, zda zaměstnavatel mzdové nároky zaměstnancům vyplatil či nikoliv. Rovněž pan V. předloženými doklady neprokázal své tvrzeni, že mu jim uplatněné mzdové nároky nebyly vyplaceny a to ani výpisem z bankovního účtu (pravděpodobně své manželky), který přiložil k odvoláni, neboť mzdové nároky mohly být panu V. vyplaceny v hotovosti nebo poukázány poštovní složenkou. MPSV rozhodnutím o odvoláni ze dne 2. 11 2009 přiznalo panu Václavíkovi podle ust. 9 odst. 1 věty druhé zákona č. 118/2000 Sb. mzdové nároky v částce odpovídající minimální mzdě, čímž potvrdilo rozhodnutí úřadu práce, co se týče výše přiznaného mzdového nároku. Zároveň je zde možné poukázat, že podle ust. 9 odst. 3 zákona Č. 118/2000 Sb. lze mzdové nároky zaměstnance (V případě, že zaměstnavatel nebo insolvenční správce jejich nevyplaceni nepotvrdil), vyplatit úřadem práce v uplatněné výši (v tomto případě v maximální výši podle ust. 5 odst. 2.zákona Č. 118/2000 Sb.) pouze tehdy, jestliže zaměstnanec předloženými doklady prokazatelně osvědčí výši těchto dlužných mzdových nároků, tzn., prokazatelně osvědčí, že mu nebyly vyplaceny. Žádný ze shora zmíněných dokladů, které jmenovaný předložil, nelze považovat za objektivní doklad, kterým by pan V. tuto podmínku splnil. Proto úřad práce mohl rozhodnout o přiznání mzdových nároků pouze ve výši odpovídající minimální mzdě podle ust. 9 odst. 1 věta druhá zákona č. 118/2000 Sb. (nikoliv podle ust. 9 odst. 4 zákona č. 118/2000 Sb., jak původně uvedl v rozhodnutí úřad práce). Ve zmíněném ust. 9 odst. 1 zákona č. 118/2000 Sb. se uvádí, že nelze-li výší mzdového nároku podle věty první prokázat (první věta předpokládá, že zaměstnavatel (správce) nebo zaměstnanec předložili takové doklady, které jejich tvrzeni o vyplacené, resp. nevyplacené mzdě prokazatelně osvědčují), přizná úřad práce mzdový nárok ve výši odpovídající minimální mzdě platné ke dni vyhlášeni moratoria před zahájením insolvenčního řízení nebo ke dni podání insolvenčního návrhu. Nevyplacení mzdových nároků by pan V. prokazatelně osvědčil písemným prohlášením zaměstnavatele nebo mzdové účetní zaměstnavatele, že panu V. nebyla mzda za leden 2009 skutečně vyplacena. V případě, že by se pan V. obrátil na úřad práce s dotazem ve věci prokázání svých dlužných mzdových nároků, byla by mu tato informace podána. Vzhledem k tomu, že opatřením předsedy Krajského soudu v Ústí nad Labem Č. j. 43/INS 4068/2009 ze dne 28. 1. 2010 byl určen insolvenčním správcem Ing. A. K., má pan V. možnost podle ust. 203 odst. 1 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, uplatnit mzdové nároky, které mu nemohly být přiznány úřadem práce, u výše zmíněného insolvenčního správce. Na základě shora uvedeného dospěla ředitelka správy služeb zaměstnanosti k názoru, že postup MPSV a úřadu práce byl v souladu se zákonem č. 118/2000 Sb. a dalšími právními předpisy.
C - Právní úprava a hodnocení postupu úřadu práce
4
Dle ustanovení § 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Působnost ochránce se vztahuje i na ministerstva a správní úřady jim podléhající, tedy i na úřady práce jako orgány státní správy. Podle ustanovení § 7 odst. 1 zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, vyzve místně příslušný úřad práce neprodleně od uplatnění mzdových nároků alespoň jedním ze zaměstnanců písemně zaměstnavatele, aby nejpozději do 7 dnů od doručení výzvy předložil písemný seznam dlužných mzdových nároků všech svých zaměstnanců za rozhodné období. Dle ustanovení § 9 odst. 3 téhož zákona rozhodne úřad práce o přiznání mzdových nároků za dobu a ve výši, kterou uplatnil zaměstnanec, jestliže zaměstnavatel nesplnil povinnosti uvedené v ustanovení § 7 a zaměstnanec při uplatnění mzdových nároků předložil doklady, které jejich výši, jakož i dobu, za kterou je uplatňuje, prokazatelně osvědčují. Podle ustanovení § 9 odst. 1 platí, že nesouhlasí-li výše zaměstnancem uplatňovaných mzdových nároků za 1 měsíc s vykázáním předloženým úřadu práce zaměstnavatelem nebo správcem, úřad práce rozhodne o přiznání mzdového nároku zaměstnance za tento měsíc v prokázané výši. Nelze-li výši mzdového nároku podle věty první prokázat, přizná úřad práce mzdový nárok ve výši odpovídající minimální mzdě. Ustanovení § 9 odst. 4 přepokládá situaci, kdy zaměstnavatel nebo správce nesplnil povinnosti uvedené v § 7 a zaměstnanec při uplatnění mzdových nároků nepředložil doklady, které jejich výši prokazatelně osvědčují. I v tomto případě přizná zaměstnanci měsíční mzdový nárok ve výši částky rovnající se minimální mzdě. Ze skutkových zjištění plyne, že úřad práce vzal za prokázanou výši mzdového nároku pana V., ale po provedené kontrole dospěl k závěru, že zaměstnanec prokazatelně neosvědčil, že mu část mzdového nároku za leden 2009 (odstupné) nebyla vyplacena. Rozhodl tedy o přiznání mzdového nároku pouze ve výši minimální mzdy. Odvolací orgán svým rozhodnutím změnil výrokovou část rozhodnutí. Konstatoval, že mzdové nároky se přiznávají dle ustanovení § 9 odst.1 citovaného právního předpisu nikoli dle § 9 odst.4, avšak se shodným výsledkem. Odvolací orgán na situaci aplikoval ustanovení § 9 odst. 1, neboť naznal, že nesouhlasí výše zaměstnancem uplatňovaných mzdových nároků za 1 měsíc s vykázáním předloženým úřadu práce zaměstnavatelem a skutečnou výši mzdového nároku není možné prokázat. Z předložených mzdových a pracovněprávních dokladů je nesporné, že panu Václavíkovi vznikl nárok na vyplacení mzdy za měsíc leden ve výši 11.312,- Kč a odstupného ve výši 32.600,- Kč (čistého), neboť jeho pracovní poměr byl ukončen okamžitým zrušením z důvodů uvedených v § 56 písm. b) zákoníku práce. Z přiloženého výpisu z bankovního účtu používaného zaměstnavatelem pro výplatu mzdy vyplývá, že zaměstnavatel panu V. mzdu za měsíc leden ve výši 11.312,- Kč (čistého) vyplatil. Dle mzdových dokladů za měsíc únor 2009 bylo panu V. zúčtováno odstupné ve výši 45. 327,- Kč (hrubého) a 32.600,- Kč (čistého). Pan V. prokázal, že na tentýž účet, na který mu pravidelně po dobu trvání celého pracovního poměru zaměstnavatel poukazoval mzdu, částka odpovídající výši dlužného odstupného vyplacena nebyla. 5
Dle slov ředitele úřadu práce a ředitelky správy služeb zaměstnanosti, měl zaměstnanec objektivním dokladem prokazatelně osvědčit skutečnou výši svých dlužných mzdových nároků. Tímto objektivním dokladem by v daném případě bylo písemné prohlášení zaměstnavatele nebo mzdové účetní zaměstnavatele o tom, že panu V. mzda za leden 2009 a odstupné nebyly vyplaceny, případně pouze jednu z těchto položek. Uvedené doklady, které správní orgány považují v daném případě za jediné uznatelné, však vyžadují součinnost a benevolenci zaměstnavatele, která je v případech okamžitého ukončení pracovního poměru ze strany zaměstnance takřka vyloučena. Zaměstnanec se tak ocitá v neřešitelné situaci, kdy je po něm vyžadováno prokázání skutečnosti, která nenastala. Bez ochoty a spolupráce zaměstnavatele či jeho mzdové účetní, existuje reálně pouze jediný možný způsob, jak prokázat, že částka vyplacena nebyla, a sice výpis z účtu používaný pro výplatu mzdy zaměstnavatelem. Dle mého názoru lze jen stěží uvěřit, že by zaměstnavatel, který po dobu trvání pracovního poměru vždy vyplácel mzdu na účet zaměstnance, se najednou rozhodl odstupné vyplatit v hotovosti, a toto vyplacení by si ani nenechal potvrdit podpisem zaměstnance. Ve smyslu ustanovení § 12 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, jímž jsou stanovena základní rámcová pravidla realizace státního odborného dozoru u fyzických a právnických osob, je kontrolní orgán povinen zjistit při kontrole skutečný stav věci a své kontrolní zjištění prokázat doklady. Zejména s přihlédnutím k tomu, že pro zaměstnance, jak již bylo řečeno výše, je v dané situaci velmi obtížné získat uznatelné doklady o nevyplacení mzdových nároků, měl úřad práce tento doklad aktivně vyžadovat sám a nespokojit se s pouhým, ničím nepodloženým tvrzením zaměstnavatele, že veškeré mzdové nároky (včetně odstupného) vyplatil. Úřad práce měl za dané situace dostatečně využít svých oprávnění při zajištění důkazů nezbytných pro vydání rozhodnutí ve věci. Jelikož zaměstnavatel nebyl schopen předložit doklad o vyplacení částky odpovídající dlužnému odstupnému, kontrolní orgán se měl zaměstnavatele případně jeho mzdové účetní dotázat, jakým způsobem zbývající část mzdových nároků (odstupné) zaměstnanci vyplatil a vyjádření zaměstnavatele k této otázce zaznamenat do protokolu. Pokud by zaměstnavatel do protokolu uvedl, že částku vyplatil v hotovosti či formou poštovní poukázky, měl by si úřad práce trvat na předložení podpisu zaměstnance stvrzujícímu převzetí částky či poštovního dokladu. Pokud by zaměstnavatel do protokolu uvedl, že veškeré mzdové nároky vyplatil zaměstnanci převodem na bankovní účet, byly by důkazy předložené panem V. (výpis z účtu) nutné považovat za dostačující pro rozhodnutí o přiznání mzdového nároku v prokázané výši. Dále jsem po zhodnocení přiložených vyjádření a listinných pokladů shledala, že úřad práce před vydáním rozhodnutí řádně nesplnil svou poučovací povinnost vůči stěžovateli. Dle § 4 odst. 2 správního řádu, jakož i v souladu s judikaturou správních soudů1 je totiž správní orgán povinen poskytnout dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. Úřad práce měl v průběhu řízení stěžovatele ještě před vydáním rozhodnutí informovat o skutečnostech zjištěných při
1
srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j.: 6Ads 76/2007-70
6
kontrole a informovat jej, jakým dokladem může osvědčit výši mzdových nároků, aby mohlo být jeho žádosti o uhrazení dlužných mzdových nároků kladně rozhodnuto.
D - Závěr Tato zpráva shrnuje poznatky z šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem pro konečné stanovisko zástupkyně veřejného ochránce práv. Vzhledem ke skutečnostem zjištěným v průběhu šetření konstatuji, že jsem shledala v postupu Úřadu práce v Lounech a MPSV pochybení, které jsem podrobně popsala v části C své zprávy. Jedná se zejména o procesní pochybení, kdy nebylo využito všech zákonných prostředků ke zjištění skutečného stavu věci a nebyla řádně naplněna poučovací povinnost. Ministerstvu práce a sociálních věcí pak vytýkám, že v odvolacím řízení procesní vady nezjistilo a neučinilo kroky k jejich odstranění. Své šetření končím v souladu s ustanovením § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, a žádám představitele dotčených úřadů, aby se k mému zjištění ve lhůtě 30 dnů od obdržení této zprávy vyjádřili.
RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv
7
