I.
Pokud probíhá řízení o správním vyhoštění s cizincem, který má na území ČR nezletilé dítě (syn - občana ČR), musí být dalším účastníkem řízení kromě cizince i toto nezletilé dítě.
II.
Nezletilý syn vyhošťovaného cizince není pro právní úkony v řízení o správním vyhoštění plně procesně způsobilý, a musí být z toho důvodu zastoupen (viz ustanovení § 32 odst. 1 správního řádu). Ustanovení § 37 odst. 1 zákona o rodině omezuje rodiče (zákonné zástupce) v zastupování nezletilého dítěte ve věcech, při nichž by mohlo dojít ke střetu zájmů mezi rodiči a dítětem. Oproti obecné úpravě obsažené v ustanovení § 22 občanského zákoníku podle zákona o rodině postačuje již pouhá možnost střetu zájmů, aby rodič nemohl své nezletilé dítě zastupovat.
III.
Správní orgán je povinen v souladu s čl. 12 Úmluvy o právech dítěte a § 29 odst. 4 správního řádu zjistit názor nezletilého k projednávané otázce. Nelze směšovat či zaměňovat vyjádření zástupce nezletilého dítěte a názor nezletilého dítěte. Názor nezletilého dítěte nemusí nutně korespondovat s názorem zákonného zástupce. Názoru dítěte je však třeba s ohledem na ustanovení čl. 12 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte dát v řízení patřičný prostor a respektovat jej, s přihlédnutím k věku dítěte a jeho rozumové úrovni.
V Brně dne 20. prosince 2010 Sp. zn.: 2682/2010/VOP/JŠM
Zpráva o šetření ve věci podnětu pana S. A - Obsah podnětu Na veřejného ochránce práv se dne 26. 4. 2010 obrátil pan S., státní příslušnost Angola, trvalý pobyt v zahraničí: Angola, na území České republiky pobytem: Praha (dále také „stěžovatel“), s podnětem proti postupu orgánů cizinecké policie. Z obsahu podnětu a jeho následných doplnění (ze dnů 26. 5. 2010, 10. 6. 2010 a 12. 7. 2010) vyplynulo, že stěžovatel pobývá na území České republiky již od roku 1986, kdy začal studovat Střední zemědělskou školu v Kloboukách u Brna (dále také „střední škola“). Po ukončení studia na střední škole se stěžovatel měl přestěhovat do Prahy a ve studiu pokračovat na Německé Akademii, kterou ukončil v roce 1999 bakalářskou zkouškou. V roce 1996 uzavřel manželství s paní M.D. (dále jako M.S.), občankou České republiky, a stejného roku se narodil syn R. Manželství bylo rozvedeno v roce 2000. Stěžovateli bylo dne 4. 4. 1999 uděleno
povolení k trvalému pobytu za účelem sloučení s občanem České republiky. Dne 19. 11. 2002 bylo povolení k trvalému pobytu zrušeno. O zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu se měl stěžovatel dozvědět náhodně při ohlášení ztráty svého dokladu. Z dalšího vyplynulo, že stěžovatel po zrušení povolení k trvalému pobytu Českou republiku neopustil a dál pobýval na území. Z dokumentů, které stěžovatel přiložil ke svému podnětu, vyplynulo, že v době podání podnětu byla v platnosti dvě rozhodnutí o jeho správním vyhoštění. Rozhodnutím Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha, inspektorátu cizinecké policie Praha (dále také „ICP Praha“), pod čj. CPPH13696/ČJ-2009-60-KP, ze dne 2. 9. 2009, bylo stěžovateli uloženo správní vyhoštění s dobou, po kterou nelze umožnit vstup na území České republiky v délce 1 roku. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím Policie ČR, Ředitelstvím služby cizinecké policie (dále také „ŘSCP“), pod čj. CPR14200/ČJ-2009-9CPR-V243, ze dne 4. 1. 2010, zamítnuto. Stěžovateli bylo následně rozhodnutím Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha, odboru specializovaných činností, oddělení pátrání (dále také „OSČ OP Praha“), pod čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003, ze dne 28. 4. 2010, uloženo správní vyhoštění s dobou, po kterou nelze umožnit vstup na území, stanovenou v délce 3 let. Odvolání proti uvedenému rozhodnutí stěžovatel podal až po uplynutí odvolací lhůty uvedené v ustanovení § 169 odst. 6 zákona o pobytu cizinců.1 Zároveň s odvoláním stěžovatel podal žádost o navrácení v předešlý stav ve smyslu ustanovení § 41 správního řádu.2 Usnesením OSČ OP Praha pod čj. CPPH7993/ČJ-2010-004003, ze dne 13. 5. 2010, nebylo žádosti vyhověno. Stěžovatel považuje rozhodnutí o správním vyhoštění za nesprávná, v této souvislosti poukazuje na silné rodinné a soukromé vazby, které ho pojí k území České republiky. V souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv3 se veřejný ochránce práv rozhodl zahájit ve věci šetření. B - Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) I. Vyjádření Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha V souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv byl požádán ředitel Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha, plk. Mgr. Aleš Benedikt o zaslání kopie spisové dokumentace ke správním řízením pod čj. CPPH-13696/ČJ-2009-60-KP a čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003. 1
Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 400/2005 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 3 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 2
2
Do Kanceláře veřejného ochránce práv byl dne 8. 9. 2010 doručen dopis (čj. CPPH-17685-1/ČJ-2010-VS, ze dne 25. 11. 2009), ve kterém se ředitel Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha (dále také „OŘ SCP Praha“), vyjádřil k případu stěžovatele. Kopie vyžádaného spisového materiálu byla do Kanceláře veřejného ochránce práv doručena dne 14. 9. 2010. Ředitel OŘ SCP Praha ve svém dopisu zrekapituloval průběh pobytu stěžovatele na území od roku 2008 do současnosti. V této souvislosti popsal průběh a výsledek jednotlivých správních řízení, které OŘSCP Praha (resp. ICP Praha nebo OSČ OP Praha jako jeho dislokovaná pracoviště) se stěžovatelem vedl. Dne 28. srpna 2008 bylo se stěžovatelem zahájeno na ICP Praha správní řízení ve věci správního vyhoštění z území České republiky, jelikož se zdržoval na území České republiky bez platného cestovního dokladu a víza, ač k tomu nebyl oprávněn. Během správního řízení však bylo zjištěno, že jmenovaný cizinec je otcem státního příslušníka České republiky, a z tohoto důvodu příslušný správní orgán rozhodl dne 29. srpna 2008 usnesením čj. CPPH-20133/ČJ-2008-60-KP o zastavení řízení. Stěžovateli byl následně vydán výjezdní příkaz s platností do 27. září 2008. Dne 16. září 2008 v době platnosti výjezdního příkazu stěžovatel požádal na ICP Praha o povolení k přechodnému pobytu na území České republiky podle ustanovení § 87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců za účelem sloučení rodiny jako rodinný příslušník občana Evropské unie nezletilého R. (nar. 1996, státního příslušníka České republiky). Dne 19. května 2009 bylo ICP Praha vydáno rozhodnutí čj. CPPH-080349/CI-2008-60 o zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému pobytu pana S. z důvodu nesplnění zákonných podmínek. Dané rozhodnutí nabylo právní moci dne 26. června 2009. Dne 29. června 2009 bylo se stěžovatelem opět zahájeno správní řízení ve věci správního vyhoštění, a to podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 a 2 zákona o pobytu cizinců. Vzhledem k tomu, že stěžovatel má na území České republiky syna, byl správní orgán povinen přiznat nezletilému dítěti, zastoupenému zákonným zástupcem, v plném rozsahu práva plynoucí z postavení účastníka správního řízení v souladu s ustanovením § 27 odst. 2 správního řádu. Druhým účastníkem předmětného správního řízení se stal zákonný zástupce nezletilého R., a to matka nezletilé osoby paní M. (bývalá manželka stěžovatele), které bylo oznámení o zahájení správního řízení předáno dne 25. srpna 2009 a téhož dne s ní byl sepsán protokol o vyjádření účastníka správního řízení podle ustanovení § 18 odst. 1 správního řádu. Správním orgánem mělo být v průběhu řízení zjištěno, že stěžovatel nežije se svým synem ve společné domácnosti, nepodílí se na jeho výchově a výživě a navštěvuje ho pouze občas. Na základě těchto zjištění správní orgán nepohlížel na stěžovatele jako na rodinného příslušníka občana Evropské unie ve smyslu ustanovení § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Dne 26. srpna 2009 vydal OAMP závazné stanovisko e.č. ZS11791, ve kterém je uvedeno, že nebyl shledán důvod znemožňující vycestování cizince podle ustanovení § 179 zákona o pobytu cizinců a vycestování stěžovatele je možné. Dne 2. září 2009 vydal ICP Praha rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele čj. CPPH-13696/ČJ-2009-60-KP s dobou, po kterou nelze umožnit vstup na území České republiky, stanovenou na 1 rok a povinností vycestovat z České republiky 3
do 1. října 2009. Proti tomuto rozhodnutí o správním vyhoštění podal pan S. dne 8. září 2009 odvolání k ŘSCP. Příslušný odvolací orgán vydal dne 4. ledna 2010 rozhodnutí čj. CPR-14200/ČJ-2009-9CPRV243, kterým odvolání pana S. zamítá jako opožděné podle ustanovení § 92 odst. 1 správního řádu. Dne 28. dubna 2010 bylo se stěžovatelem opět OSČ OP Praha zahájeno řízení o správním vyhoštění podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. a) bodu 3 zákona o pobytu cizinců z důvodu nelegálního pobytu na území České republiky a maření výkonu úředního rozhodnutí. O celé situaci byla informována dosahová státní zástupkyně pro Prahu 8, která doporučila postup podle zákona č. 326/1999 Sb. Téhož dne OAMP vydal závazné stanovisko e.č. ZS13992, ve kterém je uvedeno, že vycestování cizince je podle ustanovení § 179 zákona o pobytu cizinců možné. Stěžovateli bylo poté vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění čj. CPPH-7993/ČJ2010-004003 s dobou, po kterou nelze umožnit vstup na území, stanovenou na 3 roky a následně byl stěžovatel v souladu s ustanovením § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců umístěn do ZZC Poštorná. Stěžovatel podal proti uvedenému správnímu rozhodnutí odvolání a současně požádal o navrácení v předešlý stav ve smyslu ustanovení § 41 zákona č. 500/2004 Sb. Dané žádosti nebylo usnesením OSČ OP Praha čj. CPPH -7993/ČJ-2010-004003 vyhověno. Proti rozhodnutí o zajištění podal stěžovatel dne 27. května 2010 žalobu ke Krajskému soudu v Praze se žádostí o soudní přezkum napadeného rozhodnutí podle ustanovení § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb.; předmětná žaloba proti zajištění byla poté usnesením čj. 44A 44/2010-10, ze dne 2. června 2010, postoupena Městskému soudu v Praze, kde je vedena pod čj. 5A 162/2010-14. Na základě shora uvedených skutečností je ředitel OŘSCP Praha přesvědčen, že správní orgán postupoval při vydání předmětných rozhodnutí o správním vyhoštění zcela v souladu se všemi zákonnými ustanoveními. II. Skutečnosti zjištěné z obsahu správního spisu čj. CPPH-13696/ČJ2009-60-KP Ze spisového materiálu shromážděného ICP Praha v souvislosti s řízením o správním vyhoštění stěžovatele (pod čj. CPPH-13696/ČJ-2009-60-KP) vyplynulo následující.4 Řízení o správním vyhoštění bylo zahájeno dne 29. 6. 2009. V oznámení o zahájení správního řízení jsou za účastníky řízení označeni stěžovatel a paní M.S. Ve správním spisu jsou založeny protokoly o vyjádření účastníků správního řízení. Protokoly o vyjádření stěžovatele ze dne 29. 6. 2009, ze dne 2. 9. 2009 a vyjádření paní M.S. ze dne 25. 8. 2009. Ve spisovém materiálu jsou rovněž založeny protokoly o vyjádření účastníků sepsané v řízení o správním vyhoštění stěžovatele (pod čj. CPPH-20133/ČJ-20084
Uvádím pouze skutečnosti, které považuji za relevantní pro následující právní hodnocení. Ve spisové dokumentaci nebyl založen sběrný arch se soupisem všech dokumentů spisu. Předpokládám nicméně, že OŘ SCP Praha mi postoupilo kompletní spisovou dokumentaci.
4
60-KP) ze dne 28. 8. 2008 a dne 29. 8. 2009 a usnesení ICP Praha ze dne 29. 8. 2008. Rozhodnutím ICP Praha (čj. CPPH-13696/ČJ-2009-60-KP, ze dne 2. 9. 2009) bylo podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 a 2 zákona o pobytu cizinců stěžovateli uloženo správní vyhoštění a stanovena doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území České republiky, v délce jednoho roku. S ohledem na skutečnost, že rozhodnutí o správním vyhoštění má stěžovatel k dispozici, nepovažuji za potřebné zde opakovat skutkový stav, ze kterého správní orgán při vydání uvedeného rozhodnutí vycházel a ze kterého dovodil porušení ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 a 2 zákona o pobytu cizinců. V souvislosti s vymezením okruhu účastníků správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí uvádí: „Vzhledem k tomu, že máte na území České republiky syna: R., nar. 1996, který je státním občanem České republiky, je správní orgán povinen přiznat nezletilému dítěti, zastoupenému zákonným zástupcem, v plném rozsahu práva plynoucí z postavení účastníka řízení podle ustanovení § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb. Proto druhým účastníkem tohoto správního řízení je jako zákonný zástupce nezletilého R. matka této nezletilé osoby M.S., nar. 1970, trvale bytem Praha, které bylo oznámení o zahájení správního řízení předáno dne 25. 8. 2009, a téhož dne byl sepsán i protokol o vyjádření účastníka správního řízení.“ V rámci řízení o správním vyhoštění si ICP Praha vyžádal v souladu s ustanovením § 120a zákona o pobytu cizinců závazné stanovisko OAMP. Z obsahu závazného stanoviska vydaného OAMP pod e.č. ZS 11791 vyplývá, že v případě stěžovatele nebyly shledány důvody ve smyslu ustanovení § 179 zákona o pobytu cizinců, které by znemožňovaly vycestování do země původu (Angola). V závazném stanovisku se OAMP zabýval tím, zda soukromou vazbu stěžovatele na jeho bývalou manželku M.S. a nezletilého syna lze považovat za důvod znemožňující vycestování stěžovatele. V této souvislosti OAMP poukazuje na blíže nespecifikovanou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle které „samotná existence vztahu vyhošťované osoby k cizímu státnímu příslušníku na území České republiky“ neznamená ještě automaticky shledání nemožnosti vycestování cizince (ve smyslu ustanovení § 179 zákona o pobytu cizinců), ale musí být prokázáno, že jde o natolik dlouhodobý a intenzivní vztah, aby i s ohledem na stupeň integrace jednotlivých členů rodiny, a naopak již nemožnost integrace v zemi původu cizince, bylo možno zcela vyloučit reálnou možnost případného následování ostatních členů rodiny do země původu vyhošťované osoby. V daném případě OAMP takový druh vztahu a stupeň integrace neshledal: „Sám jmenovaný potvrdil, že v roce 2001 se s manželkou rozvedl a ta v současné době žije společně se synem a s jiným mužem, se kterým tvoří rodinu. S bývalou rodinou není cizinec v pravidelném a intenzivním osobním kontaktu, udržuje s nimi telefonický styk, což nelze považovat za skutečné a intenzivní rodinné vazby založené především na sdílení společné domácnosti. Se synem se jmenovaný setkal naposledy před půl rokem. Správní orgán je v návaznosti na výše uvedené toho názoru, že takto prezentované vztahy mezi bývalými partnery nelze pokládat za skutečné rodinné či citové vztahy a vazby v předmětném slova smyslu. Správní orgán k tomu konstatuje, že v tomto případě nebyla prokázána existence skutečného rodinného života, jenž závisí na praxi existujících blízkých osobních vazbách.“ K otázce soukromého života stěžovatele OAMP uvedl, že stěžovatelovu dosavadní snahu vyhýbat se vyhoštění vstupem do řízení o mezinárodní ochraně a využíváním bývalého rodinného vztahu k občanům 5
České republiky rozhodně nelze považovat za integraci stěžovatele do společnosti České republiky, a ani z tohoto důvodu překážky pro jeho vycestování neshledal. Při svém hodnocení vycházel OAMP i z obsahu protokolů o vyjádření účastníků řízení. Podle ustanovení § 149 odst. 1 správního řádu byl obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. ICP Praha dále podle ustanovení § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců posoudil důsledek vydávaného rozhodnutí o správním vyhoštění do soukromého a rodinného života stěžovatele: „Při hodnocení přiměřenosti zásahu posuzoval správní orgán veškeré jemu známé skutečnosti, zároveň však hodnotil i závažnost Vašeho protiprávního jednání. Z vyjádření účastníků správního řízení vyplývá, že se synem nežijete ve společné domácnosti, stýkáte se příležitostně po telefonické domluvě s bývalou manželkou. Je nepochybné, že vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění budou určitým způsobem narušeny rodinné vazby, avšak dle mínění správního orgánu nedojde k jejich zpřetrhání, neboť se synem můžete být v kontaktu i mimo území České republiky.“ Součástí rozhodnutí o správním vyhoštění je i poučení o možnosti účastníka řízení se proti rozhodnutí odvolat do pěti dnů ode dne jeho oznámení. Rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatel osobně převzal dne 2. 9. 2009 (převzetí potvrdil svým podpisem na stejnopisu rozhodnutí). Proti rozhodnutí podal stěžovatel odvolání dne 8. 9. 2009. Odvoláním se zabývalo ŘSCP, které dospělo k závěru, že lhůta pro podání odvolání uplynula dnem 7. 9. 2009. Z toho důvodu odvolání stěžovatele zamítlo usnesením (čj. CPR-14200/ČJ-2009-9CPR-V243, ze dne 4. 1. 2010) podle ustanovení § 92 odst. 1 správního řádu jako opožděné. V usnesení ŘSCP konstatuje, že neshledalo ani předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. III. Skutečnosti zjištěné z obsahu správního spisu čj. CPPH-7993/ČJ2010-004003 Ze spisového materiálu shromážděného OSČ OP Praha v souvislosti s řízením o správním vyhoštění stěžovatele (pod čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003) vyplynulo následující. Řízení o správním vyhoštění podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. a) bodu 3 zákona o pobytu cizinců (pod výše uvedeným čj.) bylo zahájeno dne 28. 4. 2010. Téhož dne byl stěžovatel zajištěn podle ustanovení § 27 zákona o Policii ČR a následně bylo vydáno rozhodnutí o zajištění stěžovatele podle ustanovení § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců (rozhodnutí OSČ OP Praha čj. CPPH7993/ČJ-2010-004003, ze dne 28. 4. 2010). Ve správním spisu je založen protokol o vyjádření stěžovatele ze dne 28. 4. 2010. Z obsahu protokolu vyplývá, že stěžovatel byl seznámen s následujícími podklady správního rozhodnutí: lustrace v informačních systémech Policie ČR a Ministerstva vnitra, rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele (čj. CPPH-
6
13696/ČJ-2009-60-KP, ze dne 2. 9. 2009), rozhodnutí ŘSCP (čj. CPR-14200/ČJ2009-9CPR-V243, ze dne 4. 1. 2010). Rozhodnutím OSČ OP Praha (čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003, ze dne 28. 4. 2010) bylo podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. a) bodu 3 zákona o pobytu cizinců5 stěžovateli uloženo správní vyhoštění a stanovena doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území České republiky, v délce tří let. Při svém rozhodování OSČ OP Praha vycházelo ze závazného stanoviska OAMP e.č. ZS 13992, ze dne 28. 4. 2010, které si vyžádalo v souladu s ustanovením § 120a zákona o pobytu cizinců. Při vydání závazného stanoviska OAMP přihlédl k informacím, které mu byly známy o stěžovateli z jeho úřední činnosti (závazná stanoviska OAMP e.č. MV-343-1739/OAM-2008, ze dne 28. 8. 2008, a e.č. ZS 11791, ze dne 26. 8. 2009). Z obsahu závazného stanoviska vyplývá, že ani v tomto v případě nebyly shledány důvody ve smyslu ustanovení § 179 zákona o pobytu cizinců, které by znemožňovaly vycestování stěžovatele do země původu (Angola). V závazném stanovisku se OAMP opět vyjadřuje k existenci soukromého a rodinného života stěžovatele na území jako případného důvodu znemožňujícího vycestování: „Z vyjádření účastníků správního řízení bylo naprosto zřejmé, že jmenovaný v ČR nevede žádný rodinný život, není v pravidelném osobním kontaktu a udržuje s nimi telefonický kontakt … Jmenovaný nezná ani adresu jejich současného bydliště (pozn. bydliště bývalé manželky a nezletilého syna). Cizinec nezmínil žádný kontakt s bývalou rodinou, uvedl pouze, že občas na výživu syna posílá nějaké peníze. Vzhledem k jeho nepříznivé ekonomické situaci je to spíše výjimečné. Správní orgán je v návaznosti na výše uvedené toho názoru, že pouhou existencí syna na území ČR nelze v žádném případě pokládat za rodinné či citové vztahy a vazby v předmětném slova smyslu.“ Další hodnocení je v podstatě doslova převzato ze závazného stanoviska OAMP e.č. ZS 11791, ze dne 26. 8. 2009, z toho důvodu není třeba je zde opakovat. OSČ OP Praha dále podle ustanovení § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců posoudilo důsledek vydávaného rozhodnutí o správním vyhoštění do soukromého a rodinného života stěžovatele obdobným způsobem jako ICP Praha v předchozím řízení o správním vyhoštění (viz citace uvedená výše). Přiměřenost měla být zvažována i při stanovení délky platnosti správního vyhoštění. Podle názoru OSČ OP Praha převážil společenský zájem na dodržování právních norem nad případnými zásahy do soukromého a rodinného života stěžovatele. Uvedeným rozhodnutím nebudou podle názoru OSČ OP Praha ohroženy ani poškozeny rodinné vztahy stěžovatele a rovněž nebude poškozen soukromý život stěžovatele. Součástí rozhodnutí o správním vyhoštění je i poučení o možnosti účastníka řízení se proti rozhodnutí odvolat do pěti dnů ode dne jeho oznámení. Rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatel osobně převzal dne 28. 4. 2010 (převzetí potvrdil svým podpisem na stejnopisu rozhodnutí). Proti rozhodnutí podal stěžovatel odvolání dne 5. 5. 2010. Zároveň s odvoláním podal žádost o navrácení v předešlý stav ve smyslu ustanovení § 41 5
Správní orgán ani v tomto případě nepovažoval stěžovatele za rodinného příslušníka občana Evropské unie.
7
správního řádu. V postoupené spisové dokumentaci je založena pouze první strana stěžovatelova odvolání. Stěžovatel uvádí, že po svém příjezdu do Zařízení pro zajištění cizinců Poštorná (dále také „ZZC Poštorná“) byl umístěn na izolační místnosti (od 28. 4. do 3. 5. 2010). Z toho důvodu nemohl využít právního poradenství, které je v ZZC Poštorná poskytováno cizincům ve dnech úterý a čtvrtek, nestihl proto podat proti uvedenému rozhodnutí o správním vyhoštění odvolání v zákonem stanovené lhůtě. Usnesením OSČ OP Praha pod čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003, ze dne 13. 5. 2010, nebylo žádosti o navrácení v předešlý stav vyhověno. V rozhodnutí OSČ OP Praha uvádí, že rozhodnutí o správním vyhoštění nabylo právní moci dne 4. 5. 2010, odvolání bylo podáno dne 5. 5. 2010 a doručeno OSČ OP Praha dne 10. 5. 2010. Jelikož podle názoru správního orgánu stěžovatel neprokázal, že by důvodem pro zmeškání úkonu byly závažné důvody, žádosti nevyhovělo. Ve správním spisu je založeno stěžovatelovo odvolání ze dne 1. 6. 2010, podané proti výše uvedenému usnesení, nicméně z obsahu správního spisu není zřejmé, jak OSČ OP Praha s podáním stěžovatele naložilo. Odvolání stěžovatele proti rozhodnutí o správním vyhoštění postoupilo OSČ OP Praha spolu s průvodním dopisem ze dne 13. 5. 2010 k ŘSCP. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. S ohledem na výše zjištěné skutečnosti jsem dospěl k závěru, že další využití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením § 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba, a věc hodnotím následujícím způsobem. I. Postup ICP Praha v řízení o správním vyhoštění stěžovatele vedeném pod čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003 Řízení o správním vyhoštění je upraveno zejména v hlavě X. zákona o pobytu cizinců. Na řízení o správním vyhoštění se dále subsidiárně použijí ustanovení správního řádu6 o správním řízení (srov. ustanovení § 168 zákona o pobytu cizinců). Rozhodnutím ICP Praha (čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003) ze dne 2. 9. 2009 bylo stěžovateli uloženo správní vyhoštění podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců.7 6
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád ve znění pozdějších předpisů. Podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) bod 1 a 2 zákona o pobytu cizinců: „Policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, … c) až na 3 roky: 1. pobývá-li cizinec na území bez cestovního dokladu, ač k tomu není oprávněn, 2. pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn, nebo bez platného oprávnění k pobytu, nebo…“ 7
8
Stěžovatel ve svém podnětu nezpochybňuje závěry ICP Praha ohledně jeho nelegálního pobytu na území a neplatnost cestovního dokladu. Namítá však, že vydané rozhodnutí o správním vyhoštění má nepřiměřené důsledky do jeho soukromého a rodinného života. a) Účastníci řízení o správním vyhoštění Pro vymezení okruhu účastníků řízení o správním vyhoštění se použijí obecná ustanovení o účastenství obsažená ve správním řádu. S ohledem na skutečnost, že v průběhu řízení vyšlo najevo, že na území České republiky pobývá i nezletilý syn stěžovatele (R.S., nar. 1996, státní příslušnost Česká republika), měl správní orgán v souladu s ustanovením § 27 odst. 2 správního řádu přiznat postavení účastníka i tomuto nezletilému dítěti. Správní orgán v této souvislosti nicméně konstatoval, že „druhým účastníkem tohoto správního řízení je jako zákonný zástupce nezletilého R. matka této nezletilé osoby M.S.,… které bylo oznámení o zahájení řízení předáno dne 25. 8. 2009, a téhož dne byl sepsán i protokol o vyjádření účastníka správního řízení.“ Paní M.S. je jako účastník řízení uvedena např. na oznámení o zahájení správního řízení, protokolu o vyjádření účastníka správního řízení, na rozhodnutí ICP Praha o správním vyhoštění (čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003, ze dne 2. 9. 2009) i na rozhodnutí ŘSCP (čj. CPR-14200/ČJ-2009-9CPR-V243, ze dne 14. 1. 2010). Podle mého názoru byl účastníkem správního řízení přímo nezletilý syn stěžovatele, nikoliv jeho matka, jak uvádí správní orgány (ICP Praha i ŘSCP). b) Procesní způsobilost a zastoupení účastníka správního řízení Procesní způsobilost účastníků ve správním řízení vymezuje ustanovení § 29 odst. 1 správního řádu, které však dále v této otázce odkazuje na obecné právní předpisy (v daném případě zejména na ustanovení § 8 a § 9 občanského zákoníku).8 Přestože dopadá pouze na cizince, nelze v této souvislosti pominout ani speciální vymezení procesní způsobilosti uvedené v ustanovení § 178 zákona o pobytu cizinců.9 Na základě těchto ustanovení lze usuzovat, že nezletilý syn stěžovatele nebyl pro právní úkony v řízení o správním vyhoštění stěžovatele plně procesně způsobilý, a musel z toho důvodu být zastoupen (viz ustanovení § 32 odst. 1 správního řádu). Správní řád v ustanovení § 32 odst. 1 předpokládá, že účastník bez procesní způsobilosti bude zastupován především svými zákonným zástupcem. Kdo je zákonným zástupcem nezletilého dítěte, vyplývá ze zákona o rodině. Podle ustanovení § 36 zákona o rodině rodiče zastupují dítě při právních úkonech, ke kterým není plně způsobilé. Zastupování dítěte je projevem rodičovské zodpovědnosti [viz ustanovení § 31 odst. 1 písm. b) zákona o rodině], přičemž
8
Podle ustanovení § 9 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku: „Nezletilí mají způsobilost jen k takovým právním úkonům, které jsou svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku.“ 9 Podle ustanovení § 178 zákona o pobytu cizinců: „Za způsobilého k právním úkonům podle tohoto zákona se považuje cizinec starší 15 let, který je schopen projevit svou vůli a samostatně jednat.“
9
rodičovská zodpovědnost náleží oběma rodičům (viz ustanovení § 34 odst. 1 zákona o rodině), z toho důvodu zákonnými zástupci nezletilého R.S. byli oba jeho rodiče.10 Skutečnost, že za účastníka řízení namísto nezletilého byla označena jeho matka, nemusela sama o sobě mít ještě negativní vliv na výsledek, resp. na zákonnost, provedeného správního řízení. To však za předpokladu, že práva a zájmy nezletilého byly ve správním řízení dostatečně hájeny. Ustanovení § 37 odst. 1 zákona o rodině omezuje rodiče v zastupování nezletilého dítěte ve věcech, při nichž by mohlo dojít ke střetu zájmů mezi rodiči a dítětem.11 Oproti obecné úpravě obsažené v ustanovení § 22 občanského zákoníku podle zákona o rodině postačuje již pouhá možnost střetu zájmů, aby rodič nemohl své nezletilé dítě zastupovat.12 Ačkoliv podklady shromážděné v rámci předmětného správního řízení (zejména protokoly o vyjádření účastníků) nenasvědčují tomu, že by vztahy mezi stěžovatelem a jeho bývalou manželkou byly vyhrocené, resp. že by bývalá manželka měla konkrétní zájem na ukončení pobytu stěžovatele na území České republiky, nebylo možné tuto možnost předem ani vyloučit. V obecné rovině lze totiž konstatovat, že vztahy mezi rozvedenými manžely nejsou obvykle přátelské či neutrální. Naopak nalezneme řadu případů, kdy snahou jednoho z rozvedených manželů je omezit toho druhého v rodičovském styku s nezletilými dětmi, a minimalizovat tak jeho výchovný vliv, přestože to nemusí být v souladu s nejlepším zájmem nezletilých dětí. Je nasnadě, že uložení a výkon správního vyhoštění fakticky znemožňuje (resp. výrazně omezuje) vyhošťovanému rodiči, aby mohl své děti vídat. Výkonem správního vyhoštění je rovněž ohrožena možnost nezletilého požadovat po vyhošťovaném rodiči plnění vyživovací povinnosti. S ohledem na možný konflikt zájmů zákonné zástupkyně (matky) se zájmy zastoupeného (nezletilého) měl, podle mého názoru, ICP Praha postupovat podle ustanovení § 32 odst. 2 písm. a) správního řádu a nezletilému ustanovit opatrovníka. Podle ustanovení § 37 odst. 2 zákona o rodině se v těchto případech za opatrovníka zpravidla ustanoví orgán sociálně-právní ochrany dětí. To by samozřejmě nebránilo ICP Praha tomu, aby matku nezletilého vyslechl ve správním řízení jako svědkyni. Ačkoli v daném případě zákonná zástupkyně nezletilého ve svém vyjádření potvrdila, že nezletilý má ke stěžovateli silný citový vztah a jeho vyhoštění by velmi těžce nesl, omezila se při prosazování zájmů nezletilého pouze na své vyjádření do protokolu ve správním řízení, žádné další důkazy již nenavrhovala ani nevyužila možnosti podat proti rozhodnutí o správním vyhoštění odvolání. Je tedy otázkou, zda byly zájmy zastoupeného ve správním řízení dostatečně hájeny a prosazovány.
10
V této souvislosti lze ještě zmínit i požadavek zákona o rodině, aby při výkonu rodičovské zodpovědnosti panovala o podstatných věcech mezi rodiči shoda (viz ustanovení § 49 zákona o rodině). 11 Podle ustanovení § 37 zákona o rodině: „(1) Žádný z rodičů nemůže zastoupit své dítě, jde-li o právní úkony ve věcech, při nichž by mohlo dojít ke střetu zájmů mezi rodiči a dítětem nebo ke střetu zájmů dětí týchž rodičů. (2) Nemůže-li dítě zastoupit žádný z rodičů, ustanoví soud dítěti opatrovníka, který bude dítě v řízení nebo při určitém právním úkonu zastupovat. Tímto opatrovníkem zpravidla ustanoví orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí (dále jen "orgán sociálně-právní ochrany dětí").“ 12 Milana Hrušáková a kolektiv Zákon o rodině, 4. vydání. Praha: 2009, str. 140 - 142.
10
c) Zjištění názoru nezletilého účastníka ve správním řízení Povinnost správního orgánu jednat vždy v nejlepším zájmu dítěte vyplývá z čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.13 Podle čl. 12 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte: „1. Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zabezpečují dítěti, které je schopno formulovat své vlastní názory, právo tyto názory svobodně vyjadřovat ve všech záležitostech, které se jej dotýkají, přičemž se názorům dítěte musí věnovat patřičná pozornost odpovídající jeho věku a úrovni.“ Podle čl. 12 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte: „2. Za tímto účelem se dítěti zejména poskytuje možnost, aby bylo vyslyšeno v každém soudním nebo správním řízení, které se jej dotýká, a to buď přímo, nebo prostřednictvím zástupce anebo příslušného orgánu, přičemž způsob slyšení musí být v souladu s procedurálními pravidly vnitrostátního zákonodárství.“ dětí.
14
Obdobný závazek rovněž obsahuje i čl. 3 Evropské úmluvy o výkonu práv
Vnitrostátní procesní pravidla, na která odkazuje výše zmíněné ustanovení Úmluvy o právech dítěte, jsou obsažena jednak v ustanovení § 31 odst. 3 zákona o rodině a dále rovněž v ustanovení § 29 odst. 4 správního řádu.15 Ze správního spisu je patrné, že nezletilý účastník nebyl ani v právě projednávaném případě správního vyhoštění ani v řízeních jemu předcházejících, a ani v řízení následujícím přímo vyslechnut a dotázán na svůj názor a svůj vztah ke stěžovateli. Byť z citovaných ustanovení Úmluvy o právech dítěte či správního řádu nevyplývá jednoznačná povinnost správního orgánu, aby nezletilého účastníka vyslechl přímo, bylo, podle mého názoru, pochybením správního orgánu, pokud tak v daném případě neučinil. Takový postup se nabízel jako vhodný s ohledem na věk nezletilého a rovněž povaze zkoumané otázky. Posouzení existence rodinného života stěžovatele na území České republiky, jeho intenzity a důsledků správního vyhoštění bylo přitom pro rozhodnutí o dalším postupu ve věci zcela zásadní (viz dále). To tím spíše, pokud správní orgány měly pochybnosti, a to navzdory skutečnostem zjištěným v průběhu správního řízení, o existenci skutečného rodinného života stěžovatele (viz zejména obsah závazného stanoviska OAMP e.č. ZS 11791). 13
Podle čl. 3 odst. 1 sdělení č. 104/1991 Sb., Federálního ministerstva zahraničních věcí, o Úmluvě o právech dítěte: „1. Zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány.“ 14 Sdělení č. 54/2001 Sb. m. s. Ministerstva zahraničních věcí, o přijetí Evropské úmluvy o výkonu práv dětí. 15 Obdobný postup je uložen soudu v ustanovení § 100 odst. 4 občanského soudního řádu: „(4) V řízení, jehož účastníkem je nezletilé dítě, které je schopno formulovat své názory, soud postupuje tak, aby byl zjištěn jeho názor ve věci. Názor nezletilého dítěte soud zjistí výslechem dítěte. Názor dítěte může soud ve výjimečných případech zjistit též prostřednictvím jeho zástupce, znaleckého posudku nebo příslušného orgánu sociálně-právní ochrany dětí. Výslech dítěte může soud provést i bez přítomnosti dalších osob, lze-li očekávat, že by jejich přítomnost mohla ovlivnit dítě tak, že by nevyjádřilo svůj skutečný názor. K názoru dítěte soud přihlíží s přihlédnutím k jeho věku a rozumové vyspělosti.“
11
V této souvislosti připomínám, že podle ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu: „Správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.“ Nebylo tedy jenom věcí účastníků řízení, aby svůj vztah ve správním řízení náležitě doložili, povinností ICP Praha bylo zjistit všechny rozhodné skutečnosti. d) Posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí o správním vyhoštění do soukromého a rodinného života stěžovatele Podle ustanovení § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců: „(2) Rozhodnutí o správním vyhoštění podle ustanovení § 119 nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince.“ Citované ustanovení zákona o pobytu cizinců je odrazem mezinárodního závazku České republiky chránit právo na soukromý a rodinný život zakotveného v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále také „Úmluva“).16 Podle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod: 1. „Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. 2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“ K výkladu pojmu „soukromého a rodinného života“ existuje poměrně bohatá judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále také „ESLP“ nebo „soud“).17 Úsudek o existenci, či neexistenci „rodinného života“ podle názoru ESLP závisí na v praxi existujících blízkých osobních vazbách. Nicméně z pojetí rodiny, z něhož vychází čl. 8 Úmluvy, vyplývá, že dítě narozené z manželského svazku je ipso jure součástí tohoto vztahu, tudíž samotným okamžikem jeho narození a od tohoto okamžiku existuje mezi ním a jeho rodiči pouto „rodinného života", které se kromě výjimečných případů nemůže rozpadnout.18 Podle názoru ESLP není ani společné soužití (resp. sdílení společné domácnosti) nezbytnou podmínkou pro existenci rodinného života mezi rodiči a dětmi.19 16
Sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí uveřejněné pod č. 209/1992 Sb. Pro úplnost dodávám, že Evropský soud pro lidská práva je podle čl. 32 odst. 1 Úmluvy povolán k jejímu výkladu a v souladu s ustanovením čl. 19 Úmluvy byl zřízen k zajištění plnění závazků vyplývajících pro smluvní strany Úmluvy. 18 Např. Al-Nashif proti Bulharsku (stížnost číslo 50963/99) ze dne 20. 6. 2002, ustanovení § 112; Ahmut proti Nizozemsku (stížnost číslo 21702/93) ze dne 28. 11. 1996, ustanovení § 60. 19 Viz Berrehab proti Nizozemsku (stížnost č. 10730/84) ze dne 21. 6. 1988, ustanovení § 21: „The Court likewise does not see cohabitation as a sine qua non of family life between parents and minor children. It has held that the relationship created between the spouses by a lawful and genuine marriage - such as that contracted by Mr. and Mrs. Berrehab - has to be regarded as ,family life΄ (see the Abdulaziz, Cabales and Balkandali judgment of 28 May 1985, Series A no. 94, p. 32, ustanovení § 62). It follows from the concept of family on which Article 8 (art. 8) is based that a child born of such a union is ipso jure part of that relationship; hence, from the moment of the child’s birth and by the very fact of it, there exists between him and his 17
12
Z toho důvodu konstatuji, že správní orgán (OAMP) neuvádí žádné takové závažné okolnosti, v jejichž důsledku mohlo dojít k zániku rodinné vazby mezi nezletilým a stěžovatelem (viz výše), jeho závěr (uvedený v závazném stanovisku) nemá oporu ve správním spisu a považuji jej za nesprávný. Vztah stěžovatele a jeho nezletilého syna lze, podle mého názoru, charakterizovat jako rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Z obsahu čl. 8 Úmluvy je nicméně patrné, že právo na respektování soukromého rodinného života není formulováno jako absolutní právo. Odstavec druhý uvedeného ustanovení uvádí řadu legitimních cílů, které zásah státu do soukromého a rodinného života ospravedlňují (tj. v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných). Úmluva jako další nezbytné podmínky pro zásah státu do tohoto práva stanoví, jednak aby k zásahu do soukromého anebo rodinného života došlo na základě zákona, a dále i to, aby takové opatření bylo v demokratické společnosti nezbytné. Pojem „nezbytný v demokratické společnosti“ není v Úmluvě přímo definován. Výklad tohoto pojmu je rovněž předmětem výkladu v judikatuře ESLP. ESLP nezpochybňuje právo smluvní strany Úmluvy, aby regulovaly vstup a délku pobytu cizinců na svém území. Podle ustálené judikatury ESLP pojem „nezbytnosti“ v sobě implikuje zásah do soukromého a rodinného života ospravedlněný naléhavou sociální potřebou, a zejména, že je přiměřený sledovanému legitimnímu cíli.20 Výše uvedené ESLP aplikuje bez ohledu na to, zda cizinec vstoupil na území státu jako dospělý nebo ve velmi mladém věku, či zda se na území státu narodil.21 Tento výklad obecně respektují při svém rozhodování i soudy České republiky.22 Výše uvedené ESLP dále rozvinul a podrobněji vysvětlil ve svých dalších rozsudcích. Za stěžejní je v této souvislosti považován rozsudek ve věci Boultif proti Švýcarsku,23 ve kterém ESLP vymezil celou řadu okolností, které považuje za relevantní při posouzení, zda zásah do rodinného a soukromého života cizince je nezbytný v demokratické společnosti a proporční ke sledovanému cíli. Na výše uvedené rozhodnutí navázal ESLP v dalším svém rozhodnutí Üner proti Nizozemsku.24 ESLP v rozhodnutí ve věci Üner proti Nizozemsku výslovně uvádí (ustanovení § 57), že přestože čl. 8 Úmluvy neobsahuje absolutní právo pro jakoukoli kategorii cizinců nebýt vyhoštěn, může vyhoštění cizince za určitých okolností vést k porušení čl. 8 Úmluvy.
parents a bond amounting to "family life", even if the parents are not then living together. Subsequent events, of course, may break that tie, but this was not so in the instant case. ...“ 20 Berrehab proti Nizozemsku (stížnost č. 10730/84, Series A, č. 138) ze dne 18. 2. 1991, ustanovení § 28; Moustaquim proti Belgii (stížnost č. 12313/86, Series A, č. 193) ze dne 26. 3. 1992, ustanovení § 43; Beldjoudi proti Francii (stížnost č. 12083/86, Series A, č. 234-A) ze dne 19. 2. 1996, ustanovení § 74; Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99) ze dne 18. 10. 2006, ustanovení § 54. 21 Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99) ze dne 18. 10. 2006, ustanovení § 55. 22 Nález Ústavního soudu (Pl. ÚS 26/07) vyhlášený dne 17. 12. 2008, ustanovení § 40, rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 2Tzn 60/97, R 13/1998 tr. 23 Boultif proti Švýcarsku (stížnost č. 54273/00) ze dne 2. 11. 2001, ustanovení § 47 a § 48. 24 Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99) ze dne 18. 10. 2006.
13
V souvislosti s případem stěžovatele lze připomenout závěry, ke kterým dospěl ESLP v případu Berrehab proti Nizozemsku25 a rovněž v případu Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku.26 V případu Berrehab proti Nizozemsku soud konstatoval, že při posuzování, zda je zásah do rodinného života „v demokratické společnosti nezbytný“, nelze mít na zřeteli pouze otázku imigrační politiky a pobytu cizinců, ale musí zohlednit i oboustranný zájem stěžovatelů na pokračování jejich vztahu. Sledovaný legitimní cíl na jedné straně musí být podle soudu poměřován se závažností zásahu do práva stěžovatelů na respektování jejich rodinného života. Ve vztahu k uplatněnému legitimnímu cíli (veřejný pořádek) ESLP zohlednil skutečnost, že v daném případě se jednalo o cizince, který v Nizozemsku pobýval a pracoval několik let a vůči kterému neměly úřady žádné námitky, v Nizozemsku (ještě před ukončením pobytu) si vytvořil skutečné rodinné vazby, oženil se s občankou Nizozemska a z jejich manželství se narodilo dítě. Při posouzení dopadů opatření nizozemských státních orgánů (neprodloužení pobytového oprávnění a správního vyhoštění) do rodinného života ESLP poukázal na velmi silné citové vazby mezi cizincem a jeho dcerou, a konstatoval, že ukončení pobytu a následné vyhoštění ohrozilo další existenci jejich vztahu. Účinky přijatých opatření byly podle názoru ESLP o to závažnější s ohledem na věk nezletilé dcery. S ohledem na výše uvedené okolnosti dospěl ESLP k závěru, že nebylo dosaženo spravedlivé rovnováhy mezi protichůdnými zájmy, a tím vnikla disproporce mezi použitými prostředky a sledovaným účelem. Z toho důvodu ESLP nemohl považovat provedená opatření za nezbytná v demokratické společnosti. V případu Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemí ESLP uvedl, že v případech týkajících se jak práva na rodinný život, tak otázek kontroly imigrace, bude rozsah pozitivně formulovaného závazku smluvního státu (umožnit cizinci pobyt na svém území) záviset na konkrétních poměrech zúčastněných osob a na dotčeném veřejném zájmu. V tomto kontextu musí být podle ESLP zohledněny následující faktory: v jakém rozsahu dojde k narušení rodinného života, rozsah vazeb ve smluvním státě, zda existují nepřekonatelné překážky pro rodinný život v zemi původu jedné nebo všech zúčastněných osob, do jaké míry je třeba zohlednit zájem státu na dodržování pobytových předpisů (případy porušení pobytových předpisů) nebo veřejného pořádku, důležitá bude rovněž úvaha, zda partneři si byli vědomi toho, že jejich rodinný život na území tohoto státu bude od počátku nejistý vzhledem k problematickému pobytovému statusu jednoho z nich. Článek 8 Úmluvy nechrání pouze právo na rodinný život, ale také právo na soukromý život. ESLP v případu Üner proti Nizozemsku jednoznačně konstatoval, že i právo na soukromý život může bránit vyhoštění cizince: „Soud si je v tomto kontextu vědom, že ne všichni takoví migranti nehledě na to, jak dlouho pobývají v zemi, ze které mají být vyhoštěni, nezbytně naplňují „rodinný život“ ve významu čl. 8. Nicméně protože čl. 8 také chrání právo na založení a rozvinutí vztahu s jinými lidskými bytostmi a okolním světem (viz Pretty proti Spojenému království, ustanovení § 61) a může někdy zahrnovat aspekty sociální identity jednotlivce (viz Mikulić proti Chorvatsku, ustanovení § 53), je nutné uznat, že všechny sociální vazby společně mezi usazenými migranty a komunitou, ve které žijí, představují část 25 26
Berrehab proti Nizozemsku (stížnost č. 10730/84, Series A, č. 138) ze dne 18. 2. 1991, ustanovení § 25 - § 29. Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku (stížnost č. 50435/99) ze dne 31. 1. 2006.
14
konceptu „soukromého života“ ve smyslu čl. 8. Ať už je přítomný „rodinný život“, či nikoli, Soud proto předpokládá, že vyhoštění usazeného migranta představuje zásah do jeho práva na soukromý život. Bude záležet na okolnostech konkrétního případu, jestli bude vhodné, aby se Soud zaměřil spíše na „rodinný život“ nebo na „soukromý život“. 27 K pojmu „soukromého života“ a jeho obsahu se ESLP rovněž vyjádřil v případě Slivenko proti Lotyšsku.28 S ohledem na skutečnost, že ustanovení § 119a odst. 2 zákona o pobytu je transpozicí výše uvedeného závazku obsaženého v čl. 8 Úmluvy, domnívám se, že jeho výklad (a tedy i postup správního orgánu)29 musí být v praxi konformní s výše uvedenou judikaturou ESLP. ICP Praha se ve správním řízení omezil pouze na zjištění, že stěžovatel nežije s nezletilým synem ve společné domácnosti, stýká se s ním pouze příležitostně po telefonické domluvě s bývalou manželkou a přes skutečnost, že správním vyhoštěním dojde k narušení rodinných vazeb, nedojde k jejich zpřetrhání, neboť se synem může stěžovatel být v kontaktu i mimo území České republiky. Domnívám se, že správní orgán měl ve správním řízení zjistit názor nezletilého syna stěžovatele - účastníka řízení jeho přímým dotazováním na vztah ke stěžovateli, frekvenci a průběh jeho návštěv, případně jejich dalších kontaktů (např. prostřednictvím telefonického spojení), popřípadě si opatřit k věci vyjádření příslušného orgánu sociálně-právní ochrany dítěte. Bylo, podle mého názoru, vhodné vyjasnit i to, jak často se stěžovatel stýká se svým synem, zda se může se synem vídat kdykoliv či zda existují okolnosti, které mu v návštěvách brání. Konstatuji tedy, že skutkový stav byl v tomto směru zjištěn správními orgány nedostatečně, z toho důvodu nemohly být vyhodnoceny náležitým způsobem ani dopady správního vyhoštění do rodinného života stěžovatele (resp. i jeho nezletilého syna). Tvrzení správního orgánu, podle kterého může stěžovatel být v kontaktu se svým nezletilým synem i mimo území České republiky, nemohu přijmout. Je, podle mého názoru, velmi pravděpodobné, že vycestováním stěžovatele z České republiky do Angoly by naopak byl jakýkoliv další osobní kontakt stěžovatele se svým synem na velmi dlouhou dobu zcela znemožněn. Dle mého názoru nebylo možné reálně očekávat, že by matka nezletilého svolila k cestě nezletilého do Angoly k návštěvě svého otce; nelze ani pominout finanční náročnost každé takové cesty. S ohledem na sociální a pracovní status stěžovatele a jeho ztrátu kontaktů se zemí původu nelze ani očekávat, že by mohl v Angole nezletilému synovi zajistit přiměřené podmínky pro pobyt. Přestože platnost správního vyhoštění byla stanovena „při spodní hranici sazby“ uvedené v ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, musím současně konstatovat, že další šance stěžovatele na návrat do České republiky 27
Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99) ze dne 18. 10. 2006, ustanovení § 59. Slivenko proti Lotyšsku (stížnost č. 48321/99) ze dne 9. 10. 2003, ustanovení § 96 - § 97. 29 Závěry Nejvyššího správního soudu vyjádřené v rozsudku ze dne 28. 11. 2008, čj. 5Azs 46/2008-71 (www.nssoud.cz), nasvědčují, že povinnost posoudit přiměřenost dopadů správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizince má především orgán cizinecké policie. 28
15
po výkonu a skončení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění jsou z mnohých (zčásti faktických) důvodů velmi malé. Z praxe mi je známo, že v obdobných případech často brání udělení krátkodobého či dlouhodobého víza a návratu cizince zpět na území ustanovení § 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců (rozhodnutí o zamítnutí vízové žádosti je navíc ze soudního přezkumu vyloučeno). Správní orgány rovněž při svém rozhodování zcela opomněly zhodnotit dopady správního vyhoštění do soukromého života stěžovatele. Stěžovatel přitom uvádí, že do České republiky přicestoval v roce 1986, tedy ve věku 16 let. V České republice měl vystudovat střední školu, následně měl absolvovat bakalářské studium a několik let prý studoval i na Univerzitě Karlově v Praze. Stěžovatel rovněž uvádí, že v Angole nemá žádné zázemí, a nežijí tam ani již žádní blízcí příbuzní. S ohledem na výše uvedené jsem dospěl k závěru, že ICP Praha ve správním řízení nezjistil všechny relevantní okolnosti týkající se soukromého a rodinného života stěžovatele na území České republiky. V průběhu uvedeného správního řízení nebyla ani náležitě posouzena přiměřenost dopadů rozhodnutí o správním vyhoštění do soukromého a rodinného života stěžovatele. Pochybení musím vytknout i ŘSCP, které se zabývalo odvoláním stěžovatele ze dne 8. 9. 2009. Jelikož odvolání bylo stěžovatelem podáno po uplynutí odvolací lhůty, nezbývalo odvolacímu orgánu než jej usnesením zamítnout jako opožděné podle ustanovení § 92 odst. 1 správního řádu, současně měl odvolací orgán zkoumat, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení. Vady, které jsem zjistil v postupu správního orgánu I. stupně (ICP Praha) při vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, byly, podle mého názoru, natolik závažné, aby odůvodňovaly zahájení přezkumného řízení. Jelikož přezkumné řízení odvolacím orgánem zahájeno nebylo, konstatuji, že pochybilo i ŘSCP. II. Postup OSČ OP Praha v řízení o správním vyhoštění stěžovatele vedeném pod čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003 Rozhodnutím OSČ OP Praha čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003, ze dne 28. 4. 2010, bylo stěžovateli uloženo správní vyhoštění podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. a) bodu 3 zákona o pobytu cizinců.30 Doba, po kterou byl stěžovateli znemožněn vstup na území České republiky, byla v tomto případě stanovena v délce 3 let. Důvodem pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění byla skutečnost, že stěžovatel po nabytí právní moci předchozího rozhodnutí o správním vyhoštění (tj. rozhodnutí ICP Praha čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003, ze dne 2. 9. 2009) z území nevycestoval, svůj pobyt si žádným způsobem nelegalizoval, a mařil tak výkon úředního rozhodnutí. Výše uvedené skutečnosti stěžovatel ve svém podnětu ani v rámci správního řízení (viz protokol o jeho vyjádření sepsaný dne 28. 4. 2010) nezpochybňoval. 30
Podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. a) bodu 3 zákona o pobytu cizinců: „(1) Policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, … a) až na 10 let, 3. jestliže cizinec opakovaně úmyslně porušuje právní předpisy nebo maří výkon soudních nebo správních rozhodnutí.“
16
Předmětem jeho stížnosti je (jako v předchozím případě) nepřiměřenost důsledků vydaného správního rozhodnutí na jeho soukromý a rodinný život. Stejně jako v předchozím případě platí, že postup správního orgánu v předmětném správním řízení upravuje především hlava X. zákona o pobytu cizinců a subsidiárně se použila i část druhá a třetí správního řádu. Z obsahu předloženého správního spisu je patrné, že OSČ OP Praha považovalo za účastníka řízení o správním vyhoštění pouze stěžovatele. Podle mého názoru je zcela nepochybné, že vydaným rozhodnutím o správním vyhoštění stěžovatele (obdobně jako v předchozím případě) mohl být ve svých právech (právo na rodinný život) dotčen i nezletilý syn stěžovatele. Z toho důvodu správní orgán pochybil, když jej nezahrnul do okruhu účastníků správního řízení, čímž mu znemožnil, aby ve správním řízení (o jeho zahájení se pravděpodobně vůbec nedozvěděl) uplatňoval svá práva. Nezletilý syn stěžovatele měl být považován za účastníka správního řízení podle ustanovení § 27 odst. 2 správního řádu. S ohledem na možný konflikt zájmů jeho zákonné zástupkyně (matky) mělo i OSČ OP Praha postupovat podle ustanovení § 32 odst. 2 písm. a) správního řádu a nezletilému ustanovit opatrovníka (orgán sociálně-právní ochrany dětí). V souladu s ustanovením § 29 odst. 3 správního řádu měl správní orgán nezletilého účastníka přímo vyslechnout, a zjistit tak jeho názor k věci, případně si opatřit vyjádření orgánu sociálně-právní ochrany dítěte. Jsem toho názoru, že vyjádření nezletilého bylo relevantním zdrojem skutkových zjištění o existenci a intenzitě rodinného života stěžovatele. Z toho důvodu nebyl, podle mého názoru, správním orgánem ani v tomto řízení o správním vyhoštění stěžovatele zjištěn dostatečně skutkový stav, na jehož základě by bylo možné vydat rozhodnutí ve věci. K nápravě výše uvedeného nedostatku nepřispělo ani to, že OSČ OP Praha při svém rozhodování vycházelo ze skutkových zjištění ICP Praha v předchozím řízení o správním vyhoštění (vedeném pod čj. CPPH-13696/ČJ-2009-60-KP).31 V předchozí části této zprávy (část C, bod I. zprávy o šetření) uvádím důvody, pro které nepovažuji skutková zjištění ICP Praha za dostatečná. Ani OSČ OP Praha se v rámci vedeného správního řízení nezabývalo existencí soukromého života stěžovatele na území České republiky. S ohledem na výše uvedené konstatuji, že OSČ OP Praha v řízení o správním vyhoštění stěžovatele vedeném pod čj. CPPH-7993/ČJ-2010-004003 nezjistilo všechny relevantní okolnosti týkající se soukromého a rodinného života stěžovatele na území České republiky. Správní orgán neposoudil náležitě přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele.
31
Nadto není zřejmé, zda OSČ OP Praha se při svém rozhodování opíralo o důkazní prostředky, které byly shromážděny v předchozím správním řízení nebo pouze převzalo skutkové závěry uvedené v odůvodnění rozhodnutí ICP Praha o správním vyhoštění ze dne 2. 9. 2009.
17
D - Závěr Na základě výše uvedených skutečností konstatuji, že jsem v postupu ICP Praha a OSČ OP Praha v řízení o správním vyhoštění stěžovatele shledal pochybení, které jsem specifikoval v části C této zprávy. Pochybení jsem shledal rovněž v postupu ŘSCP. Svoje šetření končím a v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv se na OŘSCP Praha a ŘSCP obracím s žádostí, aby se k této zprávě do 30 dnů od doručení dopisu vyjádřily. Jejich vyjádření bude podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska ve věci. Zprávu o šetření obdrží rovněž stěžovatel.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
18
