V Brně dne 8. dubna 2010 Sp. zn.: 4492/20098/VOP/KPV
Zpráva o šetření podnětu pana M.B.
A Obsah podnětu Pan M.B. (dále také jen „stěžovatel“), se obrátil na veřejného ochránce práv podnětem ve věci předpisu dlužného pojistného na veřejné zdravotní pojištění a souvisejícího penále. Stěžovatel v podnětu uvedl, že mu Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR (dále také jen „VZP ČR“) v únoru roku 2009 zaslala vyúčtování dlužného pojistného za období let 1999 – 2000. Stěžovatel namítl promlčení dluhu, VZP ČR ovšem oprávněnost vyúčtování vysvětlovala tím, že vyúčtování poprvé zasílala již v dubnu 2004. Stěžovatel poté zjistil, že vyúčtování z roku 2004 bylo doručeno formou náhradního doručení. Vznik dluhu stěžovatel nezpochybňoval, nesouhlasil však s postupem VZP ČR. Dle jeho názoru VZP ČR nechává úmyslně růst penále a jednou za pět let pošle dlužníkovi oznámení, aby naplnila zákonem požadovaný úkon ke zjištění výše dluhu bránící jeho promlčení. Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla ujala já, neboť veřejný ochránce práv využil své možnosti dané mu ustanovením § 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a přenesl na mě některé oblasti své působnosti, mezi nimi i činnost zdravotních pojišťoven, do níž podnět stěžovatele spadá.
B Skutková zjištění Na základě podnětu stěžovatele jsem v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb. zahájila ve věci šetření s cílem zjistit, zda došlo k promlčení dluhu stěžovatele, či nikoliv. Zaměřila jsem se proto na úkony, které VZP ČR při zjištění a vyměření dluhu učinila vůči stěžovateli. Vycházela jsem přitom z podkladů, které přiložil ke svému podnětu stěžovatel, a z podkladů, které jsem si vyžádala od ředitele VZP ČR. Pro posouzení postupu VZP ČR jsou relevantní následující skutečnosti. VZP ČR evidovala stěžovatele v obdobích 28. 9. 1994 – 21. 11. 1994, 20. 1. 1995 – 19. 2. 1995, 28. 10. 1999 – 16. 4. 2000 a 20. 4. 2000 – 6. 9. 2000 v kategorii osob bez zdanitelných příjmů, tj. osob, které nejsou zaměstnanci, osobami samostatně výdělečně činnými, ani za ně není plátcem pojistného stát, a proto jsou povinny samy hradit a odvádět pojistné na zdravotní pojištění.
Dopisem ze dne 16. 3. 2004 oznámila Okresní pojišťovna VZP ČR Prahaměsto stěžovateli, že provedeným vyúčtováním pojistného za období leden 1993 až prosinec 2003, v němž byl stěžovatel evidován v kategorii osob bez zdanitelných příjmů, zjistila nedoplatek pojistného v částce 6.411,- Kč a penále 10.558,- Kč. Sdělila mu, že vyúčtování, které porovnává zákonem stanovené pohledávky a jím uhrazené platby pojistného, může obdržet na kterékoliv úřadovně OP VZP a vyzvala ho k úhradě dlužných částek. Dle doložené dodejky si stěžovatel nepřevzal dopis v úložní lhůtě. Dopis byl vrácen okresní pojišťovně jako nevyžádaný a byl tak dne 8. 4. 2004 doručen fikcí dle § 26d odst. 3 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění. Dopisem ze dne 26. 2. 2009 vyzvala Krajská pobočka VZP ČR pro hlavní město Prahu (dále také jen „KP VZP ČR“) stěžovatele k úhradě nedoplatku pojistného stanoveného ke dni 10. 2. 2009 ve výši 6.411,- Kč a penále k témuž dni ve výši 20.060,- Kč. Stěžovatel výzvu převzal dne 5. 3. 2009 a dne 18. 3. 2009 požádal o promlčení pojistného a penále. K námitce promlčení se KP VZP ČR vyjádřila v dopise ze dne 24. 6. 2009. Uznala částečně promlčení dluhu, a to ke dni 9. 4. 1999, doručení výzev k úhradě dne 8. 4. 2004 a dne 5. 3. 2009 totiž považuje za úkony, od nichž plyne nová pětiletá promlčecí lhůta. Současně s vyjádřením k námitce promlčení zaslala KP VZP ČR stěžovateli výkaz nedoplatků č. 1940912023, kterým mu předepsala k úhradě dlužné pojistné ve výši 5.559,- Kč a penále 15.979,- Kč. Dluh byl podle odůvodnění výkazu předepsán za období od 9. 4. 1999 do 31. 5. 2009, byl tedy ponížen o částky pojistného a penále, které KP VZP ČR uznala jako promlčené. Proti výkazu nedoplatků uplatnil stěžovatel dne 9. 7. 2009 námitky. Uvedl, že neobdržel vyúčtování z dubna 2004, požádal proto o zaslání kopie vyúčtování a dokladu o doručení. KP VZP ČR rozhodnutím ze dne 15. 7. 2009 námitky stěžovatele zamítla a výkaz nedoplatků potvrdila s odůvodněním, že dopis s vyčísleným dlužným pojistným ve výši 6.411,- Kč a penále ve výši 10.558,- Kč byl doručen dne 8. 4. 2004 dle § 26d odst. 3 zákona č. 592/1992 Sb. Dne 13. 8. 2009 podal stěžovatel proti rozhodnutí KP VZP ČR o námitkách odvolání. Uvedl v něm, že „VZP by měla dlužné částky vymáhat okamžitě, nikoli vždy čekat 5 let a jen tak zatěžovat pojištěnce nárůstem penále“. Požádal tedy, aby byl téměř 10 let starý dluh promlčen. Ve věci rozhodoval Rozhodčí orgán VZP ČR, který dne 14. 10. 2009 odvolání zamítl a rozhodnutí KP VZP ČR o námitkách potvrdil. Konstatoval, že KP VZP ČR postupovala při vystavování výkazu nedoplatků a následně rozhodnutí o námitkách zcela v souladu s platnou právní úpravou a že k promlčení dlužného pojistného ani penále nedošlo, neboť KP VZP ČR průběžně činila kvalifikované úkony ke zjištění nebo vyměření dluhu ve smyslu § 16 a 19 zákona č. 592/1992 Sb., které mají za následek běh nové promlčecí lhůty. Těmito úkony bylo zaslání výzvy k úhradě dlužných částek, která byla plátci (stěžovateli) doručena dne 5. 3. 2009, a také zaslání dopisu s vyúčtováním dlužného pojistného a penále, který byl plátci doručen dne 8. 4. 2004. Fikce doručení totiž zakládá právní domněnku, že písemnost byla plátci doručena, ačkoliv si ji nevyzvedl, a že se seznámil s obsahem písemnosti. Rozhodčí orgán v této souvislosti poukázal na usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 4978/2007, z něhož vyplývá, že podmínky pro náhradní doručení uložením písemnosti dle ustanovení § 26d odst. 3 2
zákona č. 592/1992 Sb. nastanou pouze za předpokladu, že se povinný v místě doručení, tj. v místě trvalého bydliště, skutečně zdržuje, což plátce nevyvrátil. Stěžovatel k věci později doplnil, že VZP ČR vyhověla jeho žádosti o úhradu dlužného pojistného ve splátkách a že také požádal o prominutí penále.
C Právní zhodnocení Dle ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud by postupovaly v rozporu s právem, principy demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Mezi subjekty spadající do působnosti veřejného ochránce práv náležejí podle § 1 odst. 2 zákona i veřejné zdravotní pojišťovny. Ve věci, s níž se stěžovatel obrátil na ochránce, se jedná o posouzení otázky, zda VZP ČR předepsala stěžovateli dlužné pojistné a související penále před nebo až po uplynutí promlčecí lhůty. Problematika promlčení práva předepsat pojistné na veřejné zdravotní pojištění je upravena v § 16 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o pojistném“). Podle tohoto ustanovení se právo předepsat dlužné pojistné promlčuje za pět let ode dne splatnosti. Byl-li proveden úkon ke zjištění výše pojistného nebo jeho vyměření, plyne nová promlčecí lhůta ode dne, kdy se o tom plátce pojistného dozvěděl. V souladu s ustanovením § 19 téhož zákona se u promlčení penále postupuje stejně jako u pojistného. Promlčení je institutem soukromého práva, jehož charakteristickým znakem je, že v právních vztazích jím upravených mají účastníci rovné postavení. Pojem promlčení se užívá i v předpisech veřejného práva. Ve veřejnoprávních vztazích jsou však subjekty v nerovném postavení, ve vztahu nadřazenosti a podřazenosti, kdy orgán veřejné správy jako její vykonavatel působí vrchnostensky vůči adresátovi veřejné správy. Mezi veřejnoprávní vztahy náleží i vztah mezi zdravotní pojišťovnou, která rozhoduje ve věcech týkajících se placení pojistného, a plátcem pojistného, který je povinen pojistné odvádět. Otázkou povahy promlčení pojistného na veřejné zdravotní pojištění se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 8. 2008, č.j. 3 Ads 24/2008-119, odkázal přitom na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 3. 2007, č.j. 15 Ca 201/2006-22, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS č. 7/2007 pod č. rozhodnutí 1240/2007.1 Krajský soud v uvedeném rozsudku judikoval, že: „přestože zákon o pojistném, jakožto i ostatní veřejnoprávní předpisy, sice používá termín ‚promlčení‘, tak ve skutečnosti je tím až na ojedinělé výjimky míněno to, co v soukromém právu je prekluzí. Pojem promlčení ve veřejnoprávních předpisech je 1
Již v rozsudku ze dne 12. 9. 2007, č.j. 3 Ads 29/2007-78, se Nejvyšší správní soud zabýval promlčením přeplatku pojistného.
3
tedy obvykle synonymem pro soukromoprávní prekluzi. O skutečné promlčení ve veřejnoprávních předpisech v soukromoprávním smyslu se jedná jedině tehdy, pokud dotyčný předpis v rámci ustanovení pojednávajících o promlčení stanovuje, že správní orgán přihlíží k promlčení jen k námitce účastníka řízení.2 Pokud takovéto ustanovení veřejnoprávní předpis neobsahuje, správní orgán by se měl zabývat promlčením z úřední povinnosti, což ovšem de facto znamená, že správní orgán při zjištění promlčení nemůže předepsat či doměřit pohledávku, když mu toto oprávnění marným uplynutím lhůty již nesvědčí, a to bez ohledu na to, pro jaké důvody nebylo právo v tomto směru ve lhůtě uplatněno.“ Z těchto úvah vycházel i Nejvyšší správní soud, když ve výše zmíněném rozsudku konstatoval, že „lhůtu stanovenou ustanovením § 16 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb. je nutno vykládat jako svou povahou prekluzivní, tzn. tak, že právo předepsat dlužné pojistné zaniká příslušnému správnímu orgánu uplynutím pěti let ode dne splatnosti, pokud jím nebyl učiněn úkon ke zjištění výše pojistného nebo jeho vyměření. Tomuto výkladu pak nasvědčuje rovněž absence jakékoliv bližší úpravy běhu a počítání předmětné lhůty.“ Přestože je na lhůtu v ustanovení § 16 odst. 1 zákona o pojistném nahlíženo jako na lhůtu prekluzivní, není vyloučeno obnovení běhu lhůty. Zmíněné ustanovení upravuje tzv. přerušení lhůty, což znamená, že k dosud uplynulé době se nepřihlíží a lhůta začne běžet znovu, od začátku. Pokud byl před uplynutím lhůty dle § 16 odst. 1 zákona o pojistném učiněn úkon směřující ke zjištění výše pojistného nebo jeho vyměření, pětiletá lhůta začne běžet znovu, a to ode dne, kdy se plátce pojistného o úkonu dozvěděl. Uvedené ustanovení neobsahuje výčet úkonů, které mají za následek obnovení běhu lhůty, ani nekonkretizuje jejich počet. Ze znění ustanovení je však zřejmé, že úkonem přerušujícím promlčecí (fakticky prekluzivní) lhůtu nemůže být jakýkoliv úkon činěný vůči plátci ze strany zdravotní pojišťovny ve věci dluhu na pojistném a penalizace, ale pouze kvalifikovaný úkon, který splňuje vymezené podmínky. Úkon musí být učiněn před uplynutím pětileté promlčecí lhůty, musí směřovat ke zjištění výše pojistného nebo jeho vyměření a plátce pojistného se o něm musí dozvědět. V dané věci se tedy jedná o to, zda dopisy doručené stěžovateli ve dnech 8. 4. 2004 a 5. 3. 2009, kterými ho VZP ČR vyzvala k úhradě dluhu vzniklého neplacením pojistného v obdobích 28. 9. 1994 – 21. 11. 1994, 20. 1. 1995 – 19. 2. 1995, 28. 10. 1999 – 16. 4. 2000 a 20. 4. 2000 – 6. 9. 2000, kdy byl stěžovatel pro účely veřejného zdravotního pojištění osobou bez zdanitelných příjmů, lze považovat za úkony, které směřují ke zjištění nebo vyměření dluhu a zakládají tak běh nové pětileté lhůty ve smyslu § 16 odst. 1 a 19 zákona o pojistném. Je otázkou, zda takovým kvalifikovaným úkonem může být přípis informující o dlužném pojistném a penále evidovaném pojišťovnou k určitému datu a vyzývající plátce k úhradě vyčíslené částky. Dopisy ze dne 16. 3. 2004 a 26. 2. 2009, doručené stěžovateli dne 8. 4. 2004, resp. 5. 3. 2009, obsahují pouze částky dlužného 2
Pro srovnání lze uvést např. § 70 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, podle něhož se k promlčení práva vymáhat daňové nedoplatky přihlédne jen tehdy, je-li to daňovým dlužníkem namítáno, a jen v rozsahu uplatňované námitky.
4
pojistného a penále, které VZP ČR evidovala k určitému datu u stěžovatele. Nebylo v nich přitom uvedeno, za které období přesně je dluh vyčíslen, a není ani zřejmé, zda byla k dopisům přiložena konkrétní vyúčtování, z nichž by vyplývalo, jak VZP ČR ke konečným částkám dospěla. Obsah dopisů spíše nasvědčuje, že vyúčtování přiložena nebyla, dopis ze dne 16. 3. 2004 odkazuje stěžovatele na možnost vyzvednout si vyúčtování na kterékoliv úřadovně okresní pojišťovny. Předmětné dopisy tedy nesledovaly zjištění skutečností rozhodných ke zjištění výše dluhu. Přesto se domnívám, že výzvu k úhradě dlužného pojistného a penále lze obecně považovat za úkon přerušující běh lhůty ve smyslu § 16 odst. 1 a 19 zákona o pojistném. Plátce pojistného totiž může proti vyúčtování uplatnit námitky a prokázat, že pojišťovnou evidované údaje neodpovídají skutečnosti. Neučiní-li tak, vystavuje se nebezpečí dalších kroků ze strany pojišťovny, tj. především vyměření dluhu a jeho vymáhání. Proto lze dle mého soudu chápat výzvu k úhradě jako úkon dle § 16 odst. 1 věty druhé zákona o pojistném, konkrétně jako úkon směřující k vyměření dluhu. Jsem však názoru, že kvalifikovaným úkonem obnovujícím běh pětileté lhůty není opakování stejného úkonu u téhož dluhu. V záležitosti stěžovatele proto nepokládám za kvalifikovaný úkon druhou výzvu k úhradě, tj. dopis ze dne 26. 2. 2009, doručený stěžovateli dne 5. 3. 2009. Dopis se totiž týká téhož dluhu na pojistném v částce 6.411,- Kč, k jehož úhradě již byl stěžovatel vyzván dopisem ze dne 16. 3. 2004. Jedinou změnou je tak navýšení penále za dobu od roku 2004, během níž VZP ČR nečinila vůči stěžovateli ve věci jeho dluhu žádné kroky. Nedošlo tedy k žádnému posunu v činnosti VZP ČR při předepisování dluhu, tím bylo až vydání výkazu nedoplatků dne 24. 6. 2009. Je evidentní, že VZP ČR zaslala stěžovateli dopis ze dne 26. 2. 2009 s cílem přerušit pětiletou promlčecí lhůtu plynoucí od doručení předchozí výzvy k úhradě, tj. od 8. 4. 2004. Akceptovat takové pojetí přerušení promlčecí lhůty by však znamenalo přistoupit v podstatě na časově neomezenou možnost zdravotní pojišťovny předepisovat dlužné pojistné a penále. Pojišťovna by tak totiž mohla každých 5 let zaslat plátci výzvu k úhradě, zabránit tím promlčení dluhu a dluh vyměřit kupříkladu až po 20 letech. To ovšem zcela jistě není smyslem lhůty upravené v § 16 odst. 1 zákona o pojistném, která naopak nepochybně slouží ve prospěch plátce pojistného. Marným uplynutím lhůty totiž plátce nemusí být v nejistotě, zda po něm bude požadováno pojistné, příp. penále, či nikoliv. Účelem úkonů přerušujících běh promlčecí lhůty rozhodně nemůže být přerušovat tuto lhůtu „donekonečna“. Zdravotní pojišťovna je navíc dle ustanovení § 8 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, povinna na dlužníkovi zaplacení pojistného včetně penále vymáhat. Opakované zasílání výzev po 5 letech nelze označit za řádné plnění této povinnosti. Zdravotní pojišťovny hospodaří s veřejnými prostředky a neplnění povinnosti vymáhat dlužné pojistné oslabuje vymahatelnost pohledávky ze strany pojišťovny, což se nepříznivě odráží ve výběru a přerozdělování pojistného. Výběr pojistného na veřejné zdravotní pojištění je přitom nezbytný k zajištění řádného fungování systému zdravotnictví. První výzva stěžovateli k úhradě dluhu na zdravotním pojištění, která mu byla doručena dne 8. 4. 2004, měla za následek obnovení pětileté promlčecí lhůty a VZP ČR správně přihlédla k promlčení pojistného a penále evidovaného u stěžovatele do 8. 4. 1999. Za dané situace ovšem měla Krajská pobočka VZP ČR pro hlavní město Prahu dlužné pojistné vzniklé v období od 9. 4. 1999 do 6. 9. 2000 (k tomuto datu byl 5
stěžovatel naposledy evidován jako osoba bez zdanitelných příjmů) a příslušné penále stěžovateli nejpozději do 5 let od doručení první výzvy, tzn. do 8. 4. 2009, pravomocně předepsat. Podle výše citovaných rozsudků Krajského soudu v Ústí nad Labem a Nejvyššího správního soudu je nutno pojistné ve lhůtě 5 let od splatnosti, není-li proveden úkon ke zjištění výše pojistného nebo jeho vyměření, mající za následek obnovení běhu pětileté lhůty, předepsat pravomocně. Nestačí, aby v této lhůtě bylo vydáno nepravomocné rozhodnutí, neboť proces předepsání pojistného (penále) je ukončen až nabytím právní moci rozhodnutí, kterým je dlužné pojistné (penále) předepsáno. Jelikož se tak v případě stěžovatele nestalo, protože dopis ze dne 26. 2. 2009 neměl za následek přerušení běhu promlčecí lhůty a výkaz nedoplatků byl vydán až dne 24. 6. 2009, došlo k promlčení, fakticky k prekluzi, veškerého dlužného pojistného a souvisejícího penále. Krajská pobočka VZP ČR pro hlavní město Prahu tedy pochybila tím, že nesprávně posoudila otázku promlčení dluhu na zdravotním pojištění, který stěžovateli vznikl po 8. 4. 1999, a vydala výkaz nedoplatků, jímž tento dluh stěžovateli předepsala k úhradě, až po marném uplynutí lhůty stanovené v § 16 odst. 1 zákona o pojistném. K promlčení nepřihlédl ani Rozhodčí orgán VZP ČR v rámci odvolacího řízení, v němž rozhodoval o odvolání stěžovatele proti rozhodnutí KP VZP ČR o námitkách, které stěžovatel uplatnil proti výkazu nedoplatků. Je proto dán důvod pro přezkoumání rozhodnutí Rozhodčího orgánu VZP ČR ze dne 14. 10. 2009, č. j. 9588, 9589/09/Be, sp. zn. SII-3397/09, a předcházejících rozhodnutí Krajské pobočky VZP ČR pro hlavní město Prahu – výkazu nedoplatků č. 1940912023 ze dne 24. 6. 2009 a rozhodnutí o námitkách ze dne 15. 7. 2009, č.j. 5471/09/OSK-SŘIPI/Ha, sp.zn. SII-3397/09 – v přezkumném řízení.
D Závěry Tato zpráva shrnuje poznatky z šetření, které budou po vyjádření dotčeného úřadu podkladem pro mé závěrečné stanovisko ve věci. Po provedeném šetření konstatuji, že jsem v postupu Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR při předpisu dlužného pojistného a penále panu M.B. zjistila pochybení, které jsem konkretizovala v části C této zprávy. Ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, vyzývám ředitele VZP ČR MUDr. Pavla Horáka, CSc., MBA, aby se k mým zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil a sdělil, jaká opatření k nápravě úřad provedl. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli, panu M.B..
RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) 6
