I.
Pokud v průběhu řízení před vydáním rozhodnutí vyjdou najevo informace zakládající možnost případného upuštění od povinnosti hradit náklady řízení, anebo jsou správnímu orgánu tyto informace známy z úřední činnosti, potom je povinností správního orgánu pravdivost těchto informací prověřit a přihlédnout k nim při rozhodování o nákladech řízení.
II.
Má-li mít právo na odvolání ve věci nákladů řízení, které je navrhovateli přiznáno v ustanovení § 81 odst. 4 zákona o přestupcích, nějaký reálný význam v situaci, kdy je povinnost uhradit náklady řízení v zákonem stanovených případech automaticky ukládána, měla by být navrhovateli přiznána možnost žádat o částečné nebo úplné prominutí nákladů řízení v rámci odvolání a předkládat v tomto směru důkazy.
V Brně dne 5. března 2013 Sp. zn.: 8353/2012/VOP/IK
Zpráva o šetření ve věci podnětu Ing. Š. K. A − Obsah podnětu Ing. Š. K., (dále též „stěžovatelka“), se na veřejného ochránce práv (dále též „ochránce“) obrátila se stížností na postup Úřadu městské části Praha 13 (dále též „ÚMČ Praha 13“ nebo „úřad“) a Magistrátu hlavního města Prahy (dále též „magistrát“) v řízení o přestupku proti občanskému soužití schválnostmi dle ustanovení § 49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o přestupcích“), kterého se měl dopustit manžel stěžovatelky Ing. T. K. tím, že měl dne 11. 6. 2011 záměrně vyměnit zámek u vstupních dveří do bytu X, jehož je Ing. Š. K. spolumajitelkou, čímž jí měl schválně znemožnit vstup do tohoto bytu. Stěžovatelka nesouhlasí s věcným posouzením (ÚMČ Praha 13 zastavil řízení dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. c/ zákona o přestupcích a dle ustanovení § 79 odst. 1 zákona o přestupcích uložil stěžovatelce povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1.000,- Kč; magistrát pak odvolání stěžovatelky zamítl a rozhodnutí úřadu potvrdil) a se způsobem vyřízení své žádosti o poskytnutí splátek k uloženým nákladům řízení. Protože podnět stěžovatelky splňoval náležitosti dle zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o veřejném ochránci práv“), a vzbuzoval pochybnosti o tom, zda se správní orgány v rámci řízení nedopustily pochybení, zahájil jsem v dané věci šetření dle ustanovení § 14 zákona o veřejném ochránci práv.
V této souvislosti jsem požádal starostu městské části Praha 13 a ředitele magistrátu o poskytnutí spisové dokumentace a stanoviska ke skutkovým a právním otázkám. B − Skutková zjištění 1) Vyjádření a spisový materiál Úřadu městské části Praha 13 Vedoucí odboru občansko-správního ÚMČ Praha 13 Mgr. Jana Dvořáková uvedla, že správní orgán stěžovatelku výslovně poučil o povinnosti uhradit náklady řízení v případě, že řízení bude ze zákonem stanovených důvodů zastaveno. Do vydání rozhodnutí nebyly úřadu známy žádné důvody hodné zvláštního zřetele, pro které by bylo možno zcela nebo zčásti upustit od nákladů řízení, a ani sama stěžovatelka o prominutí nákladů nepožádala. Po vydání rozhodnutí o zastavení řízení Ing. Š. K. požádala v odvolání mj. o prominutí nákladů řízení, popřípadě stanovení splátkového kalendáře. Odvolání stěžovatelky odvolací orgán zamítl a rozhodnutí úřadu potvrdil. Dopisem ze dne 7. 6. 2012 Ing. Š. K. požádala pouze o prominutí nákladů řízení. Této žádosti ÚMČ Praha 13 nevyhověl, s odkazem na pravomocnost a vykonatelnost předmětného rozhodnutí. Navíc, i přes poučení odvolacího orgánu, stěžovatelka nepožádala o stanovení splátkového kalendáře či posečkání ve smyslu ustanovení § 156 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Namísto toho Ing. Š. K. uhradila náklady řízení v plné výši. Postup správního orgánu byl dle Mgr. Dvořákové v souladu s ustanovením § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žádost o upuštění od nákladů řízení stěžovatelka uplatnila až v rámci odvolacího řízení. Sice argumentovala tím, že její účet je „v mínusu“, ale není možné zcela nepochybně vyloučit, i vzhledem k námitkám druhého účastníka řízení, že finanční situace stěžovatelky byla tak tíživá, aby byla posouzena jako důvody zvláštního zřetele hodné a aby správní orgán od uložení povinnosti uhradit náklady řízení upustil. S přihlédnutím ke skutečně vynaloženým nákladům přestupkového řízení v souvislosti s několika dalšími řízeními iniciovanými stěžovatelkou a narůstajícími požadavky stěžovatelky, bez faktického prokázání důvodů zvláštního zřetele hodných, by nebylo prominutí nákladů řízení odůvodněné. Ze spisového materiálu ÚMČ Praha 13 vyplynulo, že úřad obdržel dne 20. 6. 2011 oznámení přestupku od Policie ČR, obvodního ředitelství policie Praha II, místního oddělení Košíře (dále též „PČR Košíře“).1 Dopisem ze dne 27. 7. 2011 úřad poučil stěžovatelku o nutnosti podat návrh na zahájení řízení, včetně poučení o povinnosti uhradit náklady řízení v zákonem předpokládaných případech zastavení řízení. Dopisem doručeným úřadu dne 9. 8. 2011 stěžovatelka požádala o změnu příslušnosti na Městský úřad Sokolov. Jako důvod uvedla, že pobírá 1
oznámení ze dne 15. 6. 2011, čj. ORII-17939-4/PŘ-2011-001212
2
pouze rodičovský příspěvek ve výši 7.600,- Kč. Dále očekává roční příjem z horské chaty cca ve výši 25.000,- Kč, náklady s jejím provozem spojené však budou zřejmě obdobné, zisk tedy bude patrně nulový. Dále se dotázala, zda má nárok na náhradu cestovních nákladů. V reakci na tento dopis ji ÚMČ Praha 13 vyzval k doplnění náležitostí návrhu s tím, že se má za tímto účelem osobně dostavit na úřad. Stěžovatelka tak učinila dne 1. 9. 2011. Na den 21. 9. 2011 ÚMČ Praha 13 nařídil ústní jednání ve věci. Při něm podali vyjádření jak stěžovatelka, tak Ing. T. K. Oba rovněž předložili některé písemnosti a podklady vztahující se k projednávané věci. Dopisem ze dne 19. 10. 2011 úřad vyzval PČR Košíře ke sdělení, zdali se zakládá na pravdě vyjádření Ing. T. K., že podal na stěžovatelku trestní oznámení ohledně odvážení svých věcí z bytu. Vedoucí PČR Košíře npor. Bc. Jiří Kunc v dopisu ze dne 25. 10. 2011 potvrdil, že Ing. T. K. podal na Ing. Š. K. trestní oznámení pro podezření ze spáchání přečinu krádeže dle § 205 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Orgán policie věc dne 22. 9. 2011 odložil dle ustanovení § 159a odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Ing. T. K. proti tomuto rozhodnutí podal stížnost k obvodnímu státnímu zastupitelství, o níž nebylo ke dni sepsání tohoto dopisu rozhodnuto. ÚMČ Praha 13 předvolal účastníky řízení k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí na 28. 11. 2011. Této možnosti Ing. T. K. využil a ke shromážděným podkladům se vyjádřil do protokolu. Dne 30. 1. 2012 ÚMČ Praha 13 vyhotovil rozhodnutí pod čj. R 482/11/RIP, jímž řízení vůči Ing. T. K. zastavil dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích. Zároveň rozhodl dle ustanovení § 79 odst. 1 zákona o přestupcích o povinnosti stěžovatelky uhradit náklady řízení ve výši 1.000,- Kč, a to do 15 dnů od právní moci rozhodnutí. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka dne 27. 2. 2012 odvolání, v němž zejména nesouhlasila s věcným posouzením případu. Dle jejího názoru bylo možno v jednání Ing. T. K. (výměna zámku ve dveřích bytu) spatřovat schválnost. Stěžovatelka dále poukazovala na to, že úřad vycházel pouze z úředních záznamů o podání vysvětlení pořízených Policií ČR v Praze, zatímco ona podávala svá oznámení na Obvodním oddělení policie Sokolovvenkov. Tyto úřední záznamy přiložila. Dále poukázala na to, že jí správní orgán neumožnil pořizovat audio záznam z ústního jednání, byť o to požádala. Dále požádala o stanovení splátkového kalendáře, případně o prominutí nákladů řízení pro případ, že magistrát rozhodnutí úřadu potvrdí. Na základě výzvy ÚMČ Praha 13 se Ing. T. K. k podanému odvolání vyjádřil dopisem doručeným dne 14. 3. 2012. Magistrát spisový materiál obdržel dne 27. 3. 2012. Rozhodnutím vyhotoveným dne 30. 4. 2012, čj. S-MHMP 337394/2012, magistrát odvolání stěžovatelky zamítl a rozhodnutí ÚMČ Praha 13 potvrdil. Rozhodnutí magistrátu nabylo právní moci dne 14. 5. 2012.
3
Dopisem doručeným úřadu dne 12. 6. 2012 požádala stěžovatelka vzhledem ke své špatné finanční situaci o prominutí nákladů řízení. Dopisem ze dne 2. 7. 2012 jí úřad sdělil, že řízení je pravomocně skončené a rozhodnutí je vykonatelné, tudíž není možné její žádosti vyhovět. ÚMČ Praha 13 dále v rámci šetření poskytl spisový materiál související s dopisem stěžovatelky ze dne 13. 7. 2012, která požádala magistrát o prošetření postupu úřadu při posouzení své žádosti o prominutí nákladů řízení či poskytnutí splátkového kalendáře. Magistrát toto podání stěžovatelky posoudil jako stížnost a s odkazem na ustanovení § 175 odst. 4 správního řádu je postoupil ÚMČ Praha 13 k vyřízení. Vedoucí odboru občanskosprávního Mgr. Jana Dvořáková stěžovatelce v dopisu ze dne 30. 8. 2012 sdělila, že po prošetření stížnosti neshledala žádné skutečnosti nasvědčující nesprávnému úřednímu postupu nebo osobní podjatosti oprávněné úřední osoby. Před podáním návrhu byla Ing. Š. K. výslovně poučena o povinnosti uhradit náklady řízení, bude-li řízení zastaveno dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. a), b), c) nebo j) zákona o přestupcích. Po celou dobu řízení až do vydání meritorního rozhodnutí nebyly zjištěny žádné důvody zvláštního zřetele hodné, pro které by bylo namístě od nákladů řízení zčásti nebo zcela upustit. Ani sama stěžovatelka nežádala v řízení o prominutí nákladů. Rozhodnutí úřadu magistrát potvrdil, a to včetně výroku o nákladech řízení. Dopisem ze dne 7. 6. 2012 Ing. Š. K. požádala o prominutí nákladů řízení, přičemž této žádosti nebylo dle Mgr. Dvořákové po právu vyhověno s odůvodněním, že rozhodnutí je již pravomocné a vykonatelné. Z tohoto důvodu ÚMČ Praha 13 zamítl stížnost Ing. Š. K. jako nedůvodnou. 2) Vyjádření Magistrátu hlavního města Prahy Podle vyjádření2 ředitele magistrátu Ing. Martina Trnky, které jsem obdržel dne 25. 1. 2013, byla povinnost k úhradě nákladů řízení stanovená Ing. Š. K. uložena v souladu se zákonem. Stěžovatelka mohla ve věci žádosti o úhradu nákladů řízení formou splátek požádat správní orgán prvního stupně, to však neučinila. Dopisem ze dne 7. 6. 2012, kdy již rozhodnutí správních orgánů obou stupňů byla pravomocná, Ing. Š. K. požádala úřad o prominutí nákladů řízení, s odkazem na ustanovení § 79 odst. 3 zákona o přestupcích, což je však něco jiného než žádost o úhradu nákladů řízení ve formě splátek, jak jí bylo doporučeno odvolacím správním orgánem v odůvodnění rozhodnutí. S názorem ÚMČ Praha 13, že žádosti stěžovatelky nebylo možno vyhovět s ohledem na pravomocnost a vykonatelnost rozhodnutí, se ředitel magistrátu ztotožnil. Dále podotkl, že je běžnou praxí, že pokud občan, jemuž je uložena pokuta či povinnost uhradit náklady řízení, požádá příslušný správní orgán o stanovení tzv. splátkového kalendáře, bývá mu vyhověno. Spisovou dokumentaci ředitel magistrátu neposkytl s tím, že obsahuje toliko předkládací zprávu a samotné rozhodnutí, jež jsou součástí spisové dokumentace ÚMČ Praha 13.
2
dopis ze dne 23. 1. 2013, čj. S-MHMP 26456/2013
4
C − Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Po prostudování spisového materiálu a podkladů získaných při místním šetření jsem dospěl k závěru, že další využití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením § 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba, a věc hodnotím následujícím způsobem. Předkládaná věc v sobě zahrnuje několik aspektů, k nimž se postupně vyjádřím. a) Věcné posouzení Nejprve se pokusím odpovědět na otázku, zdali samotný závěr ÚMČ Praha 13 a magistrátu, tj. že se Ing. T. K. nepodařilo prokázat spáchání skutku, jenž mu byl kladen za vinu, odpovídá zjištěnému skutkovému stavu. Ing. T. K. byl obviněn z přestupku proti občanskému soužití schválností dle ustanovení § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích. Tato schválnost měla spočívat ve výměně zámku vstupních dveří bytu, který vlastní Ing. T. K. společně se stěžovatelkou. V rámci řízení vyšly najevo značně narušené vztahy mezi oběma manžely, které se projevovaly mj. vzájemným obviňováním z odcizování věcí, ať už osobních, nebo (údajně) spadajících do společného jmění manželů (viz protokoly o podání vysvětlení doložené jak obviněným či v rámci odvolání stěžovatelkou, tak vyžádané správním orgánem). Právě obava z odvezení dalších věcí z bytu vedla Ing. T. K. dle jeho vlastního vyjádření k výměně zámku vstupních dveří. Tu Ing. T. K. prováděl zejména tehdy, když měl v péči společnou dceru. Obával se, že v jeho nepřítomnosti, když bude s dcerou např. u rodičů, stěžovatelka odveze další věci. Poté, co dceru vracel stěžovatelce, opět vyměnil nový zámek za původní, a byt jí tak opět zpřístupnil. Dne 11. 6. 2011 jela stěžovatelka předat Ing. T. K. do Prahy dceru nad rámec styku stanoveného soudem. Dle tvrzení stěžovatelky byli spolu dohodnuti na příjezdu s tím, že dceru v bytě nakojí. Hodinu před příjezdem Ing. Š. K. obviněnému telefonovala, avšak Ing. T. K. telefon nebral. Vzhledem k tomu, že se do bytu nemohla dostat, zavolala policii. Obviněný k tomu ve svém vyjádření ke shromážděným podkladům pro rozhodnutí uvedl, že telefon nebral, protože byl s dcerou v akvaparku. Poté volal zpět manželce, která to však nebrala. Následně volala policie. Té vysvětlil celou situaci s tím, že se tímto opatřením snaží chránit svůj majetek a majetek své dcery. Policistům sdělil, že manželka musí jedině vylomit zámek, aby se do bytu dostala, protože on k bytu nemůže okamžitě dojet. Pokud se jedná o posouzení jednání Ing. T. K. z hlediska naplnění skutkové podstaty přestupku proti občanskému soužití schválnostmi 5
dle ustanovení § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, shoduji se s hodnocením jednání Ing. T. K. ze strany ÚMČ Praha 13 v odůvodnění rozhodnutí. Byť lze obecně konstatovat, že výměna zámku může naplňovat znaky přestupku proti občanskému soužití schválnostmi, v daném konkrétním případě tak obviněný učinil nikoliv primárně za tímto účelem (ačkoliv to nelze zcela vyloučit), ale proto, že subjektivně pociťoval na základě předchozích zkušeností hrozbu odvozu věcí z bytu, který užíval, stěžovatelkou. Ta rovněž obvinila Ing. T. K. ze zadržování věcí (jak svých, tak věcí patřících otci). K tomu je třeba poznamenat, že nebylo úkolem správního orgánu posoudit, zdali ty které věci patří jednomu či druhému manželovi; předmětem správního řízení bylo určit, zdali v jednání Ing. T. K. (výměna zámku od bytu) bylo možno spatřovat schválnost. S ohledem na výše uvedené se domnívám, že nebylo možno obviněnému bez pochybností prokázat úmysl narušit občanské soužití schválností. Pakliže tedy správní orgán řízení vůči Ing. T. K. zastavil dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, mám za to, že postupoval správně. Současně se domnívám, že výměna zámku měla být spíše předmětem řízení o ochraně pokojného stavu dle ustanovení § 5 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“). b) Uložení nákladů řízení Dle ustanovení § 79 odst. 1 zákona o přestupcích občanovi, který byl uznán vinným z přestupku, jakož i navrhovateli, bylo-li řízení zahájené na jeho návrh zastaveno podle § 76 odst. 1 písm. a), b), c) nebo j), se uloží povinnost nahradit státu náklady spojené s projednáváním přestupku. Náklady řízení se hradí paušální částkou, kterou stanoví Ministerstvo vnitra České republiky v dohodě s Ministerstvem financí České republiky zvláštním právním předpisem. Dle ustanovení § 79 odst. 3 zákona o přestupcích lze z důvodů zvláštního zřetele hodných od uložení povinnosti nahradit náklady řízení podle odstavce 1 zcela nebo zčásti upustit. Stěžovatelka tvrdí, že úřadu doložila písemnosti naznačující, že nemá dostatek finančních prostředků pro živobytí a výživu nezletilé dcery. ÚMČ Praha 13 se úvahou o možném částečném nebo úplném upuštění od povinnosti uhradit náklady řízení v odůvodnění vůbec nezabýval. V této otázce musím přisvědčit stěžovatelce, která ve svém podání doručeném úřadu dne 9. 8. 2011, jímž reagovala na Výzvu k projednání návrhu na zahájení přestupkového řízení, jež jí byla doručena dne 29. 7. 2011, uvedla, že: „ ... žiji a i trvalý pobyt mám na území S, pobírám rodičovský příspěvek ve výši 7.600,- Kč (mohu doložit v případě potřeby) a očekávám roční příjem z pronájmu horské chaty ve výši cca 25.000,- Kč – možná ani to ne, ekon. situace státu přispěla ke snížení zájmu o pronájem chat. Zdůrazňuji, že se jedná o příjem, tj. bez odečtení nákladů. Náklady spojené s pronájmem jsou značné a minulé roky dosahovaly stejné úrovně jako příjmy, zisk tedy nula. Nemám žádné další příjmy.“ Ke svému podání stěžovatelka připojila některé písemnosti (např. Návrh matky na přenesení příslušnosti soudu ze dne 28. 2. 2011), z nichž lze vyčíst skutečnosti naznačující její nepříznivou sociální situaci. Z ustanovení § 79 odst. 3 zákona o přestupcích nevyplývá, že by se 6
správní orgán měl otázkou částečného nebo úplného upuštění od povinnosti hradit náklady řízení (ať už obviněného z přestupku nebo navrhovatele) zabývat jen a pouze na základě žádosti účastníka řízení. To ani není úplně možné, protože o tom, že by měl hradit náklady řízení, se dozví účastník řízení až ze samotného rozhodnutí. Na druhou stranu se domnívám, že není možné po správním orgánu spravedlivě požadovat, aby důvody pro případné částečné nebo úplné upuštění od povinnosti hradit náklady řízení vždy prověřoval. Nicméně mám za to, že pokud v průběhu řízení před vydáním rozhodnutí vyjdou najevo informace zakládající možnost případného upuštění od povinnosti hradit náklady řízení, anebo jsou správnímu orgánu tyto informace známy z úřední činnosti, potom je povinností správního orgánu pravdivost těchto informací prověřit a přihlédnout k nim při rozhodování o nákladech řízení. Vycházím v této souvislosti z ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu, dle něhož správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Povinnost uhradit náklady řízení je nepochybně povinností ve smyslu tohoto ustanovení. Správní orgán by měl v takových případech účastníka řízení, jemuž má být povinnost uhradit náklady řízení uložena, vyzvat, aby předložil doklady odůvodňující případné částečné nebo úplné upuštění od této povinnosti, popřípadě si vyžádat potřebné informace sám.3 Získané informace by měl v rámci rozhodování o nákladech řízení posoudit a v odůvodnění rozhodnutí se s nimi vypořádat. V této souvislosti se nabízí otázka, jak by měl správní orgán postupovat v případě, když se účastník řízení, jemuž je povinnost uhradit náklady řízení uložena, o skutečnostech odůvodňujících případné částečné nebo úplné upuštění od této povinnosti zmínil až v rámci odvolání. V rámci šetřeného případu se jedná spíše o úvahy akademického charakteru, neboť, jak už bylo zmíněno výše, stěžovatelka tyto skutečnosti sdělila správnímu orgánu již na samém začátku řízení. V tomto směru není problém, pokud je povinnost uhradit náklady řízení uložena obviněnému z přestupku. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu4 se na řízení o přestupku nevztahuje zásada koncentrace řízení vyjádřená v ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu. To znamená, že obviněný z přestupku může předkládat důkazy a návrhy na doplnění dokazování i v rámci odvolacího řízení. Jinak je tomu však u osoby navrhovatele. Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném rozsudku dovodil, že: „ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu tedy na řízení o přestupku nedopadá; uplatní se však typicky u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně namístě: je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnosti přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen 3
Např. na příslušné krajské pobočce Úřadu práce ČR lze požádat o informace, zdali dotyčná osoba pobírá dávky státní sociální podpory (rodičovský příspěvek, přídavek na dítě, příspěvek na bydlení apod.) na základě ustanovení § 64 odst. 3 písm. e) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Informace o případném pobírání dávek pomoci v hmotné nouzi může správní orgán získat na příslušné krajské pobočce Úřadu práce ČR na základě ustanovení § 55 odst. 3 písm. g) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. 4 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 96/2008
7
důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu I. stupně.“ Otázkou je, zdali se tato argumentace týká pouze tvrzení a důkazů vztahujících se k otázce viny obviněného, nebo též posouzení (ne)důvodnosti částečného nebo úplného upuštění od povinnosti hradit náklady řízení. Dle mého názoru by se správní orgán tvrzeními navrhovatele o skutečnostech odůvodňujících případné upuštění od povinnosti uhradit náklady řízení, která předkládá v rámci odvolání, měl věcně zabývat. Shoduji se s Nejvyšším správním soudem, že by navrhovatel měl veškeré dostupné důkazy a skutečnosti vztahující se k otázce viny obviněného z přestupku uplatnit v rámci řízení před správním orgánem I. stupně. Toto plyne z obecné povinnosti součinnosti se správním orgánem vyplývající z ustanovení § 50 odst. 2 správního řádu. Mám však za to, že tuto povinnost součinnosti nelze aplikovat na otázku nákladů řízení, resp. možného upuštění od povinnosti tyto náklady uhradit. Nejenže je tato možnost řadě účastníků řízení neznámá (poučení potencionálních navrhovatelů se zužuje zpravidla pouze na náležitosti návrhu na zahájení řízení, popřípadě následky zastavení řízení v zákonem stanovených případech v podobě povinnosti hradit náklady řízení), ale navrhovatel se v průběhu řízení soustřeďuje zejména na shromáždění potřebných důkazů a podkladů pro vyslovení viny obviněného z přestupku. Je rovněž třeba mít na paměti, že uložení nákladů řízení není sankcí, nýbrž zákonem předpokládaným důsledkem buď uznání viny (v případě obviněného z přestupku), anebo zastavení řízení (v případě navrhovatele). Oba účastníci řízení by tedy měli mít v tomto ohledu rovné postavení, včetně možnosti podat odvolání. Má-li mít právo na odvolání ve věci nákladů řízení, které je navrhovateli přiznáno v ustanovení § 81 odst. 4 zákona o přestupcích, nějaký reálný význam v situaci, kdy je povinnost uhradit náklady řízení v zákonem stanovených případech automaticky ukládána, jsem přesvědčen, že by možnost žádat o částečné nebo úplné prominutí nákladů řízení v rámci odvolání a předkládat v tomto směru důkazy měla být navrhovateli přiznána. Pakliže navrhovatel v odvolání pouze požádá o prominutí nákladů řízení, jako tomu bylo v tomto případě, měl by správní orgán účastníka řízení buď vyzvat k doložení potřebných podkladů, anebo si potřebné informace opatřit sám (viz výše). Tento postup, dle mého názoru, umožňuje ustanovení § 86 odst. 2 správního řádu.5 Pakliže je předmětem odvolání pouze otázka nákladů řízení (a nikoliv viny obviněného či zastavení řízení) a správní orgán ze získaných podkladů zjistí, že částečné nebo úplné upuštění od povinnosti uhradit náklady řízení je důvodné, může výrok o nákladech řízení změnit v autoremeduře dle ustanovení § 87 správního řádu, neboť tímto rozhodnutím nemůže být druhému účastníkovi způsobena újma. Pakliže není předmětem odvolání pouze otázka nákladů řízení (což bude patrně většina), potom správní orgán postoupí věc po doplnění řízení odvolacímu správnímu orgánu.
5
Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, zašle stejnopis podaného odvolání všem účastníkům, kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat, a vyzve je, aby se k němu v přiměřené lhůtě, která nesmí být kratší než 5 dnů, vyjádřili. Podle okolností dále doplní řízení. Ustanovení tohoto odstavce se nepoužije, bylo-li odvolání podáno opožděně nebo bylo-li nepřípustné.
8
Jestliže řízení nedoplnil o podklady týkající se otázky nákladů řízení Úřad městské části Praha 13, měl tak dle mého názoru učinit magistrát. Ten sice stěžovatelku poučil o možnosti požádat úřad o splácení částky uložených nákladů řízení, nicméně ze shora uvedených důvodů jsem přesvědčen, že se žádostí stěžovatelky měl věcně zabývat. Pokud by na základě získaných podkladů bylo namístě od povinnosti uhradit náklady řízení zcela upustit, bylo by možno dle mého názoru výrok úřadu o zastavení řízení vůči Ing. T. K. potvrdit a výrok o nákladech řízení změnit v tom směru, že se od povinnosti uhradit náklady řízení zcela upouští, neboť by stěžovatelce v takovém případě nehrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se (viz ustanovení § 90 odst. 1 písm. c/ správního řádu). Pokud by odvolací správní orgán neshledal důvod pro upuštění od povinnosti uhradit náklady řízení buď vůbec, anebo pouze zčásti, měl by odvolací správní orgán rozhodnutí správního orgánu I. stupně v části týkající se nákladů řízení zrušit a věc vrátit k novému projednání. Shrnu-li výše uvedené, mám za to, že Úřad městské části Praha 13 pochybil, když blíže neprověřil informace odůvodňující případné úplné nebo částečné upuštění od uložení povinnosti uhradit náklady řízení stěžovatelkou, ačkoliv měl tyto informace k dispozici již od samého začátku řízení, a stěžovatelce uložil tuto povinnost, resp. že se těmito skutečnostmi nezabýval ani na základě odvolání podaného stěžovatelkou. Magistrát hlavního města Prahy pak pochybil, když rozhodl mj. o odvolání ve věci nákladů řízení, aniž by blíže prověřil skutečnosti odůvodňující případné částečné nebo úplné upuštění od povinnosti hradit náklady řízení. c) Posouzení otázky případného dožádání dle ustanovení § 13 správního řádu Stěžovatelka již v rámci návrhu na zahájení řízení (podání doručené ÚMČ Praha 13 dne 9. 8. 2011) požádala o přenesení řízení na Městský úřad Sokolov, z důvodu péče o nezletilou dceru a nákladů na cestování, které jsou pro ni s ohledem na nízký příjem (viz výše) příliš vysoké. Ačkoliv samotná změna místní příslušnosti pro projednávání přestupků nebyla možná s ohledem na úpravu místní příslušnosti dle ustanovení § 55 zákona o přestupcích, nevidím důvod, proč by výslech Ing. Š. K. jakožto účastníka řízení nemohl provést formou dožádání dle ustanovení § 13 správního řádu Městský úřad Sokolov. Dle odborné literatury6 lze tohoto institutu využít např. pro účely výslechu svědka. V tomto ohledu mám za to, že jej lze stejně tak využít i pro výslech účastníka řízení (navrhovatele). Obviněný z přestupku by se pak s výpovědí stěžovatelky mohl seznámit stejně jako s jinými podklady pro vydání rozhodnutí v rámci realizace svého práva dle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu. Tento postup by byl v souladu se zásadou procesní ekonomie vyjádřenou v ustanovení § 6 odst. 2 správního řádu. Dle mého názoru Úřad městské části Praha 13 pochybil, když trval na osobní účasti stěžovatelky na ústním
6
Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 41
9
jednání a nevyužil institutu dožádání vůči Městskému úřadu Sokolov. Tento postup rovněž neodpovídá principům dobré správy.7 d) Pořízení zvukového záznamu z ústního jednání Z protokolu o výslechu stěžovatelky při ústním jednání ze dne 21. 9. 2011 a z jejího odvolání proti meritornímu rozhodnutí úřadu vyplývá, že Ing. Š. K. se dožadovala pořízení zvukového záznamu z ústního jednání za účelem pořízení důkazu o skutečném průběhu ústního jednání. Toto jí nebylo správním orgánem umožněno. Ing. Š. K. byla poučena, že: „pořízení zvukového záznamu může realizovat v rámci svého správního uvážení oprávněná úřední osoba, která však v daném případě a vzhledem k tomu, že se v rámci všech řízení u zdejšího správního orgánu žádné zvukové záznamy nepořizují, a i vzhledem k tomu, že celá věc byla zaprotokolována, zvukový záznam nerealizovala.“ Je pravdou, že bez souhlasu všech zúčastněných osob může zvukový či obrazový záznam z ústního jednání pořídit pouze správní orgán, který k tomu má ve smyslu ustanovení § 12 odst. 2 občanského zákoníku 8 zákonnou licenci na základě ustanovení § 18 odst. 1 in fine správního řádu. Na druhou stranu nelze zcela vyloučit, aby si zvukový či obrazový záznam z ústního jednání pořídil též účastník, svědek, či jiná osoba zúčastněná na řízení. Nejvyšší správní soud se této otázce věnoval v rozsudku ze dne 31. 3. 2010, čj. 5 As 37/2009-94. V něm mj. konstatoval, že: „účastník řízení má právo realizovat svá procesní práva a oprávněné zájmy a správní orgán je povinen umožnit účastníkům řízení uplatňovat v rámci výkonu veřejné správy jejich práva a oprávněné zájmy, které jim garantuje zákon. Pořizování zvukových záznamů ústního jednání není správním řádem nijak upraveno ani ve vztahu ke správnímu orgánu, ani ve vztahu k účastníkům řízení či jiným zúčastněným osobám. To však neznamená, že neexistuje-li pozitivní právní úprava, je takové jednání účastníka řízení bez dalšího nepřípustné, respektive zakázáno. I když ústní jednání bylo v daném případě neveřejné ve smyslu § 21 odst. 3 [starého] správního řádu, což znamenalo, že správní orgán na něm připustil jen účast osob zúčastněných na řízení, tedy vedle pracovníků či členů správního orgánu, účastníků řízení a jejich zástupců, dále předvolaných svědků, znalců, tlumočníků apod., avšak nikoliv dalších osob, tedy veřejnosti, neznamenalo to, že by práva účastníka řízení byla v jeho průběhu menší než v případě ústního jednání veřejného. Podle čl. 2 odst. 4 Ústavy, každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá. Jestliže zákon nezakazuje účastníku správního řízení pořídit si zvukový záznam průběhu ústního jednání, nelze bez dalšího vycházet z toho, že pořizováním zvukového záznamu účastník hrubě ruší pořádek a může být z místa jednání vykázán. K tomu by musely přistoupit další skutečnosti, v nichž by bylo možné spatřovat hrubé rušení pořádku. Pojem ‚rušení pořádku‘ či ‚hrubé rušení pořádku‘ je neurčitý právní pojem, jehož definici neobsahuje žádný právní předpis. Vždy je nutné přihlížet ke konkrétním okolnostem případu. Za rušení pořádku lze považovat jakékoliv jednání, které buď přímo ruší průběh jednání či provádění procesního úkonu, nebo snižuje jeho vážnost. Vykázat z místa jednání lze pak v souladu s 7
k tomu blíže viz http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/pripady-a-stanoviska-ochrance/principy-dobrespravy/ 8 Svolení není třeba, použijí-li se písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky nebo obrazové a zvukové záznamy k účelům úředním na základě zákona.
10
ustanovením § 45 odst. 2 [starého] správního řádu jen takovou osobu, která pořádek jednání ruší hrubým způsobem. Za hrubé rušení pořádku lze považovat takové jednání, které znemožňuje např. provedení ústního jednání hlasitými projevy, napadáním ostatních přítomných osob, urážkami apod. Za hrubé rušení pořádku lze považovat i takové jednání, které narušuje např. ústní jednání způsobem výrazně snižujícím vážnost správního řízení.“ Z výše uvedeného je zřejmé, že správní orgán nemůže bez dalšího pořízení zvukového záznamu účastníkem řízení znemožnit. ÚMČ Praha 13 se měl správně dotázat, zdali Ing. T. K. s pořízením zvukového záznamu souhlasí9, přičemž zamítnout jeho pořízení by měl pouze tehdy, pokud by s tím obviněný z přestupku nesouhlasil. Magistrát v odůvodnění svého rozhodnutí na toto pochybení úřadu správně poukázal. e) Posouzení žádosti stěžovatelky o prominutí nákladů řízení, resp. povolení splátek Přestože předmětné peněžité plnění v rámci dělené správy není plněním ryze daňového charakteru, pro jeho evidenci, vybírání a exekuci se uplatní daňový řád10. Pro účely správy placení tohoto plnění tak daňový řád propůjčuje předmětnému peněžitému plnění charakter daně11 a správní orgán v pozici správce daně je pak povinen aplikovat ta ustanovení daňového řádu, která souvisejí s placením daní. Naopak osoba, které správní orgán uložil platební povinnost, má pro potřeby inkasa tohoto plnění práva a povinnosti daňového subjektu. Individuální prominutí daně upravuje ustanovení § 259 daňového řádu12. Aplikace tohoto ustanovení v případech plnění v rámci dělené správy zřejmě připadá v úvahu pouze pro případ existence zákonné úpravy, která by orgánu veřejné moci zakládala pravomoc prominout právě toto plnění. Takovou úpravou přitom není ustanovení § 79 odst. 3 zákona o přestupcích, neboť úvahu o možném upuštění od povinnosti hradit náklady řízení činí správní orgán v rámci samotného přestupkového řízení, a nikoliv až jako správce daně v rámci vymáhání pravomocně uloženého peněžitého plnění. Správní orgán tak měl řízení o této žádosti zastavit, protože se jednalo o podání zjevně právně 9
Viz ustanovení § 12 odst. 1 občanského zákoníku: Písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením. 10 Viz ustanovení § 106 odst. 3 správního řádu: Pro exekuci, vybírání a evidenci peněžitých plnění se uplatní postup pro správu daní. 11 Viz ustanovení § 2 odst. 3 písm. c) daňového řádu: Daní se pro účely tohoto zákona rozumí a) peněžité plnění, které zákon označuje jako daň, clo nebo poplatek, b) peněžité plnění, pokud zákon stanoví, že se při jeho správě postupuje podle tohoto zákona, c) peněžité plnění v rámci dělené správy. 12 (1) Pokud zákon stanoví orgánu veřejné moci pravomoc zcela nebo částečně prominout daň nebo příslušenství daně, lze tak učinit na základě žádosti daňového subjektu nebo z moci úřední. (2) K prominutí daně i příslušenství daně může dojít od vzniku daňové povinnosti až do doby uplynutí lhůty pro placení daně, a to i poté, kdy došlo k její úhradě. (3) Byla-li žádost o prominutí daně nebo příslušenství daně zamítnuta, lze novou žádost podat nejdříve po 60 dnech ode dne oznámení zamítavého rozhodnutí. V této nové žádosti je daňový subjekt povinen uvést jiné důvody než ty, které již obsahovala žádost původní, jinak bude nová žádost odložena. O odložení musí být žadatel vyrozuměn. (4) Proti rozhodnutí ve věci prominutí daně nebo příslušenství daně nelze uplatnit opravné prostředky.
11
nepřípustné ve smyslu ustanovení § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu13. Pouze pro doplnění dodávám, že aplikace ustanovení § 259 daňového řádu by v tomto případě měla prakticky stejný efekt (zastavení řízení pro nepřípustnost podání, byť v režimu daňového řádu). ÚMČ Praha 13 tedy pochybil, když řízení o žádosti o prominutí náhrady nákladů přestupkového řízení s řádným odůvodněním nezastavil. Prominout tuto povinnost však nemohl, a to nikoliv z důvodu právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí v přestupkovém řízení, ale pro neexistenci právní úpravy, která by mu zakládala takovou pravomoc. Stěžovatelka se ve svém odvolání proti meritornímu rozhodnutí úřadu a rovněž v podání ze dne 13. 7. 2012 zmínila o případném povolení splátek. Ustanovení § 156 a § 157 daňového řádu, upravující posečkání úhrady daně, popřípadě rozložení její úhrady na splátky, dopadají i na plnění v rámci dělené správy. Pro tento případ (platební povinnost ve výši 1.000,- Kč) se však jeví poněkud nepraktickým to, že přijetí takové žádosti podléhá správnímu poplatku ve výši 400,- Kč.14 Tento správní poplatek nepodléhá případnému osvobození. Správní orgán v pozici správce daně tedy měl paní Š. K. vyzvat k úhradě správního poplatku s poučením o důsledcích nezaplacení (zastavení řízení o žádosti). Pro případ zaplacení správního poplatku by musel o žádosti rozhodnout a své rozhodnutí řádně odůvodnit. Ing. Š. K. by pak rozhodnutí mohla napadnout odvoláním. Co je však také důležité, povolit posečkání úhrady daně, případně rozložení její úhrady na splátky, lze i z moci úřední. Stávající právní úprava totiž „absorbovala“ dřívější úpravu prominutí daňového nedoplatku (mimo jiné) pro případ rizika, že by vymáháním nedoplatku mohla být vážně ohrožena výživa daňového subjektu nebo osob na jeho výživu odkázaných. Mám za to, že by správce daně mohl a měl povolit posečkání nebo splátky z moci úřední pro případ, že má za zřejmou (prokázanou) nemožnost úhrady najednou nebo riziko ohrožení výživy. Zde dodávám, že příjem v podobě rodičovského příspěvku (7.600,- Kč) je s ohledem na právní úpravu srážek ze mzdy a jiných příjmů fakticky postižitelný pouze minimálními srážkami, pokud vůbec (s ohledem na počet vyživovaných osob). V tuto chvíli jsou však již mé úvahy bezpředmětné, neboť z vyjádření ÚMČ Praha 13 vyplývá, že stěžovatelka částku nákladů řízení již v plné výši uhradila. D − Závěr V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv shrnuji zjištěná pochybení: 1) Úřad městské části Praha 13 blíže neprověřil informace odůvodňující úplné nebo částečné upuštění od uložení povinnosti uhradit náklady 13
Řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže … b) byla podána žádost zjevně právně nepřípustná, … 14 položka 1 písm. d) sazebníku poplatků, který tvoří přílohu k zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů
12
řízení, ačkoliv měl tyto informace k dispozici již od samého začátku řízení, a těmito skutečnostmi se nezabýval ani na základě odvolání podaného stěžovatelkou. 2) Magistrát hlavního města Prahy rozhodl mj. o odvolání ve věci nákladů řízení, aniž by blíže prověřil skutečnosti odůvodňující případné částečné nebo úplné upuštění od povinnosti hradit náklady řízení. 3) Úřad městské části Praha 13 v rozporu s ustanovením § 6 odst. 2 správního řádu trval na osobní účasti stěžovatelky na ústním jednání a nevyužil institutu dožádání vůči Městskému úřadu Sokolov. 4) Úřad městské části Praha 13 zamítl žádost stěžovatelky o pořízení zvukového záznamu z ústního jednání, aniž by prověřil, zdali by s tímto pořízením vyslovil souhlas Ing. T. K. jakožto druhý účastník řízení. 5) Úřad městské části Praha 13 nezastavil řízení o žádosti o prominutí náhrady nákladů přestupkového řízení s řádným odůvodněním. 6) Pokud by se ukázalo, že stěžovatelka neměla mimo rodičovského příspěvku žádný jiný příjem, ÚMČ Praha 13 mohl (a měl) povolit posečkání nebo splátky nákladů řízení z moci úřední. Starostu městské části Praha 13 a ředitele Magistrátu hlavního města Prahy žádám, aby se k mým závěrům do 30 dnů od doručení dopisu vyjádřili. Vyjádření Úřadu městské části Praha 13 a Magistrátu hlavního města Prahy mohou být podkladem pro vydání závěrečného stanoviska ve věci.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý veřejný ochránce práv
13
