Zpráva o šetření. ve věci podnětu paní J. A Obsah podnětu

V Brně dne 16. prosince 2009 Sp. zn.: 4294/2009/VOP/LD

Zpráva o šetření ve věci podnětu paní J. A – Obsah podnětu Dne 30. 7. 2009 se na veřejného ochránce práv obrátila paní J. s podáním, ve kterém si stěžujete na postup Úřadu práce a Oblastního inspektorátu práce ve věci diskriminace u svého zaměstnavatele X. Dne 7. 3. 2008 byla uznána práce neschopnou z důvodu postinfekčního únavového syndromu. 2. 12. 2008 oznámila zaměstnavateli, že se v lednu 2009 vrátí do práce. 6. 12. 2008 byla uznána částečně invalidní a byl jí přiznán částečný invalidní důchod. 6. 1. 2009 nastoupila zpět do práce a dle pracovní rekomandace byla schopná činit stejnou práci a ve stejném rozsahu jako před pracovní neschopností. Dle názoru paní J. došlo právě po jejím nástupu z pracovní neschopnosti k diskriminaci ze strany zaměstnavatele, který ji z důvodu její částečné invalidity chtěl přimět ke snížení pracovního úvazku, nutil ji provádět nestandardní kontroly, dával jí šikanující úkoly (musela jako jediná být v práci celou neděli před volbami kvůli evidenci cizinců), odebral jí část její agendy (mzdy), tajně kontroloval bez její přítomnosti pokladnu, vzal jí část osobního ohodnocení a nakonec dostala po výběrovém řízení na její místo výpověď z důvodu reorganizace. Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla ujala já, neboť veřejný ochránce práv využil své možnosti dané mu ustanovením § 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o veřejném ochránci práv“), přenést na mě některé oblasti své působnosti, mezi které patří i oblast správy zaměstnanosti a práce, do níž spadá tento podnět. Podle ustanovení § 14 zákona o veřejném ochránci práv bylo z podnětu paní J. zahájeno ve věci postupu Úřadu práce a Oblastního inspektorátu práce (dále také „OIP“) šetření. B – Skutková zjištění 1) Úřad práce Na Úřad práce se poprvé obrátil telefonicky manžel paní J. dne 15. 1. 2009 a 16. 1. 2009. Poté byl podán podnět osobně paní J. dne 20. 1. 2009. Paní J. si stěžovala na jednání zaměstnavatele, ve kterém spatřovala diskriminaci z důvodu zdravotního stavu, zejména v souvislosti s vypsaným výběrovým řízením na její pracovní místo. Zaměstnavatel dle jejích slov odůvodňoval své kroky reorganizací, k žádné ale podle paní J. nedošlo, jednalo se o pouhý pokus o zastírání diskriminace. Paní J. je toho názoru, že jí nebyly poskytnuty stejné podmínky jako ostatním.

Stěžovatelka byla dle vyjádření úřadu práce upozorněna při podávání podnětu ke kontrole na možnost obrátit se na „oblastní inspektorát práce, pokud se zaměstnavatel dopustí porušení pracovněprávních předpisů, neboť fakticky k žádnému porušení předpisů z jeho strany dosud nedošlo“. Zaměstnavatel byl dopisem ze dne 21. 1. 2009 informován, že dne 5. 2. 2009 bude v 9:00 hod. zahájena kontrola dodržování pracovněprávních předpisů. Rovněž byl vyzván, aby předložil následující doklady: výpis z příslušného rejstříku, aktuální seznam zaměstnanců úřadu ke dni kontroly, veškeré doklady týkající se výběrového řízení na místo samostatného referenta vyhlášeného dne 1. 12. 2008, osobní spis zaměstnankyně paní J. (pracovní smlouva, případné dodatky k pracovní smlouvě, platové výměry apod.), zápis ze zasedání zastupitelstva obce, na němž byly projednány a schváleny organizační změny. Dne 5. února 2009 provedl úřad práce kontrolu dodržování předpisů o zaměstnanosti u zaměstnavatele paní J. Z kontrolního spisu vyplývá, že byly předloženy kromě dokumentů specifikovaných ve výzvě ze dne 21. 1. 2009 rovněž pracovní smlouvy, event. dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, pracovní náplně a platové výměry dalších zaměstnanců X. Dle protokolu o výsledku kontroly „nebylo prokázáno porušení § 4 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Zaměstnavatel ke dni kontroly paní J. přiděloval práci dle pracovní smlouvy, paní J. práci podle pracovní smlouvy vykonávala a byla dle platného platového výměru odměňována. Zaměstnavatel byl pouze v protokolu upozorněn na svoji povinnost postupovat v pracovněprávních vztazích v souladu se Zákoníkem práce pro případ eventuálních změn v souvislosti s vypsaným výběrovým řízením, neboť s účinností od 1. července 2005 není v kompetenci úřadů práce výkon kontroly dodržování právních předpisů upravujících pracovněprávní vztahy dle zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů.“ V rámci kontroly byl rovněž sepsán Záznam z kontrolního šetření, jenž obsahuje vyjádření zaměstnavatele ve věci pracovního poměru paní J. a výběrového řízení. Sdělil, že „Paní J. zahájila svoji pracovní neschopnost v měsíci březnu 2008. Po dobu pracovní neschopnosti vykonávali její pracovní povinnosti paní D., zaměstnavatel, a krátkodobě na dohodu o provedení práce paní L. V průběhu celé neschopnosti a na základě její žádosti pro paní J. dojížděli do místa jejího trvalého pobytu pan K., pan J. a paní D. Důvodem bylo umožnit ji na pracovišti vyhotovení mezd. Cca od měsíce září 2008 zpracovává mzdovou agendu paní D. S ohledem na složitý průběh onemocnění paní J., kdy nebyla schopna upřesnit přibližné datum nástupu do zaměstnání, usnesla se rada obce v souladu se zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících, vyhlásit výběrové řízení na funkci referenta, který by suploval činnosti za paní J. (měsíc listopad 2008). Dne 2. 12. 2008 navštívila paní J. místo výkonu práce a na moji otázku, kdy se domnívá, že nastoupí do zaměstnání, opět jednoznačně neodpověděla. Dne 9. 12. 2008 mně paní J. zaslala sms zprávu ve znění: „(…), jsem v nemocnici na lumbální punkci do míchy, začala se mi křivit tvář a prsty.“ Načež jsem ji svoji zprávou odpověděl a projevil snahu o zajištění nadstandardní péče. Dne 5. 1. 2009 mně zaslala opět sms zprávu ve znění: „(…), od zítřka mám schopenku, v pátek jsem se stavovala (v práci), byla tam jen L.“ Dne 6. 1. 2009 nastoupila do zaměstnání a poté, co jsem ji požádal, aby mně předložila neschopenku k podpisu, mně sdělila, že ji již odeslala. Požádal jsem ji, aby zásilku stornovala a vrátila mně neschopenku zpět k podpisu. Tak učinila. Současně jsem se 2

jí zeptal, zdali má nějaká omezení související s výkonem její funkce, sdělila mi, že stanovisko OSSZ se specifikací omezení má doma, doručí mi ho následující den. Následující den jsem do něho nahlédl a vyhodnotil, že žádná z omezení nemá dopad na výkon její funkce, Sdělila mi pouze, že nemůže odemknout trezor a vykonávat fyzicky náročné činnosti, neboť jí to lékař zakázal. Dne 8. 1. 2009 v cca 9:00 hod. mě navštívil manžel paní J. a na chodbě mi sdělil, že paní J. je v naprostém pořádku a může vykonávat plnohodnotně svoje pracovní povinnosti, otevírat trezor, používat služební auto a Zákoníkem práce stanovenou hmotnost pro ženy — disponovat se spisy. V tom vystoupila z kanceláře paní J. a sdělila mně, že si trezor dnes odemkla sama a na otázku, zdali je schopná např. teď hned zajet motorovým vozidlem na nákup kancelářských potřeb, mně odpověděla, že ano. Od tohoto data pracuje na sjednaný úvazek a vykonává práci dle pracovní smlouvy a pracovní náplně. V souběhu se shora uvedenými událostmi (zabezpečení chodu u zaměstnavatele, pracovního přetěžování zaměstnankyně paní D. a nejasného návratu paní J. do pracovního procesu) probíhalo výběrové řízení na funkci referenta, s pracovním úvazkem 0,5 a pracovním poměrem na dobu neurčitou, které bylo ukončeno výběrem uchazeče s plánovaným nástupem do pracovního poměru od 1. 3. 2009. Výkon práce referenta v územní samosprávě vyžaduje specializace (zvláštní způsobilost k výkonu státní správy, ověření k vidimaci a legalizaci, proškolení z hlediska zpracování mzdové agendy aj.), což se dá těžko odhadnout konkrétní časovou úsečkou, z tohoto důvodu byl vyhlášen výběr referenta na dobu neurčitou. Vzhledem k tomu, že výběrové řízení bylo vypsáno na úvazek 0,5, byl jsem nucen s ohledem na omezené mzdové prostředky obce požádat paní J. o to, zdali by ke své částečné invaliditě souhlasila se zkrácením úvazku na 0,3. Toto odmítla. Závěrem uvádím, že zaměstnankyně paní J. není a nikdy nebyla krácena na svých právech a povinnostech, ba naopak jsem se jí po celou dobu její neschopnosti snažil vyjít vstříc.“ Závěry kontroly jsou shrnuté v Protokolu o výsledku kontroly dodržování předpisů o zaměstnanosti ze dne 13. 2. 2009. Z obsahu spisu neplyne, že by s tímto protokolem byla paní J. seznámena. O výsledku kontroly ze strany úřadu práce byla paní J. seznámena dopisem ze dne 13. 2. 2009, ve kterém se uvádí, že nebyla prokázána diskriminace ve smyslu ustanovení § 4 zákona o zaměstnanosti. 2) Oblastní inspektorát práce Dle vyjádření paní J. se na OIP obracela osobně již v lednu 2009, ale od podání podnětu ohledně diskriminace byla zrazována. Dne 22. 3. 2009 podala proto s ohledem na negativní zkušenost s OIP podnět ministrovi vnitra (v rámci dozoru a kontroly veřejné správy), ten jej ale postoupil OIP. OIP potvrdil písemně přijetí podnětu ke kontrole dne 10. 4. 2009. V době podání podnětu paní J. v Kanceláři veřejného ochránce práv ještě neproběhla předmětná kontrola u bývalého zaměstnavatele paní J., proto byl dne 31. 8. 2009 osloven OIP s dotazem, zda, event. na kdy je kontrola plánována, proč nebyl podnět sepsán již dříve (v lednu 2009) a jak byla paní J. poučena o působnosti OIP.

3

V odpovědi OIP doručené dne 10. 9. 2009 vyplývá, že o bezplatném poradenství poskytovaném inspektoráty nejsou vedeny žádné písemné záznamy, proto není možné nyní dohledat, kdy a s kým paní J. v lednu 2009 jednala, jak byla informována o působnosti OIP a proč s ní nebyl sepsán podnět ke kontrole již v této době. OIP dále v obecné rovině konstatuje, jak jsou klienti informováni o jeho působnosti, a kolik dotazů pracovníci zodpovídají. Kontrola u zaměstnavatele paní J. proběhla ve dnech 10. 9. 2009 a 14. 9. 2009. Byla zaměřena zejména na plnění povinností zaměstnavatele podle ustanovení § 13 odst. 5 (povinnost pečovat o vytváření a rozvíjení pracovněprávních vztahů v souladu s tímto zákonem, s ostatními právními předpisy a s dobrými mravy), § 14 odst. 1 (výkon práv a povinností vyplývajících z pracovněprávních vztahů nesmí bez právního důvodu zasahovat do práv a oprávněných zájmů jiného účastníka pracovněprávního vztahu a nesmí být v rozporu s dobrými mravy) a § 16 odst. 1 a 2 (rovné zacházení a zákaz diskriminace) zákona č. 262/2006 Sb., Zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“). OIP si vyžádal osobní spisy zaměstnanců a doklady o řešení organizační změny v souvislosti s rušením jednoho pracovního místa odborného referenta. Rovněž OIP využil možnosti dotazovat se zaměstnanců v rámci kontroly a sepsal záznam o poskytnutí informací u dvou zaměstnankyň a zaměstnavatele. Nebylo zjištěno porušení výše uvedených ustanovení zákoníku práce (tedy zejména diskriminace), jen zaměstnavatel neoznámil některým zaměstnancům změnu výše platu v den, kdy nabývá účinnosti, a paní J. nebyl poskytnut plat dle platového výměru ze dne 1. 4. 2007 za práci vykonanou od 1. 3. 2009 do 5. 3. 2009. Druhý ze zmíněných nedostatků měl zaměstnavatel odstranit nejpozději do 15. 10. 2009 a podat písemnou zprávu o přijatých opatřeních do 20. 10. 2009. Paní J. byla o výsledku kontroly informována písemně dopisem ze dne 15. 9. 2009. C – Právní úprava a hodnocení postupu oblastního inspektorátu práce Dle ustanovení § 1 zákona o veřejném ochránci práv působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Působnost veřejného ochránce práv se vztahuje i na ministerstva a správní úřady jim podléhající, tedy i na oblastní inspektoráty práce a úřady práce jako orgány státní správy. 1) Úřad práce Úřad práce přijímá podle ustanovení § 8 odst. 1 písm.c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), opatření na podporu a dosažení rovného zacházení s muži a ženami, osobami bez ohledu na jejich národnost, rasový nebo etnický původ, osobami se zdravotním postižením a s dalšími skupinami osob, které mají ztížené postavení na trhu práce, pokud jde o přístup k zaměstnání, rekvalifikaci, přípravě k práci a specializovaným rekvalifikačním kurzům, a přijímá opatření pro zaměstnávání těchto osob. Rovněž vykonává kontrolní činnost v rozsahu stanoveném zákonem o zaměstnanosti, včetně ukládání pokut. Úřad práce je tedy oprávněn vykonávat kontrolu ve věcech namítané diskriminace při přijímání do zaměstnání podle ustanovení § 4 zákona o zaměstnanosti. 4

Jelikož na základě podkladů poskytnutých paní J. nebylo zcela jasné, jak vyhodnotil úřad práce podnět ke kontrole, byl dne 31. 8. 2009 osloven ředitel Úřadu práce s žádostí o zaslání spisové dokumentace a rovněž o sdělení, proč nebyl podnět (alespoň částečně) postoupen oblastnímu inspektorátu práce. Z odpovědi úřadu práce doručené dne 14. 9. 2009 plyne, že paní J. byla poučena o působnosti oblastních inspektorátů jak při podávání podnětu 20. 1. 2009, tak při vyrozumění o výsledku kontroly dne 24. 2. 2009. Úřad práce ovšem zastává názor, že postupoval podle ustanovení § 22 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto ustanovení platí, že „kontrolní orgány předávají své zjištění o nedostatcích příslušným orgánům, které ve své působnosti činí opatření k nápravě zjištěného stavu“. V případě paní J. úřad práce tedy podnět ke kontrole nepostoupil OIP proto, že v době, kdy se kontrola uskutečnila, tj. 5. 2. 2009, nebyly zjištěny žádné nedostatky, k žádnému porušení pracovněprávních předpisů ze strany zaměstnavatele nedošlo. Jsem ale toho názoru, že výše uvedené ustanovení platí jen v případě, kdy správní orgán vykonává kontrolu v rámci své působnosti, pouze nedisponuje sankčními nástroji. Úřad práce se měl zabývat jen namítanou diskriminací při přijímání do zaměstnání a nijak nehodnotit diskriminace v pracovním poměru. I když jsem si vědoma těsného sepjetí těchto dvou problematik, měl úřad práce podle ustanovení § 12 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), postoupit bezodkladně usnesením podání paní J. v té části, kde je namítána diskriminace v pracovním poměru, OIP a současně o tom uvědomit podatele. Odhlédnu-li od skutečnosti, že nešlo o kontrolu v mezích působnosti úřadu práce (jednalo se tedy o kontrolu nezákonnou), mohl úřad práce s údaji uvedenými v podnětu zacházet citlivěji, zejména měl zachovat mlčenlivost o totožnosti toho, kdo podal podnět k provedení kontroly. Úřad práce navíc výslovně uvedl jméno paní J. i přímo do protokolu. Úřad práce nejenom, že oznámil zaměstnavateli, na čí podnět a v jaké věci je kontrola prováděna, ale informoval ho i o námitkách stěžovatelky. Jsem si vědoma, že v případě provádění kontroly ze strany úřadu práce nemá zákon o zaměstnanosti speciální ustanovení, podle kterého by byl kontrolní orgán povinen zachovávat automaticky ve všech případech mlčenlivost o totožnosti podatele, jsem ale toho názoru, že v případě, kdy o to podatel výslovně požádá, nebo to plyne z povahy věci, je nutné dle zákona o státní kontrole mlčenlivost zachovat. V situaci, kdy se úřad práce shledal příslušným ve věci diskriminace při přijímacím řízení, se neměl dále vůbec vyjadřovat k obsahu pracovního poměru paní J., přidělování práce dle pracovní smlouvy, změnu úvazku apod. Tato problematika je mimo působnost úřadu práce a nebyl tedy oprávněn konstatovat, zda byly či nebyly porušeny pracovněprávní předpisy. Podle ustanovení § 137 zákona o zaměstnanosti je navíc v případě, kdy provádí-li správní orgán kontrolu na základě písemného podnětu nebo podnětu učiněného ústně do protokolu, musí písemně informovat o způsobu a výsledcích kontroly toho, kdo podnět podal, je-li znám. Taková písemnost byla opravdu paní J. dne 24. 2. 2009 zaslána. Dle protokolu o výsledku kontroly byla ale předmětem kontroly ze strany úřadu práce diskriminace, proto bylo třeba v případě paní J. 5

aplikovat větu druhou ustanovení § 137, podle které má v podnětu označená diskriminovaná fyzická osoba právo vyjádřit se k obsahu podnětu a ke skutečnostem zjištěným orgánem kontroly, jedná-li se o podnět ke kontrole z důvodu diskriminace. Z poskytnutého spisovému materiálu neplyne, že by paní J. měla možnost se k protokolu o kontrole vyjádřit. 2) Oblastní inspektorát práce Hlavním cílem kontroly orgánů inspekce práce je zajistit dodržování zákonem stanovených povinností v pracovněprávních vztazích a předcházet negativním důsledkům, které vyplývají z nerovného postavení účastníků a často i dlouhým soudním sporům. Účinná kontrola, jež naplní obě své primární funkce, kterými je jak prevence, tak i represe, vyžaduje dostatečné a kvalitní provádění všech součástí kontrolní činnosti. Jmenovitě se jedná jednak o zvyšování povědomí zaměstnavatelů a zaměstnanců o právech a povinnostech vyplývajících z pracovního poměru, důkladné provedení kontrolního šetření, důsledné vyžadování nápravy zjištěných nedostatků a rovněž i využití přiměřených sankcí, nebude-li náprava shledána dostatečnou, nebo dojde-li zjištěným porušením k závažnému ohrožení práv zaměstnance. Na základě ustanovení § 3 odst. 1 zákona o inspekci práce kontrolují inspektoráty mimo jiné dodržování povinností vyplývajících z právních předpisů, z nichž vznikají zaměstnancům práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích a právních předpisů k zajištění bezpečnosti práce. Kontrola inspektorátu byla provedena na podnět paní J. ve smyslu ustanovení § 5 odst. 2 zákona o inspekci práce. Stěžovatelka byla o výsledku kontroly informována. Je velmi složité hodnotit postup OIP v situaci, kdy jsem již shledala pochybení v kontrole ze strany úřadu práce, která časově předcházela postupu ze strany OIP, proto je možné, že jsou výsledky ze strany OIP poněkud zkreslené. Úřad práce totiž oznámil zaměstnavateli, na čí podnět a v jaké věci je kontrola prováděna, proto měl OIP velmi nelehkou situaci. I přesto jsem toho názoru, že inspektorát práce využil dostatečně svých oprávnění při zajištění důkazů a při kontrole v září 2009 se snažil o zjištění skutečného stavu věci. K tomuto účelu využil ustanovení § 7 odst. 1 písm. h) zákona o inspekci práce, podle kterého se může inspektor dotazovat například zaměstnanců kontrolované osoby bez přítomnosti dalších fyzických osob na záležitosti související s vykonávanou kontrolou. I otázky byly poměrně vhodně formulovány a svědčí o důkladné znalosti pověřené inspektorky spisového materiálu, zejména námitek zaměstnavatele k plnění pracovních úkolů paní J. Nemohu ovšem nepoznamenat, že zůstává otázkou, jak byla stěžovatelka informována v lednu 2009 o působnosti inspektorátů a zda byla od podání podnětu ke kontrole zrazována. Vzhledem k nejasnému poučení se paní J. obracela na nekompetentní orgány, což celý proces pouze protáhlo a vedlo k tomu, že kontrola věcně příslušným orgánem nakonec proběhla až v září roku 2009, tedy v době, kdy již paní J. u zaměstnavatele nepracovala a kdy se naplnily její obavy o skončení pracovního poměru. Jsem si vědoma množství dotazů, které musí pověření pracovníci zodpovědět, ale stálo by za zvážení, zda by nebylo vhodné vést alespoň nějakou zjednodušenou evidenci takovýchto dotazů, čímž by se předešlo podobným nesrovnalostem jako v případě paní J.

6

D – Závěr Tato zpráva shrnuje poznatky z šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem pro moje konečné stanovisko ve věci. Dospěla jsem k závěru, že dotčený úřad práce nepostupoval v případě stěžovatelky v souladu se zákonem. Úřad práce jednak nepostoupil podnět pro nepříslušnost oblastnímu inspektorátu práce, dále nezachoval mlčenlivost o totožnosti paní J., a hodnotil i plnění práv a povinností v pracovním poměru, což mu nepřísluší, a v neposlední řadě nedal stěžovatelce možnost vyjádřit se ke kontrolnímu protokolu. Oblastní inspektorát práce postupoval důkladněji, zejména oceňuji využití možnosti kladení otázek zaměstnancům i zaměstnavateli, ale s ohledem na nedodržení mlčenlivosti ze strany úřadu práce již byl pravděpodobně účel jeho kontroly znám, což mohlo mít vliv na průkaznost celé kontroly. Rovněž nelze vyloučit nedostatečnou poučovací povinnost pověřených pracovníků z ledna 2009, kdy byla paní J.dle svých slov zrazována od podání podnětu ke kontrole. Proto se obracela na jiné správní orgány a OIP tedy provedl kontrolu až na základě postoupení z Ministerstva vnitra v době, kdy již nebyla zaměstnankyní X. Své šetření končím v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv s konstatováním pochybení specifikovaných v předchozí části zprávy a žádám úřad práce i inspektorát práce, aby se v budoucnu obdobných pochybení vyvarovaly. Na základě výše uvedeného vyzývám ředitele Úřadu práce a vedoucího inspektora Oblastního inspektorátu práce, aby se k výsledkům mého šetření v zákonné lhůtě 30 dnů vyjádřili a sdělili, jaká efektivní opatření k nápravě byla přijata.

RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv

7