Pokud žadatel o příspěvek na bydlení doloží platnou nájemní smlouvu a doklady o úhradě nákladů na bydlení, postupuje orgán státní sociální podpory v rozporu se zásadou co nejmenšího zatěžování dotčených osob a v rozporu se zákonem o státní sociální podpoře, jestliže vyžaduje další potvrzení pronajímatele o trvání nájemního vztahu, aniž by měl důvodné pochybnosti o existenci nájmu.
V Brně dne 8. listopadu 2013 Sp. zn.: 5384/2013/VOP/AV
Zpráva o šetření ve věci pana P. R.
Podnětem ze dne 26. srpna 2013 se na mě obrátil pan P. R., bytem X, Praha (dále také „stěžovatel“). Pan R. vyjádřil nesouhlas s tím, že Úřad práce ČR - krajská pobočka pro hl. m. Prahu, kontaktní pracoviště Praha 2 (dále také „úřad práce“), usnesením ze dne 8. srpna 2013, čj. 552482/13/AB, přerušil řízení o jeho žádosti o příspěvek na bydlení, neboť stěžovatel nedoložil úřadu práce vyplněný tiskopis doklad k žádosti o dávku státní sociální podpory příspěvek na bydlení podepsaný majitelem či správcem domu. Na tomto dokladu měl majitel či správce domu svým podpisem stvrdit, že stěžovatel je nájemcem bytu, od kdy tomu tak je, měl sdělit též způsob vytápění bytu. Stěžovatel uvedl, že tyto skutečnosti už úřadu práce doložil (doložil platnou nájemní smlouvu), předkládá úřadu práce pravidelně doklady o uhrazeném nájemném a službách na účet pronajímatele, což dokazuje, že nájemní vztah trvá. Údaje na dokladu jsou tak „duplicitní“ a úřad je vyžaduje nad rámec zákona, neboť ten nestanoví povinnost, aby trvání nájemního vztahu bylo doloženo podpisem pronajímatele bytu. Navíc neměl stěžovatel možnost, aby se vyjádřil k podkladům před vydáním usnesení o přerušení řízení. Stěžovatel se snažil pronajímatele kontaktovat, ten však odmítá poskytnout součinnost, neboť usiluje o ukončení nájemního vztahu. Tuto skutečnost stěžovatel úřadu práce prokázal. Proti usnesení o přerušení řízení se stěžovatel odvolal.
A - Předmět šetření Po seznámení s obsahem podnětu jsem zahájil v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o veřejném ochránci práv“), ve věci šetření postupu Úřadu práce ČR - krajské pobočky pro hl. m. Prahu, kontaktního pracoviště Praha 2, v řízení o příspěvku na bydlení stěžovateli. S ohledem na obsah podnětu stěžovatele jsem v souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. a), b) a c) zákona o veřejném ochránci práv požádal ředitelku Úřadu práce ČR - krajské pobočky pro hl. m. Prahu
o poskytnutí vyjádření a kopie spisové dokumentace. V rámci šetření bylo třeba ověřit, zda měl úřad práce dostatečné podklady prokazující, že stěžovatel užívá byt na základě nájemní smlouvy.
B - Skutková zjištění Z vyjádření ředitelky Úřadu práce ČR - krajské pobočky pro hl. m. Prahu vyplynuly následující skutečnosti. Stěžovatel si požádal o příspěvek na bydlení dne 22. července 2013 (s nárokem od 1. července 2013). K žádosti doložil doklad o výši příjmů, doklad o výši nákladů na bydlení za 2. čtvrtletí 2013 (úhradu nákladů na bydlení prokázal potvrzením o zaplacení), písemný doklad o tom, že dne 22. července 2013 požádal písemně pronajímatele bytu o potvrzení trvání nájemního vztahu k bytu na adrese X, a to ke dni uplatnění nároku na dávku (písemná dohoda o užívání předmětného bytu je z roku 1961). Úřad práce vyzval stěžovatele dopisem ze dne 7. srpna 2013, aby doložil písemné potvrzení o trvání nájemního vztahu majitelem nebo správcem domu, a usnesením přerušil řízení. Proti usnesení o přerušení řízení se stěžovatel odvolal. V rámci odvolacího řízení vyzval úřad práce pronajímatele bytu, aby potvrdil trvání nájemního vztahu. Potvrzení pronajímatele o trvání nájemního vztahu obdržel úřad práce dne 2. září 2013. Úřad práce následně vydal oznámení ze dne 9. září 2013, čj. 615644/13/AB, a přiznal stěžovateli příspěvek na bydlení (dávku vyplatil dne 11. září 2013). Písemná dohoda o užívání předmětného bytu je z roku 1961, proto úřad práce považoval za zcela standardní požadavek prokázat trvání nájemního vztahu k 1. červenci 2013. Doklady o pravidelné úhradě nákladů na bydlení nemusí vždy současně prokazovat platnost nájemního vztahu. Z praxe existují zkušenosti, že nájemní vztah se může změnit například na podnájemní, může dojít ke změnám na základě soudního rozhodnutí, a výjimkou nejsou ani situace, kdy dochází k užívání bytu bez právního důvodu. … Správní orgán postupuje v souladu s ustanovením § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v ustanovení § 2 správního řádu. Z vyjádření ředitelky Úřadu práce ČR - krajské pobočky pro hl. m. Prahu dále plyne, že nájemní vztah nebo vlastnické právo musí žadatel o příspěvek na bydlení prokázat vždy ke dni uplatnění nároku na dávku a její výplatu, tj. při podání nové žádosti o příspěvek na bydlení. Na základě rozhodnutí ředitelky odboru nepojistných sociálních dávek pro rodinu a dítě vydal Úřad práce ČR - generální ředitelství pokyn, v němž sděluje, že v souvislosti s kontrolou nájemních vztahů u příspěvku na bydlení, která probíhá vždy k podání nové žádosti, stačí k ověření trvání nájemního vztahu doložení nájemní smlouvy. Pokud klient pravidelně hradí náklady související s bydlením, není třeba zpochybňovat trvání nájemního vztahu. Klient má oznamovací povinnost k nahlášení změn ovlivňujících nárok na dávku. Pokud tuto povinnost nesplní nebo
2
bude zjištěna nová skutečnost, která výplatu dávky ovlivní, může dojít k zastavení či odnětí dávky, případně k vyčíslení přeplatku či nedoplatku.
C - Hodnocení věci ochráncem Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o státní sociální podpoře“), vymezuje náležitosti žádosti o příspěvek na bydlení v ustanovení § 68. Žadatel o dávku je povinen doložit doklad o tom, že byt je užíván na základě nájemní smlouvy nebo na základě vlastnictví k nemovitosti, doklad o výši nájemného, o výši nákladů za plnění poskytovaná s užíváním bytu a nákladů za plyn, elektřinu, vodné, stočné, odvoz odpadu a centrální vytápění nebo za pevná paliva, prohlášení, že jeho celkové sociální a majetkové poměry mu neumožňují řešit problém bydlení jinak než podáním žádosti o příspěvek na bydlení. Zákon o státní sociální podpoře přímo nestanoví, jak se užívání bytu na základě nájemní smlouvy prokazuje, v praxi se tak nejčastěji děje prostřednictvím doložení písemné nájemní smlouvy. Na postup orgánu státní sociální podpory se subsidiárně aplikují ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také „správní řád“). To znamená, že orgán státní sociální podpory má povinnost postupovat v souladu se zásadami činnosti správních orgánů, tj. zejména se zásadou materiální pravdy (dle ustanovení § 3 správního řádu postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v ustanovení § 2), ale též v souladu se zásadou proporcionality (dle ustanovení § 6 odst. 2 správního řádu postupuje správní orgán tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje). Příspěvek na bydlení se přiznává na období od 1. července do 30. června následujícího kalendářního roku nebo v rámci tohoto období na dobu kratší, jsou-li splněny podmínky nároku na tuto dávku jen po tuto kratší dobu.1 Po uplynutí tohoto období předkládá dosavadní příjemce příspěvku na bydlení úřadu práce novou žádost o dávku, která musí splňovat náležitosti žádosti o příspěvek na bydlení vyjmenované v ustanovení § 68 zákona o státní sociální podpoře, mimo jiné by k žádosti měl být přiložen doklad o tom, že byt je užíván na základě nájemní smlouvy nebo na základě vlastnictví k nemovitosti.2 Stěžovatel byl tak povinen současně s podáním nové žádosti o příspěvek na bydlení úřadu práce doložit, že byt užívá na základě nájemní smlouvy. Platí, že prokazovat potřebné údaje lze různým způsobem. Z komentáře k zákonu o státní sociální podpoře plyne, že k prokázání nejrůznějších skutečností mohou sloužit různá potvrzení, různé osobní doklady, výslech svědků, záznamy z jiných úředních jednání, rozhodnutí jiných orgánů, jako důkaz lze připustit též čestné prohlášení. Zákon také nepředepisuje, jakou formu mají jednotlivá potvrzení mít, popř. že je třeba prokazovat některé skutečnosti na určitých tiskopisech. I přesto je však 1 2
Ustanovení § 51 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře. Ustanovení § 68 odst. 1 písm. e) zákona o státní sociální podpoře.
3
vhodné, aby se příslušné tiskopisy pro účely prokazování rozhodných skutečností používaly, protože to zajistí, že v potvrzení budou uvedeny všechny potřebné údaje.3 Komentář k zákonu o státní sociální podpoře dále uvádí, jakým způsobem je možné prokázat nájemní vztah s ohledem na dobu jeho vzniku. V případě, že nájem bytu vznikl v období do 1. dubna 1964 (tj. do účinnosti zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku), se nájem bytu prokazuje: -
nájemní smlouvou,
-
potvrzením pronajímatele bytu,
-
jiným dokladem osvědčujícím nájemní vztah k bytu (např. rozhodnutím soudu, rozhodnutím správního orgánu),
-
doklady o placení nájemného.
Vznikl-li nájemní vztah v období do 1. dubna 1964, je nutno k jeho prokázání připustit jakýkoliv doklad vzhledem k tomu, že před uvedeným datem se v řadě případů vůbec nevyhotovovaly nájemní smlouvy ani se nevydávaly jiné doklady osvědčující nájemní vztah k bytu.4 Stěžovatel úřadu práce předložil písemnou dohodu o užívání bytu z roku 1961 (stěžovatel odkázal na tuto dohodu, kterou již měl úřad práce ve spisové dokumentaci), uzavřenou dle tehdy platného a účinného zákona č. 141/1950 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů. Dle přechodných ustanovení následně platného a též současně platného a účinného zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, se nájem bytu vzniklý před nabytím účinnosti zákona č. 40/1964 Sb. řídí tímto zákonem, vznik právního vztahu, jakož i nároky z něj vzešlé před 1. dubnem 1964, se však posuzují podle dosavadních předpisů. Dohoda o užívání bytu z roku 1961 je tak v současné době platná. Úřad práce postupoval nad rámec zákona o státní sociální podpoře a zásady, že správní orgán dotčené osoby co nejméně zatěžuje, pokud vyžadoval navíc vedle nájemní smlouvy předložení potvrzení pronajímatele o trvání nájemního vztahu, neboť nebyl důvod pochybovat o existenci nájemního vztahu, pokud stěžovatel jako nájemce doložil nájemní smlouvu a úhradu nájemného pronajímateli (skutečnost, že jde o smlouvu nájemní, nikoliv podnájemní, je možné ověřit například nahlédnutím do katastru nemovitostí, v němž by měl být pronajímatel uveden jako vlastník objektu). Pokud by měl úřad práce důvodné pochybnosti o trvání nájemního vztahu, bylo by za určitých okolností legitimní žádat předložení dalšího potvrzení o trvání nájemního vztahu. Jestliže žadatel o příspěvek na bydlení předloží platnou nájemní smlouvu, není ovšem možné, aby úřad práce vyžadoval ve všech případech navíc ještě potvrzení pronajímatele o trvání nájemního vztahu. Ke změně v nájemní smlouvě či k jejímu zániku sice dojít může, tyto skutečnosti, které jsou zásadní pro trvání nároku příspěvek na bydlení, ovšem mohou nastat kdykoliv, i v průběhu trvání nároku na dávku, například neprodleně po přiznání příspěvku na bydlení, a je na příjemci dávky, aby změnu úřadu práce v osmidenní zákonné lhůtě písemně 3
BŘESKÁ, Naděžda a spol. Státní sociální podpora s komentářem a příklady. 14. vyd. Olomouc: ANAG, 2012. Práce, mzdy, pojištění, s. 175. 4 BŘESKÁ, Naděžda a spol. Státní sociální podpora s komentářem a příklady. 14. vyd. Olomouc: ANAG, 2012. Práce, mzdy, pojištění, s. 177.
4
ohlásil.5 V opačném případě může vzniknout příjemci dávky odpovědnost za přeplatek v souladu s ustanovením § 62 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. Úřad práce tak neměl v daném případě důvod pro přerušení řízení, neboť žádost o dávku neměla nedostatky, a mohl rozhodnout o nároku stěžovatele na příspěvek na bydlení na základě jím doložených dokladů. Stran absence práva vyjádření se k podkladům rozhodnutí není stěžovatelova námitka namístě, neboť právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí se vztahuje primárně jen k rozhodnutí o předmětu řízení.6
D - Závěry Pokud žadatel o příspěvek na bydlení doloží při podání žádosti o dávku platnou nájemní smlouvu a doklady o úhradě nákladů na bydlení, postupuje orgán státní sociální podpory v rozporu se zásadou co nejmenšího zatěžování dotčených osob a v rozporu se zákonem o státní sociální podpoře, pokud vyžaduje další potvrzení pronajímatele o trvání nájemního vztahu, aniž by měl důvodné pochybnosti o existenci nájmu. Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěl k přesvědčení, že Úřad práce ČR krajská pobočka pro hl. m. Prahu se dopustil pochybení spočívajícího v přerušení řízení o žádosti o příspěvek na bydlení a vyžadování potvrzení pronajímatele nad rámec správního řádu a zákona o státní sociální podpoře. Zprávu o šetření zasílám ředitelce Úřadu práce ČR - krajské pobočky pro hl. m. Prahu. Vzhledem k tomu, že úřad práce sám v mezidobí přijal opatření k nápravě, a sice pokračoval v řízení a rozhodl o žádosti stěžovatele o příspěvek na bydlení, současně Úřad práce ČR upustil od plošné praxe na základě rozhodnutí ředitelky odboru nepojistných sociálních dávek pro rodinu a dítě Úřadu práce ČR generálního ředitelství, nebudu již vyžadovat další opatření k nápravě. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
5 6
Ustanovení § 61 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 406.
5
