I. Je právem, nikoliv povinností nezaopatřeného dítěte pokračujícího ve studiu setrvat do 26 let dobrovolně v dětském domově i po nabytí zletilosti a ukončení ústavní výchovy. Úřad práce při hodnocení nároku na příspěvek na živobytí nemá přihlížet k tomu, že se nezaopatřené dítě rozhodlo dětský domov opustit. II. Pokud nezaopatřené dítě opustí po nabytí zletilosti dětský domov a pokračuje ve studiu, nezaniká mu z tohoto důvodu nárok na přídavek na dítě. Úřad práce zastaví výplatu dávky dětskému domovu a vyplácí ji nadále dítěti.
V Brně dne 27. listopadu 2013 Sp. zn.: 6236/2013/VOP/AV
Zpráva o šetření ve věci pana D.M. Podnětem ze dne 3. října 2013 se na mě obrátil pan D.M. (dále také jen „stěžovatel“). Uvedl, že mu v srpnu 2013 bylo osmnáct let, opustil dobrovolně dětský domov a našel si samostatné bydlení – má pronajatý pokoj. Navštěvuje učiliště v Mladé Boleslavi, praxí si v budoucnu vydělá 4.000,- Kč až 5.000,- Kč, hledá si brigádu, nyní je však bez prostředků. Požádal si o dávky pomoci v hmotné nouzi, nebyly mu přiznány, pracovnice úřadu práce mu řekly, že měl zůstat v dětském domově. Žádost o přídavek na dítě byla také zamítnuta. Svým podáním chce stěžovatel dosáhnout přiznání dávek. A - Předmět šetření Po seznámení s obsahem podnětu jsem zahájil v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), ve věci šetření postupu Úřadu práce ČR, krajské pobočky pro hl. m. Prahu, kontaktního pracoviště Praha 10, detašovaného pracoviště Praha 15 (dále také jen „úřad práce“). S ohledem na obsah podnětu stěžovatele jsem v souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. a), b) a c) zákona o veřejném ochránci práv požádal ředitelku Krajské pobočky Úřadu práce ČR pro hl. m. Prahu o poskytnutí vyjádření a kopie spisové dokumentace. Pověřené zaměstnankyně Kanceláře provedly na kontaktním pracovišti úřadu práce v Praze 15 dne 15. října 2013 místní šetření. V rámci šetření bylo třeba ověřit, jaké poradenství a poučení pracovníci úřadu práce stěžovateli poskytli, zda v této věci s ohledem na věk stěžovatele spolupracovali se sociálními pracovníky příslušného pověřeného obecního úřadu, zda si stěžovatel podal žádosti o dávky pomoci v hmotné nouzi. Dále bylo třeba zjistit, z jakého důvodu byl stěžovateli odňat přídavek na dítě. B - Skutková zjištění Z jednání s vedoucí oddělení nepojistných sociálních dávek kontaktního pracoviště úřadu práce (dále také jen „vedoucí oddělení“) vyplynuly tyto skutečnosti.
Stěžovatel se na kontaktní pracoviště úřadu práce v Praze 15 dostavil čtyři dny po osmnáctých narozeninách, tedy dne 21. srpna 2013. Doprovázel jej zástupce, dle tvrzení stěžovatele sociální pracovník dětského domova, u něhož měl bydlet. Pracovnice řešila se stěžovatelem nárok na přídavek na dítě a nárok na dávky pomoci v hmotné nouzi. Přídavek na dítě musel být rozhodnutím úřadu práce odňat dětskému domovu vzhledem k tomu, že stěžovatel nabyl zletilosti a dětský domov opustil. Pracovnice úřadu práce ho poučila, že musí o přídavek na dítě sám požádat, k žádosti je třeba donést potvrzení o studiu. Stěžovatel souhlasil, všemu rozuměl, na úřad práce se ovšem již nedostavil, žádost o přídavek na dítě nepodal, úřadu práce nesdělil, zda nastoupil do školy. Přídavek na dítě se musí v těchto případech odejmout, neboť žadatelem byl předtím dětský domov, nyní si musí požádat sám stěžovatel. Stejně by musel podávat novou žádost o přídavek na dítě koncem září (od října se podávají nové žádosti). Pracovnice úřadu práce vysvětlila jmenovanému, že pro nárok na dávky pomoci v hmotné nouzi je nezbytné, aby úřadu práce donesl potvrzení vystavené dětským domovem o tom, že již nebylo dále možné, aby v dětském domově setrval do devatenácti let. Vedoucí oddělení nepojistných sociálních dávek dodala, že tento postup ověřovala u metodičky Krajské pobočky Úřadu práce ČR pro hl. m. Prahu. Dle vyjádření metodičky je stávající praxe Krajské pobočky Úřadu práce ČR pro hl. m. Prahu taková, že je nezbytné nejprve před poskytnutím dávek pomoci v hmotné nouzi uplatnit zákonné nároky. Mezi tyto zákonné nároky patří, mimo uplatnění nároku na výživné a dávky státní sociální podpory, také využití dalšího bydlení v dětském domově. Jde tak o obecnou praxi. Úřad práce nepožadoval, aby stěžovatel doložil důvody, z jakých již nechce v dětském domově dále bydlet, postačilo by mu, aby dodal potvrzení, že i dětský domov se přiklání k tomu, aby dále v dětském domově nezůstával. Jmenovaný souhlasil a sdělil, že potvrzení přinese a následně si podá žádosti o dávky pomoci v hmotné nouzi. Na úřad práce se však již nedostavil a žádosti o dávky pomoci v hmotné nouzi si nepodal. Vedoucí oddělení předložila protokol o ústním jednání konaném na odboru sociální péče Úřadu městské části Praha 15 dne 21. srpna 2013, v němž D.M. uvádí, že doloží ukončení smlouvy o ubytování v dětském domově, nájemní smlouvu k bytu, doklad o úhradě bydlení. Z protokolu je zřejmé, že požádal o přídavek na dítě. Protokol byl sepsán pro uplatnění žádosti o dávky hmotné nouze. Dále do protokolu stěžovatel vepsal, že požádá dětský domov, aby úřadu práce sdělil, proč dětský domov opustil. Pokud by stěžovatel úřadu práce předložil, že dětský domov se přiklonil k tomu, aby jej opustil, bylo by možné dávky pomoci v hmotné nouzi bez problémů poskytnout za splnění zákonných podmínek (doložení nákladů na bydlení, potvrzení o ukončení ubytování v dětském domově). Pracovnice úřadu práce v žádném případě stěžovateli nesdělila, že by na dávky pomoci v hmotné nouzi neměl nárok, neodmítla přijmout jeho žádosti. Úřad práce nesmí odmítat přijetí žádostí, kontaktní pracoviště má v budově také podatelnu, prostřednictvím které lze žádosti podat. Vedoucí oddělení se vyjádřila k tomu, jak úřad práce postupuje v případě, že osmnáctileté dítě opustí svou rodinu a osamostatní se. Otázkou bylo, zda by úřad
2
práce postupoval stejně, tj. požadoval by, aby dítě dále bydlelo s rodiči. Vedoucí oddělení sdělila, že situace je odlišná. Pokud by dítě nadále studovalo, vyžadoval by úřadu práce uplatnění zákonných nároků – výživného. Dále vedoucí oddělení sdělila, že sociální pracovník, který stěžovatele doprovázel, měl dohlédnout na to, aby žádosti byly včas podány. Stěžovatel byl na úřadě práce koncem srpna, nyní je říjen a v mezidobí se již na úřad práce nedostavil. Složitá bude otázka, zda bude možné stěžovateli poskytnout doplatek na bydlení v případě, že užívá jeden pokoj v bytě. Podle metodické instrukce Ministerstva práce a sociálních věcí takový postup možný není. Ideální by bylo, kdyby bydlel například na internátě, doplatek na bydlení by mu mohl být poskytnut. Na otázku, zda byl jmenovaný poučen o možnosti žádat mimořádnou okamžitou pomoc z důvodu hrozby sociálním vyloučením (neprodleně poté, co opustil dětský domov), vedoucí oddělení uvedla, že neví, zda úřad práce toto poučení poskytl. Pan D.M. však cíleně přišel žádat pouze o příspěvek na živobytí a přídavek na dítě, nikoli o další dávky. Dále vedoucí oddělení uvedla, že spolupracují se sociálními pracovníky Úřadu městské části Praha 15 (sídlí ve stejné budově). Ze spisové dokumentace vyplynulo, že rozhodnutím Úřadu práce ČR, krajské pobočky pro hl. m. Prahu, kontaktního pracoviště Praha 10, ze dne 20. září 2013, č. j.: 644387/13/AB, byl stěžovateli odňat přídavek na dítě ode dne 1. září 2013, protože nárok na dávku zanikl ke dni 28. srpna 2013, neboť stěžovatel není od tohoto data v plném přímém zaopatření Dětského domova. Řízení bylo zahájeno na základě žádosti dětského domova, který úřadu práce oznámil, že stěžovatel není ode dne 28. srpna 2013 v plném přímém zaopatření dětského domova, a požádal úřad práce o zastavení vyplácení přídavku na dítě. Z vyjádření ředitelky Krajské pobočky Úřadu práce ČR pro hl. m. Prahu vyplynuly tyto skutečnosti. Stěžovatel o dávky pomoci v hmotné nouzi formálně nepožádal. Byl s ním pouze sepsán na kontaktním pracovišti úřadu práce protokol o ústním jednání v situaci, kdy se byl informovat na postup při řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi a o dávkách státní sociální podpory. Tvrzení žadatele, že úřad práce nepřijal žádosti o dávky pomoci v hmotné nouzi, úřad práce jednoznačně odmítá. Pracovníci orgánu pomoci v hmotné nouzi jsou povinni kdykoliv žádost o dávky přijmout, byť je v daném okamžiku neúplná a trpí vadami. Dále jsou klienti, včetně žadatele, seznámeni s tím, že žádosti je možné podat v podatelně kontaktního pracoviště. V případě podání žádostí stěžovatele by úřad práce vyžadoval potvrzení Dětského domova pro účely doplatku na bydlení, kdy je nutné posoudit celkovou situaci klienta a určit, zda jde o případ hodný zvláštního zřetele, či nikoli. Tedy v návaznosti na § 33 odst. 5 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. … V případě jiné formy bydlení posuzují pracovníci, zda jde o případ hodný zvláštního zřetele pro případný nárok na dávku pomoci v hmotné nouzi – doplatek na bydlení. U žadatelů je zjišťována celková sociální
3
a majetková situace, také kde bydleli dosud, zda bylo nutné bydlení opustit, zda není jiná možnost bydlení, na které by nebylo nutné vyplácet dávku. Správní orgán je povinen nakládat při rozhodování o dávkách pomoci v hmotné nouzi se svěřenými finančními prostředky s péčí řádného hospodáře a nevynakládat tyto prostředky ze státního rozpočtu nadbytečně. Pokud klient opouští zajištěné bydlení, aniž by k tomu byl nucen, měl by mít vlastní finanční prostředky k zajištění takového bydlení. Žadatel má nepochybně právo se po dosažení zletilosti rozhodnout, že opustí dětský domov a osamostatní se. Avšak toto by mělo nastat za předpokladu, že má dostatek finančních prostředků k zajištění svých základních životních potřeb, včetně bydlení. Jsme toho názoru, že pokud klient opouští zajištěné bydlení, aniž by k tomu byl nucen, měl by mít vlastní finanční prostředky k zajištění takového bydlení. Zákonem je mu umožněno pobývat v dětském domově do jeho devatenácti let. Za těchto okolností by již měl správní orgán zvážit omezení možnosti klienta, jehož by po dovršení 19. roku mohl s ohledem na přípravu na jeho budoucí zaměstnání, nedostatečné zázemí a prevenci ztráty bydlení posuzovat jako případ hodný zvláštního zřetele pro případný nárok na dávku pomoci v hmotné nouzi – doplatek na bydlení. V případě podání žádosti o příspěvek na živobytí by se po žadateli nevyžadovalo potvrzení Dětského domova a postupovalo by se v souladu se zákonem. C - Hodnocení věci ochráncem C.1
Postup úřadu práce v záležitosti dávek pomoci v hmotné nouzi
Poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi se řídí zákonem č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“). Zaměstnanci orgánu pomoci v hmotné nouzi jsou povinni informovat každou osobu, která se dostaví na úřad práce, o možných postupech řešení hmotné nouze a zapojovat ji do řešení její situace.1 V této souvislosti jsou povinni informovat ji o všech existujících sociálních dávkách, které by mohly částečně přispět k řešení dané sociální situace. Dle ustanovení § 4 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „správní řád“), jsou zaměstnanci správního orgánu povinni umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy, tj. v intencích zákona o pomoci v hmotné nouzi to znamená umožnit jim podat žádosti o dávky pomoci v hmotné nouzi na předepsaných tiskopisech Ministerstva práce a sociálních věcí. V daném případě dokladuje jednání se stěžovatelem pouze protokol o jednání sepsaný nikoli na úřadu práce, ale na Úřadu městské části Praha 15 dne 21. srpna 2013. Z protokolu o jednání plyne, že stěžovatel opustil dětský domov po dovršení zletilosti z osobních důvodů, neboť se v daném prostředí necítil dobře a chtěl se osamostatnit. S rodiči není v kontaktu, otce nezná a s matkou se nestýká. Stěžovatel uvedl, že studuje střední odborné učiliště, obor automontážní práce, v září nastupuje do třetího ročníku. V den sepsání protokolu o jednání stěžovatel uvedl, že 1
Ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi.
4
požádal o přídavek na dítě. Protokol o jednání byl sepsán na žádost stěžovatele pro uplatnění žádostí o dávky hmotné nouze. Dále je na protokolu dovětek sepsaný vlastnoručně stěžovatelem, že požádá dětský domov, aby úřadu práce zaslal důvod, proč dětský domov opustil. Není patrné, jaké poučení úřad práce stěžovateli poskytl, neboť o tomto neexistuje písemný záznam. Z kontextu je však zřejmé, že se stěžovatel dostavil po jednání na úřadu městské části na úřad práce za účelem podání žádostí o dávky pomoci v hmotné nouzi a přídavek na dítě. Tyto žádosti ovšem neuplatnil. Z těchto skutečností se lze domnívat, že pracovník úřadu práce neposkytl stěžovateli dostatečné poučení a součinnost při vyplňování žádostí. V ideálním případě měl pracovník orgánu pomoci v hmotné nouzi stěžovatele poučit o tom, že si může požádat o dávky pomoci v hmotné nouzi, jakož i o přídavek na dítě. Vzhledem k tomu, že stěžovatel se dostavil na úřad práce ke konci měsíce srpna 2013, měl pracovník úřadu práce neprodleně se stěžovatelem vyplnit žádost o příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení tak, aby mohly být dávky přiznány za splnění zákonných podmínek již od měsíce srpna 2013.2 Vzhledem k absenci záznamu o jednání není zřejmé, zda v rámci sociálního poradenství poučil pracovník úřadu práce stěžovatele o možnosti žádat mimořádnou okamžitou pomoc z důvodu hrozby sociálním vyloučením. Zákon o pomoci v hmotné nouzi přímo v ustanovení § 2 odst. 6 uvádí, že orgán pomoci v hmotné nouzi může za osobu v hmotné nouzi považovat toho, kdo v daném čase, s ohledem na neuspokojivé sociální zázemí a nedostatek finančních prostředků, nemůže úspěšně řešit svoji situaci a je ohrožen sociálním vyloučením, jestliže zejména je propuštěn ze školského zařízení pro výkon ústavní či ochranné výchovy nebo z pěstounské péče po dosažení zletilosti, respektive v devatenácti letech. Tento případ dopadá na situaci stěžovatele, který se po opuštění dětského domova dostavil na úřad práce a pracovníkům uvedl, že nemá finanční prostředky. Pracovníci úřadu práce mu pravděpodobně neposkytli radu spočívající v tom, aby si o mimořádnou okamžitou pomoc požádal, neboť nevidím důvod, proč by tak neučinil, pokud by o tom byl v souladu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi poučen. K požadavku úřadu práce na doložení vyjádření dětského domova k tomu, z jakého důvodu stěžovatel opustil dětský domov, si dovolím uvést následující. Zákon o pomoci v hmotné nouzi vyžaduje, aby žadatel o příspěvek na živobytí uplatnil nároky a pohledávky, například nárok na výživné3 apod., pokud je neuplatní, je mu poskytován nižší příspěvek na živobytí a po třech měsících jej úřad práce nemusí považovat za osobu v hmotné nouzi a může příspěvek na živobytí odejmout.4 U nezaopatřeného dítěte je však situace odlišná, neboť příspěvek na živobytí se z důvodu neuplatnění nároků a pohledávek nesnižuje, částka živobytí je vždy částka životního minima.5 Pro účely příspěvku na živobytí tak nebyl úřad práce oprávněn 2
Dle ustanovení § 38 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi platí, že příspěvek na živobytí či doplatek na bydlení náleží osobě od prvního dne kalendářního měsíce, v němž bylo zahájeno řízení o přiznání dávky, pokud v něm osoba zároveň splnila všechny podmínky pro přiznání nároku na dávku, jinak od právního dne kalendářního měsíce, kdy výše uvedené podmínky splnila. 3 Ustanovení § 13 odst. 1 písm. d) zákona o pomoci v hmotné nouzi. 4 Ustanovení § 27 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi. 5 Ustanovení § 24 odst. 1 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Definici nezaopatřeného dítěte obsahuje ustanovení § 11 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Jde o dítě do
5
zkoumat důvody, z jakých stěžovatel opustil dětský domov, kde měl zajištěno bydlení a stravování. Z kontextu věci a z vyjádření stěžovatele nevyplývá, že by doložení tohoto vyjádření dětského domova úřad práce požadoval pouze pro účely doplatku na bydlení, jak uvedla ředitelka Krajské pobočky Úřadu práce ČR pro hl. m. Prahu. Je třeba říci, že jakékoli dítě, které nabude zletilosti, má právo se osamostatnit, až už jde o odstěhování se od rodičů či opuštění dětského domova. Nelze po zletilém vyžadovat, aby zůstal bydlet s rodiči, přestože mu poskytují zázemí. Pokud se jedná o nezaopatřené nezletilé dítě, tedy studující, které ještě není schopno samo se živit, přetrvává vyživovací povinnost rodičů.6 Stěžovatel byl v daném případě v plném přímém zaopatření Dětského domova, který mu poskytoval ubytování, stravu, ošacení, školní pomůcky. Dle zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních“), poskytuje zařízení (v daném případě dětský domov) osobě s nařízenou ústavní výchovou stravování, ubytování a ošacení, učební potřeby a pomůcky, úhradu nezbytně nutných nákladů na vzdělávání, úhradu nákladů na zdravotní služby, léčiva a zdravotnické prostředky, které nejsou hrazeny ze zdravotního pojištění, pokud nebyly zdravotní služby vyžádány zákonnými zástupci dítěte, kapesné, osobní dary a věcnou pomoc při odchodu zletilých ze zařízení, úhradu nákladů na dopravu do sídla školy.7 Účelem zařízení (dětského domova) je zajišťovat nezletilé osobě, a to zpravidla ve věku od 3 do 18 let, případně zletilé osobě do 19 let, na základě rozhodnutí soudu o ústavní výchově nebo ochranné výchově nebo o předběžném opatření náhradní výchovnou péči v zájmu jeho zdravého vývoje, řádné výchovy a vzdělávání. Důležitým úkolem zařízení je také připravit děti na život, tj. zejména je naučit hospodařit s finančními prostředky na stravu, bydlení, naučit je samostatnosti při vyřizování osobních záležitostí apod. Po skončení ústavní výchovy může zařízení poskytovat plné přímé zaopatření zletilé nezaopatřené osobě po ukončení výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy, připravující se na budoucí povolání, nejdéle však do věku 26 let podle smlouvy uzavřené mezi nezaopatřenou osobou a zařízením nejpozději do 1 roku od ukončení ústavní výchovy nebo ochranné výchovy. Podmínkou je žádost zletilého nezaopatřeného dítěte. Zletilé nezaopatřené dítě tak může dobrovolně setrvat v dětském domově ještě po dobu studia, nejdéle do 26 let věku. Podkladem pro pobyt zletilce ve školském zařízení, který již nemá nařízenou ústavní či uloženou ochrannou výchovu, je dle zákona o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy smlouva uzavřená mezi zařízením a zletilcem. Podmínkami skončení povinné školní docházky a poté, nejdéle do 26 let věku, jestliže se soustavně připravuje na budoucí povolání (mimo jiné studuje na střední škole). 6 Dle ustanovení § 85 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů, trvá vyživovací povinnost rodičů k dětem do doby, pokud děti nejsou samy schopny se živit. 7 Ustanovení § 2 odst. 7 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
6
k uzavření smlouvy jsou nezaopatřenost zletilé osoby, příprava na budoucí povolání a věk do 26 let. Samotná smlouva se řídí občanským zákoníkem, přičemž se jedná o tzv. nepojmenovanou smlouvu. To znamená, že ji nelze podřadit pod určitý smluvní typ, nicméně účelem je podobná smlouvě o ubytování či smlouvě nájemní. Zákon o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních sám předjímá sjednání dalších podmínek, na základě kterých bude smlouva uzavřena. Ve smluvním právu platí zásada smluvní volnosti i rovnosti stran. Proto je třeba, aby smlouvy byly dostatečně individualizované, obsahovaly výčet práv a povinností, které budou respektovat specifika zletilců a nebudou je nedůvodně omezovat v jejich soukromé sféře (vycházky, večerka apod.). Smlouvy, krom obvyklých náležitostí, by měly obsahovat také výpovědní důvody a přiměřené výpovědní lhůty tak, aby zletilec nebyl nucen opustit zařízení ze dne na den bez možnosti zajištění dalšího ubytování. Výpovědní důvody musí být ve smlouvě výslovně uvedeny a nemají být formulovány obecně jako např. „porušování vnitřního řádu.“ Zařízení však i tak zůstává možnost sjednání okamžitého odstoupení od smlouvy v případě zvlášť hrubého porušení smlouvy spočívajícího např. v násilném jednání či jiných závažných deliktech. I tyto je však třeba ve smlouvě dostatečně přesně konkretizovat, aby nebyla smlouva v případě sporu shledána neplatnou pro neurčitost ujednání.8 Dle ustanovení § 27 odst. 1 zákona o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních jsou rodiče povinni hradit příspěvek na úhradu péče poskytované dětem a nezaopatřeným osobám v zařízeních. V případě, že dítě nebo nezaopatřená osoba má vlastní pravidelné příjmy, podílí se na hrazení příspěvku, a to tak, že z jiného příjmu než ze sirotčího důchodu se k úhradě příspěvku použije část příjmů převyšujících 50 % výše příspěvku, platné pro příslušnou věkovou kategorii, a to až do výše příspěvku.9 Není tedy vždy automatické, že by dítě po nabytí zletilosti a ukončení ústavní výchovy mohlo setrvat v dětském domově, neboť zákon o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních hovoří pouze o možnosti dítěte setrvat v dětském domově nejdéle do 26 let věku po dobu, kdy se v rámci studia připravuje na budoucí povolání, právní nárok však zákon nezakládá. Dětský domov výslovně ve svém vnitřním řádu uvádí, že dítě, jemuž skončí ústavní výchova dosažením zletilosti, má možnost písemně požádat o setrvání v dětském domově. Dětský domov pobyt umožní po dobu, kdy se dítě připravuje na budoucí povolání a pokud jeho chování neohrožuje výchovu jiných dětí.10 Děti, které setrvají v dětském domově po ukončení ústavní výchovy, jsou povinny nadále dodržovat určitý režim dětského domova a vnitřní řád. Pokud mají navíc svůj vlastní příjem, mohou se také podílet na úhradě příspěvku na úhradu péče. Z těchto důvodů tak zletilé děti v praxi často volí opuštění dětského domova po skončení ústavní výchovy. Na tuto volbu mají právo a nelze je nutit, aby v dětském domově dále setrvávaly, přestože zde mohou mít zajištěny základní životní potřeby (s určitým minimálním příspěvkem, pokud mají příjem). Nelze vyčítat zletilému dítěti, že nechce již setrvávat v prostředí dětského domova často 8
Zpráva veřejného ochránce práv ze systematických návštěv školských zařízení pro výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy 2011. Dostupná na http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/ochrana_osob/2012/2012_skolska-zarizeni.pdf. 9 Ustanovení § 29 zákona o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních. 10 Vnitřní řád Dětského domova.
7
s mladšími dětmi. I za předpokladu, že ještě studuje, má právo dětský domov opustit a zkusit se postavit na vlastní nohy, což by mělo být jedním z cílů dětského domova – připravit starší děti na samostatný život. Pokud by se to zletilému dítěti nepodařilo, sám zákon o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních předpokládá, že se může do dětského domova do jednoho roku vrátit. Z uvedených důvodů jednoznačně odmítám plošnou praxi Krajské pobočky Úřadu práce ČR pro hl. m. Prahu, která vyžaduje pro účely doplatku na bydlení (z místního šetření vyplynulo, že také pro účely příspěvku na živobytí), vyjádření dětského domova k tomu, z jakého důvodu dítě dětský domov po skončení ústavní výchovy opustilo. Ad absurdum by mohl úřad práce požadovat, aby mladý člověk, který se po nabytí zletilosti od rodičů odstěhoval a začal bydlet samostatně, doložil vyjádření rodičů k tomu, proč s nimi již nemohl dále sdílet společnou domácnost. I za předpokladu, že zletilé nezaopatřené dítě opustí trvale společnou domácnost z důvodu studia na jiném konci republiky, přičemž nejde o přechodné opuštění společné domácnosti,11 mohou mu být přiznány dávky pomoci v hmotné nouzi, přičemž dítě není nuceno sdílet společnou domácnost s rodiči. Normativní instrukce Ministerstva práce a sociálních věcí č. 10/2013 k postupu v řízení o doplatek na bydlení umožňuje dokonce přiznat zletilému nezaopatřenému dítěti doplatek na bydlení, i pokud celoročně bydlí na koleji nebo na internátu, jestliže není společně posuzován se svými rodiči. Přestože souhlasím, že přiznání doplatku na bydlení z důvodu hodných zvláštního zřetele by měla předcházet správní úvaha úřadu práce založená na individuálních okolnostech daného případu, nelze v rámci ní hodnotit, zda mohlo zletilé dítě dále dobrovolně setrvat v dětském domově či se svými rodiči. V daném případě neměl úřad práce ani postaveno najisto, kde stěžovatel bydlí. V protokolu o jednání se stěžovatelem, sepsaném na Úřadě městské části Praha 15, je uvedeno, že stěžovatel doloží nájemní smlouvu k bytu a doklad o úhradě nákladů na bydlení. Pokud by stěžovatel užíval byt na základě nájemní smlouvy, měl by za splnění dalších zákonných podmínek na doplatek na bydlení právní nárok, a úřad práce by neměl zkoumat, zda jsou dány důvody hodné zvláštního zřetele pro poskytnutí doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení. Z protokolu o jednání stěžovatele se sociální pracovnicí Úřadu městské části Praha 15, odboru sociální péče, je dále zřejmé, že stěžovatel opustil dětský domov z důvodu toho, že se tam necítil dobře, chtěl se osamostatnit a být nezávislý na dětském domově. V dětském domově by stěžovatel mohl setrvat jenom po omezenou dobu jeho studia, maximálně do 26 let, na základě souhlasu dětského domova. Z tohoto důvodu si stěžovatel po právu zvolil opuštění dětského domova okamžitě po skončení ústavní výchovy po nabytí zletilosti. Snahu o osamostatnění stěžovatel projevil také tak, že si hledá brigádu, v rámci studia získá příjem z praktického výcviku, kterým by se navíc pravděpodobně musel také podílet na úhradě péče v dětském domově. 11
Pokud by se jednalo o přechodné opuštění bytu z důvodu soustavné přípravy na budoucí povolání, posuzovalo by se zletilé nezaopatřené dítě společně se svými rodiči. Viz ustanovení § 4 odst. 7 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů.
8
Na základě všech výše uvedených skutečností se domnívám, že úřad práce postupoval v daném případě v rozporu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi, pokud se stěžovatelem nesepsal v okamžiku jeho návštěvy žádosti o dávky pomoci v hmotné nouzi a pokud jej vyzval, aby k žádostem doložil potvrzení dětského domova o důvodech opuštění zařízení. Kromě toho měli pracovníci úřadu práce vyvinout maximální úsilí s ohledem na věk stěžovatele a jeho postavení tak, aby mu co nejvíce pomohli se získáním sociálních dávek a se zajištěním bydlení. Ani pokud by stěžovatel zvolil jinou než nájemní formu bydlení, nebylo by možné postavit úvahu o důvodech hodných zvláštního zřetele na tom, zda stěžovatel měl zajištěné bydlení v dětském domově, které dobrovolně opustil, neboť stěžovatel má právo svobodného výběru bydlení. Ze všech uvedených důvodů odmítám plošnou praxi Krajské pobočky Úřadu práce ČR pro hl. m. Prahu, která vyžaduje ve všech případech vyjádření dětského domova k důvodům, z jakých dítě po skončení ústavní výchovy zařízení opustilo. C.2
Postup úřadu práce v záležitosti odnětí přídavku na dítě
Poskytování dávky státní sociální podpory – přídavku na dítě – se řídí zákonem č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o státní sociální podpoře“). Nárok na přídavek na dítě má vždy nezaopatřené dítě, jestliže rozhodný příjem v rodině nepřevyšuje součin částky životního minima rodiny a koeficientu 2,40.12 Přídavek na dítě je nárokem dítěte. Zákon o státní sociální podpoře pak stanoví, komu se přídavek na dítě vyplácí, přestože nárok vzniká nezaopatřenému dítěti. Pokud je nezaopatřené dítě nezletilé, vyplácí se přídavek na dítě fakticky osobě, která jej má v přímém zaopatření,13 tj. nejčastěji rodiči.14 Jakmile nabude nezaopatřené dítě zletilosti, začne úřad práce vyplácet přídavek na dítě přímo tomuto dítěti. Přídavek na dítě se zletilému nezaopatřenému dítěti vyplácí od splátky přídavku na dítě náležející za kalendářní měsíc následující po měsíci, v němž dovršilo zletilosti. To znamená, že pokud má dítě osmnácté narozeniny v srpnu, přídavek na dítě za měsíc srpen obdrží ještě jeho rodič, přídavek na dítě za měsíc září již bude úřad práce vyplácet přímo zletilému nezaopatřenému dítěti. Je třeba zmínit, že přídavek na dítě se vyplácí měsíčně zpětně, tj. po uplynutí kalendářního měsíce, za který náleží, nejpozději do konce měsíce následujícího po tomto měsíci (tj. přídavek na dítě za měsíc srpen se vyplatí nejpozději do konce září). Není přitom nutné, aby si zletilé dítě znovu po nabytí zletilosti o přídavek na dítě žádalo, neboť dochází ke změně ve výplatě dávky, nárok na ni však zůstává bez přerušení zachován. Zletilé nezaopatřené dítě by ovšem mělo doložit úřadu práce písemný souhlas dle
12
Ustanovení § 17 zákona o státní sociální podpoře. Pod slovy „přímé zaopatření“ je třeba rozumět osobní péči o dítě. Lze dovodit, že se může jednat jen o fyzickou osobu, která má dítě v přímém zaopatření, a to o rodiče dítěte, nebo osobu, která se za rodiče pro účely dávek státní sociální podpory považuje. Zpravidla je dítě v přímém zaopatření rodičů (rodiče), může však být např. v pěstounské péči nebo v péči jiné osoby, které bylo svěřeno do péče nahrazující péči rodičů rozhodnutím příslušného orgánu (viz BŘESKÁ, Naděžda a kol. Státní sociální podpora s komentářem a příklady 2012. 14. aktualizované vyd. Olomouc: ANAG, 2012. Práce, mzdy, pojištění, s. 87.) 14 Ustanovení § 19 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře. 13
9
ustanovení § 50 zákona o státní sociální podpoře.15 Dávku lze dále vyplácet na základě původní žádosti o přídavek na dítě, kterou podalo nezletilé nezaopatřené dítě prostřednictvím svého zákonného zástupce, nejčastěji rodiče.16 Zákon o státní sociální podpoře samostatně upravuje nárok na přídavek na dítě, které je umístěno v zařízení pro péči o děti nebo mládež, které mu poskytuje plné přímé zaopatření. Dítěti v plném přímém zaopatření zařízení povětšinou vzniká nárok na přídavek na dítě, protože je posuzováno samostatně (nehodnotí se příjem rodičů). Vzhledem k tomu, že jde o nezletilé dítě, žádá si dítě o přídavek na dítě prostřednictvím svého zástupce – zařízení, pokud zákonný zástupce dítěte nepožádal o dávku nejpozději do dvou měsíců ode dne, kdy mu byla zaslána písemná výzva krajské pobočky Úřadu práce ČR, aby o dávku pro nezletilou osobu požádal, nebo v případě, kdy pobyt zákonného zástupce dítěte není znám.17 Nárok na přídavek na dítě ovšem má nezletilé nezaopatřené dítě, pouze jej v řízení o dávce zastupuje zařízení. Zákon o státní sociální podpoře přímo nestanoví, jak řešit případy, kdy dítě nabude zletilosti v době, kdy je v plném přímém zaopatření zařízení. S ohledem na výše uvedené mám za to, že by se i v tomto případě měla obdobně aplikovat úprava stanovená pro případy, kdy je dítě v přímém zaopatření jiné osoby, nejčastěji rodiče. Nárok na přídavek na dítě má vždy nezaopatřené dítě, v řízení o dávce ho však zastupuje osoba, která jej má v přímém zaopatření, tj. rodič nebo zařízení pro péči o děti a mládež. Z důvodu nezletilosti dítěte je těmto osobám také přídavek na dítě vyplácen. Poté, co dítě nabude zletilosti, neztrácí nárok na přídavek na dítě, nárok pořád trvá, pouze se mění příjemce dávky, neboť od nabytí zletilosti již může být přídavek na dítě vyplácen samotnému dítěti. Je třeba důsledně rozlišovat nárok na dávku a nárok na výplatu dávky. Nárok na dávku vzniká oprávněné osobě, v daném případě nezaopatřenému dítěti. Nejčastěji je dávka také samotné oprávněné osobě vyplácena, tj. oprávněná osoba je také příjemcem dávky.18 Vzhledem k tomu, že nezletilé dítě nemůže samo s finančními prostředky hospodařit, vyplácí se přídavek na dítě do doby, než dítě nabude zletilosti, zákonnému zástupci či jiné osobě, které bylo nezletilé dítě svěřeno do péče na základě rozhodnutí příslušného orgánu, či osobě, která má nezletilé dítě v přímém zaopatření, či ústavu (zařízení) pro péči o děti nebo mládež, je-li nezletilá oprávněná osoba v plném přímém zaopatření tohoto ústavu (zařízení).19 Dávka se přednostně vyplácí osobě, která má dítě v přímém zaopatření. Tyto osoby musí použít přídavek na dítě ve prospěch oprávněné osoby – nezletilého nezaopatřeného dítěte.20
15
BŘESKÁ, Naděžda a kol. Státní sociální podpora s komentářem a příklady 2012. 14. aktualizované vyd. Olomouc: ANAG, 2012. Práce, mzdy, pojištění, s. 87. 16 Dle ustanovení § 67 odst. 4 zákona o státní sociální podpoře platí, že pokud není oprávněná osoba způsobilá k právním úkonům, jednají za ni její zákonní zástupci, není-li dále stanoveno jinak. 17 Ustanovení § 67 odst. 4 zákona o státní sociální podpoře. 18 Ustanovení § 59 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. 19 Ustanovení § 59 odst. 1 písm. a), b), c), d) zákona o státní sociální podpoře. 20 Ustanovení § 59 odst. 4 zákona o státní sociální podpoře.
10
Úřad práce postupoval v rozporu se zákonem o státní sociální podpoře, pokud rozhodnutím ze dne 20. září 2013 dávku stěžovateli odňal s tím, že mu zanikl nárok na dávku ke dni 28. srpna 2013. Navíc tak učinil na základě žádosti dětského domova, který však není oprávněn o odnětí dávky požádat, neboť není oprávněnou osobou, které vzniká na dávku nárok. Nárok na dávku má pouze stěžovatel. Stěžovateli nezanikl nárok na dávku v okamžiku, kdy opustil dětský domov. Došlo k pouze zániku nároku na výplatu Dětskému domovu. Úřad práce měl podle ustanovení § 53 odst. 3 zákona o státní sociální podpoře odejmout výplatu příspěvku zařízení pro péči o děti a mládež od 1. září 2013 a po ověření trvání podmínek nároku přiznat výplatu dávky panu D.M.. Nedošlo totiž k zániku nároku na dávku, pouze ke změně příjemce dávky, a tím i ke změně nároku na výplatu dávky. Vzhledem k tomu, že stěžovatel opustil dětský domov, měl úřad práce nově stanovit okruh společně posuzovaných osob pro nárok na dávku a zjistit příjem těchto osob, tj. měl fakticky pouze zjistit, zda se stěžovatel nevrátil k některému z rodičů, jež je možné dle ustanovení § 7 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře za společně posuzované osoby považovat. Teprve v případě, že by již stěžovatel nesplňoval podmínky nároku na přídavek na dítě, mohl úřad práce dávku odejmout. Na tomto místě je ovšem třeba připomenout, že rozhodným obdobím, za které se zjišťuje příjem pro nárok na přídavek na dítě, je dle ustanovení § 6 písm. a) zákona o státní sociální podpoře kalendářní rok předcházející kalendářnímu roku, do něhož spadá počátek období od 1. října do 30. září následujícího kalendářního roku. To znamená, že pro nárok na přídavek na dítě od 1. října 2012 do 30. září 2013 je rozhodným obdobím, z něhož se zjišťuje příjem, kalendářní rok 2011. Přídavek na dítě za měsíc srpen 2013, tedy za měsíc, v němž stěžovatel nabyl zletilosti, měl úřad práce vyplatit ještě dětskému domovu. Přídavek na dítě za měsíc září, pokud nedošlo ke změně podmínek nároku, měl úřad práce již vyplatit stěžovateli jako zletilému nezaopatřenému dítěti. Dle ustanovení § 51 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře měl dále úřad práce stěžovatele poučit, aby do 30. září 2013 doložil příjmy za rok 2012 a doklad o nezaopatřenosti, tj. pokračování ve studiu,21 a opětovně o přídavek na dítě požádal. D - Závěry Úřad práce postupuje v rozporu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi, pokud žádá pro účely posouzení nároků na opakované dávky pomoci v hmotné nouzi, aby zletilé nezaopatřené dítě, které opustilo po ukončení ústavní výchovy dětský domov, doložilo vyjádření dětského domova, z jakého důvodu byl pobyt dítěte v zařízení ukončen. Jestliže zletilé dítě pokračuje ve studiu, může nejdéle do 26 let po dobu studia dobrovolně v dětském domově setrvat i po ukončení ústavní výchovy. K setrvání v dětském domově však není možné dítě nutit, zletilá osoba má právo dětský domov opustit a osamostatnit se. Úřad práce by tak neměl přihlížet
21
Ustanovení § 68 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře.
11
při hodnocení nároku na dávky pomoci v hmotné nouzi k tomu, zda dítě mohlo v dětském domově zůstat ještě po nabytí zletilosti. Pokud nezaopatřené dítě opustí po nabytí zletilosti dětský domov, přičemž pokračuje ve studiu, nezaniká mu z tohoto důvodu nárok na přídavek na dítě. Úřad práce pouze zastaví výplatu dávky dětskému domovu a začne ji vyplácet zletilému dítěti, pokud dítě nadále splňuje podmínky pro nárok na dávku. Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěl k přesvědčení, že se Úřad práce ČR, krajská pobočka pro hl. m. Prahu, kontaktní pracoviště Praha 10, dopustil pochybení spočívajícího v neposkytnutí dostatečného sociálního poradenství a součinnosti při podávání žádostí o dávky pomoci v hmotné nouzi stěžovateli, neoprávněném vyžadování vyjádření dětského domova k tomu, proč stěžovatel dětský domov opustil, a v nezákonném odnětí přídavku na dítě stěžovateli. Zprávu o šetření zasílám ředitelce Krajské pobočky Úřadu práce ČR pro hl. m. Prahu a žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřila ke zjištěným pochybením a informovala mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro mé závěrečné stanovisko. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
12
