VERSLAG VAN DE COMMISSIE

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 7.5.2015 COM(2015) 211 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE over het onderzoek naar de manipulatie van statistieken in Spanje als bedoeld in Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied (Besluit van de Commissie van 11 juli 2014) {SWD(2015) 105 final}

NL

NL

INHOUD

Inhoud .....................................................................................................................................................1 Samenvatting ..........................................................................................................................................2 1.

Inleiding ...................................................................................................................................6 1.1

Achtergrond.............................................................................................................................6

1.2.

Het formele onderzoek van de Commissie naar verdachte manipulatie van statistieken in Spanje als bedoeld in Verordening (EU) Nr. 1173/2011..........................................................9

2.

Belangrijkste bevindingen .....................................................................................................11 2.1.

De registratie van crediteurenrekeningen in de Algemene Rekening van de Autonome Gemeenschap Valencia door de IGGV...................................................................................11

2.2

De verslaglegging van de IGGV aan de IGAE in 2012.............................................................13

2.3.

De verslaglegging van niet-geboekte uitgaven door de Rekenkamer...................................17

2.4.

De werkgroep gezondheidsuitgaven die in het kader van de CPFF is opgericht...................20

2.5.

Gedeeltelijke erkenning van de niet-geboekte uitgaven via rekening 411 ...........................22

2.6.

Geïdentificeerde oorzaken van de verkeerde voorstelling van gegevens door de Autonome Gemeenschap Valencia..........................................................................................................26

3.

Beoordeling van de bevindingen ...........................................................................................28

4.

Conclusies ..............................................................................................................................32

SAMENVATTING

Op 11 juli 2014 stelde de Europese Commissie een officieel onderzoek in naar mogelijke manipulatie van statistieken in de Autonome Gemeenschap (AG) Valencia (Comunidad Valenciana), Spanje. Dit besluit werd genomen in overeenstemming met artikel 8, lid 3, van Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied in combinatie met Gedelegeerd Besluit 2012/678/EU van de Commissie van 29 juni 2012 betreffende onderzoeken en boeten in verband met de manipulatie van statistieken als bedoeld in Verordening (EU) nr. 1173/2011. Het onderzoek moest vaststellen of de serieuze indicaties van een verkeerde voorstelling van tekort- en schuldgegevens in 2012 konden worden bevestigd, en zo ja, of die verkeerde voorstelling met opzet was gebeurd, of het gevolg was van ernstige nalatigheid. Dit rapport stelt de bevindingen van de Commissie voor in het licht van het gevoerde onderzoek, samen met de belangrijkste feiten die die bevindingen ondersteunen. De schriftelijke opmerkingen die het Koninkrijk Spanje indiende over de voorlopige bevindingen van de Commissie werden ook opgenomen. Het rapport bevat een gedetailleerde beschrijving van de belangrijkste redenen voor de herziening van 1,9 miljard EUR in het Spaanse overheidstekort in 2012 op basis van een analyse van de wijze waarop overheidsuitgaven werden verzameld, geboekt en gerapporteerd in de AG Valencia. Het rapport besluit dat er gedurende vele jaren ernstige onregelmatigheden plaatsvonden in de boekhouding, registratie en rapportering van de uitgaven van de AG Valencia. Het beginsel van boeking op transactiebasis werd niet gerespecteerd, er werd gebruik gemaakt van extrabudgettaire rekeningen in strijd met de geldende regels, uitgaven werden soms lange tijd niet geboekt, en de statistische informatie die de regionale autoriteiten van Valencia communiceerden aan de nationale autoriteiten was misleidend, waardoor de gegevens aangaande het Spaanse tekort onjuist werden gerapporteerd. Ten gevolge daarvan bevatten de BTP-gegevens (buitensporigtekortprocedure) die werden overgemaakt aan Eurostat een deel van de kosten opgelopen door die regio niet, hetgeen in strijd is met de ESR-95-regels. In het rapport wordt de belangrijke rol vastgesteld van de IGGV (regionale auditdienst van de Autonome Gemeenschap Valencia - Intervención General de la Generalitat Valenciana) bij de gebeurtenissen rond het niet-boeken en niet-rapporteren van uitgaven. Ook de betrokkenheid van andere instellingen wordt besproken (het Nationale Bureau voor de Statistiek - Instituto Nacional de Estadística – INE), de nationale auditdienst (Intervención General de la Administración del Estado - IGAE), het regionale Ministerie van Volksgezondheid van de Autonome Gemeenschap Valencia (Consejería de Sanidad de la Generalitat Valenciana) en de Rekenkamer van de Autonome Gemeenschap Valencia (Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana). 3

Een andere belangrijke bevinding van het rapport is dat informatie over ongeboekte uitgaven openbaar beschikbaar was via de jaarlijkse rapporten van de Rekenkamer van Valencia, die de aanbeveling formuleerde dat het regionale Auditbureau van Valencia (IGGV) voor een correcte boeking van dergelijke uitgaven moest zorgen. Aan de praktijk van het gedurende lange tijd niet-boeken van uitgaven kwam echter pas een einde toen de centrale overheid in 2012 een speciaal financieringsmechanisme introduceerde voor onbetaalde uitgaven van de regio's. In deze context wordt geconcludeerd dat een eenheid (IGVV) die deel uitmaakt van de centrale overheid van het Koninkrijk Spanje op zijn minst ernstig nalatig is geweest betreffende het niet-boeken van uitgaven in nationale rekeningen. Als gevolg daarvan waren de gegevens die Spanje naar Eurostat heeft gestuurd in het kader van de BTP-procedure onvolledig in de zin dat belangrijke bedragen aan gezondheidsuitgaven niet werden gerapporteerd. Op basis van de bevindingen in dit rapport betreffende de handelwijze van de autoriteiten van de lidstaat tijdens de periode van 13 december 2011 tot de start van het onderzoek op 11 juli 2014 kan de Commissie beslissen een aanbeveling aan te nemen voor de Raad om een boete op te leggen aan het Koninkrijk Spanje, zoals voorzien in Verordening (EU) nr. 1173/2011.

4

Lijst van gebruikte acroniemen AG - Autonome Gemeenschap (Comunidad Autónoma) B.9 - Overheidstekort/-overschot BTP - Buitensporigtekortprocedure CPFF - Fiscale- en Financiëlebeleidsraad (Consejo de Política Fiscal y Financiera) ESR - Europees Stelsel van Rekeningen GV - Gestandaardiseerde vragenlijst IGAE – Nationale auditdienst (Intervención General de la Administración del Estado) IGGV – Regionale auditdienst van de Autonome Gemeenschap Valencia (Intervención General de la Generalitat Valenciana) INE - Nationaal Bureau voor de Statistiek (Instituto Nacional de Estadística) MvF - Ministerie van Financiën (Consejería de Hacienda y Admistración Pública) PGCP - Algemeen plan van openbare boekhouding (Plan General de Contabilidad Pública) PGCPGV - Algemeen plan van openbare boekhouding van de Generalitat Valenciana (Plan General de Contabilidad Pública de la Generalitat Valenciana) SBM - Speciaal betalingsmechanisme (Mecanismo de Pago a Proveedores) SGCAL - Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local WG - Werkgroep

5

Lijst van tabellen

Tabel 1: Crediteurenrekeningen in de balans van de AG Valencia, algemene rekening gepubliceerd door de IGGV Tabel 2: Bedragen in rekening 409 door de IGGV doorgegeven aan de IGAE via de gestandaardiseerde vragenlijst (GV) in januari, april en juni 2012 Tabel 3: Communicatie tussen de IGGV en IGAE in chronologische volgorde Tabel 4: Bedragen van niet-opgenomen (ongeboekte) uitgaven gespecificeerd in de rapporten van de Rekenkamer van de AG Valencia Tabel 5: Gezondheidsuitgaven wachtende op begrotingsmiddelen op het einde van ieder jaar weergegeven in de rapporten van de WG gezondheidsuitgaven, 2007 Tabel 6: Details van de inventaris van niet-opgenomen (ongeboekte) uitgaven in de AG Valencia.

Lijst van bijlagen Bijlage: Opmerkingen van het Koninkrijk Spanje over de voorlopige bevindingen van het onderzoek naar de manipulatie van statistieken in Spanje

Lijst van begeleidende documenten bij het rapport (alleen in het Engels beschikbaar) Werkdocument van de diensten van de Commissie (SWD): Relevante onderliggende informatie over de verkeerde voorstelling van gegevens in de Autonome Gemeenschap Valencia Begeleidend document bij het rapport van de Commissie over het onderzoek naar de manipulatie van statistieken in Spanje als bedoeld in Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied (Besluit van de Commissie van 11 juli 2014).

6

1.

INLEIDING

1.1

Achtergrond

Sinds december 2011 verleent Verordening (EU) nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied1 de Commissie de bevoegdheid om een onderzoek in te stellen als er serieuze indicaties zijn van manipulatie van statistieken, met opzet of ten gevolge van ernstige nalatigheid. Bepaalde criteria, procedures en regels relevant voor de uitoefening van dat mandaat zijn vastgelegd in Gedelegeerd Besluit 2012/6782 van de Commissie. Volgens Verordening (EU) nr. 1173/2011 kan dergelijk onderzoek leiden tot een aanbeveling van de Commissie aan de Raad dat de Raad een boete zou opleggen aan de lidstaat. De aan te bevelen boete wordt berekend door de Commissie, maar de Raad heeft de uiteindelijke verantwoordelijkheid om de boete op te leggen en de hoogte ervan te bepalen. Als wordt vastgesteld dat de lidstaat, met opzet of door ernstige nalatigheid, zijn tekort- en schuldgegevens verkeerd heeft voorgesteld, kan de Raad beslissen een boete op te leggen tot 0,2 % van het bbp van die lidstaat. De lidstaten moeten de jaarlijkse tekort- en schuldgegevens rapporteren aan de Commissie (Eurostat), met inachtneming van de Europese statistische regels en procedures (Europees systeem van nationale en regionale rekeningen, ESR3). Artikel 16 van Verordening (EG) nr. 479/2009 van de Raad betreffende de toepassing van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten4 stelt: "De lidstaten zien erop toe dat de bij de Commissie (Eurostat) ingediende gegevens in overeenstemming met de beginselen van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 223/2009 zijn. De nationale bureaus voor de statistiek hebben hierbij tot taak erop toe te zien dat de ingediende gegevens in overeenstemming zijn met artikel 1 van de onderhavige verordening en de onderliggende boekhoudregels van het ESR 2010."

1

Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied, PB L 306 van 23.11.2011, blz. 1. 2 Gedelegeerd Besluit 2012/678/EU van de Commissie van 29 juni 2012 betreffende onderzoeken en boeten in verband met de manipulatie van statistieken als bedoeld in Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied, PB L 306 van 6.11.2012, blz. 21. 3 De relevante rapportering beschreven in onderhavige zaak gebeurde op grond van Verordening (EG) nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996 inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (ESR 95), PB L 310 van 30.11.1996, blz. 1. Verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie (ESR 2010) (PB L 174, 26.6.2013, blz. 1) is van toepassing vanaf 1 september 2014. 4 Verordening (EG) nr. 479/2009 van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de toepassing van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten, PB L 145, 10.6.2009, blz. 1.

7

In overeenstemming met artikel 3 van Verordening (EG) Nr. 479/2009 van de Raad stellen de lidstaten de Commissie (Eurostat) tweemaal per jaar in kennis van hun voorziene en feitelijke overheidstekorten en van de omvang van hun voorziene en feitelijke overheidsschuld, de eerste keer voor 1 april van het lopende jaar (jaar n), en de tweede keer voor 1 oktober van jaar n. De gegevens verstrekt in jaar n betreffen de jaren n-1, n-2, n-3 en n-4. Spanje zond zijn eerste kennisgeving in 2012 in het kader van de buitensporigtekortprocedure (BTP) naar Eurostat op 30 maart 2012. De kennisgeving bevatte, naast andere gegevens, de eerste gerapporteerde gegevens voor 2011. Na het volgen van de gewone procedure voor de beoordeling van de gegevens valideerde en publiceerde Eurostat de gegevens van Spanje op 23 april 2012, in zijn BTP-persmededeling5. Op 17 mei 2012 lieten de Spaanse nationale statistische instanties aan Eurostat weten dat er een verhoging was in de uitgaven van de regionale overheden (autonome gemeenschappen) van ongeveer 4,5 miljard EUR (ongeveer 0,4 % van het bbp), wat een impact zou hebben op het Spaanse overheidstekort, vooral in 2011, met als gevolg een opwaartse bijstelling van de gegevens over het tekort die waren doorgegeven in de BTP-kennisgeving van april 2012. Eurostat bracht een technisch bezoek aan Spanje op 24 mei 2012. De follow-upmaatregelen als gevolg van dat bezoek werden verder besproken tijdens een "upstreambezoek"6 op 18-22 juni 2012 en 11-14 september 2012. Verder werd er nog een ad-hocbezoek gebracht in september 2013. Die bezoeken (in het bijzonder het laatste ad-hocbezoek in september 2013) werden gebracht om een volledig inzicht te krijgen in de wijzigingen van 17 mei 2012 en mogelijke "serieuze indicaties" vast te stellen die het instellen van een onderzoek zouden rechtvaardigen op grond van artikel 8, lid 3, van Verordening (EU) nr. 1173/2011, die stelt dat de Commissie "kan besluiten een onderzoek te openen als zij meent dat er serieuze indicaties zijn voor het bestaan van feiten die een dergelijke verkeerde voorstelling kunnen vormen". Bij de Autonome Gemeenschap Valencia (Comunidad Valenciana) werden belangrijke onregelmatigheden vastgesteld, aangezien overheidsuitgaven, in het bijzonder in de gezondheidssector, zich gedurende een aantal jaren hadden kunnen opstapelen zonder dat die in de overheidsrekeningen werden opgenomen, in strijd met het beginsel van boeking op transactiebasis7.

5

Het BTP-persbericht kan worden geraadpleegd via de volgende link: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5147302/2-23042012-AP-NL.PDF/30b8f91b-4325-4d6b-9c6f6e699ff87cd5 6 De belangrijkste doelstelling van het BTP-"upstreambezoek" was de kwaliteit van het BTPrapporteringssysteem te beoordelen, in het bijzonder de primaire ("upstream"-)gegevensbronnen van de overheidsfinanciën. Die vergadering was reeds gepland vóór 17 mei 2012, toen Eurostat kennis heeft gekregen van de verkeerde voorstelling van gegevens van de Autonome Gemeenschap Valencia. 7 Het beginsel van boeking op transactiebasis betekent dat kosten moeten worden geboekt wanneer zij worden opgelopen, en niet wanneer de rekeningen worden betaald. Het ESR 1995, punt 1.57, stelt: "Het systeem registreert stromen op transactiebasis, d.w.z. op het moment dat de economische waarde tot stand komt, wordt

8

De wijziging van de uitgaven die werd gerapporteerd door de AG Valencia voor de BTPkennisgeving van april 2012, overeenstemmend met de onbetaalde uitgaven, bedroeg ongeveer 1,9 miljard EUR. De onbetaalde uitgaven kwamen aan het licht doordat de Spaanse overheid in 2012 een speciaal financieringsmechanisme introduceerde, het speciale betalingsmechanisme (SBM) voor de betaling van door autonome gemeenschappen en gemeenten opgelopen achterstallen. Dat mechanisme werd geregeld door Overeenkomst 6/2012 van 6 maart 2012 van de Raad Fiscaal en Financieel Beleid (CPFF) (voor de autonome gemeenschappen, hierna "de Overeenkomst"), Wet 4/2012 (voor gemeenten) en Wet 7/2012 (voor zowel autonome gemeenschappen als gemeenten). De procedure en de kalender voor het aanvragen van SBMfinanciering werden vastgelegd in de Overeenkomst8. Het SBM hield in dat de autonome gemeenschappen of gemeenten al hun onbetaalde rekeningen moesten bekendmaken, waarna de centrale overheid die rekeningen rechtstreeks zou betalen. Om een aanvraag te doen voor het SBM moesten autonome gemeenschappen als volgt te werk gaan: 1. Een aanvraag sturen naar het nationale Ministerie van Financiën (Ministerio de Hacienda y Administración Publica, hierna het "nationale MvF") voor 1 april 2012; 2. De facturen voor de onbetaalde rekeningen naar het nationale MvF sturen voor 15 april 2012; 3. Een aanpassingsplan (Economisch en Financieel Plan) bezorgen tegen 30 april 2012, dat binnen 15 dagen door de CPFF moest worden gevalideerd. De meeste regio’s hadden dus de facturen die overeenkomen met onbetaalde rekeningen al voor 17 mei 2012 via hun regionale Ministeries van Financiën naar het nationale MvF gestuurd. Bovendien hadden de regio’s de aanpassingsplannen die verzekerden dat de leningen zouden kunnen worden terugbetaald al bezorgd en had de CPFF die al gevalideerd en op zijn website gepubliceerd. Dezelfde dag informeerde het Nationaal Bureau voor de Statistiek (INE) Eurostat voor de eerste keer over de ontdekking van ongeboekte uitgaven in sommige autonome gemeenschappen. Opdat het regionale Ministerie van Financiën van de AG Valencia (hierna het "regionale MvF") vóór 1 april 2012 een aanvraag zou kunnen indienen uit hoofde van het SBM bij het nationale MvF, beschikte het dus over de informatie over de ongeboekte uitgaven op het moment dat de BTP-cijfers aan Eurostat werden gerapporteerd, in het kader van de kennisgeving van april 2012. De vereisten waaraan moet worden voldaan zodat onbetaalde rekeningen zouden worden aanvaard voor terugbetaling in het SBM werden ook vermeld in de Overeenkomst. Een van de belangrijkste elementen en voorwaarden was dat de onbetaalde rekeningen moesten gewijzigd of verloren gaat, dan wel op het moment dat aanspraken en verplichtingen tot stand komen, worden gewijzigd of worden geannuleerd." 8 De Overeenkomsten voor de autonome gemeenschappen zijn beschikbaar via de volgende link: http://www.boe.es/boe/dias/2012/04/14/pdfs/BOE-A-2012-5080.pdf

9

overeenkomen met uitgaven die eind 2011 waren toegerekend en geboekt en wachtten op betaling. Om te genieten van de terugbetaling van onbetaalde rekeningen door de centrale overheid, waren de autonome gemeenschappen en gemeenten dus verplicht om het volledige bedrag aan uitstaande schulden (onbetaalde rekeningen) bij leveranciers bekend te maken, en bijgevolg moesten ook de voordien ongeboekte uitgaven bekend worden gemaakt. Tijdens de oefening werd duidelijk dat sommige uitgaven die werden gedaan in 2011 en de voorgaande jaren niet waren gerapporteerd in de BTP-kennisgeving van april 2012 (of in de voorgaande BTP-kennisgevingen). Die bedragen verhoogden het tekort van de autonome gemeenschappen en daardoor het overheidstekort met 0,4 % van het bbp. Zoals hierboven vermeld, situeerde een aanzienlijk deel van de ongeboekte uitgaven zich in de AG Valencia. Het bleek dat schendingen van het beginsel van boeking op transactiebasis zich herhaaldelijk voordeden in die regio, aangezien aanzienlijke bedragen van gezondheidsuitgaven die nog niet waren betaald en niet waren voorzien in de begroting, in geen enkele rekening, budgettair of extrabudgettair, waren vermeld. 1.2.

Het formele onderzoek van de Commissie naar verdachte manipulatie van statistieken in Spanje als bedoeld in Verordening (EU) Nr. 1173/2011

Op basis van de gebrachte bezoeken en verdere analyse van de situatie concludeerde Eurostat dat er serieuze indicaties waren van verkeerde voorstelling van statistieken, die rechtvaardigden dat er een onderzoek werd ingesteld op grond van artikel 8, lid 3, van Verordening (EU) Nr. 1173/2011. Eurostat adviseerde de Commissie daarom een onderzoek te openen naar de verkeerde voorstelling van BTP-gegevens in Spanje. Op 11 juli 2014 besloot de Europese Commissie een formeel onderzoek in te stellen naar de mogelijke manipulatie van statistieken van de AG Valencia, Spanje9. Dit is de eerste keer dat de Commissie gebruik heeft gemaakt van haar nieuwe bevoegdheden onder Verordening (EU) Nr. 1173/2011 om verdachte manipulatie van gegevens over tekorten en schulden van een lidstaat te onderzoeken. Het onderzoeksteam van de Commissie ondervroeg tijdens aparte bijeenkomsten vertegenwoordigers van het Nationaal Bureau voor de Statistiek (Instituto Nacional de Estadística – INE), de nationale auditdienst (Intervención General de la Administración del Estado - IGAE10), het regionale Auditbureau van Valencia (Intervención General de la Generalitat Valenciana - IGGV11), het Regionale Ministerie van Volksgezondheid van Valencia (Consejería de Sanidad de la Generalitat Valenciana, hierna het "Regionale 9

Besluit C(2014) 4856 van de Commissie van 11 juli 2014 betreffende de opening van een onderzoek naar de manipulatie van statistieken in Spanje overeenkomstig verordening (EU) nr. 1173/2001 van het Europees Parlement en de Raad inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied. Zie ook http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-822_en.htm 10 De IGAE is verantwoordelijk voor de verzameling van gegevens over niet-financiële overheidsrekeningen en is ook verantwoordelijk voor de vertaling van overheidsrekeningen in nationale rekeningen (ESR 1995). 11 De IGGV is een specifieke eenheid binnen het regionale MvF verantwoordelijk voor de verzameling, interne controle en rapportering van de overheidsrekeningen van de regio.

10

Ministerie van Volksgezondheid"), de Rekenkamer van Valencia (Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, hierna de "Rekenkamer"), en de voormalige algemene controleur van de Autonome Gemeenschap Valencia (hoofd van de IGGV) voor de periode 1997-2012, die op zijn eigen verzoek werd ondervraagd. Van iedere bijeenkomst werd een schriftelijk verslag gemaakt dat door alle deelnemers werd ondertekend. De citaten in de eindnoten (aangegeven met a, b, c…) van dit rapport komen uit de officiële verslagen van de bovenvermelde bijeenkomsten en geven precies de verklaringen weer die werden gedaan door de ondervraagde vertegenwoordigers van de verschillende instellingen. Dit rapport presenteert de bevindingen van de Commissie in het licht van het onderzoek dat werd gevoerd in overeenstemming met Gedelegeerd Besluit 2012/678 van de Commissie, samen met de belangrijkste feiten die die bevindingen ondersteunen. Verdere feitelijke informatie over de verkeerde voorstelling van gegevens in 2012 kan worden gevonden in het Werkdocument van de diensten van de Commissie "Relevante onderliggende informatie over de verkeerde voorstelling van gegevens in de Autonome Gemeenschap Valencia" (hierna SWD) dat bij dit rapport is gevoegd. Er moet worden opgemerkt dat de Commissie, bij haar onderzoek naar de onjuiste rapportering van uitgaven, heeft geprobeerd de volledige omvang van het probleem bloot te leggen en de manier waarop het is gebeurd, om dergelijke gevallen in de toekomst te voorkomen. Het is daarom onvermijdelijk dat bij het nauwkeurig onderzoek feiten werden onderzocht die voorafgingen aan de inwerkingtreding van Verordening (EU) nr. 1173/2011 op 13 december 2011. De bedoeling van het onderzoek was echter verkeerde voorstelling van gegevens aan te tonen die plaatsvonden na de inwerkingtreding van de verordening. De relevante handelwijze van de lidstaat waarop de Commissie zich kan baseren om een aanbeveling te doen aan de Raad is dus de handelwijze van de lidstaat in de periode van 13 december 2011 tot de start van het onderzoek op 11 juli 2014. De voorlopige bevindingen van het onderzoek met betrekking tot de manipulatie van statistieken in Spanje als bedoeld in Verordening (EU) nr. 1173/2011 werden op 19 februari 2015 naar het Koninkrijk Spanje verstuurd voor diens opmerkingen, zoals vereist door artikel 6 van Gedelegeerd Besluit 2012/678. De Commissie nodigde het Koninkrijk Spanje uit tegen 19 maart 2015 zijn schriftelijke opmerkingen te bezorgen over de voorlopige bevindingen. Het Koninkrijk Spanje bezorgde zijn schriftelijke opmerkingen op 24 maart 2015. Als algemeen commentaar bij de opmerkingen van het Koninkrijk Spanje moet worden gesteld dat sommige van de opmerkingen overeenkomen met de pleidooien die werden gehouden door die lidstaat in de zaak T-676/14, Spanje tegen de Commissie. Die zaak is momenteel aanhangig voor het Gerecht, de rechtsprekende instantie van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Voor zover de opmerkingen van Spanje verband houden met juridische kwesties, waaronder zijn recht op verdediging, die door Spanje werden aangevoerd voor het Hof van Justitie, zullen die worden behandeld in het kader van de rechtszaak. De 11

Commissie heeft zich daarom, in het kader van dit rapport, geconcentreerd op de opmerkingen van Spanje die verband houden met de feiten van de zaak. De schriftelijke opmerkingen over de voorlopige bevindingen van de Commissie die werden ingediend door het Koninkrijk Spanje zijn bij dit eindrapport gevoegd (bijlage). Alle opmerkingen in Bijlage II van de Spaanse opmerkingen, i.e. de lijst van fouten en onnauwkeurigheden met betrekking tot de feiten, werden opgenomen in het eindrapport12. 2.

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN

Deze afdeling bevat een gedetailleerde beschrijving van de belangrijkste redenen voor de herziening van 1,9 miljard EUR in het overheidstekort van Spanje in mei 2012 en van de betrokkenheid van de verschillende instellingen. De Autonome Gemeenschap Valencia werd door de Commissie (Eurostat) genoemd als de enige regio waar belangrijke onregelmatigheden werden vastgesteld. Die onregelmatigheden hielden vooral verband met het registreren van gezondheidsuitgaven. De uitgaven van verschillende jaren die niet waren geboekt in de overheidsrekeningen van de Autonome Gemeenschap Valencia noch in de nationale rekeningen bedroegen samen 1,9 miljard EUR. Die bedragen waren nooit gerapporteerd door DE IGGV aan de IGAEa in de standaardvragenlijst (SV)13, hoewel de Rekenkamer van Valencia het bestaan van bedragen met betrekking tot niet-geboekte uitgaven benadrukte in al haar jaarlijkse rapporten, sinds 1988. Pas nadat het SBM dat door de centrale overheid werd gelanceerd voor de betaling van achterstallen van de autonome gemeenschappen van kracht was geworden, werd de 1,9 miljard EUR gerapporteerd aan de IGAEb, aangezien de belangrijkste vereiste om SBMfinanciering te krijgen, was dat de bedragen moesten overeenkomen met uitgaven die eind 2011 waren geboekt en wachtten op betaling. 2.1.

De registratie van crediteurenrekeningen in de Algemene Rekening van de Autonome Gemeenschap Valencia door de IGGV

Tabel 1 geeft een overzicht van de crediteurenrekeningen in de balans voor de periode 20012011 zoals verzameld door de IGGV.

12

Bijgevolg werd het rapport aangepast. De standaardvragenlijst wordt gebruikt om alle informatie met betrekking tot de overheidsrekeningen van de regio te verzamelen (meer details in het SWD – afdeling 3.3.3 (De vertaling van overheidsrekeningen in nationale rekeningen)).

13

12

Tabel 1: Crediteurenrekeningen in de balans van de Autonome Gemeenschap Valencia, Algemene Rekening gepubliceerd door de IGGV Crediteurenrekeningen in de balans. Bron: Algemene rekening van de regio, gepubliceerd door de IGGV (niet-geconsolideerd) Miljoen EUR Nieuwe boeking

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2011 Crediteurenrekeningen opgenomen in de begroting 1 107 1 478 1 521 1 501 1 484 1 195 1 224 1 972 2 211 2 368 3 917 5 791 waaronder rekening 409 (*) n.v.t. 21 15 41 25 15 15 40 75 37 344 2 218 Extrabudgettaire rekeningen (inclusief rekening 411) -12 102 204 392 432 490 1 254 1 130 2 755 2 711 2 640 2 640 (*) Rekening 409 valt buiten de begroting, maar in het oude boekhoudplan was deze ingedeeld in de groep begrotingsrekeningen. De rekening heeft dezelfde inhoud, ongeacht waar deze is ingedeeld: onbetaalde bedragen die niet in de begroting zijn opgenomen en die aan de begroting van het volgende jaar moeten worden toegewezen.

Tabel 1 bevat twee kolommen voor het jaar 2011. De tweede kolom (de juiste rapportering) is de versie die door de IGGV eind juni 2012 werd gepubliceerd, na de herziening van het tekort in mei 2012. De eerste kolom toont de voorlopige gegevens die de IGGV in januari 2012 naar de IGAE heeft gestuurd en die werden gebruikt voor de BTP-kennisgeving van april 2012. De eerste regel toont de bedragen die niet werden betaald tijdens het jaar, maar die waren voorzien in de begroting (overheidsrekeningen) en daardoor in de nationale rekeningen tot uiting komen. Uit tabel 1 blijkt dat de crediteurenrekeningen in de begroting vrij stabiel zijn en de bedragen begonnen te verhogen vanaf 2008. De derde regel, extrabudgettaire rekeningen, toont bedragen die niet werden betaald tijdens het jaar, niet waren voorzien in de begroting, maar waren geboekt in die rekeningen om te worden toegewezen aan de begroting van het volgende jaar. De bedragen verhoogden aanzienlijk tijdens twee jaren: 2007 en 2009. Dat was het gevolg van de opneming van nietgeboekte uitgaven die plaatsvond tijdens die jaren door de goedkeuring van specifieke regionale wetten (artikel 59bis – afdelingen 2.d en 3 van de Wet op de overheidsfinanciën) en de ondertekening van verschillende overeenkomsten (meer details in afdeling 2.5). De bedragen op rekening 40914 (tweede regel) waren verwaarloosbaar tot voor de eerste keer een juiste registratie werd ingevoerd voor het jaar 2011 toen het SBM van kracht werd. Bijgevolg werden aan de IGAE alleen kleinere bedragen gerapporteerd op rekening 409 vóór juni 2012. De eerste niet-verwaarloosbare bedragen (hoewel die nog onvolledig waren) met betrekking tot het jaar 2011 werden gerapporteerd in januari 2012 (en bevestigd in april 2012), na de tussenkomst van de IGAE. Bij de derde overdracht in juni 2012 werden belangrijke wijzigingen gerapporteerd met betrekking tot rekening 409 voor het jaar 2011, die de herziening van het tekort van 1,9 miljard EUR in de Autonome Gemeenschap Valencia bevestigden.

14

Rekening 409 bestaat uit uitgaven, niet toegerekend aan de begroting van jaar T, waarvoor de verplichting om te betalen erkend is (factuur ontvangen) en die moeten worden toegerekend aan de begroting van jaar T+1. Dergelijke uitgaven hebben invloed op het BTP-tekort (B.9) van jaar T. Voor meer details, zie het SWD, afdeling 2 (Overzicht van crediteurenrekeningen in het Spaanse plan voor overheidsboekhouding).

13

In plaats van te rapporteren op rekening 409, had de Autonome Gemeenschap Valencia rekening 41115 gebruikt voor dergelijke uitgaven. Andere regio’s gebruikten alleen de rekening 409c. 2.2

De verslaglegging van de IGGV aan de IGAE in 2012

In tabel 2 staan de gedetailleerde bedragen die door de IGGV aan de IGAE zijn gemeld in januari, april en juni 2012 in de tabellen die corresponderen met rekening 409 uit de gestandaardiseerde vragenlijst (GV). Uit de tabel blijkt dat de IGGV niet alle bedragen aan de IGAE heeft gemeld in de gestandaardiseerde vragenlijst die het in januari 2012 heeft teruggestuurd. Tabel 2 Bedragen op rekening 409 die door de IGGV aan de IGAE zijn overlegd in de gestandaardiseerde vragenlijst (GV) van januari, april en juni 2012

Bij het verzamelen van de gegevens in januari 2012 heeft de IGAE contact opgenomen met de IGGV en vraagtekens gezet bij het bedrag van de gegevens die op rekening 409 waren vermeld, omdat het was opgevallen dat de bedragen die op deze rekening vermeld stonden buitengewoon klein waren. De IGGV heeft daarop telefonisch een extra uitgave van ongeveer 300 miljoen EUR gemeld, die het niet eerder in de gestandaardiseerde vragenlijst had opgenomen. De IGAE heeft deze telefonisch ontvangen aanvullende informatie vervolgens opgenomen in de gegevens die naar Eurostat zijn gestuurd in de context van de PBT-kennisgeving van april 2012. De IGGV heeft deze gegevens pas op 30 april 2012 officieel via de gestandaardiseerde vragenlijst gemeld. Het bedrag van 1,9 miljard EUR aan onbetaalde rekeningen is niet aan de IGAE overlegd in een van de twee versies van de gestandaardiseerde vragenlijst die de IGGV eind januari en eind april 2012 heeft verzonden. Eind april 2012 echter zijn dezelfde onbetaalde rekeningen die in het bedrag van 1,9 miljard EUR waren opgenomen reeds door het regionale Ministerie van Financiën aan het nationale Ministerie van Financiën gezonden, en was het economisch en financieel plan voor 2012-2014 van de regio Valencia, waarin dit bedrag ook was opgenomen, ingediend bij de CPFF. 15

Rekening 411 bestaat uit uitgaven, niet toegerekend aan de begroting van jaar T, waarvoor er nog geen verplichting is om te betalen, aangezien de uitgaven nog niet vervallen zijn (er is nog geen officiële factuur ontvangen), die moeten worden toegerekend aan de begroting van jaar T+1 van zodra de factuur ontvangen is, nadat de vervaldatum en de verplichting om te betalen erkend is. Dergelijke uitgaven hebben invloed op het BTP-tekort (B.9) van jaar T. Voor meer details, zie het SWD, afdeling 2 (Overzicht van crediteurenrekeningen in het Spaanse plan voor overheidsboekhouding).

14

Begin mei 2012 is men bij het nationale Ministerie van Financiën en de CPFF begonnen met een analyse en controle van zowel de rekeningen als de bijstelling (het economisch en financieel plan). Pas op dat moment is de IGAE door het nationale Ministerie van Financiën geïnformeerd over de bijstelling van 1,9 miljard EUR met betrekking tot de Autonome Gemeenschap Valencia.d De IGAE heeft onmiddellijk contact opgenomen met de IGGV opdat de informatie kon worden bevestigd. In een telefoongesprek heeft de IGGV bevestigd dat de bijkomende schuld ongeveer 1,8 miljard EUR bedroeg, maar dat het in dat stadium niet mogelijk was om te zeggen wat het exacte bedrag was, omdat de gegevens nog niet officieel bevestigd waren. De IGAE heeft de kwestie vervolgens aan de orde gesteld bij de Spaanse Technische Commissie van Nationale Rekeningen16 en er is toen besloten deze feiten onmiddellijk aan Eurostat door te geven (op 17 mei 2012), ook al waren de cijfers nog niet officieel bevestigd. De cijfers voor onbetaalde rekeningen, die voor het eerst op rekening 409 zijn geboekt, zijn uiteindelijk eind juni 2012 officieel door de IGGV aan de IGAE overlegd. Het grootste deel van de niet-geboekte onbetaalde rekeningen die in juni 2012 officieel zijn gerapporteerd (1,9 miljard EUR) is in 2011 tot stand gekomen. Een bedrag van 862 miljoen EUR is toegewezen aan 2011, terwijl ongeveer 1 miljard EUR als volgt is toegewezen aan de jaren vóór 2011: 29 miljoen EUR aan 2008 en voorgaande jaren, 378 miljoen EUR aan 2009 en 624 miljoen EUR aan 2010. Tabel 3 toont in chronologische volgorde de belangrijkste gebeurtenissen wat betreft de informatiestroom tussen de IGGV en de IGAE. Het bedrag van 1,9 miljard EUR is opgenomen in het ‘Bijstellingsplan voor 2012-2014’, dat in april 2012 door de Autonome Gemeenschap Valencia is ingediend bij het nationale Ministerie van Financiën, maar is niet opgenomen in de gestandaardiseerde vragenlijst die eind april 2012 aan de IGAE is overlegd, ook al was voor beide de uiterste termijn voor het indienen 30 april 2012.17 De volgende conclusies kunnen worden getrokken wat betreft de registratie van gezondheidsuitgaven in de Autonome Gemeenschap Valencia: − Slechts verwaarloosbare bedragen18 zijn op rekening 409 geboekt tot het SBM werd gelanceerd (in maart 2012), zoals te zien is in regel 2 van tabel 2. Een juiste boeking voor 2011 is pas tot stand gekomen na de bijstellingen van de cijfers, die zijn gedaan om te kunnen profiteren van het SPM (juni 2012, en daarmee van invloed op rekening 409 van het jaar 2011). 16

Zij bestaat uit het INE, de IGAE en de centrale bank van Spanje (Banco de España) en haar rol beperkt zich tot de classificatie van eenheden en methodologische kwesties. 17 Dit cijfer werd door de regionale autoriteiten van Valencia als betrouwbaar genoeg beschouwd om aan de nationale autoriteiten te sturen om te profiteren van het SBM, maar als niet betrouwbaar genoeg om aan de IGAE te sturen om het werkelijke bedrag aan niet-geboekte gezondheidsuitgaven te laten zien. Dit geeft aan dat er op regionaal niveau gegevens beschikbaar waren, die echter door de IGGV niet aan de IGAE zijn gestuurd in de context van de PBT-kennisgeving van april 2012. 18 Of voor sommige jaren helemaal geen bedragen.

15

− Belangrijke bedragen aan niet opgenomen schulden uit voorgaande jaren zijn op rekening 411 geboekt en opgenomen, zoals te zien is in regel 3 van tabel 1. − Het bedrag met betrekking tot rekening 409 voor 2011 dat de IGGV in juni 2012 aan de IGAE heeft gestuurd, is met 1,9 miljard EUR bijgesteld in vergelijking met het bedrag dat in januari 2012 werd toegestuurd. − Onder de geboekte uitgaven voor 2011 op rekening 409 van de gestandaardiseerde vragenlijst die in juni 2012 is verzonden, staan ook bedragen die voorgaande jaren betreffen.

16

Tabel 3 Communicatie tussen de IGGV en de IGAE in chronologische volgorde Regionaal ministerie van Financiën (MvF) stuurt facturen voor onbetaalde rekeningen naar nationaal MvF 15/04/2012

30/01/2012 Gestandaardiseerde vragenlijst (GV) door de IGGV naar de IGAE verzonden; Gebruikt voor BTP-kennisgeving april 2012; Bedrag geboekt op 409: 500 miljoen EUR; Geen onbetaalde rekeningen gemeld

30/04/2012 GV door de IGGV naar de IGAE verzonden; Nieuwe versie van GV; Bedrag geboekt op 409: 469 miljoen EUR; Geen onbetaalde rekeningen gemeld

17/05/2012 Bijstellingsplannen worden door CPFF gevalideerd en gepubliceerd; Effect van onbetaalde rekeningen op tekort wordt openbaargemaakt; toename tekort van 1,9 miljard voor Valencia

Indiening door regionaal MvF; Bijstellingsplan voor 2012-2014; inclusief bedragen van onbetaalde rekeningen

INE informeert Eurostat over de herziening van het tekort

24/05/2012 Technisch bezoek Eurostat aan Spanje Nog te verrichten boeking in rekening 409

30/06/2012 GV door de IGGV naar de IGAE verzonden; Nieuwe versie van GV; Bedrag geboekt op 409: 2 392 miljoen EUR; Onbetaalde rekeningen gemeld

De IGGV publiceert algemene rekening voor 2011; Onbetaalde rekeningen geboekt in rekening 409; Voor het eerst rekening 409 gebruikt voor grote bedragen; Voorheen werd rekening 411 voor de boeking gebruikt; Niet-opgenomen uitgaven uit het verleden

ONJUISTE BOEKING

ONJUISTE BOEKING

JUISTE BOEKING

17

2.3.

De verslaglegging van niet-geboekte uitgaven door de Rekenkamer

De IGGV legt elk jaar in juni de algemene rekening van de Autonome Gemeenschap Valencia voor het jaar T-1 aan de Rekenkamer voor. In november dient de Rekenkamer een conceptversie van zijn beoordelingsverslag bij de IGGV in voor opmerkingen. De IGGV laat het ontwerpverslag circuleren onder alle mogelijk betrokken entiteiten in de regio en verzamelt alle opmerkingen/wijzigingen, die vervolgens naar de Rekenkamer worden doorgestuurd, zodat het verslag in voorkomend geval kan worden bijgewerkt. De Rekenkamer analyseert de opmerkingen en beslist één voor één of ze in de definitieve versie van het verslag opgenomen moeten worden. De definitieve versie van het verslag voor het jaar T-1 wordt, inclusief de wijzigingen, wanneer de Rekenkamer dat passend acht, in december van het jaar T goedgekeurd en gepubliceerd. De opmerkingen van alle betrokken entiteiten, die door de IGGV naar de Rekenkamer werden gestuurd met het oog op een mogelijke wijziging van het verslag, zijn elk jaar door de Rekenkamer gepubliceerd als bijlage II bij het verslag19, met daarin ook de beslissing van de Rekenkamer om al dan geen rekening met de opmerkingen te houden en de motivering daarvan. In de jaarverslagen van de Rekenkamer over de algemene rekening van de Autonome Gemeenschap Valencia is melding gemaakt van het bestaan van niet-erkende (en nietgeboekte) uitgaven in de regio sinds 1988. Tabel 4 laat de opgebouwde niet-erkende uitgaven per jaar voor de periode 1988-2011 zien, zoals die blijken uit de verslagen van de Rekenkamer.20 In alle verslagen van de Rekenkamer is dus in de loop der jaren het bestaan van aanzienlijke bedragen van niet-erkende uitgaven met betrekking tot de gezondheidssector naar voren gekomen. In de verslagen van de Rekenkamer wordt (tenminste vanaf 2003) aanbevolen om deze niet-erkende uitgaven met betrekking tot de gezondheidssector te boeken op rekening 409, in overeenstemming met regel 5 van de Boekhoudvoorschriften van de Autonome Gemeenschap Valencia (Instrucción de Contabilidad de la Generalitat). De Rekenkamer heeft elk jaar de bedragen van de niet-geboekte uitgaven gespecificeerd. De IGGV heeft echter nooit enige actie ondernomen om de aanbevelingen in praktijk te brengen.e De Rekenkamer heeft daarom de regionale regering (de Consell) aanbevolen om maatregelen te nemen om de resterende opgebouwde niet-erkende uitgaven te verrekenen en te betalen. In 19

Alle verslagen zijn beschikbaar via de volgende link: http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/vInformesCastellanoCGGV?SearchView&idioma=castellano&q uery=field %20Titulo=anexo %20or %20field %20Titol=anexo %20or %20field %20claves=anexo&check=1&nomVista=Informes+castellano++Cuenta+general+de+la+GV&vista=vInformesCastellanoCGGV&qOriginal=anexo 20 De verslagen van de Rekenkamer met betrekking tot de algemene rekening voor de jaren 1988-2013 zijn te vinden via de volgende link: http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/vInformesCastellanoCGGV?OpenView&start=1&Count=20

18

deze context heeft hij aanbevolen om de uitgaven die met voorgaande jaren corresponderen, te analyseren en in de crediteurenrekeningen te regulariseren. Bovendien heeft de Rekenkamer in zijn verslag aanbevolen om de begroting met betrekking tot de gezondheidssector overeenkomstig de werkelijke situatie op te stellen, omdat de actuele versie de toepassing van de beginselen van doeltreffendheid, efficiëntie, zuinigheid en legaliteit belemmerde. Om deze situatie op te lossen heeft de regionale regering vanaf 2007 verschillende maatregelen doorgevoerd (ondertekening van overeenkomsten, erkenning van schulden uit het verleden), en er werd aanbevolen om dergelijke maatregelen te blijven nemen tot de situatie weer in evenwicht was. Aanvankelijk werd het volledige bedrag van de in een bepaald jaar niet-erkende uitgaven onmiddellijk aan het volgende jaar toegerekend, en bovendien waren de bedragen relatief gering, waardoor het totale effect beperkt was. Vanaf 1993 echter werd slechts een deel van de in een bepaald jaar niet-erkende uitgaven aan het volgende jaar toegerekend, en niet het volledige bedrag. Daardoor zijn de bedragen van de uitgaven die nog niet zijn betaald, niet in de begroting zijn voorzien en niet zijn gerapporteerd, geleidelijk aan gestegen en hebben zij een aanzienlijke omvang bereikt. Volgens de verslagen van de Rekenkamer waren de gegevens verstrekt door het regionale Ministerie van Gezondheid en waren zij derhalve voor het publiek toegankelijk.f Tijdens het onderzoek heeft de Rekenkamer bevestigd dat hij steeds alle benodigde boekhoudkundige informatie op de gevraagde data van het regionale Ministerie van Gezondheid had ontvangen en dat de samenwerking met het ministerie in dit opzicht altijd heel goed is geweest.g Het regionale Ministerie van Gezondheid verstrekte de Rekenkamer in de regel elk jaar tussen februari en mei informatie over de gezondheidsuitgaven. Het tijdstip varieerde van jaar tot jaar, naar gelang wanneer de Rekenkamer daarom verzocht. In de regel beschikte het regionale Ministerie van Gezondheid aan het begin van het jaar over deze informatie en zond het die onmiddellijk door aan de Rekenkamer. In 2006 heeft het regionale Ministerie van Gezondheid bij wijze van uitzondering het volledige bedrag van de in 2001-2005 gedane, niet-geboekte gezondheidsuitgaven aan het begin van het jaar rechtstreeks aan de IGGV gezonden.h

19

Tabel 4: Bedragen van de niet-erkende (niet-geboekte) uitgaven zoals gespecificeerd in de verslagen van de Rekenkamer Miljoen EUR

Jaar

Niet-erkende uitgaven

Referenties

% van de niet-erkende uitgaven % van de niet-erkende uitgaven toegerekend aan de begroting van het niet toegerekend aan de begroting volgende jaar van het volgende jaar

Link naar het verslag

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

24,5 12,0 63,6 95,6 33,9 50,9 88,1 178,2 62,9 191,4 344,9 338,1 445,1 643,5 840,5 1 121,3 1 240,1 1 129,8 1 224,4 562,9 1 061,0 962,6 1 602,3

13.2.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/7ED932E37B2D89C9C1257211002C3406/$file/88VII.pdf

2.5.b), 11.3

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/FE78A748C9951364C125721000391B88/$file/89VII.pdf

2.4.f), 4.7.d)

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/F165391EBC95D8B5C12571FD002A38DE/$file/90VII.pdf

2.4.d), 4.4

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/9F861B063101A3A1C12571FB003986EF/$file/91VII.pdf

4.3, 15.e)

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/A9D05DAD187B1DB2C12571F7003D53F6/$file/92VII.pdf

4,4

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/93DEDBE0A3F785B3C12571F4002D07E3/$file/93VII.pdf

2,4

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/DD6EBAD994C6EC4BC12571F0003B5249/$file/94VII.pdf

2,4

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/4EA5B8B04CF0FFF9C12570D60039FB62/$file/95CVII.pdf

2,4

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/02B6A6DCABDE2FB6C12570D60029E982/$file/96CVII.pdf

2.4.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/AB233C4C9771008FC12570D5003CBFE5/$file/97CVII.pdf

2.4.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/54B5FAC803B41A3BC12570D20045515D/$file/98CVII.pdf

2.4.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/110725455807BD1CC12570D00049D5D5/$file/99CVII.pdf

2.4.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/D60C8AA2AC1F26FAC12570CE00325BE8/$file/00CVII.pdf

4.3.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/0D0F73ABAA4EBCB0C12570CB0045522D/$file/01CVII.pdf

4.3.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/491E691ED6D84E43C12570CB0034EC83/$file/02CVII.PDF

4.3.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/ACDF5C75264DF25FC12570BC003B77C8/$file/03CVII.pdf

4.3.2

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/8B8A1302179A54ECC12570DF00308BFB/$file/04CVII.PDF

2.1.c), 8.1.g)

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/D81BD32BABA363F5C12573B100446B8A/$file/05CVI.pdf

2.1.c), 8.1.g)

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/EEC5B83032458B03C1257248002C98B4/$file/06CVI.pdf

2.1.d), 8.1.g)

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/90BE8262F5D1CDF5C125751B002CD842/$file/07CVI.pdf

2.1.d), 8.1.g)

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/1599791B22614DA2C125768E00495C53/$file/08CVI.pdf

3.1.d), 8.1.f)

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/C70D02311ADD9F98C1257801002B513C/$file/09CVI.pdf

3.1.d), 8.1.f)

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/8FC2E0021E79B8D6C1257968002DB8DD/$file/10CVI.pdf

20111

300,5

3.1.e)

Het verslag werd in december 2012 gepubliceerd en bevat gecorrigeerde gegevens die in het kader van de BTP-kennisgeving van oktober 2012 aan Eurostat werden gezonden.

100% 100% 100% 100% 100% 12% 0% 94% 93% 98% 83% 57% 46% 47% 36% 43% 30% 25% 21% + groot bedrag op rekening 411 46% 26% + groot bedrag op rekening 411 34% + klein bedrag op rekening 411 34% + klein bedrag op rekening 411

http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/80054832E39EEBBCC1257C3C002D37FB/$file/11C_VI.pdf 1

In april 2012, toen er in het kader van de BTP-kennisgeving van april 2012 gegevens naar Eurostat werden verzonden, beliep het bedrag aan niet-erkende uitgaven 1 842 miljoen EUR.

20

0% 0% 0% 0% 0% 88% 100% 6% 7% 2% 17% 43% 54% 53% 64% 57% 70% 75% ongeveer 10% 54% ongeveer 0% ongeveer 50% ongeveer 50%

De Rekenkamer heeft aangeboden de IGGV (mocht die geen toegang hiertoe hebben) alle informatie te verstrekken over niet-geboekte onbetaalde rekeningen in de gezondheidssector, zoals beschreven in het openbare verslag van de Rekenkamer van 2010.i Ondanks dit aanbod heeft de IGGV nooit aan de Rekenkamer gevraagd hem deze gegevens te verstrekken. De Rekenkamer heeft zijn verslagen aan ongeveer zestig personen in verschillende organen van de autonome gemeenschappen gestuurd, met inbegrip van het regionale Ministerie van Gezondheid en de IGGV.j Ontwerpverslagen zijn naar de IGGV gestuurd om verspreid te worden onder leidinggevenden, die de opmerkingen formuleerden. Het eindverslag (met conclusies en aanbevelingen) is aan alle leidinggevenden van de verschillende organen en aan de IGGV gestuurd. Uit het onderzoek blijkt dat beheerscentra (zoals het regionale Ministerie van Gezondheid) niet de bevoegdheid hebben om gedane, maar niet betaalde uitgaven op rekening 409 of op daartoe voorziene vergelijkbare rekeningen te boeken (iets wat alleen de IGGV kon doen); zij zijn uitsluitend bevoegd om op de begrotingsrekeningen te boeken. Krachtens de wet op de overheidsfinanciën draagt de IGGV in de Autonome Gemeenschap Valencia de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de uitgaven volgens het beginsel van periodetoerekening worden geboekt. De juiste uitvoering van het beginsel van periodetoerekening is een zuiver boekhoudkundige kwestie. 2.4.

De werkgroep gezondheidsuitgaven die in het kader van de CPFF is opgericht

In 2007 heeft de CPFF een werkgroep gezondheidsuitgaven opgericht met als hoofddoel om dergelijke uitgaven te analyseren.21 Alle 17 regio's werden vertegenwoordigd door de regionale ministers van Gezondheid, die werden vergezeld door de regionale controleurs-generaal (de hoofden van de regionale auditdiensten). Valencia werd vertegenwoordigd door het regionale Ministerie van Gezondheid en het regionale Ministerie van Financiën, waarbij de IGGV hiërarchiek rechtstreeks onder het gezag van laatstgenoemd ministerie viel. De IGAE heeft ook aan deze werkgroep deelgenomen. Drie autonome gemeenschappen (Andalusië, Catalonië en Valencia) waren goed voor 75 % van de totale uitgaven die voor het eind van elk jaar nog aan de begroting moesten worden toegewezen (zie tabel 5). Er was echter sprake van een substantieel verschil tussen hen. In Andalusië en Catalonië waren de bedragen correct geboekt op de extrabudgettaire rekeningen (rekening 409 of een vergelijkbare rekening) en als zodanig aan de IGAE gerapporteerd. In Valencia was dat niet het geval.

21

Het verslag van deze werkgroep voor 2007 http://www.meh.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/Grupo %20Sanitario.pdf

21

is beschikbaar op de website: %20de %20Trabajo %20Gasto

Tabel 5: Gezondheidsuitgaven die voor het eind van elk jaar nog aan de begroting moesten worden toegewezen, genoemd in het verslag van de werkgroep gezondheidsuitgaven voor 2007 Duizend EUR Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia Navarra País Vasco La Rioja TOTAAL

1998 1 086 077 0 0 0 28 145 0 0 0 1 234 950 344 934 0 62 832 0 0 0 0 0 2 756 938

1999 975 389 0 0 0 58 924 0 0 0 1 341 047 337 292 0 102 318 0 0 0 0 0 2 814 970

2000 1 178 710 0 0 0 45 734 0 0 0 1 444 787 469 777 0 128 396 0 0 0 0 0 3 267 404

2001 1 303 220 0 35 211 0 53 594 20 748 0 0 1 530 882 643 691 0 168 220 0 0 0 0 0 3 755 566

2002 1 357 858 0 66 606 27 861 48 625 19 110 0 0 1 769 734 817 696 14 400 93 811 125 038 45 480 0 0 0 4 386 219

2003 1 498 278 43 399 128 979 53 690 184 937 33 271 150 408 71 119 2 175 896 1 111 633 73 959 218 061 223 579 93 025 0 0 0 6 060 234

2004 1 573 254 118 568 144 551 57 980 17 370 41 525 258 643 0 1 928 310 1 222 924 123 014 389 832 407 618 153 134 0 0 0 6 436 723

2005 1 570 740 34 404 116 132 56 789 48 738 28 130 233 738 93 000 1 536 480 1 112 924 118 960 176 661 281 115 165 148 1 075 0 0 5 574 035

In het geval van de Autonome Gemeenschap Valencia was er sprake van aanzienlijke bedragen aan onbetaalde rekeningen uit de gezondheidssector die op geen enkele rekening waren geboekt. Aangezien de IGAE ook aan deze bijeenkomsten deelnam, raakte hij op de hoogte van deze "niet-geboekte onbetaalde rekeningen". Tijdens het onderzoek heeft de IGAE bevestigd dat het niet-boeken van gezondheidsuitgaven in Valencia voor het eerst in 2007 is opgemerkt, na het verslag van de werkgroep gezondheidsuitgaven van de CPFF. In deze context had de IGAE aan de IGGV gevraagd om de bedragen die op de rekeningen 409 en 411 stonden te bevestigen, en de IGGV had bevestigd dat de gegevens die hij aan de IGAE had gestuurd, juist waren. De Autonome Gemeenschap Valencia heeft in 2007 de eerste overeenkomst ondertekend waarmee zij via rekening 411 een grote hoeveelheid voorheen niet-geboekte facturen erkende. In 2007 heeft de Autonome Gemeenschap Valencia voor het eerst aan de IGAE voorheen niet-geboekte, onbetaalde facturen gerapporteerd, uitgesplitst naar de verschillende jaren waarin de uitgaven geboekt hadden moeten worden. De IGAE heeft daarom aangenomen dat alle voorheen niet-geboekte, onbetaalde facturen nu hetzij in rekening 411 hetzij in de begroting waren opgenomen.p Uit het onderzoek is gebleken dat de IGAE geen directe of indirecte betrekkingen onderhield met de Rekenkamer of met welk ander extern controlelichaam ook. Er is geen overeenkomst gesloten tussen de IGAE en de Rekenkamer. De IGAE kan de verslagen van de Rekenkamer pas na publicatie inzien. Deze verslagen worden pas vanaf 2009 regelmatig gecontroleerd. De verslagen betreffende de gegevens van het jaar T-1 zijn gewoonlijk pas op zijn vroegst in 22

december van jaar T beschikbaar, terwijl de gegevens al in april aan Eurostat gerapporteerd moeten worden. Tijdens het onderzoek heeft de IGAE erop gewezen dat hij de IGGV regelmatig had gevraagd waarom zulke aanzienlijke bedragen, die in de verslagen van de Rekenkamer werden gerapporteerd, niet in de rekeningen van de regio werden opgenomen. De IGGV had geantwoord dat hij niet over informatie beschikte aan de hand waarvan hij kon controleren of de gegevens die door de Rekenkamer waren gerapporteerd, juist waren. Hierdoor is de IGAE ervan uitgegaan dat deze bedragen op zijn laatst in de begroting van januari/februari van het volgende jaar zouden worden opgenomen. De IGAE heeft benadrukt dat hij was aangewezen op de medewerking van de IGGV en dat de verslagen van de Rekenkamer niet gedetailleerd genoeg waren opdat de gegevens rechtstreeks in de nationale rekeningen konden worden gebruikt, aangezien de IGAE in zijn standaardvragenlijsten meer gedetailleerde informatie vraagt dan in het verslag van de Rekenkamer beschikbaar is. Met alleen de informatie uit de verslagen van de Rekenkamer was het volgens de IGAE niet mogelijk om de noodzakelijke bijstellingen van de nationale rekeningen te verrichten. Daarnaast had de IGAE niet de bevoegdheid om eenzijdig gegevens te wijzigen die door de IGGV waren toegezonden en geen middelen om te controleren of de door de IGGV toegezonden gegevens juist waren. De IGAE kan slechts een nadere toelichting op de gegevens vragen en moet de gegevens accepteren die autonome gemeenschappen officieel toezenden. Als de regio's desgevraagd de ingezonden gegevens bevestigen, dan moet de IGAE die accepteren. Onderstreept moet worden dat de autonome gemeenschappen de mogelijkheid hebben om tot 15 maart van een bepaald jaar via de standaardvragenlijst gecorrigeerde gegevens naar de IGAE te sturen, zodat die in de BTP-kennisgeving voor april kunnen worden opgenomen. Sommige regio's hebben gecorrigeerde antwoorden op de standaardvragenlijst ingestuurd, maar de Autonome Gemeenschap Valencia heeft dat nooit gedaan. Volgens de IGAE is het zo dat toen er vraagtekens werden gezet bij de kwaliteit van de gegevens die de Autonome Gemeenschap Valencia had ingezonden, de IGGV de gegevens heeft bevestigd die oorspronkelijk waren ingezonden. 2.5.

Gedeeltelijke erkenning van de niet-geboekte uitgaven via rekening 411

Toen de opgebouwde niet-geboekte uitgaven eind 2006 tot een aanzienlijk niveau waren gestegen (zie tabel 6), stelde de regionale regering maatregelen vast om een deel van de uitgaven te erkennen. Tabel 6 geeft weer hoe de bedragen van de niet-geboekte uitgaven behandeld werden. Met de opgebouwde niet-geboekte uitgaven aan het begin van het jaar als uitgangspunt werden elk jaar bepaalde bedragen afgetrokken (de bedragen die werden toegerekend aan de begroting van dat jaar en de bedragen die moesten worden erkend in rekening 411) en bepaalde 23

bedragen bijgeteld (de niet-geboekte uitgaven voor dat jaar), om de nieuwe opgebouwde nietgeboekte uitgaven aan het einde van elk jaar te verkrijgen. Tabel 6: Details over de opgebouwde niet-erkende (niet-geboekte) uitgaven in de Autonome Gemeenschap Valencia DETAILS OVER DE OPGEBOUWDE NIET-ERKENDE UITGAVEN. Bron: verslagen van de regionale Rekenkamer Miljoen EUR 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011* Opgebouwde niet-erkende uitgaven aan het begin van het jaar 1 240 1 130 1 224 563 1 061 963 1 602 Bedragen uit het vorige jaar toegerekend aan de begroting van dat jaar -377 -283 -254 -258 -275 -326 -259 Geboekt op rekening 411 -847 -786 -96 -106 Aan rekening 411 toe te wijzen schuld uit vorige jaren 96 Niet-erkende uitgaven voor het lopende jaar 267 377 439 756 866 1 062 637 Opgebouwde niet-erkende uitgaven aan het einde van het jaar 1 130 1 224 563 1 061 963 1 602 1 874 Bron: verslag van de Rekenkamer voor de jaren 2005-2010 * De gegevens voor 2011 zijn stand april 2012; er is geen rekening gehouden met de in oktober 2012 gerapporteerde correctie van de gegevens In het in december 2012 gepubliceerde verslag van de Rekenkamer is bevestigd dat de voorheen niet-geboekte uitgaven voor het eerst op rekening 409 zijn geboekt en vervolgens in het kader van de BTP-kennisgeving van oktober 2012 aan Eurostat zijn gerapporteerd. Uit het verslag van 2012 is evenwel gebleken dat 300 miljoen EUR aan in 2011 gedane uitgaven nog steeds niet in de rekeningen is opgenomen.

In de praktijk werd vanaf 2007 een gedeelte van de niet-geboekte uitgaven weggehaald bij de opgebouwde niet-erkende schuld en opgenomen in rekening 411 (geïntegreerd in de overheidsrekeningen). Er werden twee wijzigingen in de regelgeving uitgevoerd op grond waarvan het volgens de regionale regering was toegestaan de niet-erkende schuld via rekening 411 te erkennen. Ten eerste werd de "Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana" (wet op de overheidsfinanciën22), die het begrotingsstelsel en het boekhoudkundig kader beschrijft en de basis vormt voor de controle van overheidsrekeningen in de regio, wat de erkenning van uitgaven betreft, verschillende malen gewijzigd. Bij wet 12/2004 van 27 december werd artikel 59 van de wet op de overheidsfinanciën aangevuld met artikel 59bis, dat het kader vaststelt voor de niet-erkenning van betalingsverplichtingen onder bepaalde omstandigheden. Later werden bij wet 10/2006 van 26 december aan artikel 59bis twee nieuwe onderdelen (2.d en 3) toegevoegd. Deze twee nieuwe onderdelen zouden het mogelijk gemaakt hebben om specifieke mechanismen vast te stellen voor de toewijzing van gemaakte maar nog niet erkende uitgaven aan begrotingen voor komende jaren, voor het geval er ontoereikende begrotingsmiddelen zijn om betalingsverplichtingen uit het verleden en lopende betalingsverplichtingen na te komen.

22

De wet op de overheidsfinanciën van de Generalitat http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/va-dleg260691.html

24

Valenciana

is

beschikbaar

op:

De oorspronkelijke versie van artikel 59bis bepaalt het volgende: "1. In gevallen waar krachtens de van toepassing zijnde bepalingen de vorige interventie verplicht zou zijn maar achterwege is gelaten, is het niet mogelijk om de verplichting te erkennen, de betaling uit te voeren of deze procedure in te leiden tot dat verzuim ongedaan is gemaakt overeenkomstig de bepalingen van dit artikel. 2. Het orgaan van de IGGV dat kennis heeft van het in het vorige lid bedoelde verzuim voert de audit/controle uit van de documentatie, en beschouwt de uitgevoerde administratieve handelingen als geldig indien ondanks de uit het ontbreken van een controlerapport bestaande overtreding de vigerende wetgeving is nageleefd. Anders dient dat orgaan een rapport in dat minstens de volgende punten bevat: a. De schendingen van de wet die gebleken zouden zijn als de documentatie tijdig ter controle zou zijn ingediend. b. De voordelen die gerealiseerd zouden zijn als gevolg van die handeling. c. De toelaatbaarheid van de herziening van de onwettige handelingen. d. Het bestaan van geschikt en toereikend krediet in het lopende jaar om te voldoen aan de uitstaande verplichtingen of, indien van toepassing, het in het volgende onderdeel bedoelde meerjarige mechanisme voor begrotingstoewijzing, met de uitdrukkelijke toestemming van het regionale Ministerie van Financiën.

Dit rapport wordt doorgestuurd aan de autoriteit die de procedure heeft ingeleid; als dit rapport door een gedelegeerd regionaal inspecteur werd uitgebracht, dient hij de IGGV te informeren. 3. Een eventueel passend besluit wordt, zonder dat deze bevoegdheid kan worden gedelegeerd, genomen door het hoofd van het regionale ministerie waartoe het orgaan behoort dat verantwoordelijk is voor het behandelen van de documentatie of waaraan dat orgaan verbonden is. De overheid van de Comunidad Valenciana dient hierover geïnformeerd te worden. Als er echter in het lopende jaar geen geschikt en toereikend begrotingskrediet is om de lopende verplichtingen na te komen en het gebruik van de mogelijkheid die geboden wordt in artikel 32 van deze wet niet passend geacht wordt, moet de documentatie vooraf worden ingediend bij de Consell (de regionale overheid), samen met een gunstig advies van het regionale Ministerie van Financiën zodat de Consell, indien nodig, een programma van toewijzing aan de begroting voor komende jaren kan vaststellen. 4. De gunstige uitkomst van de procedure van dit artikel leidt niet tot een verval van de aansprakelijkheid die in voorkomend geval zou zijn opgelopen."

25

Ten tweede werden door de regionale overheid tussen 2007 en 2010 specifieke overeenkomsten23 getekend. Volgens de regionale overheid was het krachtens deze overeenkomsten toegestaan om nog niet erkende uitgaven voor gezondheidszorg met betrekking tot voorgaande jaren te boeken op de overheidsrekeningen (met name op rekening 411). Het betrof de volgende overeenkomsten: -

Overeenkomst getekend op 20 april 2007. Erkenning van 847,4 miljoen EUR op rekening 411. De uitgave werd in 2007 erkend, maar hield verband met de periode 2002-2004.

-

Overeenkomst getekend op 13 juni 2008. Erkenning van 145,4 miljoen EUR op rekening 411. De uitgave werd in 2008 erkend, maar hield verband met de periode 2002-2004. Deze overeenkomst is slechts een aanvulling van de vorige overeenkomst.

-

Overeenkomst getekend op 13 maart 2009. Erkenning van 774,3 miljoen EUR op rekening 411. De uitgave werd in 2009 erkend, maar hield verband met de periode 20062008.

-

Overeenkomst getekend op 31 juli 2009. Erkenning van 82,7 miljoen EUR op rekening 411. De uitgave werd in 2009 erkend, maar hield verband met de periode 2004-2008.

-

Overeenkomst getekend op 15 oktober 2010. Erkenning van 96,3 miljoen EUR op rekening 411. De uitgave werd in 2010 erkend, maar hield verband met de periode 20022004. Deze overeenkomst is slechts een tweede aanvulling van de overeenkomst getekend op 20 april 2007.

Elke keer nadat een overeenkomst getekend was, werd het overeenkomstige bedrag afgetrokken van de opgebouwde niet-geboekte uitgaven en automatisch opgenomen in rekening 411. Dit had een onmiddellijk effect op de overheids- en de nationale rekeningen. Dit verklaart de toename in de extrabudgettaire rekening 411 voor de jaren 2007 en 2009 en de overeenkomstige afname in de opgebouwde niet-erkende uitgaven die in respectievelijk tabellen 1 en 6 te zien zijn. In 2007 werd 847 miljoen EUR gestort op rekening 411. Dit bedrag komt overeen met de nog niet erkende uitgaven voor gezondheidszorg uit de periode 2002-2004. In 2009 werd 857 miljoen EUR gestort op rekening 411. Dit bedrag komt overeen met de nog niet erkende uitgaven voor gezondheidszorg uit de periode 2004-2008. In 2008 en 2010 werden andere kleine bedragen24 gestort op rekening 411 die overeenkomen met nog niet erkende uitgaven voor gezondheidszorg uit het verleden, maar door de omvang van deze bedragen is het moeilijk te bepalen welke invloed dit had. De afname van de nog niet erkende uitgaven was niet waarneembaar omdat de erkenning van de kleine bedragen in rekening 411 tenietgedaan werd door de aanzienlijke bedragen van nog niet erkende uitgaven gedaan tijdens dat jaar. 23 24

Goedgekeurd door de Generalitat Valenciana. Waaronder enkele uitgaven die zelfs tot 2002 zijn terug te leiden.

26

2.6. Geïdentificeerde oorzaken van de verkeerde voorstelling van gegevens door de Autonome Gemeenschap Valencia In dit deel wordt een opsomming gegeven van de onregelmatigheden die gevonden werden in de samenstelling, boeking en verslaglegging van uitgaven door de Autonome Gemeenschap Valencia. De onregelmatigheden vonden plaats op regionaal niveau, bij het regionale Ministerie van Financiën en, in het bijzonder, bij de IGGV. Ten eerste is het niet-boeken van daadwerkelijk gedane uitgaven in strijd met de basisbeginselen van periodetoerekening, die van toepassing zijn op zowel nationaal niveau als op basis van ESR 9525. Ten tweede is het gebruik van rekening 409 geregeld in het algemene plan voor overheidsboekhouding (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana) en de boekhoudingsinstructie voor de Autonome Gemeenschap Valencia (Instrucción de Contabilidad de la Generalitat Valenciana) wat betreft het boeken van uitgaven vooruitlopend op toewijzing aan de begroting26. Als rekening 409 correct gebruikt zou zijn in overeenstemming met de hierboven aangehaalde instrumenten, dan zou dit geleid hebben tot de correcte verslaglegging van gegevens. Door het verplichte karakter van deze instrumenten te negeren, heeft de IGGV echter nooit de niet-geboekte uitgaven in deze rekening opgenomen, ondanks het feit dat het de verplichting had dit te doen. De bedragen die op rekening 409 werden geboekt, waren onbeduidend tot in mei 2012 de correcte cijfers werden gerapporteerd en het overheidstekort vervolgens werd bijgesteld. In rapporten van de Rekenkamer werd uitdrukkelijk aanbevolen om niet-opgenomen en nietgeboekte uitgaven voor gezondheidszorg te boeken op rekening 409. Dit advies werd ook onderschreven door het regionale Ministerie van Volksgezondheid27. De IGGV volgde deze aanbeveling echter niet op. De IGGV begon met het erkennen (boeken) van sommige bedragen vanaf 2007, maar dit waren slechts gedeeltelijke bedragen, en de praktijk van het niet-boeken van daadwerkelijk gedane uitgaven bleef bestaan, waardoor de niet-geboekte uitgaven in de regio toenamen. Het resultaat was dat de beginselen van periodetoerekening in strijd met de ESR 95-regels niet werden toegepast in de Autonome Gemeenschap Valencia, en dat de gerapporteerde BTP-gegevens en de statistische gegevens van de overheidsfinanciën onjuist waren, en niet gecorrigeerd werden tot de herziening in de BTP-kennisgeving van oktober 2012. In de standaardvragenlijst gaf de IGGV geen aanzienlijke bedragen door aan de IGAE die betrekking hadden op uitgaven vooruitlopend op toewijzing aan de begroting (rekening 409). Dit leidde tot de onjuiste boeking van bedragen uit voorgaande jaren, met gevolgen voor het overheidstekort (B.9) in jaren waarop die bedragen geen betrekking hadden, via de erkenning 25

De beginselen van periodetoerekening dienen gerespecteerd te worden op basis van zowel de nationale rekeningen (ESR 95) als het Spaanse algemene plan voor overheidsboekhouding. 26 De beginselen van periodetoerekening zijn universele beginselen in het Spaanse algemene plan voor overheidsboekhouding (PGCP). 27 Zie bijlage II bij het rapport van de Rekenkamer voor 2008.

27

van uitgaven in het verleden in rekening 411. Het resultaat van het niet nakomen van de beginselen van periodetoerekening door de Autonome Gemeenschap Valencia, in strijd met de ESR 95-regels, was dat de BTP-gegevens en de statistische gegevens van de overheidsfinanciën die in 2012 gerapporteerd werden, onjuist waren, en niet gecorrigeerd werden tot de herziening in de BTP-kennisgeving van oktober 2012. Op grond van de wet op de overheidsfinanciën (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana) is de IGGV verantwoordelijk voor de interne controle van de rekeningen in de regio en voor de samenstelling van de algemene rekening, die een correct beeld dient te geven van de economische situatie. Deze taak werd niet vervuld omdat aanzienlijke bedragen aan uitgaven niet tot uitdrukking kwamen in de rekeningen (algemene rekening van de regio) en de IGGV ze niet erkende. De IGGV moet zich bewust geweest zijn van deze bedragen, aangezien het regionale Ministerie van Volksgezondheid en de Rekenkamer zich bewust waren van deze bedragen, en ze meedeelden aan de IGGV, zowel langs informele (via emails van het Ministerie van Volksgezondheid) als formele weg (via rapporten van de Rekenkamer). Zelfs als de ad-hocregeling die door de regio werd goedgekeurd (artikel 59bis van de wet op de overheidsfinanciën en verschillende andere overeenkomsten die door de regionale overheid getekend werden) de procedure die de IGGV in de rekeningen volgde zou hebben toegestaan (door het boeken van bedragen van niet-erkende schulden uit vorige jaren op rekening 411), dan nog ontslaat dit de Spaanse autoriteiten niet van de verplichting om de ESR 95-beginselen na te leven bij het rapporteren van BTP-gegevensk. Bovendien leek de algemene rekening van de regio, samengesteld door de IGGV, niet gedetailleerd genoeg te zijn wat extrabudgettaire rekeningen betreft. Aanzienlijke bedragen aan uitgaven voor gezondheidszorg waren niet vermeld in de algemene rekening. De bedragen die vanaf 2007 verwerkt werden in rekening 411 waren niet duidelijk onderbouwd en een specificatie ontbrak. In andere tabellen werden zeer kleine bedragen gedetailleerd onderbouwd, terwijl er geen verklaring werd gegeven voor de bijna 2 miljard EUR die tussen 2007 en 2010 erkend werd in rekening 411. Het rapport verwees slechts kort naar de extrabudgettaire crediteuren en rekening 411. In de jaarverslagen gaf de Rekenkamer de IGGV de aanbeveling om meer duidelijkheid te geven op dit gebied en om meer details te geven over de onderbouwing en specificatie van bepaalde rekeningen in de algemene rekening van de regio. De informatie die de IGGV op 30 april 2012 in de standaardvragenlijst naar de IGAE stuurde, bevatte geen bedragen voor onbetaalde niet-geboekte facturen, terwijl deze bedragen al bij het nationale Ministerie van Financiën waren ingediend door de facturen ten behoeve van het speciale betalingsmechanisme, en in het aanpassingsplan dat was ingediend bij de Raad voor Fiscaal en Financieel Beleid (CPFF). Bovendien had de IGGV in februari 2012 al informatie over deze bedragen ontvangen per e-mail van het regionale Ministerie van Volksgezondheid. De onregelmatigheden in de Autonome Gemeenschap Valencia werden voor Eurostat pas zichtbaar nadat het nationale bureau voor de statistiek (INE) de nieuwe herziening van het 28

overheidstekort (B.9) in mei 2012 meedeelde aan Eurostat. Na ontvangst van deze informatie voerde Eurostat een technische missie uit in Spanje, en pas na afloop daarvan begon de Autonome Gemeenschap Valencia met een nieuwe procedure waarbij rekening 409 gebruikt werd en waarbij de overeenkomstige bedragen werden weergegeven in de algemene rekening van de regio en in de standaardvragenlijst voor de IGAE. 3.

BEOORDELING VAN DE BEVINDINGEN

Uit het eindrapport blijkt dat in de boekhouding, verantwoording en verslaglegging van uitgaven door de Autonome Gemeenschap Valencia over een lange periode ernstige onregelmatigheden zijn opgetreden. De beginselen van periodetoerekening werden niet gerespecteerd28, extrabudgettaire rekeningen werden ten onrechte gebruikt, uitgaven werden soms jaren lang niet geboekt en de statistische informatie die door de regionale autoriteiten van Valencia aan de nationale autoriteiten werd meegedeeld, was misleidend, hetgeen leidde tot de onjuiste rapportering van de gegevens betreffende het Spaanse overheidstekort in 2012. Aan de praktijk van het niet-boeken van uitgaven kwam later in 2012 een einde door de introductie van het speciale betalingsmechanisme, dat de regio’s stimuleerde om openheid te geven over de volledige bedragen van hun onbetaalde rekeningen zodat ze financiële steun van de centrale overheid konden krijgen. Deze volledige openheid over uitgaven was noodzakelijk omdat de onbetaalde rekeningen uitsluitend betrekking mochten hebben (volgens een van de belangrijkste voorwaarden van het speciale betalingsmechanisme) op uitgaven die eind 2011 al toegerekend en geboekt waren. Derhalve moet worden geconcludeerd dat in de BTP-gegevens die in 2012 aan Eurostat zijn doorgegeven een deel van de uitgaven van de Autonome Gemeenschap Valencia ontbreekt. De beginselen van periodetoerekening die volgen uit de ESR 95-regels werden genegeerd. Bovendien werd het op nationaal en regionaal niveau vastgestelde begrotingsstelsel en het financiële en boekhoudkundige kader ook op grote schaal genegeerd wat betreft het boeken van uitgaven voor gezondheidszorg (en, voor kleinere bedragen, andere soorten uitgaven). Rekeningen die bedoeld waren om daadwerkelijk gemaakte maar niet betaalde uitgaven te verantwoorden (zodat ze in volgende jaren in de begroting opgenomen zouden worden en, wat ESR 95 betreft, opgenomen zouden worden in het lopende jaar) werden niet gebruikt. Het niet-boeken van sommige uitgaven begon in 1988. Eerst ging het om zeer kleine bedragen, en werden uitgaven die niet geboekt werden in een bepaald jaar alsnog in het volgende jaar geboekt. Vanaf 1993 stegen de totale niet-geboekte bedragen, en niet alle uitgaven die in een bepaald jaar niet waren geboekt, werden het volgende jaar alsnog geboekt. Tegen 2007 bedroeg het totale bedrag van niet-geboekte uitgaven met betrekking tot vorige jaren meer dan 1 miljard EUR. Tussen 2007 en 2010 werden vijf overeenkomsten getekend 28

De beginselen van periodetoerekening dienen gerespecteerd te worden op basis van zowel de nationale rekeningen (ESR 95) als het Spaanse algemene plan voor overheidsboekhouding.

29

die, door vaststelling van speciale regionale regelgeving, toestonden dat zulke uitgaven geboekt konden worden in de rekeningen van de regio, en dat leveranciers van goederen en diensten die aan de regionale overheid waren verleend voor haar gezondheidsbeleid en waarbij de betalingstermijn al lang verstreken was, konden worden betaald. In deze context nam de IGGV geen maatregelen om te zorgen voor een correcte verantwoording van uitgaven in de toekomst. De praktijk van het niet-boeken van uitgaven bleef bestaan, wat leidde tot de aanzienlijke opwaartse bijstelling van het Spaanse overheidstekort in 2011 tot rond de 1,9 miljard EUR. De IGGV rapporteerde dit bedrag niet aan de IGAE in de standaardvragenlijst in januari 2012. Evenmin werd de IGAE ervan op de hoogte gesteld door middel van de standaardvragenlijst drie maanden later, eind april 201229, tijdens de tweede jaarlijkse indiening van de standaardvragenlijst, ook al had de regionale overheid de centrale overheid toen al meegedeeld dat onbetaalde en niet-geboekte facturen voor dat bedrag bestonden. Het correcte cijfer werd uiteindelijk pas in mei 2012 aan de IGAE bevestigd. Doordat bepaalde uitgaven in de Autonome Gemeenschap Valencia niet werden geboekt, zoals beschreven in dit verslag, werden in 2012 in het kader van de eerste BTP-kennisgeving aan Eurostat onjuiste gegevens verstrekt. Bij de hierboven beschreven gebeurtenissen waren vooral de IGGV, de IGAE, het INE, het regionale Ministerie van Volksgezondheid en de Rekenkamer betrokkenl. Alle instanties waarmee gesprekken zijn gevoerd, waren behulpzaam en werkten volledig mee met het onderzoeksteam van de Commissie. Zij hebben de Commissie (Eurostat) de informatie verschaft die voor het onderzoek nodig was. De Rekenkamer heeft vanaf 1988 de niet-geboekte uitgaven consequent in zijn jaarverslagen vermeld en geadviseerd dat deze bedragen in de boekhouding van de Autonome Gemeenschap Valencia zouden worden opgenomenm n. De Rekenkamer heeft in het bijzonder niet-erkende uitgaven van meer dan 1 miljard EUR voor de jaren tussen 2003 en 2010 in de Autonome Gemeenschap Valencia vermeld (met uitzondering van 2007 en 2009, toen het bedrag kleiner was dankzij de erkenning van niet-geboekte uitgaven via rekening 411). Ondanks het feit dat de Rekenkamer stelselmatig op het bestaan (van geleidelijk toenemende bedragen) van niet-erkende uitgaven heeft gewezen, werden er op regionaal niveau geen specifieke maatregelen getroffen om deze situatie recht te zetten. Alleen in de boekhouding van 2011 werden de nodige correcties doorgevoerd, zoals in het verslag van de Rekenkamer wordt bevestigdo. Het nationale bureau voor de statistiek (INE) bracht Eurostat op 17 mei 2012 van de situatie op de hoogte, nadat de IGGV de IGAE had meegedeeld dat de gegevens met 1,9 miljard EUR moesten worden bijgesteld in verband met voorheen niet-geboekte uitgaven.

29

Ondanks het feit dat de IGGV toen al, in februari 2012, het bedrag aan niet-verantwoorde uitgaven voor gezondheidszorg had ontvangen van het regionale Ministerie van Gezondheid, per e-mail.

30

De IGAE besefte in 2007 dat er iets niet in orde was, via de werkgroep die was opgericht om het probleem van de gezondheidsuitgaven in de regio aan te pakken. De IGAE dacht echter dat het probleem was opgelost via de door de AG Valencia goedgekeurde overeenkomsten, waarvan de eerste in 2007 werd geslotenp, op grond waarvan grote bedragen aan voorheen niet-geboekte uitgaven werden geboekt op rekening 411 (hoewel zij op rekening 409 hadden moeten worden geboekt)30. Desondanks werden bepaalde uitgaven nog steeds niet geboekt. Bovendien lijkt uit het onderzoek te kunnen worden geconcludeerd dat de IGAE slechts beperkte bevoegdheden had om het probleem te verhelpen, omdat het niet eenzijdig wijzigingen kon (en nog steeds niet kan) aanbrengen in de gegevens die het van de regio's ontvangtq.. Het regionale ministerie van Volksgezondheid heeft de brongegevens verstrekt voor de boeking van de gezondheidsuitgaven in de AG Valenciar. Het regionale ministerie van Volksgezondheid heeft de beschikbare informatie over niet in de begroting opgevoerde uitgaven op formele wijze aan de Rekenkamer (en het nationale ministerie van Volksgezondheid) verstrekt.s Tegelijkertijd werd deze informatie langs informele weg, via emailt, aan de IGGV gezondenu. Bovendien was het regionale ministerie van Volksgezondheid het met de Rekenkamer eens dat niet in de begroting opgevoerde uitgaven op rekening 409 hadden moeten worden geboekt. Vooral de IGGV lijkt verantwoordelijk te zijn geweest voor het feit dat het beginsel van boeking op transactiebasis niet werd toegepast en dat aanzienlijke bedragen aan gezondheidsuitgaven niet werden geboektv. Deze constatering wordt ondersteund door bewijsmateriaal dat door verschillende instanties is aangeleverd, waaronder de IGGV zelf, het regionale ministerie van Volksgezondheid, de IGAE en de Rekenkamer. De IGGV was belast met de opstelling van de overheidsrekeningen van de regiow. In dit kader blijkt uit de bevindingen van het verslag dat de IGGV: 1. geen volledige uitvoering gaf aan het nationale Algemene Plan voor de overheidsboekhouding, noch aan het specifieke plan van de Autonome Regio Valencia, wat neerkomt op misbruik van de rekeningen 409 en 411x. Bovendien hield de IGGV zich niet aan de Boekhoudvoorschriften voor de Autonome Regio Valencia (Instrucción general de contabilidad pública de la Generalidad Valenciana), aangenomen in 2002. 2. de in het verleden verrichte uitgaven niet boekte, in strijd met de bepalingen van ESR 95 en in het bijzonder met het beginsel van boeking op transactiebasis. 3. de rapporten van de Rekenkamery, ondersteund door opmerkingen van het regionale Ministerie van Volksgezondheidz, buiten beschouwing liet. Deze rapporten brachten de praktijk aan het licht waarbij verrichte uitgaven niet werden geboekt.aa In 2008 begon de IGGV met het boeken van geldbedragen die betrekking hadden op in het verleden verrichte 30

Hoewel het niet juist was rekening 411 in plaats van rekening 409 te gebruiken, werden de voorheen nietgeboekte uitgaven eindelijk opgenomen.

31

uitgaven die ongeboekt waren gebleven, maar dat gebeurde slechts gedeeltelijk en niet voor de totaliteit van ongeboekte uitgaven. 4. verzuimde om de aandacht van de IGAE te vragen voor de tekortkomingen in de informatie die in het kader van de gestandaardiseerde vragenlijst door de IGGV aan de IGAE was gezonden. 5. de IGAE zowel eind januari 2012 als eind april 2012 een gestandaardiseerde vragenlijst stuurde waarop het bedrag van niet-opgenomen uitgaven (1,9 miljard EUR) ontbrak, dat in de maand april in een andere context al door de IGGV aan de centrale overheid was verstrekt, ondanks het feit dat de IGGV deze informatie in februari 2012 al onofficieel, via e-mail, van het regionale Ministerie van Volksgezondheid had ontvangen. Dit was een van de belangrijkste redenen waarom het Spaanse tekort in 2011 tussen de BTP-kennisgevingen in april en oktober 2012 naar boven werd bijgesteld. Pas in juni 2012 bevestigde de IGGV de juiste bedragen officieel aan de IGAE. Dat was dus niet alleen nadat het totaalbedrag van de onbetaalde rekeningen (nooit eerder als uitgaven geboekt) al rechtstreeks naar de centrale overheid was gestuurd, maar ook nadat het economische en financiële plan van de regio (die melding maakten van het bestaan van deze onbetaalde rekeningen) bij de CPPF was ingediend. 6. algemene rekeningen voor de regio opstelde (die via de website openbaar waren), die tot juni 2012 geen expliciete melding maakten van niet-geboekte uitgaven en slechts minimale informatie gaven over de aanzienlijke bedragen op rekening 411. 7. de gegevens negeerde die van het regionale Ministerie van Volksgezondheid naar de Rekenkamer waren gestuurd (en informeel, en tenminste een keer zelfs formeel, aan de IGGV zelf) waaruit het volledige bedrag bleek dat zich in de loop van de jaren had geaccumuleerdbb cc. 8. de noodzakelijke documentatie niet verkreeg en onderzocht om daarmee nader in te gaan op de algemene rekeningen van de regiodd, ondanks de verplichting die de IGGV had om dat te doen. 9. het netwerk van de "Interventores delegados" in de ziekenhuizen van de regio niet gebruikte om de gegevens over de uitgaven voor gezondheidszorg rechtstreeks te verkrijgenee. 10. jegens de IGAE volhield dat de gegevens ingediend via de gestandaardiseerde vragenlijst juist waren, ook al was dit niet het geval. 11. de juiste gegevens niet in de gestandaardiseerde vragenlijst naar de IGAE stuurde, zelfs nadat de Rekenkamer de juiste gegevens over de niet-geboekte uitgaven voor de gezondheidszorg had gepubliceerd.31 31

Dat was een praktijk die ook bij andere autonome regio’s in Spanje gebruikelijk was.

32

12. niet inging op het aanbod van de Rekenkamer om de juiste gegevens direct aan de IGGV te leveren zodat ze in de rekeningen van de Autonome Regio Valencia konden worden opgenomen, en niet aan het regionale Ministerie van Volksgezondheid vroeg om de levering van de informatie over niet-geboekte uitgaven voor de gezondheidszorg die door het regionale Ministerie van Volksgezondheid aan de Rekenkamer was gestuurd. Afgaande op verklaringen van de vertegenwoordigers van het regionale Ministerie van Volksgezondheid schijnt het dat het hoofd van de IGGV tot 2012 mondelinge instructies aan het regionale Ministerie van Volksgezondheid had gegeven om de IGGV niet formeel de gegevens over niet-geboekte uitgaven voor gezondheidszorg te zenden. 13. geen contact opnam met het regionale Ministerie van Volksgezondheid of met een andere autoriteit om de situatie te herstellen, ook al wist de IGGV dat de data in de algemene rekeningen, die ook aan de IGAE gerapporteerd waren, niet juist waren, en dat de IGGV geen enkele poging deed om een schattingff te maken van de niet-geboekte uitgaven voor de gezondheidszorg om zo te voldoen aan het beginsel van boeking op transactiebasis. 4.

CONCLUSIES

Op basis van alle hierboven genoemde feiten en redeneringen, kan worden geconcludeerd dat een entiteit (de IGGV) binnen de overheid van het Koninkrijk Spanje op zijn minst ernstig nalatig was door het niet-boeken van uitgaven voor de gezondheidszorg (en het niet naleven van het beginsel van boeking op transactiebasis) in de nationale rekeningen (ESR 95), wat in 2012, dus na de inwerkingtreding van Verordening (EU) Nr. 1173/2011, leidde tot de levering van onjuiste tekortgegevens aan Eurostat. Het niet-boeken van uitgaven werd niet gerectificeerd ondanks openbaar beschikbare informatie over het bestaan en de omvang van het probleem in de rapportages van de Rekenkamer. Als gevolg daarvan waren de gegevens die Spanje in het kader van de BTP-rapportage in 2012 aan Eurostat zond onvolledig, in die zin dat aanzienlijke bedragen van uitgaven voor gezondheidszorg niet werden gemeld, wat leidde tot de herziening van het gemelde begrotingstekort met een bedrag van 1,9 miljard EUR. Op basis van de bevindingen in dit rapport met betrekking tot de handelwijze van de autoriteiten van de lidstaat in de periode van 13 december 2011 tot het begin van het onderzoek op 11 juli 2014 zal de Commissie mogelijk besluiten om een aanbeveling aan de Raad aan te nemen om het Koninkrijk Spanje een boete op te leggen als geregeld in Verordening (EU) Nr. 1173/2011.

33

Eindnoten

a

De IGAE verklaarde over deze kwestie dat "telkens als de IGAE de IGGV vroeg naar niet-geboekte uitgaven, de IGGV antwoordde dat ze niet op de hoogte waren van het bestaan van niet-geboekte uitgaven die naar behoren waren gecontroleerd. De IGAE controleerde inderdaad de rapporten van de Rekenkamer (zij het met enige vertraging, op het ogenblik dat die rapporten werden gepubliceerd) en ondervroeg voortdurend de IGGV. Het antwoord van de IGGV was altijd hetzelfde, namelijk dat de gegevens die de IGAE verstrekte juist waren, i.e. dat alle gegevens die werden ontvangen van het regionale Ministerie van Volksgezondheid aan IGAE werden gerapporteerd en dat ze de kwaliteit van de gegevens die werden gepubliceerd door de Rekenkamer niet konden verzekeren. De IGAE had niet de bevoegdheid om gegevens die werden verstrekt door de IGGV aan te passen en geen ander middel om te verifiëren of de gegevens die werden verstrekt door de IGGV correct waren, in het bijzonder omdat de IGGV voortdurend benadrukte en bevestigde dat de verstrekte gegevens de juiste waren." b

De IGAE verklaarde in dat verband dat ze niet op de hoogte waren van de geschatte of definitieve gegevens over gezondheidsuitgaven in Valencia ten gevolge van het Speciaal Betalingsmechanisme, in april 2012. De IGGV stelde er de IGAE op geen enkele manier van op de hoogte, noch per brief noch per telefoon. Bij de gegevensverzameling van april 2012 wist de IGAE alleen wat de IGGV had gerapporteerd in the vragenlijst. Zodra de IGAE op de hoogte was van de aanzienlijke herziening van de gezondheidsuitgaven werd Eurostat geïnformeerd. c

Het feit dat rekening 409 moest worden gebruikt in plaats van rekening 411 is terzelfdertijd erkend door de IGAE, de IGGV en het Consejeria de Sanidad. De IGGV stelt dat: kosten die werden gemaakt, maar niet betaald en niet moesten worden geregistreerd op rekening 409, maar om een of andere reden is dat niet gebeurd... De IGGV kon niet toelichten waarom in het verleden rekening 411 werd gebruikt in plaats van rekening 409, de rekening die, volgens IGGV, moest worden gebruikt voor dit soort uitgaven. Het Consejeria de Sanidad stelt: Die bedragen moesten worden geregistreerd op rekening 409, die werd gecreëerd voor dat specifieke doel, om gemaakte kosten die niet waren betaald en niet waren opgenomen in de begroting te registreren (om het universele beginsel van boeking op transactiebasis zoals opgelegd door de wet volledig toe te passen). De vroegere Algemene Controleur van de IGGV hield echter altijd vol dat rekening 409 niet daarvoor was gecreëerd en dat het niet juist was die rekening te gebruiken voor de registratie van dat soort uitgaven. De vroegere Algemene Controleur van de IGGV maakte altijd duidelijk aan bestuurders van het Consejería de Sanidad dat rekening 409 niet geschikt was voor het registreren van kosten voor gezondheidszorg die waren gemaakt, niet betaald en niet opgenomen in de begroting. Hij begreep dat deze uitgaven alle twee of drie jaar in de begroting moesten worden opgenomen door middel van een financiële operatie die het mechanisme toepaste waarin artikel 59bis van de Wet op de overheidsfinanciën van de Generalitat Valenciana voorziet. Integendeel, de vroegere Algemene Controleur van de IGGV stelt dat rekening 409 werd gebruikt vanaf het begin (i.e. vanaf 2003), maar alleen voor de erg kleine bedragen die werden verstrekt door het Consejería de Sanidad (Regionale Ministerie van Volksgezondheid). De bedragen die werden verborgen gehouden door het Consejería de Sanidad konden niet worden geregistreerd in die rekening, omdat de IGGV er niet van op de hoogte was. d

Om precies te zijn, heeft het Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local (SGCAL), een onderdeel van het Ministerie van Financiën dat verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van het SBM, de IGAE gebeld om deze informatie door te geven. In de woorden van de IGAE"waren er op 30 april 2012, toen de IGGV de gegevens naar de IGAE stuurde, geen niet-geboekte gezondheidsuitgaven door de IGGV opgenomen, hoewel deze gegevens (dat wil zeggen alle nietgeboekte rekeningen) reeds naar het Ministerio de Hacienda waren gestuurd. De IGAE is niet door de IGGV op de hoogte gebracht van het probleem maar door een telefoontje van een collega op het Ministerio de Hacienda, en daarop heeft men contact opgenomen met de IGGV om navraag te doen naar het bestaan van deze aanzienlijke niet-geboekte gezondheidsuitgaven, en na enkele dagen heeft de IGGV het bestaan ervan bevestigd. Onmiddellijk nadat de IGAE ervan op de hoogte was geraakt (niet door de IGGV maar door een telefoontje van een collega op het Ministerio de Hacienda) heeft men het INE en de Banco de España op de hoogte gebracht en op 17 mei is ook Eurostat op de hoogte gebracht. e

Alle instellingen waarmee het onderzoeksteam van de Commissie in de loop van het onderzoek heeft gesproken zijn het erover eens dat de aanbevelingen van de Sindicatura de Cuentas door het IGGV gevolgd hadden moeten worden. Het IGGV heeft hierover verklaard: "Op de vraag die door het hoofd van het onderzoeksteam van de Commissie is gesteld op wie de verantwoordelijkheid berustte om de aanbevelingen van de Sindicatura de Cuentas ten uitvoer te brengen, wat betreft de boekhouding van de ongeregistreerde uitgaven en het geopperde gebruik van rekening 409, is het IGGV van mening dat de tenuitvoerlegging van dergelijke aanbevelingen in de verslagen van de Sindicatura de Cuentas de verantwoordelijkheid van het IGGV was, het lichaam dat verantwoordelijk is voor de juiste tenuitvoerlegging van de boekhouding van overheidsinkomsten en -uitgaven in de autonome gemeenschap Valencia." In het geval van de Sindicatura de Cuentas wordt het feit dat de aanbevelingen aan het IGGV waren gericht bewezen door het feit dat juist het IGGV antwoord gaf op het commentaar van de Sindicatura de Cuentas. De Sindicatura de Cuentas heeft verklaard dat "in dit opzicht moet worden onderstreept dat in 2003 het commentaar van de lichamen die het voorwerp waren

34

van de opmerkingen, conclusies en aanbevelingen en de opmerkingen van de Sindicatura de Cuentas bijzonder onthullend waren en voor het eerst openbaar zijn gemaakt in zijn verslag getiteld Jaarrekening van het bestuur van de Generalitat Valenciana, waarin de Sindicatura de Cuentas verklaart: ‘Er is een reeks verplichtingen die voortvloeit uit uitgaven die zijn aangegaan of goederen en diensten die zijn ontvangen die te maken hebben met gezondheidszorgprogramma’s van de Conselleria de Sanidad die minstens 1 121 379 EUR bedragen, die op 31 december 2003 nog niet aan de begroting waren toegewezen en die gezien hun aard op de winst-en-verliesrekening hadden moeten worden opgenomen en, indien van toepassing, op rekening 409 ‘Crediteuren in verband met transacties hangende toewijzing aan de begroting’." In zijn argumentatie heeft het IGGV verklaard dat "in het verslag van de Sindicatura het concept transacties hangende toewijzing aan de begroting – wat het juiste concept is – wordt verward met het concept transacties die buiten de begroting zijn gedaan. Deze fout, die het IGGV als een grove vergissing beschouwt, ondermijnt alle kritiek die is geuit op de algemene rekening van de Generalitat Valenciana, die onberispelijk is uit zowel juridisch als boekhoudkundig oogpunt. Degenen die verantwoordelijk zijn voor het opstellen van de algemene rekening kunnen niet de schuld krijgen van een niet-bestaande boekhoudsituatie, die daarom geen onderdeel van bovengenoemde rekening zou kunnen zijn". De Sindicatura de Cuentas heeft in zijn antwoord aan het IGGV de volgende conclusie getrokken: "Zoals in het PGCPGV en in bepaling 18 van de boekhoudinstructies van de Generalitat Valenciana is aangegeven, dienen de jaarrekeningen van het bestuur van de Generalitat Valenciana, door de boekhoudbeginselen toe te passen die zijn neergelegd in het PGCPGV, een waarheidsgetrouw en eerlijk beeld te geven van de activa, de financiële situatie, de resultaten en de uitvoering van de begroting. Door het transactiebeginsel, het voorzichtigheidsbeginsel en registratiebeginsel juist toe te passen, zullen de uitgaven juist op de rekeningen worden geboekt. Alle uitgaven die zijn ontstaan en alle transacties gedurende het financieel jaar moeten op de rekeningen worden geboekt. De uitgaven moeten op zijn minst financieel op de rekeningen worden geboekt. Volgens het transactiebeginsel moeten de uitgaven worden geregistreerd in de periode waarin de goederen en diensten feitelijk geleverd of ontvangen worden. Als de uitgaven niet uit de uitvoering van de begroting zijn gekomen, dan moeten de uitgaven die feitelijk door de entiteit tot dan toe zijn gedaan, op zijn minst aan het einde van het financiële jaar, ook al is er geen administratieve wet geweest, te worden opgenomen in de winst-en-verliesrekening en dienen de bedragen die nog betaald moeten worden dus in de passiva te worden opgenomen." De oud-controleur-generaal van het IGGV was het hier niet mee eens en stelde dat hoewel de aanbevelingen van de Sindicatura de Cuentas om alle niet opgenomen gezondheidsuitgaven te registreren juist waren en uitgevoerd hadden moeten worden, het aan de Consejeria de Sanidad was om dit ten uitvoer te brengen en niet aan het IGGV. De oud-controleur-generaal van het IGGV heeft ten aanzien van deze kwestie verklaard: "De aanbevelingen van de Sindicatura de Cuentas over de gezondheidsuitgaven werden geacht binnen de bevoegdheid van de Consejería de Sanidad te liggen, en niet van het IGGV. De aanbevelingen die binnen de bevoegdheid van het IGGV lagen heeft het IGGV altijd gevolgd." Als dat het geval was, wordt echter niet verklaard waarom juist het IGGV antwoord heeft gegeven op de opmerkingen van de Sindicatura de Cuentas en niet de Consejeria de Sanidad. f

In antwoord op de vraag waarom slechts een deel van de ontstane uitgaven in de boeken was opgenomen zei de oud-controleur-generaal van het IGGV dat "deze uitgaven door de Consejería de Sanidad waren verborgen en het IGGV er niet van op de hoogte was". De Sindicatura de Cuentas heeft echter verklaard dat "ze niet weten of de Consejeria de Sanidad inderdaad uitgaven verborgen heeft gehouden voor het IGGV aangaande ongeregistreerde gezondheidsuitgaven, hoewel het niet goed te begrijpen is hoe informatie überhaupt verborgen zou kunnen worden omdat de verslagen van de Sindicatura de Cuentas met de juiste cijfers altijd openbaar waren". Ten aanzien van dezelfde kwestie heeft de Consejeria de Sanidad benadrukt dat "als zij echt gezondheidsuitgaven hadden willen verbergen opdat ze niet in de boeken kwamen, zij die niet regelmatig, jaarlijks en bij voortduring aan de Sindicatura de Cuentas zouden hebben gestuurd. Het echte probleem is daarom niet dat de Consejeria de Sanidad doelbewust heeft geprobeerd deze uitgaven te verbergen, maar simpelweg dat ze niet in de rekeningen van de regio waren geregistreerd, wat duidelijk een taak van het IGGV was." g

Wat dat aangaat heeft de Sindicatura de Cuentas bevestigd "dat de samenwerking tussen hen en de Consejeria de Sanidad altijd heel erg goed is geweest". Wat de samenwerking met het IGGV betreft zeiden ze dat "de opmerkingen (de beweringen van het IGGV en de antwoorden van de Sindicatura de Cuentas) die in hun verslagen zijn opgenomen (die openbaar zijn) een getrouwe afspiegeling zijn van en bijzonder veelzeggend zijn over mate van samenwerking tussen de Sindicatura de Cuentas en het IGGV".

h Het IGGV is daarom begin 2006 geïnformeerd over het bedrag aan ongeregistreerde gezondheidsuitgaven en niet indirect aan het einde van het jaar, zoals gebruikelijk, via de verslagen van de Sindicatura de Cuentas. Dit is bij uitzondering gedaan omdat het IGGV in 2006 aan de Consejeria de Sanidad had verzocht om de rekeningen niet rechtstreeks aan de Sindicatura de Cuentas te verstrekken maar slechts via het IGGV. In de daarop volgende jaren is dat niet meer gedaan omdat de Sindicatura de Cuentas heeft geantwoord dat dit een foutieve interpretatie van het IGGV was van de Wet overheidsfinanciën en dat de Sindicatura de Cuentas het recht had om te vragen of het de informatie rechtstreeks van de Consejeria de Sanidad kon krijgen. i

In dit opzicht heeft de Sindicatura de Cuentas verklaard dat "zij schriftelijk hadden aangeboden om alle informatie aan het IGGV te verstrekken (mocht het IGGV er geen toegang toe hebben) over ongeregistreerde onbetaalde rekeningen in de gezondheidssector, zoals publiek verklaard en beschikbaar in het verslag van de Sindicatura de Cuentas van 2010. Het IGGV heeft echter, in weerwil van het aanbod van de Sindicatura de Cuentas, nooit aan de Syndicatura de Cuentas gevraagd om deze gegevens aan hen te verstrekken". Dit wordt inderdaad bevestigd door het feit dat de Sindicatura de Cuentas in zijn verslag van 2011 over de rekeningen van 2010 heeft verklaard: "Het IGGV kan, als het dat toepasselijk acht, vragen om de lijst van niet opgenomen verplichtingen van de Conselleria de Sanidad die in het verslag over de financiële controle van de rekening van 2010 staat – als het die lijst niet heeft – en hij zal tijdig aan het IGGV worden doorgegeven."

35

Het IGGV heeft het aanbod echter niet aangenomen, omdat het betwijfelde of de cijfers volledig of juist waren. Maar zoals de Sindicatura de Cuentas onderstreept is het zo dat "telkens wanneer een financieel controleur een verslag tekent, dat een teken is dat de gegevens als goed worden beschouwd. Hoewel enige tijd later nog meer uitgaven werden gevonden die niet in het oorspronkelijke verslag waren opgenomen, was men van mening dat de gegevens die in hun verslag waren weergegeven zeer goed waren, zoals gebaseerd op bestaande rekeningen die de Consejeria de Sanidad aan de Sindicatura de Cuentas heeft gegeven en daarom een minimumniveau van uitgaven vertegenwoordigden die zijn ontstaan maar niet geregistreerd, die door het IGGV in rekening 409 hadden moeten worden geregistreerd. Als de Sindicatura de Cuentas ook maar enigszins had getwijfeld aan de kwaliteit van zulke gegevens, dan zou men die niet in zijn verslagen hebben opgenomen". De Sindicatura de Cuentas heeft ook benadrukt dat "deze gegevens in feite ook zijn gebruikt als startpunt voor de vaststelling van de uitgaven die in de begroting van het volgende jaar moeten komen te staan, wat getuigt van het feit dat ze openbaar waren, en door de regering van de autonome gemeenschap Valencia als betrouwbaar werden beschouwd en gebruikt voor ramingen en begrotingsdoeleinden." De Sindicatura de Cuentas benadrukt nogmaals dat"hun aanbevelingen duidelijk waren en dat alle ontstane uitgaven in de rekeningen van de autonome gemeenschap Valencia overeenkomstig het transactiebeginsel geregistreerd hadden moeten worden". j

Bovendien werd het verslag van de Sindicatura de Cuentas elk jaar in de Cortes gepresenteerd en besproken, het regionale parlement van de AG Valencia, wat aantoont dat deze kwestie geheel openbaar was. k

Hierover lijkt algemene overeenstemming te bestaan. De voormalige voorzitter van de IGGV zei met name dat "artikel 59bis specifiek was goedgekeurd om dit soort verborgen uitgaven die niet aan een audit onderworpen waren en waar regel 5 niet correct was toegepast, aan het licht te brengen. In geen geval stond artikel 59bis dus toe om uitgaven op te nemen in de rekeningen. Integendeel, er was juist een correctiebestand vereist voor het niet uitvoeren van een audit dat vooraf behandeld moest worden. De opname van onderdelen 2d en 3 maakte het mogelijk om uitgaven te verwerken zelfs als er geen begrotingskrediet was." l

In dit verband dient ook te worden benadrukt dat de voormalige voorzitter van het IGGV heeft verklaard dat "zowel het Ministerie van Financiën als het Consejería (regionale ministerie) op de hoogte waren van het bestaan van de verborgen uitgaven en van de tijd die verstreken was voordat deze verborgen uitgaven aan het licht kwamen. (...) ook het IGGV was op de hoogte van deze handelwijze. De verborgen uitgaven waren niet bekend op het moment dat deze werden verricht, omdat de uitgaven niet waren bekendgemaakt door het Consejería de Sanidad (regionale Ministerie van Volksgezondheid), de enige instantie die wist hoe groot de gezondheidsuitgaven op regionaal en nationaal niveau waren."

m

Elk jaar nam de Rekenkamer in haar verslag over de algemene boekhouding van de regio daarover een vrijwel identieke zin op. Een voorbeeld: in het jaar 2006 werd door de Sindicatura de Cuentas het volgende geadviseerd: "Als de voor de boekhouding verantwoordelijke instantie moet het IGGV de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de begroting voor elk boekjaar alle economische transacties omvat die daarop een uitwerking hebben, en wel op zodanige wijze dat er aan het eind van het boekjaar nauwkeurig wordt weergegeven hoe de begroting is uitgevoerd. In dit verband geldt dat wat betreft de goederen en diensten die gedurende het boekjaar zijn ontvangen, de bestuursbesluiten omtrent de opname daarvan zodanig moeten worden uitgevaardigd dat de goederen en diensten ten laste komen van de begroting van het boekjaar waarin zij werden geproduceerd en ontvangen. Indien dit niet mogelijk is, wordt in het PGCP bepaald dat zij ten laste moeten komen van rekening 409 'Crediteuren met het oog op transacties die in afwachting zijn van toevoeging aan de begroting'. Wat verplichtingen ten aanzien van vertraagde betaling betreft, geldt op grond van het PGCP dat verplichtingen die aan het eind van het boekjaar niet opeisbaar zijn en die betrekking hebben op nog te betalen kosten of op goederen en diensten die tijdens het genoemde boekjaar zijn ontvangen, moeten worden geboekt op rekening 411 'Crediteuren als gevolg van de periodiciteit van begrotingsuitgaven', die deel uitmaakt van de groep van niet-budgettaire crediteuren." De Sindicatura de Cuentas was van oordeel was dat het IGGV het toerekeningsbeginsel niet correct toepaste en daarvoor rekening 409 moest gebruiken. Er moet worden benadrukt dat de aanbeveling van de Sindicatura de Cuentas duidelijk en expliciet gericht was aan het IGGV en niet aan het Consejería de Sanidad. n De enige afwijkende mening op dit punt werd verwoord door de voormalige voorzitter van het IGGV, die beweerde dat "de bevoegde instanties die de situatie moesten rechtzetten, nalieten dat te doen. De Sindicatura de Cuentas nam niet de noodzakelijke maatregelen en gaf niet aan wie het probleem moest oplossen." o

In diens verslag van 2012 voor het jaar 2011 stond het volgende: "Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt, omdat de jaarrekening van de regering aan de passivazijde van de balans voor het eerst de totale schuld van niet-opgenomen verplichtingen in de begroting van het Conselleria de Sanidad, ten bedrage van 2222,1 miljoen EUR bevat."

p

De IGAE verklaarde: "Toen de Autonome Gemeenschap Valencia in 2007 de eerste van haar overeenkomsten ("Acuerdos del Consell") ondertekende, dacht zij dat het probleem zou worden opgelost. Dat jaar werd een aanzienlijk bedrag aan voorheen niet-geboekte facturen eindelijk gemeld via de niet in de begroting opgevoerde rekening 411." Destijds meende de IGAE dat "alle voorheen niet-geboekte onbetaalde facturen nu hetzij in rekening 411 hetzij in de begroting zouden worden opgenomen en dat het probleem voor eens en voor altijd was opgelost." q

Dienaangaande stelde de IGAE dat "het niet bevoegd is om door de regio's verzonden gegevens te wijzigen en dat het de kwaliteit van de door de regio's verstrekte boekhoudkundige informatie op geen enkele wijze kan controleren. De IGAE kan slechts om een aanvullende toelichting op de gegevens verzoeken en is verplicht de door de regio's via de vragenlijsten officieel verzonden gegevens te aanvaarden. Indien de regio's de verzonden gegevens bevestigen nadat de IGAE daarover vragen heeft gesteld, moet de IGAE deze aanvaarden. Jarenlang zijn vragen gesteld over de kwaliteit van de door de

36

Autonome Gemeenschap Valencia verzonden gegevens, maar elk jaar bevestigde de IGGV de oorspronkelijk verzonden gegevens. De IGAE kan slechts telefonisch of per e-mail met de regio contact opnemen om een duidelijker beeld van het probleem te krijgen. Indien de regio de verzonden gegevens bevestigt, moet de IGAE deze gegevens aanvaarden, omdat het niet bevoegd is de officieel door de regio's verzonden gegevens te wijzigen. Dit was bijvoorbeeld het geval in 2008 voor de Autonome Gemeenschap Valencia." De IGAE verklaarde dat "het momenteel de officieel door de regio's verzonden gegevens nog steeds niet kan wijzigen. Tegenwoordig moeten overheidsinstanties die niet aan accountantscontroles zijn onderworpen, echter op grond van organieke wet 9/2013 van 20 december 2013 inzake de controle op commerciële schulden in de publieke sector met behulp van controletechnieken nagaan of bepaalde passiva niet in de begroting zijn opgenomen. Voorts is in de autonome gemeenschappen één facturenregister opgezet." r

In dit verband moet worden benadrukt dat de voormalige hoofdcontroleur van de IGGV – als enige van alle personen met wie gesprekken zijn gevoerd – meende dat met name het regionale Ministerie van Volksgezondheid verantwoordelijk was voor het feit dat aanzienlijke bedragen aan gezondheidsuitgaven jarenlang niet werden geboekt. In deze context verklaarde de voormalige hoofdcontroleur van de IGGV dat "de boekhouding op 15 januari (jaar T+1) werd afgesloten. Het regionale Ministerie van Volksgezondheid liet bewust toe dat de uitgaven in de maanden november/december van jaar T+1 boven water kwamen, toen het te laat was om deze in boekjaar T te boeken." Tevens voegde hij eraan toe dat "niet kon worden ontkend dat: 1) het regionale Ministerie van Volksgezondheid verborgen uitgaven had verricht zonder dat daarvoor begrotingskredieten beschikbaar waren gesteld, 2) de geldende wet inzake de begroting, financiële activa en overheidsopdrachten had overtreden en 3) onterecht was getracht de verantwoordelijkheid van de door het regionale Ministerie van Volksgezondheid getroffen maatregelen op andere instanties, waaronder de IGGV, af te schuiven", en dat "het regionale Ministerie van Volksgezondheid op twee fronten niet aan zijn verplichtingen had voldaan; het overtrad tegelijkertijd de wet en de regelgeving op het gebied van begrotingen, financiën en activa. De niet in de boekhouding opgenomen uitgaven waren automatisch ongeldig omdat zij waren geaccordeerd zonder in de begroting te zijn opgevoerd en omdat zij om opportunistische redenen verborgen en dus bij de IGGV niet bekend waren. Het regionale Ministerie van Volksgezondheid maakte de uitstaande facturen bekend om meer begrotingsmiddelen toegewezen te krijgen, maar deze kwamen boven op de uitgaven van het vorige boekjaar." Ten slotte verklaarde hij dat "het regionale Ministerie van Volksgezondheid zich niet aan de regels had gehouden, de toegewezen begrotingskredieten had overschreden en facturen had verborgen. Het maakte de uitgaven op een latere datum bekend (in het laatste kwartaal van het volgende jaar) om te onderhandelen en voor het volgende jaar meer begrotingsmiddelen toegewezen te krijgen." De voormalige hoofdcontroleur zei dat "dit een laakbare praktijk was die veel harder had moet worden aangepakt gezien de ernst van het wanbeheer. Er was sprake van ernstige tekortkomingen waarbij het regionale Ministerie van Volksgezondheid duidelijk in gebreke was gebleven."

s. In dit verband dient te worden benadrukt dat volgens het regionale Ministerie van Volksgezondheid "volledige informatie over de verrichte, maar niet geboekte gezondheidsuitgaven jaarlijks ook door het regionale Ministerie van Volksgezondheid aan het nationale ministerie van Volksgezondheid werd gezonden, om de jaarlijkse enquête over de uitgaven voor volksgezondheid voor te bereiden, die het op zijn website publiceerde: http://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/inforRecopilaciones/gastoSanitario2005/home.htm . Hieruit blijkt tevens dat de IGGV volledig op de hoogte was van het bestaan van aanzienlijke bedragen aan niet-geboekte gezondheidsuitgaven en dat het regionale Ministerie van Volksgezondheid deze informatie op geen enkele wijze probeerde geheim te houden. Wanneer het regionale Ministerie van Volksgezondheid deze informatie uitdrukkelijk verborgen had gehouden, zou de IGGV een "expediente sancionador" tegen het ministerie hebben moeten inleiden en dat heeft de IGGV nooit gedaan." t

Behalve bij één gelegenheid, in 2006, toen deze gegevens op formele wijze aan de IGGV werden gezonden. Wat dit betreft verklaarde het regionale Ministerie van Volksgezondheid dat "het regionale Ministerie van Volksgezondheid deze informatie gewoonlijk rechtstreeks naar de Sindicatura de Cuentas stuurde, waarbij het dezelfde gegevens niettemin gelijktijdig op informele wijze per e-mail in een "Excel-bestand") aan de IGGV zond (meer bepaald naar de plaatsvervangend hoofdcontroleur van de IGGV voor de algemene boekhouding)", en dat "gegevens - betreffende de gezondheidsuitgaven van 2001-2005 - slechts eenmaal, in 2006, aan de IGGV waren gezonden. Vanaf 2007 werden op uitdrukkelijk verzoek van de Sindicatura de Cuentas de gegevens opnieuw rechtstreeks aan de Sindicatura de Cuentas gezonden, en langs informele weg per e-mail aan de IGGV." u

Het regionale Ministerie van Volksgezondheid verklaarde in dit verband dat "het beter was geweest deze informatie op officiële wijze aan de IGGV te zenden in plaats van gebruik te maken van een informeel kanaal (e-mail). De voormalige Director General de recursos económicos van het regionale Ministerie van Volksgezondheid verklaarde evenwel dat dit niet werd gedaan omdat "de voormalige hoofdcontroleur het regionale Ministerie van Volksgezondheid altijd mondeling opdracht gaf deze informatie niet aan de IGGV te zenden. Over deze kwestie werden veel gesprekken gevoerd en vergaderingen gehouden, waarbij het regionale Ministerie van Volksgezondheid er voortdurend op wees dat deze uitgaven door de IGGV in de boekhouding van de regio hadden moeten worden opgenomen. Als gevolg van de onenigheid over deze kwestie raakte de voormalige Director General de recursos económicos van het regionale Ministerie van Volksgezondheid tweemaal bijna zijn baan kwijt." Als antwoord op een vraag van het hoofd van het onderzoeksteam van de Commissie waarom het regionale Ministerie van Volksgezondheid een instructie had opgevolgd van een instantie (IGGV) waarvan het regionale Ministerie van Volksgezondheid niet afhankelijk was, werd geantwoord dat "een mondelinge instructie van de IGGV moest worden opgevolgd, omdat de IGGV verantwoordelijk was voor het opstellen en publiceren van de overheidsrekeningen in de AG Valencia, en dit was een boekhoudkundige kwestie."

37

v

De voormalige hoofdcontroleur van de IGGV verklaarde dat "het IGGV-team zich wel degelijk bewust was van het belang van de gegevens die het aan de IGAE zond in de jaren dat hij als controleur van de IGGV werkzaam was."

w

In overeenstemming met artikel 16 van het besluit van het Conselleria de Economía y Hacienda (regionaal ministerie van Economische Zaken en Financiën) van 12 december 1994 inzake het beheer en de opname in de boekhouding van transacties in verband met het beheer en de uitvoering van de begroting van de Generalitat Valenciana, "is uitsluitend de IGGV verantwoordelijk voor de opname van transacties in de boekhouding". Dit werd ook duidelijk aangegeven door de Sindicatura de Cuentas die in veel van zijn verslagen wees op het volgende: "De IGGV is de voor de boekhouding verantwoordelijke instantie en daarom is het aan te bevelen dat de IGGV de noodzakelijke stappen zet om ervoor te zorgen dat de begroting voor elk boekjaar nauwkeurig weergeeft op welke wijze de begroting daadwerkelijk is uitgevoerd en dat transacties op 31 december correct in de begroting zijn opgevoerd. In dit verband geldt dat wat betreft de goederen en diensten die gedurende het boekjaar zijn ontvangen, de bestuursbesluiten omtrent de opname daarvan zodanig moeten worden uitgevaardigd dat de goederen en diensten ten laste komen van de begroting van het boekjaar waarin zij zijn geproduceerd en ontvangen. Indien dit niet mogelijk is, wordt in de algemeen aanvaarde beginselen van overheidsboekhouding bepaald dat de uitgaven conform de balans in de boeken moeten worden opgenomen." x

De IGAE had wel opgemerkt dat de rekeningen 409 en 411 niet correct werden gebruikt. Hierover meldde de IGAE: "Hoewel het gebruik van rekening 409 in het specifieke geval van de Autonome Regio Valencia correct zou zijn geweest, verkeerde de IGAE niet in de positie om de IGGV (noch overigens de rekenkamer van enige andere regio) te zeggen dat deze het Plan general de contabilidad op onjuiste wijze gebruikte, want de IGAE heeft daarvoor niet de bevoegdheid. De Autonome Regio Valencia begon rekening 411 pas in 2008 te gebruiken (voor gegevens met betrekking tot 2007). Nadat de IGAE telefonisch contact had gehad, werd rond 840 miljoen EUR toegevoegd aan de 411-rekeningen. In feite was Valencia de enige regio die deze rekening gebruikte, want de bedragen die in alle andere autonome regio’s op deze rekening werden geboekt, waren verwaarloosbaar. Maar de vraag waarom zij rekening 411 in plaats van rekening 409 gebruikten werd niet gesteld, want de IGAE kan geen enkele autonome regio verzoeken om de boekhoudkundige posten in de overheidsboekhouding te wijzigen. y.

Eigenlijk negeerde de IGGV deze posten niet zozeer, maar bestreed ze. Het commentaar (alegaciones) van de IGGV op het rapport van 2011 over het jaar 2010 van de Sindicatura de Cuentas is daar een voorbeeld van. De IGGV schrijft: "De IGGV is van mening dat de Sindicatura moet aangeven welke procedure is gevolgd om te bepalen en te kwantificeren welke de eerder genoemde verplichtingen van het regionale Ministerie van Volksgezondheid waren waaraan werd voldaan zonder dat deze posten op de begroting stonden en zonder de bijbehorende administratieve procedure. Zij moet, om de belangen van de Generalitat niet te beschadigen, ook een gedetailleerde lijst van deze verplichtingen verschaffen en een inschatting maken van de waarheidsgetrouwheid ervan. De voormalige president van de IGGV gaf met betrekking hiertoe aan dat hij doelde op "de vertraagde rentebetaling die voortvloeide uit verplichtingen die niet in eerdere boekjaren waren opgenomen en een additionele uitgave veroorzaakte vanwege de openstaande posten met betrekking tot uitgaven in vorige jaren." Het is echter niet volledig duidelijk welke "belangen" van de Autonome Regio van Valencia echt konden worden geschaad. Sterker, zoals verklaard door de Sindicatura de Cuentas, "hangt het bestaan van "Intereses de demora" niet af van de vraag of de uitgave wel of niet is geboekt of van de vraag of het bestaan ervan bekendheid heeft door de rapporten van de Sindicatura de Cuentas, maar van de werkelijke vertraging waarmee een rekening wordt betaald nadat die is opgesteld en ingediend". Bovendien antwoordde de Sindicatura de Cuentas in hetzelfde hierboven genoemde rapport: "Wat de opmerking over een mogelijke schending van de belangen van de Generalitat betreft, geloven wij niet dat de daden van de Sindicatura een negatieve uitwerking op de belangen van de Generalitat zullen hebben; het omgekeerde is zelfs het geval want zij vestigen de aandacht op informatie die automatisch in de jaarrekeningen had moeten worden opgenomen." z Het Regionale Ministerie van Volksgezondheid zei bijvoorbeeld in een commentaar op het rapport van de Sindicatura de Cuentas van 2010 over het jaar 2009: "Met betrekking tot de omissie om verplichtingen ten laste te brengen van toekomstige boekjaren als gevolg van de betaling van verplichtingen uit voorgaande boekjaren, gebaseerd op de Overeenkomsten van het Regionale Bestuur van 20 april 2007 en 13 maart 2009, was dit de positie die op dat moment door de IGGV werd ingenomen." aa

In dit verband gaf de voormalige president van de IGGV een rechtvaardiging voor het niet-boeken van uitgaven met de uitspraak dat "de regio’s de bedragen boekten die aan hen werden gemeld, net zoals de IGGV. Kosten die verborgen waren, konden niet worden geboekt. De boeken werden op 15 januari gesloten (jaar T+1). Het regionale Ministerie van Volksgezondheid stond het doelbewust toe dat uitgaven pas in de maanden november en december van het jaar T+1 zichtbaar werden, als het te laat was om ze nog in boekjaar T mee te nemen." Het lijkt echter niet te kloppen dat er na de 15e januari van een jaar niets geboekt kon worden. Zowel de IGAE als de IGGV verklaarden dat dit niet juist is, want buiten de begroting geplaatste rekeningen zijn open en bedragen kunnen daar tot de 15e juni op geboekt worden. Volgens de IGAE "meldde de IGGV tussen 2008 en 2012 de gegevens doorgaans rond het midden van februari in het kader van de gegevensverzameling van januari, en in de gegevensverzameling van april waren de gegevens altijd gereviseerd (het jaar 2012 als voorbeeld: de IGGV meldde geen uitgaven ten laste van rekening 409, maar zij meldden dit veel later in het kader van de gegevensverzameling van april, hoewel met veel vertraging). Rekening 413, het equivalent van rekening 409 van de autonome regio’s, wordt pas op 15 juni gesloten, als de accountantscontrole plaatsvindt. Zij gaat pas dicht als alle gegevens van de verschillende bestuurscentra zijn geleverd." Een verklaring van de Sindicatura de Cuentas komt hiermee overeen: "De begrotingsrekeningen worden dan misschien wel op 15 januari gesloten, maar dit is niet het geval voor de buiten de begroting geplaatste rekeningen (zoals rekening 409), want die worden veel later gesloten." De IGEA verklaarde met een

38

specifieke verwijzing naar de gebeurtenissen van 2012 ook dat "zelfs als de definitieve gegevens nog niet beschikbaar waren geweest, had de IGGV de IGEA tot de 15e juni een schatting kunnen sturen, want de gegevens hadden tot de BTPkennisgeving in september nog gereviseerd kunnen worden." bb

In dit verband moet worden onderstreept dat de voormalige president van de IGGV, toen hem werd gevraagd waarom de IGGV het regionale Ministerie van Volksgezondheid nooit expliciet om deze informatie had gevraagd, antwoordde dat "daar nooit een verzoek om was gedaan, omdat er geen verplichting was om deze informatie te op te vragen. Het regionale Ministerie van Volksgezondheid had krachtens Voorschrift 5 de plicht om deze informatie door te geven, onverschillig of er een verzoek was gedaan en of er een begrotingskrediet voor was. De voormalige president wees erop dat de IGGV vanaf 2002, voordat de begrotingsperiode werd afgesloten, een herinnering had gestuurd aan de noodzaak om aan Voorschrift 5 te voldoen. Als onderdeel van zijn antwoord gaf de voormalige president Eurostat kopieën van de e-mails die naar de kantoren van de vicepresidenten en de gedecentraliseerde accountantsdiensten waren gestuurd om hen aan de verplichtingen krachtens Voorschrift 5 te herinneren. Deze brieven werden op hetzelfde moment per e-mail en per post verstuurd, voornamelijk als een herinnering aan de verplichting om uitgavenverplichtigen te boeken die om legitieme redenen niet ten laste van de begroting waren gebracht." Opgemerkt moet echter worden dat deze brieven niet naar het regionale Ministerie van Volksgezondheid werden gestuurd, maar naar functionarissen (Vice-intervenciones Generales e Intervenciones Delegadas) van de IGGV, dus eigenlijk waren deze brieven interne memoranda van de IGGV. Daartegenover stelde het regionale Ministerie van Volksgezondheid dat het, "hoewel men erover kan twisten of het een verplichting voor het regionale Ministerie van Volksgezondheid had moeten zijn om de juiste gegevens rechtstreeks aan de IGGV te leveren en niet alleen rechtstreeks aan de Sindicatura de Cuentas en alleen informeel aan de IGGV, duidelijk de taak van de IGGV was om deze gegevens op te vragen om daarmee een getrouw beeld van de rekeningen van de Generalitat Valenciana te schetsen, een taak die duidelijk bij de IGGV ligt" en dat "het regionale Ministerie van Volksgezondheid opnieuw benadrukte dat de IGGV in al die jaren op had moeten treden om het probleem op te lossen. Het zou misschien beter zijn geweest als het regionale Ministerie van Volksgezondheid de informatie officieel (en niet per e-mail) aan de IGGV had gezonden, maar dit was niet gebeurd omdat de voormalige president van de IGGV daarom had verzocht. Bovendien had de IGGV enige actie moeten ondernemen, speciaal in een situatie waarin door de rapporten van de Sindicatura de Cuentas naar buiten kwam wat na meer dan 20 jaren de aard van het probleem was en hoe groot de omvang ervan." In de onderhavige zaak beschouwde het huidige IGGV-team de vroegere praktijken van zowel de IGGV als het regionale Ministerie van Volksgezondheid als onjuist: "Wat betreft de vraag van Eurostat of het vorige team het regionale Ministerie van Volksgezondheid om dezelfde informatie had moeten vragen als deze aan de Sindicatura de Cuentas stuurde met het totaalbedrag van de in de gezondheidssector verrichte uitgaven, is de IGGV van mening dat het dat had moeten doen, maar de IGGV was ook verbaasd dat het regionale Ministerie van Volksgezondheid, dat deze informatie elk jaar aan de Sindicatura de Cuentas verschafte, deze gegevens niet als onderdeel van de officiële procedure naar de IGGV stuurde, zelfs als de IGGV daar niet om vroeg".

cc

Benadrukt moet ook worden dat de IGGV in alle grote ziekenhuizen van de Autonome Regio Valencia zijn eigen vertegenwoordigers had. Deze "interventores delegados" kregen de totale in de ziekenhuizen verrichte uitgaven niet te zien, of zij stuurden ze niet naar de centrale kantoren van de IGGV. De Sindicatura de Cuentas merkt in dit verband op dat "de grootste ziekenhuizen in de autonome regio Valencia hun eigen Interventores delegados hebben, en dat deze rechtstreeks door de IGGV worden aangestuurd. Sindicatura de Cuentas kon niet officieel bevestigen of zulke Interventores delegados toegang hadden tot de volledige informatie met betrekking tot alle door ziekenhuizen verrichte uitgaven, maar feit is dat de Sindicatura de Cuentas toegang tot deze gegevens had als daar om werd gevraagd. De interventores delegados hadden de informatie, of hadden om volledige toegang kunnen vragen als ze die niet hadden. Maar gegeven de grote hoeveelheid nietgeboekte facturen moet het zo zijn dat de Intervendores Delegados toegang tot alle gegevens hadden en die niet aan de IGGV gaven, of werkelijk geen toegang tot de gegevens hadden en daar niet om vroegen. Maar het is in elk geval duidelijk dat volledige informatie over zulke uitgaven openbaar beschikbaar was via de rapporten van de Sindicatura de Cuentas." dd

Onderstreept moet worden dat "ingevolge artikel 3.4.c van Besluit 72/2005 van 8 april van de regionale regering houdende goedkeuring van de verordeningen van het Cuerpo Superior de Interventores y Auditores de la Generalitat (Hogere College van inspecteurs en accountants van de Generalitat) (Bijlage 6), de Vice Intervención General para la Contabilidad Pública verantwoordelijk is voor "het verkrijgen en het onderzoeken van de documentatie nodig voor het opstellen van de Algemene Rekeningen." ee

De Sindicatura de Cuentas onderstreepte in dit opzicht dat "wat betreft het verkrijgen van zulke informatie (waar de Sindicatura de Cuentas altijd in slaagt) de IGGV aanzienlijk meer bevoegdheid en capaciteit heeft dan de Sindicatura de Cuentas, omdat zij wettelijk bevoegd zijn om zulke informatie op te vragen en omdat zij hun eigen mechanismen hebben om zulke gegevens te verzamelen en te verkrijgen, bijvoorbeeld de intervenciones delegadas. Ook moet worden onderstreept dat artikel 91bis van de "Ley de Hacienda Publica de la Generalitat Valenciana" bepaalt dat de "interventores delegados" verplicht zijn om via de IGGV een melding te maken van alle overtredingen die reden vormen om een "expediente administrativo" te beginnen om de individuele verantwoordelijkheden vast te stellen. In dit opzicht gaf het regionale Ministerie van Volksgezondheid aan dat "ondanks het feit dat de Sindicatura de Cuentas elk jaar benadrukte dat er uitgaven voor gezondheidszorg waren die niet op rekening 409 waren geboekt, de IGGV nooit een procedure tegen het regionale Ministerie van Volksgezondheid opstartte om vast te stellen of deze instantie informatie had achtergehouden, want het was de IGGV die de documentatie had moeten verkrijgen voor de opstelling van de Algemene Rekeningen en het was de IGGV die de kosten die voor de gezondheidszorg waren gemaakt maar die niet waren betaald en geen deel van de begroting uitmaakten op rekening 409 had moeten boeken."

39

ff

Toen Eurostat het huidige IGGV-team vroeg wat er gedaan zou moeten worden als er een verdenking was dat niet alle uitgaven correct waren geboekt door een "Centro de Gestion" (zoals het regionale Ministerie van Volksgezondheid), antwoordde de IGGV dat "zoals nu in de praktijk wordt gedaan, zij contact zouden hebben opgenomen met het managementcentrum en gevraagd zouden hebben om aanvullende informatie en/of er zelfs een schatting zou zijn gemaakt van de bedragen van zulke uitgaven. ... als het beginsel van boeking op transactiebasis niet wordt gerespecteerd, kan de economische realiteit van de regio niet zichtbaar worden gemaakt."

40