I. Stanovením místní úpravy provozu na pozemních komunikacích (§ 77 zákona č. 361/2001 Sb.) lze vymístit tranzitní nákladní dopravu ze silnic nižších tříd na silnice I. třídy a dálnice, a to platí i v případě, kdy tyto silnice a dálnice jsou zpoplatněny. II. Pro tranzitní dopravu jsou primárně určeny silnice I. třídy. Cílené odklonění tranzitní dopravy na silnice nižších tříd má být výjimkou a lze je uplatnit za podmínky, že nepřinese závažná negativa pro okolí těchto silnic nižších tříd. V Brně dne 25. června 2013 Sp. zn.: 3542/2012/VOP/MBČ
Zpráva o šetření podnětu pana M.M. ve věci vymístění tranzitní kamionové dopravy ze silnice II/322
A. Obsah podnětu Na ochránce se obrátil pan M. M. (dále také jako „stěžovatel“). Podstatou jeho stížnosti je tolerování tranzitní kamionové dopravy na silnici č. II/322 ze strany úřadů. Uvedl, že se obrátil na Městský úřad Kolín a Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“), ale ten mu sdělil, že současná právní úprava vymístění kamionů neumožňuje a navíc zamítavé stanovisko krajský úřad odůvodnil tím, že se v blízkosti bydliště pana M. nachází tepelná elektrárna, která vytváří množství nákladní dopravy. S tím však pan M. nesouhlasí, jelikož náklad do elektrárny, dle jeho přesvědčení, jezdí převážně po železnici, navíc vjezd vozidel do elektrárny by mohl být povolen jako vjezd dopravní obsluze. Stěžovatel navíc disponuje stanoviskem Ministerstva dopravy, které oproti názoru krajského úřadu uvádí, že platná legislativa vymístění tranzitu ze silnic nižších tříd nebrání. Vzhledem k tomu, že JUDr. Pavel Varvařovský využil možnosti, dané mu zákonem č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a přenesl na mě výkon některých agend ve své působnosti, mezi nimi i agendu pozemních komunikací, ujal jsem se vyřízení podnětu pana M. já. V souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv jsem se rozhodl ve věci zahájit šetření.
B. Skutková zjištění Z písemností pana M.M., krajského úřadu a stanoviska Ministerstva dopravy jsem zjistil následující pro mé právní hodnocení relevantní skutečnosti. Ministerstvo dopravy, odbor pozemních komunikací, vydalo dne 2. března 2011 stanovisko, v němž k problému zaujalo následující postoj. Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 19 upravuje tzv. obecné užívání pozemních komunikací. Odst. 1 tohoto ustanovení zní: „V mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem, smí každý užívat pozemní komunikace
bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen "obecné užívání"), pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak. Uživatel se musí přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravně-technickému stavu dotčené pozemní komunikace. V návaznosti na to ministerstvo uvedlo, že zákon o pozemních komunikacích nebrání tomu, aby bylo na základě zákona o silničním provozu1 upraveno užívání pozemní komunikace. Jednou z takovýchto možností je stanovení místní či přechodné úpravy provozu na základě ustanovení § 77 zákona o silničním provozu. Z dikce tohoto ustanovení nevyplývají žádné další podmínky, za kterých lze takto místní úpravu stanovit, kromě písemného vyjádření orgánu Policie ČR (příp. Ministerstva vnitra). Bližší podmínky pro umisťování dopravního značení jsou stanoveny v § 78 zákona o silničním provozu, který stanoví, že „dopravní značky (…) se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem.“ Z toho vyplývá, že umístění dopravního značení nemůže být samoúčelné či dokonce šikanózní, nýbrž musí být racionální a opodstatněné některým z legitimních důvodů. Pokud takový důvod neexistuje, jedná se o dopravní značku umístěnou protizákonně. Jako příklad legitimně zvolené úpravy provozu ministerstvo vyzvedlo případ Jižní spojky v Praze. Ve vztahu k problému s objížděním zpoplatněných úseků silnic a dálnic ministerstvo uvedlo, že stanovení místní úpravy provozu, kterou bude omezen vjezd vozidel určité tonáže na určenou komunikaci (komunikace), je možno užít jako účinný prostředek k omezování průjezdu tranzitní dopravy místy, kam tato doprava z hlediska účelu příslušné komunikace dle zákona o pozemních komunikacích nepatří. Jako možné k využití v těchto případech ministerstvo uvedlo dopravní značku B13 (zákaz vjezdu vozidlům s okamžitou hmotností nad 12 tun) v kombinaci s dopravní značkou E13 (s textem „mimo dopravní obsluhy“), samozřejmě s využitím racionality a opodstatněnosti umístění tohoto dopravního značení. K procesu stanovení místní úpravy provozu ministerstvo připomnělo, že se tak děje ve formě opatření obecné povahy. Setrvání na uvedeném názoru ze dne 2. března 2011 potvrdil ředitel odboru pozemních komunikací Ministerstva dopravy Ing. Milan Dont, Ph.D., na konferenci Dopravní značení levně a efektivně, která se konala dne 28. května 2013 v Praze. Zde znovu zopakoval, že dle ministerstva je možné (již dnes) kamiony vymístit s pomocí dopravního značení. Síť komunikací v okolí silnice č. II/322 přibližuje následující mapka.
1
zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů,
2
Stěžovatel je toho názoru, že daná komunikace II/322 je výrazně zatížena tranzitem, jelikož kamiony jedoucí na trase Pardubice – Praha se jízdou po této silnici vyhýbají zpoplatněné dálnici D11. Dále zmiňuje, že po silnici jezdí kamiony spedičních firem. Obrátil se proto na Městský úřad Kolín (dále jen „městský úřad“), jako správní orgán, příslušný ke stanovení místní úpravy provozu na silnicích II. třídy. Městský úřad zaujal údajně k záležitosti omezení tranzitu dopravním značením negativní stanovisko s odůvodněním, že regulace je možná pouze v případě špatného technického stavu komunikace. Pokud jde o názor Středočeského kraje, resp. krajského úřadu, v minulosti se kraj pokusil o provedení eliminace kamionové dopravy na některých komunikacích (jak o tom svědčí novinové články), nicméně v současné době je názor krajského úřadu takový, že právní úprava omezení kamionové dopravy neumožňuje. Chybí patřičná legislativa, která by jasně definovala, že pokud není cílový bod trasy v okolí používané komunikace, není důvod jejího použití, a ze které by bylo možno vyvodit patřičné sankce. Navíc by se při omezení dopravy na doprovodných komunikacích provoz přesunul na silnice III. tříd, které vůbec nejsou schopny intenzitu dopravy pojmout. Dále krajský úřad uvádí, že se pokusil o omezení tranzitní dopravy, ale výsledek nebyl podle očekávání. Dopravní inspektorát Policie ČR např. vydal zamítavé stanovisko k omezení dopravy na silnici č. II/610. Bez pozitivního výsledku stále probíhají jednání o omezení dopravy na silnici č. II/101 v úseku Osnice – Jesenice. Omezení dopravy proběhlo pouze na silnici č. II/611 Starý Vestec – Písková Lhota, kde je ovšem omezení do doby opravy silničního tělesa. Krajský úřad nicméně deklaruje svůj zájem na omezení využívání silnic nižších tříd kamionovou dopravou. Připravovaná novela zákona o pozemních komunikacích V současné době se připravuje2 novela zákona o pozemních komunikacích, která má do zákona mimo jiné vložit nové ustanovení § 24a, který zní:
2
návrh ministra dopravy byl Poslanecké sněmovně Parlamentu doručen dne 25. dubna 2013
3
„(1) Na silnici II. a III. třídy lze zakázat nebo omezit vjezd nákladních vozidel, jejichž nejvyšší povolená hmotnost činí 12 tun a více, pokud je možné využít jinou vhodnou trasu. Za jinou vhodnou trasu se považuje i trasa vedoucí po pozemní komunikaci podléhající zpoplatnění. Zákaz nebo omezení neplatí, pokud je užití silnice nezbytné pro dosažení místa nakládky, vykládky, údržby nebo opravy vozidla nebo sídla nebo provozovny dopravce. (2) Zákaz nebo omezení vjezdu nákladních vozidel se provádí stanovením místní úpravy, podle zvláštního právního předpisu,3 na základě předchozího souhlasu Policie České republiky. Policie České republiky souhlas vydá, pokud zákaz nebo omezení vjezdu nákladních vozidel neohrozí bezpečnost nebo plynulost provozu na pozemních komunikacích.“ Důvodová zpráva k dané navrhované změně uvádí: „Cílem navržené změny je zamezit průjezdům těžké nákladní dopravy po komunikacích, které nejsou ani ze stavebně-technického ani z bezpečnostního hlediska pro takovýto provoz určeny. Vložení zcela nového ustanovení § 24a tak představuje změnu dopravního určení silnic nižších tříd, neboť na silnice II. a III. třídy bude možné zakázat nebo omezit vjezd těžkých nákladních vozidel. Takovýto případný zákaz bude stanoven podle obecných pravidel pro stanovení místní úpravy provozu, avšak bude podmíněn vydáním souhlasného stanoviska příslušného orgánu Policie ČR. Návrh zároveň stanovuje výjimky, které odůvodňují možnost užití dané silnice i přes stanovený zákaz. Jedná se především o případy, kdy je místo vykládky či nakládky dosažitelné jedině po dané pozemní komunikaci. V případě, že by tomu tak nebylo, je řidič daného vozidla povinen využít jinou vhodnou trasu, a to i v případě, že povede po zpoplatněné pozemní komunikaci. Navrhovanou úpravu je třeba chápat jako lex specialis k obecné úpravě umisťování dopravního značení podle zákona č. 361/2000 Sb., a to pouze pro případ umisťování zákazových dopravních značek v případě těžké nákladní dopravy; cílem navrhovaného doplnění zákona o pozemních komunikacích není komplexní úprava umisťování zákazového dopravního značení.“
C. Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. 1. Hodnocení stávající právní úpravy (jejích limitů pro využití v praxi) Zásadní právní otázkou tohoto případu je, zda za současného stavu platné a účinné legislativy je možné vymístit nákladní tranzit ze silnic nižších tříd.
3
zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů,
4
Úvodem svého právního hodnocení na tomto místě znovu ocituji ustanovení § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: „V mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen "obecné užívání"), pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak. Uživatel se musí přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravnětechnickému stavu dotčené pozemní komunikace.“ Z citovaného ustanovení, dle mého názoru, vyplývá, že komunikace smí každý užívat k účelům, k nimž jsou určeny (čili k jízdě a chůzi), a sice v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích. Takovým právním předpisem je zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon stanoví jednak obecná (čili ze zákona vyplývající) pravidla provozu, a jednak upravuje zákonný rámec pro stanovení místní a přechodné úpravy provozu.4 Dle mého názoru není třeba další právní argumentace k tomu, abych zaujal ve shodě s Ministerstvem dopravy názor, že platná a účinná právní úprava nepředstavuje překážku pro vymístění tranzitní kamionové dopravy ze silnic nižších tříd na dálnice a silnice I. třídy, naopak takové řešení umožňuje formou stanovení místní úpravy provozu v režimu zákona o silničním provozu. Vymístění tranzitní (dálkové) kamionové dopravy na silnice I. třídy a na dálnice je, dle mého názoru, nejen žádoucí z důvodu ochrany bezpečnosti osob a ochrany veřejného zdraví (ochrany před hlukem a prachem), ale navíc plně v souladu se stávajícím zněním zákona o pozemních komunikacích. 2. Praktické využití zákonných mantinelů Jak jsem již uvedl výše, neexistuje, dle mého názoru, v současné době formální (zákonná) překážka pro to, aby tranzitní kamionová doprava byla pokud možno co nejvíce svedena na dálnice a silnice I. třídy. Jak však tohoto kýženého stavu dosáhnout? Jednotlivé kategorie pozemních komunikací (dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace) upravuje zákon o pozemních komunikacích. Ve svém ustanovení § 5 pak upravuje jednotlivé třídy silnic a podle jejich dopravního určení je dělí do tří tříd.5 Jak již bylo řečeno, konkrétní pravidla provozu (tedy povolený způsob užívání) komunikací však stanoví zákon o silničním provozu.6 Domnívám se, že i bez nutnosti novelizace zákona o pozemních komunikacích může být stanovením místní úpravy provozu, tedy osazením silnic nižších tříd dopravními značkami omezujícími vjezd určitých typů vozidel, s výjimkou dopravní obsluhy, kamionová doprava vytlačena na silnice I. tříd a dálnice. Zřejmě 4
viz ustanovení § 76 až ustanovení § 78 zákona a) silnice I. třídy, která je určena zejména pro dálkovou a mezistátní dopravu, b) silnice II. třídy, která je určena pro dopravu mezi okresy, c) silnice III. třídy, která je určena k vzájemnému spojení obcí nebo jejich napojení na ostatní pozemní komunikace. 6 s výjimkou např. stanovení zpoplatněného užívání, což upravuje zákon o pozemních komunikacích 5
5
s ohledem na zmiňovaná negativní stanoviska policie se ministerstvo rozhodlo prosadit svůj názor formou změny zákona tak, že bude napříště v zákoně výslovně uvedeno, že tranzit vymístit lze a dokonce bude policii stanovena povinnost vydat souhlas, pokud zákaz nebo omezení vjezdu nákladních vozidel neohrozí bezpečnost nebo plynulost provozu na pozemních komunikacích. Osobně novelizaci zákona v daném rozsahu považuji za nadbytečnou. 3. Úvahy de lege ferenda Změnu zákona, ovšem nikoli zákona o pozemních komunikacích, ale zákona o silničním provozu, bych považoval za vhodnou tehdy, rozhodlo-li by se ministerstvo pravidlo povinného využití dálnice a silnice7 stanovit pro nákladní dopravu jako pravidlo obecné – tedy vyplývající přímo ze zákona. Touto cestou se ministerstvo, jako předkladatel novely, nevydalo. Z tohoto důvodu na tomto místě již jen akademicky a pro možné využití v případě, že by novela ve stávající podobě nebyla schválena, sděluji své úvahy na dané téma. Nebylo by žádnou anomálií nastavit v zákonu o silničním provozu obecné pravidlo chování řidičů v závislosti na použitém dopravním prostředku a na kategorii a třídě pozemní komunikace. Pro názornost je možno uvést např. ustanovení § 43 zákona o silničním provozu, který podrobně reguluje jízdu těžkých nákladních vozidel po dálnicích a silnicích I. třídy v době, kdy je žádoucí větší měrou chránit osobní přepravu, tedy ve dnech pracovního klidu apod. Dále mohu zmínit také ustanovení § 27 odst. 3, ustanovení § 35, ustanovení § 59 odst. 5 a ustanovení § 60 odst. 10 zákona o silničním provozu, které také upravují pravidla provozu ve vazbě na jednotlivé kategorie a třídy komunikací a také typy vozidel. Lze se tedy, dle mého názoru, domnívat, že by bylo možné přijmout takovou legislativní úpravu, která by (sama o sobě, bez instalace zákazového dopravního značení) přinutila řidiče tranzitní kamionové dopravy užívat při své cestě vždy zejména dálnice a silnice I. třídy. Toto pravidlo by ovšem muselo být zřejmě limitováno právě zmíněnými dny (a hodinami), kdy osobní přeprava na dálnicích a silnicích I. třídy má přednost před dopravou nákladní a ve kterých by tedy bylo nezbytné dovolit pro kamionovou dopravu právě užití silnic nižších tříd (pokud by se ovšem zákonodárce nerozhodl nákladní dopravu v určitém časovém úseku z pozemních komunikací vymístit zcela). Pokud bych se měl pokusit zhodnotit oba nastíněné přístupy (dopravní značení vs. obecné pravidlo provozu), osobně bych se přikláněl spíše k tomu, že pravidlo maximálního možného využívání dálnic a silnic I. třídy pro tranzitní kamionovou dopravu by mělo ideálně vyplývat přímo ze zákona, jelikož kazuistický přístup (na konkrétních komunikacích stanovovat konkrétní dopravní značení) může představovat jednak finanční zátěž (náklady na platy úředníků i samotné dopravní značky a jejich údržbu), ale především bude zřejmě třeba v jednotlivých případech vyhotovovat dopravní studie za účelem zajištění logičnosti sítě dopravních značek. V případě nastavení obecného pravidla by navíc řidiči nečelili případům faktické neinformovanosti o povolených uzavírkách (omezeních). Při stanovení zákonného pravidla by bylo zajištěno, že řidiči sami by si před jízdou vyhodnotili svou trasu a při policejní kontrole by policie8 na základě správní úvahy v každém jednotlivém případě uvážila, zda kontrolovaný řidič s ohledem na okolnosti (jeho trasu) zákon porušil, 7 8
opět pochopitelně s výjimkou nutnosti využít silnici II. nebo III. třídy pro dosažení místa nakládky, vykládky atd. či jiný správní orgán v rámci správního řízení o deliktu
6
či nikoli. Tento přístup by si však, jak jsem již uvedl, vyžádal nutnost novelizace zákona o provozu na pozemních komunikacích – zakotvení pravidla provozu nákladní dopravy po jednotlivých typech komunikací ve vazbě na označení komunikací v zákoně o pozemních komunikacích. Domnívám se, že stanovení zákonného (tedy obecného) pravidla a nikoli pravidla místního (lokálního), by mohlo znamenat i lepší provázanost na mobilní navigační systémy, které řidiči při svých cestách využívají a které je často svedou na komunikace nižších tříd, na což si stěžují i úřady. Finanční zátěž státu a krajů mající základ v ničení komunikací, které na těžkou nákladní dopravu nejsou stavěny, společně s vyhýbáním se zpoplatněným úsekům kvalitních komunikací, je jistě značná. Na pohyb tranzitní kamionové dopravy po silnicích nižších tříd tak doplácí nejen obyvatelé žijící v blízkosti těchto cest, ale i kraje a stát.
D. Závěr Svou zprávu o šetření končím se závěrem, že současná platná a účinná legislativa umožňuje formou stanovení místní úpravy provozu dopravním značením řešit zatížení silnic nižších tříd nákladním tranzitem tak, aby tranzit nákladní dopravy byl vymístěn převážně na silnice I. třídy a na dálnice. Neshoduji se proto v názoru s Krajským úřadem Středočeského kraje, že to dle platné právní úpravy možné není. Uvědomuji si nicméně, že mohou nastat komplikace při snaze uvést legislativní možnost v praxi. Je otázkou, jak konkrétně stanovit místní úpravu provozu, které pozemní komunikace osadit dopravním značením a jakým. Kromě příslušných úřadů se k těmto otázkám vyjadřují dopravní inspektoráty Policie ČR. Vzhledem k tomu, že problém je obecného charakteru a přesahuje hranice Středočeského kraje, zprávu zasílám taktéž Ministerstvu dopravy jako gestorovi agendy pozemních komunikací, a také Policejnímu prezidiu, Ředitelství služby dopravní policie, a v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám oslovené správní orgány, aby mi do 3 měsíců9 od doručení této zprávy zaslaly jejich stanoviska k věci. Jedno vyhotovení zprávy obdrží i stěžovatel, pan M. M.
JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
9
s ohledem na nutnost řešit prioritně následky povodní
7
