COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 11.2.2008 COM(2008) 64 definitief
Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van […] over de toepassing van Verordening (EG) nr. 2560/2001 betreffende grensoverschrijdende betalingen in euro
{SEC(2008) 141}
NL
NL
INHOUDSOPGAVE
NL
1.
Inleiding ....................................................................................................................... 3
2.
Herzieningsclausule ..................................................................................................... 3
3.
Bij de toepassing van Verordening 2560 ondervonden moeilijkheden ....................... 4
3.1.
Geografisch toepassingsgebied .................................................................................... 4
3.2.
Overmakingen .............................................................................................................. 4
3.3.
Opnemingen van contanten bij geldautomaten ............................................................ 6
3.4.
Kaartbetalingen ............................................................................................................ 7
3.5.
Bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting .... 7
4.
Consumentenvoorlichting ............................................................................................ 8
5.
Gevolgen van Verordening 2560 voor de kosten van grensoverschrijdende betalingen ...................................................................................................................................... 9
6.
Gevolgen van Verordening 2560 voor de kosten van binnenlandse betalingen .......... 9
7.
Veranderingen in de infrastructuur voor grensoverschrijdende betaalsystemen ......... 9
7.1.
Eengemaakte eurobetalingsruimte (Single Euro Payments Area – SEPA) ................. 9
7.2.
Betalingsdienstenrichtlijn (BDR)............................................................................... 10
7.3.
Gevolgen van SEPA en BDR voor de interne markt ................................................. 10
7.4.
SEPA, BDR en Verordening 2560: de problematiek van de grensoverschrijdende incasso's...................................................................................................................... 11
8.
Wenselijkheid om de dienstverlening aan de consument te verbeteren door een versterking van de concurrentievoorwaarden ............................................................ 11
8.1.
Resultaten van het onderzoek in de Europese retailbankingsector ............................ 11
8.2.
Strategie voor de toekomst......................................................................................... 12
9.
Nationale meldingsverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken ......................................................................................... 13
9.1.
Verordening 2560 en betalingsbalansstatistieken ...................................................... 13
9.2.
Nationale systemen voor de verzameling van betalingsbalansgegevens ................... 13
9.3.
Meldingsverplichtingen en SEPA .............................................................................. 14
9.4.
Wenselijkheid van de verhoging of afschaffing van de meldingsdrempel ................ 14
10.
Conclusies .................................................................................................................. 15
2
NL
Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van […] over de toepassing van Verordening (EG) nr. 2560/2001 betreffende grensoverschrijdende betalingen in euro (Voor de EER relevante tekst) 1.
INLEIDING
Verordening (EG) nr. 2560/2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende grensoverschrijdende betalingen in euro (hierna 'Verordening 2560' genoemd) is op 19 december 2001 vastgesteld en op 31 december 2001 in werking getreden. De voornaamste doelstellingen van de verordening waren, enerzijds, de kosten van grensoverschrijdende elektronische betalingstransacties in euro terugbrengen tot hetzelfde niveau als de kosten van binnenlandse betalingen in euro en, anderzijds, de financiëledienstensector ertoe aansporen de nodige inspanningen te leveren om het concept 'gemeenschappelijk betalingsgebied' voor betalingen met andere betaalmiddelen dan contant geld in praktijk te brengen. In december 2006 hebben de diensten van de Commissie een werkdocument gepubliceerd. Daarin stonden twee met de verordening samenhangende kwesties centraal, namelijk of Verordening 2560 tot een algemene verlaging van de kosten van grensoverschrijdende betalingen heeft geleid en of de verordening op de binnenlandse tarieven voor betalingsdiensten van invloed is geweest1. In dit eindverslag wordt nader ingegaan op de belangrijkste problemen die bij de toepassing van Verordening 2560 in de lidstaten zijn geconstateerd. Het bevat aanbevelingen tot wijziging van de tekst van de verordening teneinde de zwakke punten aan te pakken die tijdens het evaluatieproces aan de oppervlakte zijn gekomen, beter in te spelen op de marktrealiteit en de verordening aan te passen aan de veranderingen waarin de Betalingsdienstenrichtlijn (BDR) voorziet. In een bijlage bij dit verslag worden nadere bijzonderheden verstrekt en wordt tevens aanvullende achtergrondinformatie verschaft. 2.
HERZIENINGSCLAUSULE
Overeenkomstig artikel 8 (herzieningsclausule) van Verordening 2560 dient de Commissie een verslag over de toepassing van de verordening op te stellen. De belangrijkste bevindingen betreffende de toepassing van de verordening in de lidstaten zijn opgenomen in de afdelingen 3, 4 en 5 van dit verslag. In de afdelingen 6 tot en met 9 worden specifieke punten geanalyseerd die in de herzieningsclausule uitdrukkelijk als te onderzoeken aspecten zijn genoemd. Afdeling 10 bevat de conclusies van het verslag.
1
NL
Commission Staff Working Document addressed to the European Parliament and to the Council on the impact of Regulation (EC) No 2560/2001 on bank charges for national payments, SEC(2006) 1783 van 18.12.2006.
3
NL
In het verslag en de bijlage waarvan het vergezeld gaat, worden de met Verordening 2560 samenhangende kwesties in het bredere perspectief van de ontwikkelingen op de Europese betaalmarkten geplaatst. Dit is nodig om de inzet van de discussie en de bedoeling van de Commissievoorstellen ten volle te begrijpen. Het verslag en de bijlage houden bij de evaluatie van de verordening ook rekening met de burger, aangezien het de Europese consument is die het meeste gebaat is bij dit wetgevingsbesluit. 3.
BIJ DE TOEPASSING VAN VERORDENING 2560 ONDERVONDEN MOEILIJKHEDEN
3.1.
Geografisch toepassingsgebied
De verordening is van toepassing wanneer een betaling in euro plaatsvindt tussen twee lidstaten van de Europese Economische Ruimte (EER)2. Het bepaalde in Verordening 2560 is immers tot alle EER-lidstaten uitgebreid bij Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 154/2003 van 7 november 2003 tot wijziging van bijlage XII (Vrij verkeer van kapitaal) bij de EER-overeenkomst. Dit besluit is op 8 november 2003 in werking getreden3. De verordening is vanaf die datum van toepassing op IJsland en Noorwegen, terwijl de kredietinstellingen in Liechtenstein tot 1 juli 2005 waren vrijgesteld van de verplichtingen waarin artikel 3 van de verordening voorziet. In artikel 9 van de verordening is bepaald dat zij ook van toepassing is op grensoverschrijdende betalingen in de valuta van een andere lidstaat wanneer die de Commissie in kennis stelt van zijn besluit om de toepassing van de verordening tot zijn valuta uit te breiden. De Zweedse autoriteiten hebben besloten de toepassing van de verordening met ingang van 25 juli 2002 tot de Zweedse kroon (SEK) uit te breiden4. 3.2.
Overmakingen
Sinds de datum van inwerkingtreding van Verordening 2560 heeft de Commissie honderden vragen in verband met de verordening ontvangen (verzoeken om informatie, vragen over de toepasselijkheid ervan op diverse betalingstransacties, verzoeken om interpretatie, klachten enz.)5. In ongeveer 90% van de gevallen ging het om een aantal bijzondere kwesties inzake de tarifering en uitvoering van overmakingen. In dit verslag wordt getracht een duidelijk antwoord te geven op de belangrijkste vragen die zijn ontvangen. De hier geformuleerde opmerkingen hebben evenwel een voorlopig karakter en laten een eventuele toekomstige uitlegging van de betrokken materie door het Europees Hof van Justitie geheel onverlet. De afgelopen vier jaar heeft de Commissie een groot aantal brieven ontvangen in verband met de verschillende kostenopties die banken hanteren. Deze opties zijn: 'OUR' (alle kosten worden gedragen door de opdrachtgever), 'BEN' (alle kosten worden gedragen door de begunstigde) en 'SHARE' (de kosten worden gedeeld tussen de opdrachtgever en de begunstigde).
2 3 4 5
NL
Momenteel EU27 + IJsland, Liechtenstein en Noorwegen. PB L 41 van 12.2.2004, blz. 47. Svensk författningssamling (SFS) van 24.6.2002. Mededeling van de Commissie op grond van artikel 9 van Verordening (EG) nr. 2560/2001 van het Europees Parlement en de Raad, PB C 165 van 11.7.2002. Elk jaar worden gemiddeld 150 brieven of e-mails ontvangen. Ongeveer 85% daarvan zijn klachten. Er zij evenwel benadrukt dat slechts in een beperkt aantal gevallen echte onregelmatigheden of inbreuken zijn vastgesteld en dat deze in nauwe samenwerking met de nationale instanties zijn aangepakt.
4
NL
Er zij op gewezen dat Verordening 2560 de gebruikmaking van al deze kostenopties bestrijkt. Het Gemeenschapsrecht bevat geen enkele regel die de voorkeur geeft aan een bepaalde optie boven beide andere. Het is echter wel zo dat bij elke kostenoptie de kosten van grensoverschrijdende betalingen in euro moeten overeenstemmen met die van binnenlandse overmakingen in euro. In het eurogebied geldt bij binnenlandse overmakingen doorgaans automatisch de 'SHARE'-optie en worden er geen andere kostenopties geboden. In de meeste gevallen dient bij grensoverschrijdende overmakingen binnen het eurogebied derhalve eveneens automatisch de 'SHARE'-optie te gelden (er mag geen andere kostenoptie aan klanten worden geboden)6. De problemen beginnen wanneer banken hun klanten de keuze laten tussen 'OUR', 'BEN' en 'SHARE', ondanks het feit dat voor binnenlandse betalingen een dergelijke keuze veelal niet wordt geboden. De Commissie is van oordeel dat in dergelijke gevallen de kosten van grensoverschrijdende overmakingen niet mogen verschillen van de werkelijk geldende kosten voor binnenlandse overmakingen7. De BDR lost dit probleem op door voor alle binnenlandse en grensoverschrijdende betalingstransacties de 'SHARE'-optie verplicht te stellen8. De Commissie meent dat een dienovereenkomstige wijziging in de tekst van Verordening 2560 dient te worden voorgesteld om deze consistent te maken met de BDR. Overmakingen tussen lidstaten binnen en buiten het eurogebied vormen een andere belangrijke bron van problemen. Wanneer de betaling via een intermediair (een correspondentbank) plaatsvindt, worden soms extra kosten in rekening gebracht, die ofwel op het overgemaakte bedrag zelf worden ingehouden, ofwel door middel van een aparte transactie van de rekening van de begunstigde worden afgeboekt. Er moet duidelijk worden gesteld dat de aanrekening van dergelijke extra kosten voor grensoverschrijdende betalingen een inbreuk op de verordening vormt. De wijze waarop een internationale betaling wordt uitgevoerd, is een zakelijke keuze die een bank maakt. De consument mag niet met de kosten van deze keuze worden opgezadeld enkel en alleen omdat de werkwijze voor de uitvoering van een internationale betaling verschilt van die voor de uitvoering van een binnenlandse betaling. Om aan dergelijke praktijken paal en perk te stellen, voert de Betalingsdienstenrichtlijn het 'beginsel van het volledige bedrag' in, op grond waarvan de begunstigde voor het volledige bedrag dat in een betalingsopdracht is gespecificeerd moet worden gecrediteerd, zonder dat enigerlei kosten op het betaalde bedrag worden ingehouden9. Ingeval een overmaking niet correct kan worden uitgevoerd en volautomatische verwerking (straight-through-processing – STP) onmogelijk is, rekenen banken gewoonlijk weigerings-, terugzendings- of herstelkosten aan. Deze kosten vallen niet onder de werkingssfeer van artikel 3 van Verordening 2560, maar wel onder artikel 4 (Doorzichtigheid van de kosten). In vele gevallen blijken consumenten echter slechts weinig of zelfs helemaal niet op de hoogte te 6 7
8
9
NL
De situatie ligt gewoonlijk anders in landen buiten het eurogebied, waar voor binnenlandse overmakingen in euro vaak verschillende kostenopties worden geboden. Zie Note on practical aspects of the implementation of Article 3 of Regulation (EC) No 2560/2001 and the notion of 'corresponding payments' for credit transfers, Europese Commissie, 10.3.2004. Bij de lezing van deze interpretatieve mededeling moet worden bedacht dat zij de definitieve uitlegging van de materie door het Europees Hof van Justitie onverlet laat. Richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt en tot wijziging van de Richtlijnen 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG en 2006/48/EG, en tot intrekking van Richtlijn 97/5/EG, PB L 319 van 5.12.2007, http://europa.eu.int/eur-lex/lex/JOHtml.do?uri=OJ:L:2007:319:SOM:NL:HTML. Artikel 52, lid 2, heeft betrekking op de kosten. Zie artikel 67 van de in voetnoot 8 bedoelde richtlijn.
5
NL
zijn van het bestaan van dergelijke kosten, hetgeen indruist tegen de beginselen van Verordening 2560. Dit probleem wordt aangepakt in de Betalingsdienstenrichtlijn, waarin is bepaald dat een klant voor de weigering van een overmaking door zijn bank kosten mag worden aangerekend (het gaat dus niet om de kosten die door de intermediaire bank of de bank van de begunstigde in rekening worden gebracht), maar alleen indien hij voordien was overeengekomen dergelijke kosten te betalen (op het tijdstip dat de overeenkomst is ondertekend of gewijzigd) en indien de weigering objectief gerechtvaardigd is, waarbij de aangerekende kosten in overeenstemming moeten zijn met de kosten die de bank feitelijk gemaakt heeft10. Een ander probleem dat zich in een aantal lidstaten (en met name in Frankrijk) voordoet, is dat van de grensoverschrijdende internetoverboekingen. In tegenstelling tot binnenlandse internetbetalingen blijven dergelijke overboekingen immers veelal onbeschikbaar. Het beleid om het scala aan beschikbare mogelijkheden op het gebied van elektronisch bankieren tot binnenlandse overmakingen te beperken, is op zich niet in strijd met de verordening. Dit neemt evenwel niet weg dat het feit dat slechts één mogelijkheid wordt geboden om grensoverschrijdende overmakingen te verrichten en dat deze steevast duurder uitvalt voor de klant, kan worden gezien als een manier om Verordening 2560 te omzeilen indien er geen geldige reden is voor dergelijk gedrag. Bovendien kan een dergelijk onderscheid tussen binnenlandse en grensoverschrijdende overmakingen ook wijzen op het bestaan van een mogelijk concurrentieprobleem. De Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten zullen er derhalve nauwlettend op blijven toezien dat instellingen die grensoverschrijdende overmakingsdiensten langs andere kanalen dan die voor binnenlandse overmakingen aanbieden, dit doen met inachtneming van het mededingingsrecht. Ten slotte zij erop gewezen dat een aantal banken uit landen buiten het eurogebied de voorschriften inzake grensoverschrijdende overmakingen schijnbaar hebben toegepast op een wijze die indruist tegen de bedoeling van de wetgevers: in plaats van dat de kosten van grensoverschrijdende overmakingen in euro zijn verlaagd tot het niveau van de kosten van binnenlandse betalingen in euro, lijkt het er in sommige gevallen op dat het omgekeerde is gebeurd11. 3.3.
Opnemingen van contanten bij geldautomaten
Bij de inwerkingtreding van de verordening heerste enige verwarring omtrent de kosten van grensoverschrijdende opnemingen van eurobankbiljetten bij geldautomaten. De kosten die voor een grensoverschrijdende afhaling bij een geldautomaat worden aangerekend, mogen niet hoger zijn dan de kosten die voor binnenlandse afhalingen van eurocontanten via een ander geldautomatennetwerk in rekening worden gebracht (of de kosten van een zogeheten 'off-us'-opneming)12. Voorts zij erop gewezen dat een afhaling van eurocontanten bij een geldautomaat in een niet tot het eurogebied behorend land overeenkomstig artikel 3 van de verordening moet worden aangemerkt als eenzelfde betaling als een afhaling van eurobankbiljetten bij een geldautomaat in het eurogebied. Beheerders van geldautomaten en banken uit landen die geen deel
10 11
12
NL
Zie artikel 52, lid 1, van de in voetnoot 8 bedoelde richtlijn. Over de kosten die vóór en na de toepassing van de verordening in de niet tot het eurogebied behorende lidstaten (en meer in het bijzonder in de nieuwe lidstaten) in rekening werden gebracht, zijn slechts weinig betrouwbare gegevens voorhanden. Dit neemt evenwel niet weg dat in ten minste 6 landen van buiten het eurogebied dergelijke gevallen konden worden geconstateerd. Zie: http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/reg-2001-2560/reg-2001-2560-article3_en.pdf, blz. 13.
6
NL
uitmaken van het eurogebied, moeten er derhalve op toezien dat zij zowel voor opnemingen van eurocontanten bij geldautomaten in eigen land als voor afhalingen van eurocontanten bij geldautomaten in de lidstaten van het eurogebied dezelfde kosten aanrekenen. Dit houdt evenwel geenszins in dat kosten moeten worden aangerekend voor opnemingen van eurocontanten13. 3.4.
Kaartbetalingen
Betalingen met debet- of kredietkaarten hebben niet veel problemen opgeleverd in het kader van Verordening 2560. De enige belangrijke kwestie is die van de aanrekening van extra kosten bij kaartbetalingen op verkooppunten. Extra kosten op kaartbetalingen blijven echter buiten de werkingssfeer van Verordening 2560, omdat zij vallen onder de relatie tussen consument en handelaar. De problematiek van de aanrekening van extra kosten of de toekenning van een korting voor een bepaald betaalinstrument wordt aangepakt in artikel 52, lid 3, van de BDR. Vermeldenswaard is dat als er bij een kaartbetaling extra kosten in rekening worden gebracht, er in beginsel geen sprake mag zijn van discriminatie tussen door binnenlandse financiële instellingen uitgegeven kaarten en kaarten die worden uitgegeven door instellingen die in andere lidstaten zijn gevestigd. 3.5.
Bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting
Verordening 2560 verplicht de lidstaten niet tot de instelling of aanwijzing van autoriteiten die bevoegd zijn om gevallen te behandelen waarin de verordening niet naar behoren wordt toegepast. Zoals reeds gezegd heeft de Commissie honderden vragen in verband met grensoverschrijdende betalingsdiensten ontvangen. Met het oog op een efficiëntere behandeling van deze briefwisseling heeft de Commissie de lidstaten verzocht haar nadere bijzonderheden over hun respectieve regelingen voor geschillenbeslechting te verstrekken, zo deze bestaan. De ontvangen antwoorden waren echter verre van volledig en waren in vele gevallen daarenboven al spoedig achterhaald als gevolg van wijzigingen in de contactgegevens en bevoegdheden van de betrokken organen. Bovendien is gebleken dat er grote verschillen bestaan tussen de bevoegdheden en werkwijzen van de bestaande regelingen, waardoor het in sommige gevallen twijfelachtig is of de betrokken regelingen wel bij machte zijn met de verordening verband houdende grensoverschrijdende geschillen doeltreffend te beslechten. Dit alles heeft tot gevolg dat de klager in sommige landen nog steeds naar de rechter moet stappen om schadevergoeding te eisen. Voor een klant die in een andere staat woont, is dit moeilijk en is het maar de vraag of de kosten opwegen tegen de baten. Het ontbreken van een verwijzing naar bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting kan als een duidelijke lacune in Verordening 2560 worden beschouwd. Omwille van de consistentie en van een eenvormige toepassing van de communautaire betalingswetgeving verdient het dan ook aanbeveling een wijziging in de verordening aan te brengen: er dient te worden gesteld dat de voor de doeleinden van de BDR in het leven geroepen bevoegde autoriteiten en organen voor geschillenbeslechting ook
13
NL
De Commissie heeft de PSGEG-leden daarvan op de hoogte gebracht bij brief van 14 mei 2007.
7
NL
verantwoordelijk moeten zijn voor het behandelen van kwesties die met de verordening verband houden14. 4.
CONSUMENTENVOORLICHTING
Overeenkomstig artikel 4 van Verordening 2560 moeten aan consumenten vooraf inlichtingen worden verstrekt over de kosten van grensoverschrijdende betalingen en over alle latere wijzigingen van deze kosten. Deze bepaling garandeert dat er sprake is van de nodige transparantie om de kosten van binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen met elkaar te kunnen vergelijken en om te kunnen controleren of de verordening correct wordt toegepast. Uit de resultaten van het evaluatieproces en van de raadpleging van de belanghebbenden blijkt dat het bepaalde in artikel 4 doorgaans op correcte wijze wordt toegepast door de banksector. De inlichtingen over de kosten worden op uiteenlopende wijze aan de klanten verstrekt, zoals onder meer via internet, met behulp van tarieflijsten in bankkantoren, in informatiebrochures en -folders, door callcenters en rechtstreeks aan het loket. De klanten lijken deze informatie steeds te kunnen raadplegen als zij dit wensen. In sommige landen, zoals Spanje en Ierland, moet de toezichthouder in kennis worden gesteld van de tarieven. De klanten lijken ook de nodige informatie over alle wijzigingen van de toegepaste kosten te ontvangen. De consumentenrechten, de transparantie van de voorwaarden en de verstrekking van informatie in verband met elektronische betalingstransacties zullen verder worden versterkt wanneer de BDR in werking treedt (titel III). Er zijn aanwijzingen dat consumenten niet altijd volledig tevreden zijn over de wijze waarop informatie wordt verstrekt. Consumentenorganisaties en nationale instanties hebben te kennen gegeven dat de verschafte informatie soms te moeilijk te begrijpen kan zijn voor de gemiddelde klant en dus voor vereenvoudiging vatbaar is. Voorts is erop gewezen dat er een verschil bestaat tussen de publicatie van verplichte informatie en het relevante karakter ervan ('in bevattelijke vorm'). De kennis onder het grote publiek in de EU van het bestaan van de verordening en van de reikwijdte ervan is vaak beperkt, onvolledig of onjuist15. In sommige lidstaten van het eurogebied weet bijna 70% van de consumenten niet of er extra kosten worden aangerekend voor het afhalen van geld of voor het gebruiken van een betaalkaart in een andere lidstaat. Tegen deze achtergrond is het duidelijk dat de banken, de media en de overheidsinstanties zich meer moeten inspannen om het grote publiek van de voordelen van de verordening bewust te maken. Daarbij moet echter ook worden bedacht dat voor een groot deel van de Europese burgers (al degenen die niet naar het buitenland reizen of die geen grensoverschrijdende betalingen verrichten) Verordening 2560 niet relevant is.
14
15
NL
Zie de artikelen 80 tot en met 83 van de in voetnoot 8 bedoelde richtlijn. Er zij op gewezen dat Verordening (EG) nr. 861/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot vaststelling van een Europese procedure voor geringe vorderingen voorziet in de invoering van een eenvormige EUbrede procedure voor burgerlijke en commerciële vorderingen van niet meer dan 2 000 EUR. Van deze procedure, die vanaf 1 januari 2009 zou worden ingevoerd, mag ook voor met betalingen verband houdende vorderingen gebruik worden gemaakt. Zie bijvoorbeeld de resultaten van Flash Eurobarometer 193 van september 2006: http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl193_en.pdf.
8
NL
5.
GEVOLGEN
VAN VERORDENING GRENSOVERSCHRIJDENDE BETALINGEN
2560
VOOR
DE
KOSTEN
VAN
De hoofddoelstelling van Verordening 2560 – het gelijktrekken van de kosten van soortgelijke grensoverschrijdende en binnenlandse betalingen van ten hoogste 50 000 EUR – is bereikt, zoals reeds in het verslag over de bankkosten van binnenlandse betalingen is aangegeven. De kosten die aan een grensoverschrijdende overmaking in het eurogebied verbonden zijn, zijn sterk gedaald sinds artikel 3, lid 2, van de verordening in werking is getreden. Algemeen genomen zijn de kosten van de onder de verordening vallende overmakingen in alle lidstaten van het eurogebied teruggelopen. In de lidstaten die niet tot het eurogebied behoren, zijn de kosten van grensoverschrijdende overmakingen in euro grotendeels onveranderd gebleven. Na de inwerkingtreding van Verordening 2560 hebben de kosten van grensoverschrijdende kaartbetalingen geen veranderingen ondergaan en zijn de kosten van grensoverschrijdende opnemingen bij geldautomaten in overeenstemming gebracht met de kosten van binnenlandse 'off-us'-opnemingen. Grensoverschrijdende afhalingen bij geldautomaten vertegenwoordigen doorgaans slechts een klein percentage van de totale opnemingen. Daarom werden banken door consumenten onder druk gezet om hun tarieven voor grensoverschrijdende opnemingen bij geldautomaten aan het binnenlandse niveau aan te passen. Hoewel er geen aparte gegevens over de kosten van grensoverschrijdende afhalingen bij geldautomaten vóór en na de inwerkingtreding van Verordening 2560 beschikbaar zijn, laten de beschikbare informatie en anekdotisch bewijsmateriaal vermoeden dat de kosten van opnemingen met debetkaarten verminderd zijn, terwijl de kosten van opnemingen met laad- en kredietkaarten grotendeels stabiel zijn gebleven. 6.
GEVOLGEN VAN BETALINGEN
VERORDENING 2560
VOOR DE KOSTEN VAN BINNENLANDSE
Op 18 december 2006 is het werkdocument van de diensten van de Commissie over bankkosten van binnenlandse betalingen gepubliceerd16. De voornaamste conclusie daarvan luidde dat Verordening 2560, anders dan aanvankelijk was gevreesd, niet tot een aanzienlijke stijging van de kosten van binnenlandse betalingen heeft geleid. 7.
VERANDERINGEN IN BETAALSYSTEMEN
7.1.
Eengemaakte eurobetalingsruimte (Single Euro Payments Area – SEPA)
DE
INFRASTRUCTUUR
VOOR
GRENSOVERSCHRIJDENDE
Een van de voornaamste doelstellingen van Verordening 2560 was de financiëledienstensector ertoe aan te sporen zich te moderniseren en sterker geïntegreerde betalingsinfrastructuren te ontwikkelen. Wanneer Verordening 2560 is aangenomen, was de vereiste infrastructuur om grensoverschrijdende betalingen binnen de EU efficiënt te kunnen verwerken, nog niet voorhanden. De EU-markt voor betalingsdiensten was enorm gefragmenteerd. Dure correspondentbankregelingen, een lage uitvoeringssnelheid en een beperkte betrouwbaarheid van grensoverschrijdende overmakingen in combinatie met een geringe automatiseringsgraad resulteerden in hoge kosten voor de consument. Andere reeds bestaande elektronische betalingsmechanismen waren niet altijd bruikbaar voor het doen van betalingen tussen lidstaten. Zo kan ook vandaag nog niet op grensoverschrijdende basis van
16
NL
Zie voetnoot 1.
9
NL
automatische incasso's worden gebruikgemaakt, hoewel dit een goedkoop, betrouwbaar en veilig betaalmiddel is. Ook de meeste binnenlandse debetkaarten werken niet buiten de nationale landsgrenzen17. In maart 2002 maakte de Europese banksector het voornemen kenbaar om tegen 2010 een eengemaakte eurobetalingsruimte (Single Euro Payments Area – SEPA) tot stand te brengen. SEPA is een zone waarin consumenten, ondernemingen en andere economische actoren over of binnen de nationale landsgrenzen betalingen in euro zullen kunnen verrichten en ontvangen waarbij dezelfde fundamentele voorwaarden, rechten en verplichtingen zullen gelden, ongeacht waar zij zich bevinden. Daardoor zullen klanten in staat zijn om vanaf één bankrekening en met één set betaalmiddelen elektronische eurobetalingen met andere betaalmiddelen dan contant geld te doen aan gelijk welke begunstigde die om het even waar in de eengemaakte betalingsruimte gevestigd of woonachtig is18. SEPA-betalingen in euro zullen daardoor 'binnenlandse betalingen' worden. Binnen het eurogebied zal derhalve geen onderscheid meer bestaan tussen binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen. In juni 2002 is de European Payments Council (EPC)19, het besluitvormings- en coördinatieorgaan voor betalingsdiensten van de Europese banksector, opgericht. Deze organisatie stuurt en coördineert de werkzaamheden met betrekking tot de procedures, gemeenschappelijke regels en normen voor drie SEPA-betaalinstrumenten: overschrijvingen, incasso's en betaalkaarten. Volgens de routekaart van de EPC zouden deze pan-Europese betaalproducten vanaf januari 2008 aan de burgers van het eurogebied worden aangeboden. De bestaande binnenlandse instrumenten zullen geleidelijk door de op de gemeenschappelijke regelingen en kaders gebaseerde SEPA-instrumenten worden vervangen. 7.2.
Betalingsdienstenrichtlijn (BDR)
De richtlijn betreffende betalingsdiensten in de interne markt (BDR)20 is de juridische basis voor de totstandbrenging van een EU-brede interne markt voor het doen van betalingen. De BDR en het SEPA-project vormen samen de hoeksteen van een echte interne betaalmarkt. Het grote verschil is echter dat de BDR betrekking heeft op betalingen in alle EU-valuta's en niet uitsluitend op betalingen in euro. De bepalingen van de BDR moeten uiterlijk 1 november 2009 door alle lidstaten ten uitvoer worden gelegd. 7.3.
Gevolgen van SEPA en BDR voor de interne markt
De totstandkoming van een geïntegreerde betaalmarkt met, enerzijds, één set gemeenschappelijke betaalinstrumenten en, anderzijds, moderne rechtsgrondslagen die transparantie, identieke toegangsvoorwaarden en gelijke concurrentieverhoudingen tussen de diverse betalingsdienstaanbieders garanderen, zou niet alleen de mededinging maar ook de innovatie ten goede komen. De invoering van efficiëntere, pan-Europese betalingssystemen zal aanzienlijke voordelen opleveren voor de economie en voor de samenleving als geheel (zie bijlage).
17 18 19 20
NL
Tenzij als co-brand met een internationale regeling (MasterCard of Visa). Landen van de Europese Economische Ruimte en Zwitserland. De EPC telt 67 leden, banken en bankverenigingen uit zowel de 27 EU-lidstaten als IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. Zie afdeling 3 van dit verslag, alsook voetnoot 8.
10
NL
7.4.
SEPA, BDR en Verordening 2560: grensoverschrijdende incasso's
de
problematiek
van
de
Toen de verordening is vastgesteld, werd besloten dat het toepassingsgebied ervan alle bestaande grensoverschrijdende elektronische betaalinstrumenten diende te bestrijken. Destijds (en ook nu nog) kon echter geen gebruik worden gemaakt van grensoverschrijdende incasso's. Met de aanneming van de BDR en de goedkeuring door de EPC van de SEPAincassoregeling zullen grensoverschrijdende incasso's vanaf november 2009 evenwel tot de werkelijkheid behoren. Indien geen regelgevende actie wordt ondernomen, zouden Europese consumenten voor binnenlandse en grensoverschrijdende incasso's niet dezelfde garantie van gelijke kosten hebben als voor overschrijvingen en kaartbetalingen het geval is, waardoor moeilijk uit te leggen zou vallen waarom het beginsel dat niet tussen binnenlandse en grensoverschrijdende elektronische betaalinstrumenten mag worden gediscrimineerd, op sommige instrumenten wel en op andere niet van toepassing is. Daarenboven zou een verschil in tarifering voor het SEPA-project zelf kunnen resulteren in vertragingen bij de migratie van de bestaande binnenlandse incassoregelingen naar de SEPA-incassoregeling en tevens aanleiding kunnen geven tot moeilijkheden bij het bereiken van een kritische massa van gebruikers van de SEPA-incassoregeling. De Commissie is dan ook van plan voor te stellen de verordening zodanig te wijzigen dat de werkingssfeer ervan tot incassotransacties wordt uitgebreid. Tegelijkertijd zal de Commissie zorgvuldig nagaan of er geen andere wijzigingen moeten worden voorgesteld die het welslagen van het SEPA-project in de hand kunnen werken, zoals het vaststellen van een uiterste gebruiksdatum voor de oude betaalproducten. 8.
WENSELIJKHEID
8.1.
Resultaten van het onderzoek in de Europese retailbankingsector
OM DE DIENSTVERLENING AAN DE CONSUMENT TE VERBETEREN DOOR EEN VERSTERKING VAN DE CONCURRENTIEVOORWAARDEN
Een van de aspecten die volgens de herzieningsclausule van Verordening 2560 nader onderzoek verdient, is 'de wenselijkheid om de dienstverlening aan de consument te verbeteren door een versterking van de concurrentievoorwaarden bij het verlenen van grensoverschrijdende betalingsdiensten'. In 2004 heeft de Commissie een onafhankelijke consultant (Retail Banking Research Ltd) opdracht gegeven tot het opstellen van een verslag getiteld Regulation 2560/2001: study of competition for cross-border payment services. In deze studie worden voorlopige conclusies getrokken ten aanzien van de concurrentiegraad op de markt voor grensoverschrijdende betalingen (d.w.z. overmakingen en kaartbetalingen). In juni 2005 heeft de Europese Commissie de aanzet gegeven tot een onderzoek in de Europese retailbankingsector, waarbij onder meer de concurrentiegraad op de markt voor betaalkaarten en betalingssystemen werd geanalyseerd. De resultaten van dit onderzoek zijn op 31 januari 2007 bekendgemaakt. De bevindingen op het gebied van overmakingen en incasso's hebben vooral betrekking op toegangs- en beheerskwesties (bv. lidmaatschapsvoorwaarden en vergoedingsstructuur van clearing- en afwikkelingssystemen) en op het feit dat in sommige lidstaten interbancaire vergoedingen bestaan. Daarnaast worden diverse belangrijke mededingingsproblemen
NL
11
NL
gesignaleerd op de Europese markt voor betaalkaarten. Wat grensoverschrijdende betalingsdiensten betreft, heeft het onderzoek het bestaan aan het licht gebracht van21: • belemmeringen voor de toegang tot de betaalmarkt; • grote verschillen tussen de vergoedingen die aan handelaren en kaarthouders worden aangerekend en die banken elkaar onderling berekenen (interbancaire vergoedingen22); • regels, procedures en marktstructuren die afbreuk doen aan de concurrentie op het niveau van de handelaren. Voor nadere bijzonderheden wordt verwezen naar de bijlage. 8.2.
Strategie voor de toekomst
Zoals in afdeling 7 van dit verslag reeds is aangegeven, zullen vele van de bij het sectoronderzoek geconstateerde mededingingsbelemmeringen worden verholpen door de totstandbrenging van SEPA en de tenuitvoerlegging van de BDR. Bovendien heeft de sector zelf op sommige markten reeds stappen ondernomen om de structuren te wijzigen en belemmeringen voor de markttoegang op te heffen. De Commissie zal de situatie op de markt op de voet blijven volgen. Het kan niet worden uitgesloten dat na zorgvuldig onderzoek handhaving van de antitrustregels alsnog noodzakelijk blijkt. De Europese Commissie zal niet aarzelen de haar uit hoofde van de artikelen 81, 82 en 86 van het EG-Verdrag verleende handhavingsbevoegdheden uit te oefenen om ervoor te zorgen dat de mededingingsregels in de retailbankingsector in acht worden genomen. De Commissie heeft de bezorgdheid uitgesproken dat de interbancaire vergoedingen van MasterCard en Visa de verwezenlijking van SEPA mogelijk in het gedrang kunnen brengen. In landen waar lokale banken besluiten binnenlandse debetkaarten door MasterCard- of Visadebetkaarten te vervangen, kunnen de door deze internationale netwerken aangerekende interbancaire vergoedingen immers tot hogere kosten voor ondernemingen en consumenten aanleiding geven. De Commissie zal nagaan in welke gevallen het SEPA-project tot prijsverhogingen leidt. Momenteel heeft zij overigens een zaak lopen die specifiek op de interbancaire vergoedingen in het MasterCard-netwerk23 betrekking heeft. De interbancaire vergoedingen in het Visa-netwerk zullen aan een hernieuwd onderzoek worden onderworpen zodra de Visa-vrijstellingsbeschikking24 in december 2007 afloopt. In samenwerking met de nationale mededingingsautoriteiten zal de Commissie erop blijven toezien dat het SEPA-kader in overeenstemming is met het mededingingsrecht, zoals door de Raad (Ecofin) is gevraagd. Zij zal erover waken dat SEPA op zodanige wijze wordt gerealiseerd dat een effectievere mededinging en innovatie in de hand worden gewerkt, zodat kostenbesparingen aan ondernemingen en consumenten kunnen worden doorgegeven.
21 22
23 24
NL
Voor meer informatie, zie: http://ec.europa.eu/comm/competition/antitrust/others/sector_inquiries/financial_services/retail.html. Een interbancaire vergoeding is een vergoeding die een ontvangende instelling aan een uitgevende instelling betaalt voor elke betalingstransactie. In netwerken van betaalkaarten is het een vergoeding die de bank van een handelaar (ontvanger) aan de bank van een kaarthouder (emittent) betaalt. Zaak COMP 34579. Beschikking van de Commissie van 24 juli 2002, PB L 318 van 22.11.2002, blz. 17.
12
NL
9.
NATIONALE MELDINGSVERPLICHTINGEN TEN BEHOEVE VAN DE OPSTELLING VAN BETALINGSBALANSSTATISTIEKEN
9.1.
Verordening 2560 en betalingsbalansstatistieken
Artikel 6 van Verordening 2560 schrijft voor dat de lidstaten alle nationale meldingsverplichtingen inzake grensoverschrijdende betalingen tot een bedrag van 12 500 EUR dienen af te schaffen. Ook alle nationale verplichtingen inzake de minimuminformatie betreffende de gegevens van de begunstigde die aan de automatisering van de uitvoering van de betaling in de weg staan, moeten worden afgeschaft. Overeenkomstig artikel 3, lid 3, was Verordening 2560 met ingang van 1 januari 2006 van toepassing op overmakingen tot een bedrag van 50 000 EUR. De verordening voorziet evenwel niet in een overeenkomstige verhoging van de vrijstellingsdrempel voor de nationale meldingsverplichtingen. In artikel 8 wordt de Commissie verzocht de wenselijkheid te onderzoeken om het drempelbedrag van 12 500 EUR te verhogen tot 50 000 EUR, waarbij specifiek wordt verwezen naar de mogelijke gevolgen daarvan voor 'ondernemingen'. Krachtens Gemeenschapswetgeving25, nationale wetgeving en besluiten van de Europese Centrale Bank (ECB) zijn de lidstaten verplicht statistische gegevens te verzamelen, met inbegrip van gegevens over de betalingsbalans. De betalingsbalansstatistieken worden gebruikt voor de uitstippeling en communicatie van het monetaire beleid. Daarnaast zijn deze statistieken noodzakelijk voor de berekening van nationale sleutelindicatoren zoals het bruto binnenlands product (bbp) en het bruto nationaal inkomen (bni), die een belangrijke rol spelen in de administratieve procedures van de EU, zoals de procedure voor de vaststelling van de bijdragen aan de EU-begroting en de buitensporigtekortprocedure. Betalingsbalansstatistieken worden traditioneel opgesteld op basis van individuele afwikkelingsgegevens van banken of andere instellingen. De afgelopen jaren tekent zich in een aantal Europese landen evenwel een tendens af om steeds meer te vertrouwen op rechtstreeks door ondernemingen verstrekte informatie in plaats van op gegevens die banken namens hun klanten meedelen. Deze tendens is aanzienlijk versterkt na de invoering van het in Verordening 2560 neergelegde drempelbedrag waaronder geen meldingsverplichting geldt. 9.2.
Nationale systemen voor de verzameling van betalingsbalansgegevens
Als gevolg van de inwerkingtreding van de verordening hebben tal van lidstaten besloten om bij de verzameling van betalingsbalansgegevens hun afhankelijkheid van meldingen van betalingen door banken te verminderen door een beroep te doen op enquêtes en/of rechtstreekse meldingen door ondernemingen. Tussen 2001 en 2006 hebben elf lidstaten hun systemen voor de verzameling van betalingsbalansgegevens gewijzigd, terwijl drie andere vast van plan zijn dit na 2006 te doen. In 2003 vertrouwde nog ongeveer 40% van de lidstaten van de EU-25 hoofdzakelijk op afwikkelingsgegevens van banken voor de opstelling van betalingsbalansstatistieken, terwijl dit percentage eind 2006 was teruggelopen tot 12% en in de toekomst wellicht nog verder zal afnemen (zie bijlage). Eind 2006 maakten tien lidstaten gebruik van een volledig op enquêtes berustend systeem (wat betekent dat er geen gebruik meer werd gemaakt van afwikkelingsgegevens van banken). Daarnaast vertrouwden zes landen op gemengde systemen, waarbij ten minste 50% van de betalingsbalansgegevens werd verzameld met behulp van enquêtes, aangevuld met meldingen
25
NL
Verordening (EG) nr. 184/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 12 januari 2005 betreffende de communautaire statistiek inzake de betalingsbalans, de internationale handel in diensten en buitenlandse directe investeringen.
13
NL
van afwikkelingsgegevens door banken. Slechts vier landen verzamelden nog hoofdzakelijk betalingsbalansgegevens aan de hand van afwikkelingsgegevens van banken. Er zij op gewezen dat de overschakeling op rechtstreekse meldingen en/of enquêtes inhoudt dat bijna volledig wordt vertrouwd op rapportage door ondernemingen. Dit vereist dat een ondernemingsregister wordt bijgehouden, dat voortdurend moet worden bijgewerkt. Met het oog op deze bijwerking kunnen sommige lidstaten zich nog steeds verplicht zien een minimum aan informatie te verzamelen over op hun grondgebied gevestigde instellingen die bij grensoverschrijdende transacties (d.w.z. internationale handel) betrokken zijn. Deze informatie kan gemakkelijk en goedkoop worden verkregen bij een bancair afwikkelingssysteem. 9.3.
Meldingsverplichtingen en SEPA
De thans heersende situatie waarin van uiteenlopende meldingsverplichtingen in de lidstaten sprake is, moet worden aangepakt, niet alleen om ervoor te zorgen dat alle in de EU actieve betalingsdienstaanbieders gelijk worden behandeld, maar ook omdat dit een directe bedreiging vormt voor SEPA. Het SEPA-project is erop gericht de volledige afschaffing van het onderscheid tussen eurobetalingen binnen en tussen lidstaten te bewerkstelligen. Het logische gevolg daarvan is dat in de normen voor de mededeling bij SEPA-overschrijvingen en –incasso's geen specifieke voorschriften voor betalingsbalansrapportage zijn opgenomen. Aangezien SEPA een eengemaakte betaalmarkt is, bestaat er immers geen behoefte aan de verzameling van dergelijke informatie. Bovendien wordt verwacht dat het nut en de betrouwbaarheid van de betalingsbalansrapportage op basis van afwikkelingsgegevens van banken geleidelijk zullen afnemen zodra SEPA werkelijkheid wordt en multinationale bedrijven, kleine en middelgrote ondernemingen en burgers in staat zullen zijn al hun betalingen te verrichten via één enkel bankkantoor of zelfs één enkele bankrekening in één land, dat niet noodzakelijkerwijze het land is waar zij zich fysiek bevinden. Het kan derhalve niet langer haalbaar blijken betrouwbare gegevens ten behoeve van de opstelling van betalingsbalans- en investeringsstatistieken te verzamelen met behulp van op banktransacties gebaseerde systemen. 9.4.
Wenselijkheid van de verhoging of afschaffing van de meldingsdrempel
De werkwijzen voor de opstelling van de betalingsbalans moeten worden herzien. Lidstaten die nog steeds meldingsverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken opleggen (althans die welke deel uitmaken van het eurogebied), moeten ertoe worden aangespoord om uit eigen beweging de vrijstellingsdrempel met ingang van januari 2008 op te trekken tot 50 000 EUR. Dit zou een tijdige en vlotte start van SEPA mogelijk maken. Tevens dient een verdere harmonisatie te worden overwogen van de voor de betalingsbalansrapportage gevolgde werkwijzen die niet op door banken gemelde betalingen zijn gebaseerd. Meer in het bijzonder moet de verspreiding onder de lidstaten worden aangemoedigd van optimale werkwijzen met betrekking tot rapportagesystemen die consistent zijn en die niet aan de automatisering van de uitvoering van betalingen in de weg staan. De Commissie zal voorstellen het in Verordening 2560 neergelegde drempelbedrag waaronder geen meldingsverplichting geldt, zo spoedig mogelijk tot 50 000 EUR op te trekken teneinde de bovenbeschreven bestaande discrepanties en concurrentieverstoringen te reduceren. Voorts wordt overwogen voor te stellen in de herziene verordening een vervalclausule in te lassen waarbij een uiterste termijn (bv. 2011–2012) wordt vastgesteld voor het vrijstellen van banken van alle op afwikkelingsgegevens gebaseerde meldingsverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken.
NL
14
NL
Tegelijkertijd is de Commissie voornemens de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, van Verordening 2560 inzake de verplichtingen van de lidstaten te verduidelijken. De Commissie is van plan te specificeren dat artikel 6, lid 1, betrekking heeft op de verzameling van gegevens bij instellingen die aan betalingssystemen deelnemen, maar niet geldt voor ondernemingen. Artikel 6, lid 1, is alleen van toepassing op informatie over individuele betalingen waartoe klanten opdracht hebben gegeven en laat de verzameling van geaggregeerde gegevens voor statistische doeleinden of van andere direct beschikbare gegevens bij banken (of andere bij de afwikkeling van betalingen betrokken instellingen) onverlet, voor zover de verzameling van deze gegevens geen specifieke rapportagelasten met zich brengt omdat geen indeling per type onderliggende transactie is vereist. 10.
CONCLUSIES
Verordening 2560 heeft algemeen genomen haar beide hoofddoelstellingen bereikt. Enerzijds heeft zij de kosten van grensoverschrijdende elektronische betalingstransacties in euro met de kosten van binnenlandse betalingen in overeenstemming gebracht en tot een scherpe daling van de kosten van grensoverschrijdende betalingen, en met name overmakingen, geleid. Anderzijds heeft zij de financiëledienstensector ertoe bewogen om, wegens het ontbreken van een efficiënte en geïntegreerde Europese infrastructuur voor betalingsdiensten, de nodige inspanningen te leveren om het concept 'gemeenschappelijk betalingsgebied' voor betalingen met andere betaalmiddelen dan contant geld in praktijk te brengen. In het licht van de in dit verslag over de toepassing van Verordening 2560 geformuleerde conclusies is de Commissie voornemens een aantal wijzigingen in deze verordening voor te stellen teneinde de zwakke punten aan te pakken die tijdens het evaluatieproces aan de oppervlakte zijn gekomen, beter in te spelen op de marktontwikkelingen en de verordening aan te passen aan de veranderingen waarin de BDR voorziet. Deze wijzigingen omvatten met name: • verplicht stellen van de 'SHARE'-optie voor alle onder de verordening vallende transacties (zie afdeling 3); • verwijzen naar de voor de doeleinden van de BDR in het leven geroepen bevoegde autoriteiten en regelingen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting voor het behandelen van kwesties die met de verordening verband houden (zie afdeling 3); • uitbreiden van de werkingssfeer van de verordening tot incassotransacties (zie afdeling 7); • verhogen tot 50 000 EUR van het drempelbedrag waaronder banken van betalingsbalansrapportage zijn vrijgesteld, invoeren van een uiterste termijn voor de volledige vrijstelling van banken van de meldingsverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken en verduidelijken van de werkingssfeer van artikel 6, lid 1 (zie afdeling 9). Afgezien daarvan lijkt het noodzakelijk enige wijzigingen in artikel 2 (definities) en artikel 8 (herzieningsclausule) aan te brengen. Bij de officiële indiening van haar voorstel zal de Commissie rekening houden met de vorderingen die bij de ontwikkeling van SEPA zijn gemaakt. Zoals in punt 7.4 is aangegeven, kan de Commissie tevens een aantal aanvullende maatregelen voorstellen om de realisatie van het SEPA-project te bespoedigen en in de hand te werken. Alle eventuele wijzigingen in de verordening zullen pas aan de Raad en het Europees Parlement worden voorgelegd nadat de nodige effectbeoordelingen zijn uitgevoerd.
NL
15
NL
