Verdringing of absorptie? De ontwikkeling van slaagkansen van woningzoekenden onder invloed van herstructurering in Breda, Den Haag en Rotterdam

Verdringing of absorptie? De ontwikkeling van slaagkansen van woningzoekenden onder invloed van herstructurering in Breda, Den Haag en Rotterdam

Kees Dol en Reinout Kleinhans

De opdracht voor dit onderzoek is verstrekt door Platform Corpovenista Platform Corpovenista is een samenwerkingsverband van veertien woningcorporaties en Aedes dat zich richt op kennisontwikkeling en kennisuitwisseling over vraagstukken waar wijkontwikkeling, de emancipatie van de bewoners en de ontwikkeling van vastgoed in onderlinge samenhang aan de orde zijn. Ook wil het platform inzicht krijgen in de rol van de verschillende partijen die hierbij betrokken zijn, in het bijzonder die van corporaties. Het platform wil kennis en ervaringen uit beleid, praktijk en onderzoek met elkaar verbinden. In het platform nemen deel: Aedes, De Alliantie, Eigen Haard, Haag Wonen, Lefier, Parteon, Portaal, PWS, Rentree, Stadgenoot, Woonbedrijf, WonenBreburg, Woonbron, Woonstad Rotterdam en Ymere.

Voor meer informatie over Platform Corpovenista kunt u de website raadplegen www.corpovenista.nl of contact opnemen met: Mariska van der Sluis Projectsecretaris Platform Corpovenista Onderzoeksinstituut OTB Postbus 5030 2600 GA Delft T 06 - 539 10 318 @ [email protected]

Voorwoord Het voorliggende deelrapport maakt deel uit van het onderzoek ‘Waterbedeffecten van stedelijke herstructurering: over verhuizers, ontvangstwijken en het aanbod sociale huurwoningen’. Het onderzoek bestaat uit twee samenhangende onderdelen: ‘Waterbedeffecten van stedelijke herstructurering; over mensen en ontvangstwijken’ (module A) en ‘Een ijzeren houdgreep of een liefdevolle omhelzing? Herstructurering, aanbod sociale huurwoningen en concentratie’ (module B). Het geheel is ingebed in twee lopende onderzoeksprogramma’s. Allereerst in het onderzoeksprogramma van het Platform Corpovenista (www.corpovenista.nl). Platform Corpovenista is een samenwerkingsverband van 14 woningcorporaties en Aedes dat zich richt op kennisontwikkeling en –uitwisseling over vraagstukken waar wijkontwikkeling, de emancipatie van bewoners en de ontwikkeling van het vastgoed in onderlinge samenhang aan de orde zijn. In het inhoudelijk programma van het Platform zijn zeven thema’s geformuleerd. Het onderhavige deelrapport valt onder thema 5: “Effecten van herstructurering: duurzame resultaten en het waterbed”. Het onderzoek ‘Waterbedeffecten van stedelijke herstructurering’ maakt tevens deel uit van het Nicis-onderzoeksprogramma. Binnen het onderzoeksprogramma ‘Kennis voor krachtige Steden’ van Nicis Institute zijn ruim veertig projecten in uitvoering (www.nicis.nl). Het voorliggende onderzoek valt onder het thema Wonen. Ieder onderzoeksproject wordt uitgevoerd door een consortium van één of enkele universitaire onderzoeksgroepen en een aantal stedelijke partijen. Het is een samenwerkingsverband tussen wetenschappers en professionals uit de stedelijke praktijk. Het consortium voor dit onderzoek bestaat uit: - Universiteit Utrecht, Urban & Regional Research Centre (penvoering) - Technische Universiteit Delft, Onderzoeksinstituut OTB - Platform Corpovenista - Nicis Institute - Gemeente Breda - Gemeente Den Haag - Gemeente Ede* - Gemeente Groningen* - Gemeente Rotterdam *Deze gemeenten participeren niet in module B van het overkoepelende onderzoek ‘Waterbedeffecten van herstructurering’. Dit rapport verschijnt in het kader van module B en volgt op een studie naar de relatie tussen herstructurering, de omvang van de kernvoorraad en de BBSH-doelgroep (Dol & Kleinhans, 2011a). Het voorliggende deelrapport, Module B.2, gaat in op de relatie tussen herhuisvesting van herstructureringskandidaten en de slaagkansen van reguliere woningzoekenden op de markt van corporatiewoningen. Daarbij wordt ook ingegaan op de mogelijkheden en beperkingen van het hanteren van slaagkansen als analyse-instrument en de mogelijke impact van de nieuwe inkomensnormen (door de vanuit “Europa” geïnitieerde regelgeving) bij woningtoewijzing. Adriaan Hoogvliet Stuurgroep Platform Corpovenista © Copyright 2011 by Kees Dol and Reinout Kleinhans No part of this report may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means, without written permission from the copyright holders.

Platform Corpovenista/Nicis-onderzoek ‘Waterbedeffecten van stedelijke herstructurering’, module B, onderdeel B.2

Verdringing of absorptie? De ontwikkeling van slaagkansen van woningzoekenden onder invloed van herstructurering in Breda, Den Haag en Rotterdam Deelrapportage

Kees Dol en Reinout Kleinhans Onderzoeksinstituut OTB, Technische Universiteit Delft

December 2011

2

Inhoudsopgave Inhoudsopgave......................................................................................................................3 Samenvatting.........................................................................................................................4 1.1 Historie .............................................................................................................................................. 6 1.2 Het onderzoek: probleemstelling en reikwijdte ........................................................................... 6 1.3 De discussie omtrent de inkomensnormen ................................................................................. 8 1.4 Leeswijzer.......................................................................................................................................... 9 2 De (on)mogelijkheden van slaagkansen als analyse-instrument ................................ 11 2.1 Introductie ...................................................................................................................................... 11 2.2 Slaagkansen berekenen voor wie?................................................................................................ 11 2.3 Slaagkansen berekenen op welk schaalniveau? .......................................................................... 12 2.4 Slaagkansen eveneens complex in relatie tot andere factoren ................................................. 12 2.5 Conclusies ....................................................................................................................................... 14 3 Zoekers, verhuringen en slaagkansen ......................................................................... 15 3.1 Slaagkansen en verhuringen in de drie steden: een eerste scan ............................................... 15 3.2 Samenvatting .................................................................................................................................. 17 4 Druk van urgenten op de sociale huurwoningmarkt? ................................................. 18 4.1 Introductie ...................................................................................................................................... 18 4.2 Breda ................................................................................................................................................ 18 4.3 Den Haag ........................................................................................................................................ 19 4.4 Rotterdam ....................................................................................................................................... 20 5 Herstructureringsurgenten binnen de stad ................................................................. 22 5.1 Bouwen voor de buurt is niet meer, maar…. ............................................................................ 22 5.2 Lokale druk op de woningmarkt door herhuisvestingsurgenten? ..........................................22 5.3 Een andere maat om ‘evenwichtige spreiding’ te analyseren................................................... 25 6 De mogelijke impact van de nieuwe inkomensnorm .................................................. 27 6.1 Introductie ...................................................................................................................................... 27 6.2 Een beredeneerde schatting ......................................................................................................... 27 7 Conclusies .................................................................................................................... 30 Bronnen ............................................................................................................................... 32 Bijlage A Urgenties en voorrangsbepalingen in Breda, Den Haag en Rotterdam ...... 34 Bijlage B Afspraken woonruimteverdeling en realisatie in Rotterdam ....................... 36 Bijlage C Gevoeligheidsanalyse slaagkansen bij GEEN herhuisvestingsurgenten .... 37 Bijlage D De schaal telt op regionale woningmarkten .................................................. 40

3

Samenvatting Dit rapport maakt deel uit van het Nicis-/Platform Corpovenista-onderzoek “Waterbedeffecten van stedelijke herstructurering”. Het deelonderzoek naar ontwikkelingen in de voorraad sociale huurwoningen, respectievelijk slaagkansen is ondergebracht in module B. Het voorliggende document is het tweede deelrapport dat in het kader van module B uitgebracht wordt. Herstructureren betekent meestal sloop van sociale huurwoningen. Hoewel er vaak (elders) nog sociale huurwoningen worden teruggebouwd, verdwijnen er per saldo sociale huurwoningen. Het onderzoek in het kader van Module B.1 (zie Dol & Kleinhans, 2011a) toonde aan dat in Breda de sociale voorraad ongeveer gelijk bleef, terwijl deze in Den Haag en vooral Rotterdam fors afnam. In dit kader zou men zich kunnen afvragen hoe de algemene slaagkans van woningzoekenden in de sociale huursector zich ontwikkelt in die situaties. Een belangrijke randvoorwaarde voor herstructurering is sociale huurvoorraad die groot genoeg is om de herhuisvestingopgave vlot uit te voeren. Tegelijkertijd komt deze randvoorwaarde onder druk te staan bij grootschalige sloop. In de context van een slinkende voorraad sociale huurwoningen zijn evenveel of mogelijk zelfs meer woningzoekenden actief dan voorheen. De voorrangspositie van urgenten zou dan kunnen leiden tot lagere slaagkansen van gewone woningzoekenden, omdat die laatste niet kunnen profiteren van een urgentiestatus (zie VROM-Raad, 2002, p. 69; 2006, 86). Bovendien bestaat de kans dat deze reguliere woningzoekende een doorstromer was, die een woning vrijmaakte voor een andere woningzoekende. Herhuisvestingsurgenten maken ook een woning vrij, maar die wordt vervolgens aan de voorraad onttrokken en brengt dus geen verhuisketen op gang. De onderzoeksvraag luidt: wat is de ontwikkeling van de slaagkansen van verschillende groepen woningzoekenden, oftewel urgenten en reguliere woningzoekenden? In hoeverre worden verschillen in slaagkansen tussen en binnen regio’s en steden beïnvloed door herstructurering (sloop, nieuwbouw, herhuisvesting) als onderdeel van het bredere woon- en nieuwbouwbeleid? Op grond van de kwantitatieve analyses en gesprekken met lokale sleutelfiguren komen wij tot de volgende conclusies: Het aandeel herhuisvestingsurgenten op het totale aantal verhuringen blijft in de meeste jaren relatief beperkt. Dit geldt met name voor Breda en Den Haag en in iets mindere mate voor Rotterdam. De slaagkansen van reguliere woningzoekenden (zonder urgentie) in Rotterdam en Den Haag veranderen in de tijd relatief weinig. Er zijn aanzienlijke schommelingen in het aantal herhuisvestingsurgenten (en andere urgenten), maar dit werkt slechts in geringe mate door in de slaagkansen van reguliere woningzoekenden. In Breda is de slaagkans van reguliere woningzoekenden sinds 2009 fors gedaald, wat vrijwel geheel kan worden toegeschreven aan de forse groei van het aantal actieve woningzoekenden en niet aan de intensivering van de herstructurering. In Rotterdam is de slaagkans van reguliere woningzoekenden in de periode 2003 t/m 2005 wel licht negatief beïnvloed door de herstructurering. Herhuisvestingsurgenten betrekken in bepaalde wijken (en stadsdelen) een meer dan gemiddeld aandeel sociale huurwoningen. Dit is doorgaans in de herstructurerings-wijken zelf of vergelijkbare wijken in de omgeving. Dit is logisch omdat het aanbod van sociale huurwoningen in deze wijken ook groter is dan gemiddeld. Er zijn geen indicaties dat herhuisvestingsurgenten met een inkomen boven de Brusselnorm (€33.614) een onevenredig zwaar beslag leggen op de (tien procent) vrije toewijzingsruimte van woningcorporaties. 4

Bij deze conclusies kunnen we nog een aantal aanvullende opmerkingen maken. Ten eerste is het goed om te beseffen dat het aantal actieve woningzoekenden (in de sociale huursector) in alle onderzochte steden in de tienduizenden loopt. Dat aantal is vele malen groter dan het jaarlijkse aantal vrijkomende woningen. De slaagkans voor reguliere woningzoekenden in de sociale huursector is over het algemeen al niet groot. Ten tweede is de slaagkans ook afhankelijk van het aantal vrijkomende woningen. De huidige crisis lijkt voor een lagere slaagkans te zorgen; niet zozeer door een geringer aantal verhuringen, maar juist door een toestroom van huishoudens die de stap naar de koopsector niet aandurven en zich nu inschrijven voor een sociale huurwoning. Tegelijkertijd komen er steeds minder woningen vrij; mensen stellen een verhuizing naar een andere woning als het even kan uit, ongeacht of dit een huur-of koopwoning betreft. Daardoor neemt het aantal mogelijke verhuringen af. Bij een toenemend aantal woningzoekenden neemt de slaagkans dan navenant af. Ten slotte willen wij nog wijzen op het besef van het gevaar van verdringing. Het is niet zo dat de woningcorporaties in onze onderzoeksgemeenten zonder enige onderlinge afstemming aan de herstructureringsoperatie zijn begonnen. Uit interviews en beleidsdocumenten bleek duidelijk dat gemeenten en woningcorporaties rond de eeuwwisseling al wisten dat een al te voortvarende herstructureringsoperatie tot krapte op de woningmarkt kan leiden. Om dat te voorkomen, werden regionale afspraken gemaakt over de volumes herhuisvesting.

5

1

Introductie en centrale vraag

1.1

Historie

Een typisch kenmerk van de klassieke stadsvernieuwing was het “bouwen voor de buurt” waarbij men vooral inzette op de verbetering van de woonsituatie van bewoners van de vooroorlogse wijken. Hoewel de woningvoorraad ten opzichte van de uitgangssituatie drastisch verbeterde, bleken de verbeterde stadswijken nog steeds geen interessant alternatief voor ‘sociale stijgers’: die vanaf de jaren ’70 vertrokken naar groeikernen waar suburbane woonmilieus met eengezinswoningen werden aangeboden (zie van der Cammen en de Klerk, 1993). Na verloop van tijd kwamen ook de vroeg-naoorlogse stadswijken op een lage plaats in de woningmarkthiërarchie terecht vanwege een eenzijdige voorraad met kleine appartementen (zie b.v. Dekker en van Kempen, 2004). Een ander typisch kenmerk van de oude stadsvernieuwing was wat in de Rotterdamse stadsvernieuwing werd omschreven als de 85-15 regel. De regel hield in dat 85 procent van nieuwbouw werd gereserveerd voor bewoners van te slopen woningen in de buurt. De andere 15 procent werd toegewezen aan huishoudens van buiten de buurt (zie bijvoorbeeld Smit, 1991). Het behoeft geen verdere uitleg dat deze regeling resulteerde in een zeer lage slaagkans op een (nieuwbouw)woning voor andere huishoudens van buiten de buurt. In de jaren ‘90 werd met de introductie van de herstructurering is afscheid genomen van de bouwen voor de buurt gedachte. Algemene doelstelling van de herstructurering was vooral om wijken met een eenzijdige samenstelling van de woningvoorraad wat meer te differentiëren zodat ‘sociale stijgers’ niet de buurt uithoeven om wooncarrière te maken (MVROM, 1997, 2000). Een eenzijdige woningvoorraad van goedkope huurwoningen gaat veelal samen met een concentratie van lagere inkomens: hoewel dergelijke concentratie door beleidsmakers veelal als ongewenst wordt beschouwd, is in de praktijk nooit echt uitgegaan van een actieve spreiding van lagere inkomensgroepen over de stad. In de gangbare aanbodmodellen1 kunnen huishoudens nu zelf zoeken naar een woning, waarbij ze kunnen kiezen voor een woning in de oude buurt of elders in de stad. Hoewel de keuzemogelijkheden op papier redelijk omvangrijk kunnen zijn, is de praktijk weerbarstiger. Zeker ook bij herstructurering kan de kans op het vinden van een woning die in zekere mate aan de wensen voldoet, lastig zijn. Het begrip slaagkans is cruciaal. Desalniettemin geeft de herhuisvestingsurgentie uiteindelijk een zeer grote slaagkans omdat men voorrang krijgt op reguliere woningzoekenden en, in sommige gevallen, ook voorrang op andere categorieën urgenten. In de herstructurering worden, behoudens enkele lokale uitzonderingen, doorgaans nog geen garanties verstrekt om te kunnen terugkeren naar de oorspronkelijke buurt, zoals ten tijde van de klassieke stadsvernieuwing (met de 85-15 regel).

1.2

Het onderzoek: probleemstelling en reikwijdte

Dit rapport maakt deel uit van het Nicis-/Platform Corpovenista-onderzoek Waterbedeffecten van stedelijke herstructurering: over verhuizers, ontvangstwijken en het aanbod sociale huurwoningen. In het definitieve onderzoeksvoorstel voor dit project (Van Kempen & Kleinhans, 2009) is het onderzoek naar ontwikkelingen in de voorraad sociale huurwoningen, respectievelijk 1 Volgens Kromhout et al. (2006) wordt het aanbodmodel verreweg het meest gebruik. Het zogenaamde optiemodel is volgens deze studie een moderne versie van het oude distributiemodel. In het optiemodel schrijft men zich in op een aantal complexen/bouwblokken en wacht vervolgens af op een aanbieding. Het optiemodel wordt veel minder gebruikt dan de aanbodmodellen, maar is in de periode 2003-2010 gebruikt in één van onze onderzoekssteden: Breda.

6

slaagkansen ondergebracht in module B. Het voorliggende document is het tweede deelrapport dat in het kader van module B uitgebracht wordt. Herstructureren betekent in verreweg de meeste gevallen sloop van sociale huurwoningen. Hoewel er vaak (elders) nog sociale huurwoningen worden teruggebouwd, verdwijnen er per saldo sociale huurwoningen. Het onderzoek in het kader van Module B.1 (zie Dol & Kleinhans, 2011) toonde aan dat in Breda de sociale voorraad ongeveer gelijk bleef, terwijl deze in Den Haag en vooral Rotterdam fors afnam. In dit kader zou men zich kunnen afvragen hoe de algemene slaagkans van woningzoekenden in de sociale huursector zich ontwikkelt in die situaties. De betekenis van de verhuisstromen op stedelijk of zelfs regionaal niveau is een nog relatief onontgonnen vraagstuk. Een belangrijke randvoorwaarde voor soepel lopende herstructurering is een stedelijke of regionale sociale huurvoorraad die groot genoeg is om de herhuisvestingopgave vlot uit te voeren. Tegelijkertijd komt deze randvoorwaarde onder druk te staan bij grootschalige sloop. In de context van een slinkende voorraad sociale huurwoningen zijn evenveel of mogelijk zelfs meer woningzoekenden actief dan voorheen. De voorrangspositie van urgenten zou dan kunnen leiden tot lagere slaagkansen van gewone woningzoekenden, omdat die laatste niet kunnen profiteren van een urgentiestatus (zie ook VROM-Raad, 2002, p. 69; 2006, 86). In dit debat valt dan al snel de term ‘verdringing’ (zie Kleinhans, 2008). Er zijn als direct gevolg van herstructurering dus twee ‘krachten’ die de slaagkans van verschillende groepen woningzoekenden in de sociale huursector beïnvloeden. Zoals hiervoor opgemerkt leidt een slinkende sociale huursector in principe tot lagere slaagkansen (uitgaande van een stabiel of stijgend aantal woningzoekenden). De tweede ‘kracht’ is het aantal herhuisvestingsurgenten dat vanwege sloop op zoek moet naar andere huisvesting. Herhuisvestingsurgenten hebben voorrang op andere woningzoekenden en komen vaak in een sociale huurwoning die anders door een reguliere woningzoekende (of door een sociale of medische urgent) was betrokken. Bovendien bestaat de kans dat deze reguliere woningzoekende een doorstromer was, die een woning vrijmaakte voor een andere woningzoekende. Herhuisvestingsurgenten maken ook een woning vrij, maar die wordt vervolgens aan de voorraad onttrokken en brengt dus geen verhuisketen op gang. De vraag rijst welke invloed de combinatie van deze twee ontwikkelingen heeft op de mogelijkheden van reguliere woningzoekenden. Zoals module B.1 al aantoonde, zijn in de afgelopen tien jaar forse aantallen woningen gesloopt. Hierbij dient ook rekening te worden gehouden met allerlei zaken die de slaagkans kunnen beïnvloeden zoals nieuwbouwproductie, de algemene woningmarktomstandigheden en veranderingen in de woonruimteverdeling. Op basis van deze algemene overwegingen is de probleemstelling van module B.2 als volgt geformuleerd: Wat is de ontwikkeling van de slaagkansen van verschillende groepen woningzoekenden, oftewel urgenten en reguliere woningzoekenden? In hoeverre worden verschillen in slaagkansen tussen en binnen regio’s en steden beïnvloed door herstructurering (sloop, nieuwbouw, herhuisvesting) als onderdeel van het bredere woon- en nieuwbouwbeleid? Meer concreet wil deze vraag een kennislacune vullen die tegemoetkomt aan stellingen die regelmatig in de beleidsdebatten worden genomen. Veelal wordt aangenomen dat sloop van corporatiewoningen sowieso al tot verminderde slaagkansen kan leiden en dat daarnaast grote aantallen herstructureringskandidaten met een voorrangspositie moeten worden gehuisvest. Reguliere woningzoekenden zouden op deze wijze wel een zeer lage slaagkans krijgen. De analyse zal vooral op het stedelijke en regionale niveau liggen, nog meer dan in module B.1, waar ook uitgebreid werd stilgestaan bij de ontwikkeling van de kernvoorraad per wijk.

7

Reikwijdte en relevantie De analyse in dit rapport heeft een retrospectief karakter en concentreert zich op de ontwikkeling van de slaagkansen van (vooral reguliere) zoekers naar corporatiehuurwoningen. De waarde van dit onderzoek is dan ook geënt op de longitudinale terugblik, in combinatie met de nog te maken verbindingen met de uitkomsten uit module A (van het grote onderzoeksproject) dat zich richt op de verhuisbewegingen en ervaringen van herhuisvestingsurgenten, respectievelijk bewoners van ontvangstwijken. De actualiteit laat echter twee ontwikkelingen zien die door het terugblikkend karakter van ons onderzoek geen of slechts een beperkte plek konden krijgen. De eerste ontwikkeling is de landelijke stagnatie van de herstructurering. Door de economische crisis worden sloopplannen vrijwel overal getemporiseerd, mede omdat de afzet van nieuwbouwwoningen moeizaam verloopt. In de rapportage van module B.1 was deze ontwikkeling nog niet goed zichtbaar. Aangezien de crisis globaal begon in 2008, was het effect nog maar beperkt doorgewerkt in de cijfers tot en met 2010, oftewel de reikwijdte van module B.1 (Kleinhans & Dol, 2011). Onze veronderstelling is dat, voor zover er sprake is van negatieve effecten van herstructurering op de slaagkansen van gewone woningzoekenden, deze effecten onder invloed van de snel dalende sloopvolumes gedempt zullen worden of geheel verdwijnen.

1.3

De discussie omtrent de inkomensnormen

De tweede ontwikkeling is echter dermate belangrijk dat we er niet omheen kunnen in dit deelrapport: de nieuwe landelijke inkomensnorm voor toewijzing van sociale huurwoningen. De aanloop van deze discussie is uitgebreid verwoord in het deelrapport van module 1 van het onderzoek naar waterbedeffecten (Dol & Kleinhans, 2011). Hier relevant is dat de maatregel ondanks alle discussie is ingegaan. Per 1 januari 2011 bedraagt de huidige inkomensnorm maximaal €33.614. Van alle vrijkomende sociale woningen moet 90 procent worden toegewezen aan huishoudens met een inkomen onder deze grens. Over de effecten van deze maatregel is nog altijd veel discussie gaande. In puur fysieke zin zal het waarschijnlijk niet leiden tot veranderingen in de voorraad sociale huurwoningen, maar de toewijzing zal op sommige plekken naar verwachting een ander karakter krijgen. Een aantal corporaties heeft aangegeven dat ze geen fundamentele problemen verwachten bij de hantering van de toewijzingsnorm. Andere corporaties hebben wel hun bezwaren en constateren dat in gebieden met een hoge marktdruk een middeninkomen (€33.614 tot circa tot €43.000) te laag is om een huur- of koopwoning op de vrije markt ter bemachtigen. Zo introduceerde de corporatie Ymere het zogenaamde Woonticket Middeninkomens. Met dit ticket krijgen middeninkomens een voorrangspositie op voor hen betaalbare woningen met een huurprijs tussen de €675 en €900 en een koopprijs tussen de €150.000 en €200.000 . En last but not least: op 8 maart 2011 opende de Woonbond het digitale meldpunt www.ikwilookwonen.nl. Dit is een meldpunt voor huurders en woningzoekenden die door de nieuwe toewijzingsregel voor woonruimte in de problemen. De teneur van de discussie is dat de lage middeninkomensgroepen op de woningmarkt door deze maatregel in hun slaagkansen aangetast worden, vooral in gebieden waar de marktdruk hoog is. In combinatie met de aangescherpte regels voor het verkrijgen van een hypotheek is het voor de categorie huishoudens met een inkomen net boven de €33.614 een hachelijke zaak geworden om een woning te kopen. Daarmee is deze groep vrijwel volledig aangewezen op de particuliere huursector. Dit ontketende de discussie of de inkomensgrens (lokaal) niet verhoogd zou moeten worden. Naar aanleiding van Kamervragen en een motie om dit als generieke maatregel uit te voeren, heeft Minister Donner op 23 augustus 2011 laten weten hier niets voor te voelen. Eind 2011 is er in deze situatie nog geen verandering gekomen. 8

In het voorliggende rapport gaat het niet zozeer om de slaagkansen van (lage) middeninkomens, maar van de laagste inkomens, c.q. de BBSH-doelgroep van beleid (zie probleemstelling in de vorige paragraaf. Hoewel de definitie van ‘doelgroep’ aan discussie en verandering onderhevig is2, gaat dit rapport in op de slaagkansen van woningzoekenden onder invloed van herstructurering, waarbij verreweg de meeste woningzoekenden in de sociale huursector nog altijd tot de primaire BBSH-doelgroep gerekend kunnen worden. Toch is de ‘Brusselnorm’ van direct belang voor het vraagstuk van herhuisvesting. Immers, de herhuisvestingsurgenten met een inkomen boven deze norm en die in aanmerking willen komen voor een sociale huurwoning, zijn aangewezen op de vrije toewijzingsruimte (tien procent) die corporaties in de praktijk hebben. Dat roept onmiddellijk de vraag op hoe groot deze categorie herhuisvestingsurgenten is en wat voor beslag zij leggen op de vrije toewijzingsruimte. Aan de hand van een rekenexercitie op het WoON 2009 en lokale gegevens proberen we daar een globale schatting van te maken voor de drie onderzoeksgemeenten.

1.4

Leeswijzer

Het onderzoeksrapport start in hoofdstuk 2 met een overzicht van de (on)mogelijkheden van slaagkansen als analyse-instrument voor het meten van de impact van de herstructurering en herhuisvesting. In hoofdstuk 3 worden algemene overzichten gepresenteerd van de slaagkansen van reguliere woningzoekenden in de drie onderzoeksgemeenten. Hierbij wordt eerst verkend of er mogelijk nog andere invloeden op de slaagkans zijn. Zo bestaat de kans dat de huidige crisis op de huurwoningmarkt zorgt voor een grote toestroom van jonge huishoudens (middeninkomens) die voorheen liever kochten, wat de slaagkans verlaagt. Verder kan bijvoorbeeld een forse toename van nieuwe huurwoningen het aanbod verruimen en hiermee de slaagkans beïnvloeden. In hoofdstuk 4 wordt een overzicht gegeven van aantallen herhuisvestingsurgenten en andere geslaagden op de huurwoningmarkt. Het uitgangspunt is een presentatie van het aandeel herhuisvestingsurgenten in de periode 2000 tot en met 2009/2010. In dit kader is het weliswaar een kwestie van smaak en eigen inzicht in hoeverre een bepaald aandeel herhuisvestingsurgenten op het totale aantal verhuringen als ‘teveel’ kan worden beschouwd, maar we proberen de uitkomsten wel te kwalificeren. In hoofdstuk 5 wordt ingezoomd op een lager schaalniveau. Het stadsdeel/deelgemeente/district is hierbij ons analyseniveau omdat wij een indruk willen krijgen in hoeverre herhuisvestingsurgenten in vergelijkbare woonomgevingen terechtkomen. In andere studies is al helder aangegeven dat op lagere schaalniveaus vele herhuisvestingsurgenten vertrekken uit de buurt (maar waarbij blijkt dat zij wel vaak in de omgeving blijven wonen). In hoofdstuk 6 relateren we de actuele discussie over de Brusselnorm aan de slaagkansen van herhuisvestingsurgenten met een inkomen boven deze norm en maken we een schatting van het beslag dat deze specifieke categorie legt op de vrije toewijzingsruimte van woningcorporaties. En Ten slotte geeft hoofdstuk 7 geeft de conclusies van het rapport. Ten behoeve van de leesbaarheid is aan het begin van het rapport een samenvatting met de belangrijkste conclusies opgenomen. In de bijlagen komen achtereenvolgens aan de orde: de regelgeving ten aanzien van voorrangsverlening van herhuisvestingsurgenten (A); ter illustratie de casus Rotterdam over de complexiteit van de woonruimteverdelingsafspraken (B), een grove gevoeligheidsanalyse van de verandering van de algemene slaagkans indien er helemaal geen herhuisvestingsurgenten waren geweest (C); en tot slot een voorbeeld uit de regio Haaglanden dat toont dat slaagkansen een zeer relatief begrip zijn en niet onderling, per gemeente, mogen

2

Zo omvat de definitie van doelgroep in de regio Haaglanden wel de lage middeninkomensgroepen.

9

worden vergeleken: zeker niet wanneer men binnen hetzelfde regionale aanbodmodel kleine en grote gemeenten wil vergelijken (D).

10

2 De (on)mogelijkheden van slaagkansen als analyseinstrument 2.1

Introductie

Tijdens de inventarisatie van data en het vervaardigen van de eerste overzichten werd duidelijk dat het centrale begrip slaagkans zijn mogelijkheden en beperkingen heeft voor dit onderzoek. Een aantal van deze mogelijkheden en beperkingen werden in de contacten met medewerkers van gemeenten en corporaties ook expliciet genoemd. In dit hoofdstuk wordt inzicht gegeven in de mogelijkheden van een slaagkansenstudie en wordt zo nodig een alternatieve benadering gepresenteerd.

2.2

Slaagkansen berekenen voor wie?

De slaagkans is een prima middel om de positie van reguliere woningzoekenden op de huurwoningmarkt te inventariseren. Voor de diverse categorieën urgenten kan zo’n inventarisatie tot op zekere hoogte verhelderend zijn, maar over het algemeen blijkt dat urgenten uiteindelijk toch wel slagen. Zo krijgen herstructureringsurgenten doorgaans ruim de tijd een woning te vinden, terwijl sociale of medische urgenten veelal drie maanden zoektijd krijgen (zie ook beschrijving systeem herhuisvesting per onderzoeksgemeente in bijlage A). Indien deze huishoudens moeilijkheden ondervinden bij het vinden van een woning, dan kunnen ze verlenging krijgen en, als zij op tijd aan de bel trekken, ook hulp krijgen van corporatiemedewerkers3. Overigens vertellen medewerkers van gemeenten en corporaties dat een verlenging vaak te maken heeft met andere zaken dan voldoende beschikbaar aanbod (hierover later meer). Slaagkansenberekeningen voor urgenten zijn verder moeilijk te duiden omdat het moment van urgentieverlening een rol speelt. Indien een groep bewoners van een complex een urgentie ontvangt in november, dan is de slaagkans in datzelfde jaar waarschijnlijk laag, terwijl bijna iedereen in het daarop volgende jaar wel slaagt. Het lijkt daarom weinig opportuun om op jaarbasis een slaagkans te presenteren voor de diverse categorieën urgente woningzoekenden. Als alternatief worden overzichten gepresenteerd van het aandeel herstructureringsurgenten en andere urgenten op het totale aantal verhuringen. Dit verschaft een veel helderder beeld van de impact van de herstructurering op de huurwoningmarkt. Vervolgens kan worden bekeken of er een mogelijke samenhang is tussen veranderende slaagkansen van reguliere woningzoekenden en een ‘plotselinge’ toestroom van herhuisvestingsurgenten. Zo’n plotselinge grote toestroom van herhuisvestingsurgenten bestaat naar verwachting vooral in theorie: zowel de corporaties als het gemeentebestuur zullen normaal gesproken de vinger aan de pols houden omdat zij geen baat hebben bij een forse afname van de slaagkans van reguliere woningzoekenden als gevolg van een (te grote) herstructureringsoperatie.

3

Kleinhans en Doff (2008) komen in grote lijnen tot dezelfde conclusie, maar melden daarbij dat de slaagkans nooit 100% is binnen de sociale huursector omdat een deel van de huishoudens naar een andere sector vertrekt of intrekt bij een partner.

11

2.3

Slaagkansen berekenen op welk schaalniveau?

Het berekenen van slaagkansen op lokaal niveau kan soms tot resultaten leiden die geen recht doen aan de werkelijkheid. Een eerste overzicht van slaagkansen in Haaglanden en de Stadsregio Rotterdam toonde forse verschillen tussen onderlinge gemeenten, waarbij de kerngemeenten Rotterdam en Den Haag wel erg gunstig afsteken bij de rest. In de regionale woonruimteverdeling zijn er namelijk grote aantallen woningzoekenden die een gokje wagen in de kleine gemeenten waardoor de slaagkansen in deze kleine gemeenten zeer klein zijn (zie bijlage D voor illustratie Haaglanden). Binnen gemeenten geldt dit ook op wijkniveau: grote aantallen woningzoekenden reageren ook op wijken waarin slechts een klein aantal huurwoningen vrijkomt waardoor de slaagkans in deze wijken klein is, terwijl bijvoorbeeld de mutatiegraad niet veel afwijkt van de andere wijken. De bijlagen van de Woonruimteverdelingsmonitor in de stadsregio Rotterdam geeft hiervan een kant en klaar voorbeeld (bijvoorbeeld p.50 derde kwartaal 2010). Daarnaast worden in bepaalde wijken verhuurstops afgekondigd in het kader van de herstructurering en is er dus minder aanbod dan voorheen. Verder kunnen nieuwbouwprojecten binnen de wijk de slaagkans tijdelijk verhogen. In theorie kunnen bepaalde zaken zoals nieuwbouw en sloop/herhuisvesting per wijk worden meegenomen in de analyse, maar alleen met een enorme data-ondersteuning door corporaties en gemeenten. Vervolgens blijft staan dat de slaagkansen nog altijd wezenlijk zullen verschillen vanwege het feit dat veel woningzoekenden in de hele stad zoeken terwijl in bepaalde wijken slechts een beperkt aantal woningen vrijkomt. Op het stadsdeel/wijkniveau zullen wij daarom alleen overzichten geven van het aandeel herhuisvestingsurgenten op het totale aantal geslaagde woningzoekenden. Dit geeft voldoende en overzichtelijke informatie over de druk van herhuisvestingsurgenten op de sociale huurwoningmarkt.

2.4

Slaagkansen eveneens complex in relatie tot andere factoren

Invloed van de crisis In theorie kan een economische crisis leiden tot minder verhuringen omdat de doorstroming van de huur- naar de koopsector stagneert. Daarnaast blijkt uit diverse onderzoeken dat een crisis leidt tot substitutiegedrag: mensen die eigenlijk zouden willen verhuizen naar een koopwoning, opteren vanwege de (veronderstelde) risico’s op de koopwoningmarkt, voor een huurwoning (zie Boumeester et al., 2010; WOoN 2009), Zonder al teveel vooruit te lopen op de resultaten van onze analyse blijkt dat er in de meeste woningmarkten inderdaad een forse toename is van het aantal woningzoekenden, waardoor de algemene slaagkans afneemt. Daarnaast is er in enkele belangrijke woningmarktregio’s (ROA en BRU) duidelijk sprake van een afname van het aantal verhuringen4. Dit geldt ook voor onze onderzoeksgemeente Breda, maar in veel mindere mate voor Rotterdam en Den Haag. Hoewel doorstroming naar de koopsector stagneert, zou een forse (tijdelijke) toename van de huurwoningproductie toch kunnen leiden tot een geringe daling van het aantal verhuringen. Op dit effect van verhuringen wordt in de volgende alinea ingegaan.

Nieuwbouw Tot en met de tweede helft van de jaren ’90, kort na de verzelfstandiging, werden er in Nederland veel meer sociale huurwoningen gebouwd dan thans het geval is. Dit leidt tot een grotere dynamiek op de sociale huurmarkt en grotere slaagkansen in generieke zin. Er zitten dus wat haken en ogen aan een vergelijking tussen de periode voor 2000 (of 1995) en na 2000. 4

Zie bijvoorbeeld Regionale Woningmarktmonitor BRU 2010 en ‘Rapportage woonruimteverdeling Stadsregio Amsterdam 2010’.

12

Dit laat echter onverlet dat ook in de huidige periode een plotselinge schok in de nieuwbouw van huurwoningen het aantal verhuringen (en daarmee de slaagkans) kan beïnvloeden. Zo waren er in Rotterdam en Den Haag pieken in de oplevering van het aantal huurwoningen tegen het einde van de Woning Bouw afspraken. Het lijkt er inderdaad op dat dit een dempend effect heeft gehad de verwachte neergang van het aantal verhuringen (als gevolg van verminderde doorstroming naar de koopsector). Figuur 2.1 Opgeleverde huurwoningen Nederland 1985-2010

Bron: ABF, gebaseerd op CBS woningbouwstatistiek

Woonruimteverdelingsregels Om specifieke groepen beter van dienst te zijn en/of om het systeem klantvriendelijker en overzichtelijker te maken wordt gesleuteld aan woonruimteverdelingsregels. Hierdoor kunnen slaagkansen voor specifieke doelgroepen wat veranderen (verbeteren), maar de algemene slaagkans laat zich moeilijk beïnvloeden: een verandering van de woonruimteverdeling is geen toverformule om het aantal verhuringen te verhogen en zeker niet om het aantal woningzoekenden te laten dalen. Om deze reden zullen we niet uitgebreid stilstaan bij eventuele aanpassingen van het woonruimteverdelingssysteem. Vermeldenswaardig is wel dat Breda vanaf 2003 is overgestapt van een klassiek distributiemodel naar het zogenaamde optiemodel. Vanwege de onvergelijkbaarheid van deze modellen zal de analyse voor Breda worden gepresenteerd vanaf 2003. Doorgaans krijgen herhuisvestingsurgenten absolute voorrang boven alle andere woningzoekenden, inclusief andere categorieën urgenten. In de regio Haaglanden krijgen vanaf 2005 de sociaal-medische urgenten absolute voorrang boven de herhuisvestingsurgenten: in de praktijk betekent dit dat de sociaal-medische urgenten dan iets makkelijker aan een woning komen, maar uiteindelijk slagen herhuisvestingsurgenten ook altijd, zij het op een iets langere termijn. Zie ook bijlage A voor de omschrijving van de urgentieverlening en woningtoewijzing.

De invloed van het volume herhuisvestingsurgenten Met de hiervoor genoemde mogelijke invloeden in het achterhoofd, willen we vooraf ook enkele opmerkingen maken over de invloed van veranderingen in het aantal herhuisvestingsurgenten. 13

Een (plotselinge) extra toevloed van enkele honderden herhuisvestingsurgenten heeft in grote steden nauwelijks invloed op de slaagkans van reguliere woningzoekenden. Zo zijn er in Rotterdam en Den Haag jaarlijks minstens 50.000 woningzoekenden actief terwijl het aantal verhuringen hooguit 9.000 bedraagt. Een paar honderd herhuisvestingsurgenten meer of minder maakt voor de slaagkans van reguliere woningzoekenden nauwelijks iets uit, hoewel in absolute zin natuurlijk enkele honderden reguliere woningzoekenden minder aan de bak komen 5 . Veranderingen van de slaagkans kunnen verschillend worden geïnterpreteerd, maar in de praktijk blijkt dat de slaagkans niet veel meer verandert dan enkele procenten. De vraag dient zich aan welke waarde moet worden toegekend aan een verandering van bijvoorbeeld 13 procent naar 15 procent? Is dit een wezenlijke verandering of is het een ‘verschuiving’ van een geringe slaagkans naar een geringe slaagkans? Zo kan men zich vervolgens ook afvragen wat het effect op de slaagkans van reguliere woningzoekenden was geweest zonder de aanwezigheid van herhuisvestingsurgenten op de lokale huurmarkt. Deze ogenschijnlijk eenvoudige vraag laat zich eigenlijk alleen beantwoorden met een aantal woningmarktsimulaties omdat doorstromingseffecten veranderen en er een andere dynamiek ontstaat. Bovendien wordt een deel van de corporatievoorraad gesloopt, waardoor er minder woningaanbod is. In bijlage C wordt een sterk vereenvoudigde gevoeligheidsanalyse gepresenteerd waarin het effect op de slaagkans van reguliere woningzoekenden wordt geschat.

2.5

Conclusies

Gezien de in dit hoofdstuk genoemde beperkingen van slaagkansenanalyses opteren we in de hierna volgende hoofdstukken voor een relatief eenvoudige benadering. Hierin presenteren we voor een bepaalde periode overzichten van de aantallen woningzoekenden en verhuringen, naar categorie (regulier, herhuisvesting en andere urgentie). Vervolgens kijken we of er samenhang is tussen de veranderende slaagkansen van reguliere woningzoekenden en het aandeel herhuisvestingsurgenten. Binnen de onderzoeksgemeenten kijken we naar de spreiding van herhuisvestingsurgenten over stadsdelen of wijken en zetten dit af tegen de relatieve omvang van de sociale huurvoorraad in die gebieden. Daarmee wordt duidelijk of bepaalde gebieden in sterkere mate herhuisvestingsurgenten ‘absorberen’ dan op grond van de omvang van de sociale voorraad verwacht mocht worden.

5

Daarbij bekijken we overigens alleen het directe effect en niet de mogelijke indirecte effecten. Een herhuisvestingsurgent kan immers een verhuizing blokkeren van een doorstromer die weer een woning zou hebben achtergelaten voor een andere verhuizer.

14

3

Zoekers, verhuringen en slaagkansen

3.1

Slaagkansen en verhuringen in de drie steden: een eerste scan

In het vorige hoofdstuk is aangegeven welke factoren invloed zouden kunnen hebben op de woningvraag en het aantal verhuringen. De meest belangrijke factoren zijn: • Algemene economische ontwikkeling • Nieuwbouwproductie • Woonruimteverdelingsregels Voor de volledigheid kan hieraan nog worden toegevoegd: een andere wijze van registreren van woningzoekenden. In tabel 3.1 zijn jaren met een definitieverandering of anderszins opvallende verandering geel gemarkeerd. Het betreft vooral zaken die doorwerken in het aantal actief woningzoekenden: • Breda: in 2008 een administratieve opschoning van het bestand (actief) woningzoekenden; • Den Haag: in 2005 een administratieve opschoning van het bestand actief woningzoekenden; • Rotterdam: de forse afname van het aantal actieve woningzoekenden in 2006 heeft mogelijk te maken met het gunstige economische klimaat en verschuiving van de vraag naar de koopsector en dus niet zozeer met administratieve wijzigingen (zie Monitor Aanbodmodel Rotterdam 2006); • Rotterdam: Vanaf 2005 zien we een forse toename in de verhuringen door administratieve verandering; directe bemiddelingen buiten de Woonkrant worden beter geregistreerd maar mogelijk ook een toename van nieuwbouw (zie p. 13, 21 Monitor Aanbodmodel Rotterdam 2005) Tabel 3.1 Actieve zoekers, verhuringen, slaagkansen en nieuwbouwproductie in Breda, Den Haag en Rotterdam 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

43.028 -

49.270 49.577

52.496 52.309

10.044 53.627 60.669

8.044 51.329 61.639

7.479 45.796 66.902

7.226 42.832 59.424

6.353 48.075 60.451

5.746 51.303 53.755

8.508 56.684 56.133

8.809 56.288 60.055

Verhuringen totaal Breda Den Haag Rotterdam

2.474 6.096 -

2.364 6.128 8.756

2.393 6.823 7.602

2.196 7.293 7.055

2.643 6.891 7.660

2.696 7.058 8.574

2.516 6.140 *

2.277 6.246 8.310

2.203 6.151 8.370

2.067 6.459 7.137

2.152 6.999 8.117

Nieuwbouw huurwoningen Breda Den Haag Rotterdam

118 1.151 735

87 717 1.221

224 941 1.009

172 1.389 604

378 630 472

83 712 805

183 891 1.313

127 898 539

308 909 929

112 1.762 200

244 1.280 1.252

11% -

10% 15%

11% 12%

20% 11% 9%

30% 11% 10%

34% 13% 11%

33% 12% *

33% 11% 12%

33% 10% 13%

19% 10% 11%

21% 11% -

Actieve zoekers Breda Den Haag Rotterdam

Slaagkans reguliere zoekers Breda Den Haag Rotterdam

*Alleen cijfers over drie kwartalen beschikbaar. Op basis van het cijfer uit deze drie kwartalen (± 7.000 verhuringen), mag worden aangenomen er in 2006 minimaal 8500 verhuringen zijn geweest.

15

Actieve zoekers Voor alle drie de steden kan een ontwikkeling worden geschetst die parallel lijkt te lopen met het economisch tij (zie Tabel 3.1). Een toename van het aantal zoekers tijdens de ‘dip’ rond 2002/2003, duidelijk minder zoekers in de voorspoedige periode 2005-2007 en vervolgens een forse toename van het aantal woningzoekenden op het moment dat de crisis echt begint door te werken op de algemene woningmarkt (het dieptepunt met de val van Lehman Brothers was in september-oktober 2008). De algemene verklaring achter een toename van het aantal woningzoekenden wordt over het algemeen gezocht bij huishoudens die in gunstige tijd doorstromen naar de koopsector, maar in ongunstige tijden het risico niet aandurven. Een medewerker van het Bredase Woonloket (thans Klikvoorwonen) geeft aan dat er een toename is van het aantal jonge tweepersoonshuishoudens is die actief een woning zoeken op de huurmarkt: een duidelijk voorbeeld van substitutiegedrag.

Verhuringen Over het algemeen blijkt dat het aantal verhuringen afneemt tijdens een ongunstige economische conjunctuur: mensen stellen de stap naar de koopsector uit, waardoor de doorstroming stagneert. Voor wat betreft Breda lijkt dit beeld redelijk te kloppen: na de voorspoedige economische periode in de periode 2004-2006 daalt al vanaf 2007 het aantal verhuringen fors. Dit houdt overigens verband met de ontwikkeling in de koopsector, waar het tij al in 2007 licht begon te keren. Opvallend is overigens dat het aantal verhuringen niet verder daalt in 2008, 2009 en 2010. Voor Den Haag is de algemene verwachting niet goed te bevestigen. Zo zien we tijdens de ‘dip’ rond 2002/2003 een hoog aantal verhuringen terwijl er in 2006-2008 een lager aantal verhuringen is. In 2009 en 2010 stijgt het aantal verhuringen. Veranderingen in de nieuwbouwproductie spelen hierbij een rol. Zo is in 2009 de productie van huurwoningen fors toegenomen omdat werd toegewerkt naar het einde van de WBA afspraken, waardoor het aantal verhuringen, tegen het tij in, goed op peil bleef. Ook in 2010 werd, tegen de verwachting in, een hoog aantal opleveringen gehaald. Het patroon voor Rotterdam toont ook een grillig verloop dat niet goed aan de algemene economische beweging is te koppelen. Dit heeft voor een deel met administratieve aanpassingen te maken omdat vanaf 2005 ook de zogenaamde direct bemiddelden worden meegeteld. In de periode 2002-2004 en in 2009 ligt het aantal verhuringen duidelijk lager dan in de andere jaren. Voor de periode 2002-2004 kan een deel van de verklaring worden gevonden bij de lagere productie van huurwoningen. De afname in 2009 wordt veroorzaakt door een klein aantal opleveringen van nieuwe huurwoningen, terwijl de toename in 2010 is toe te schrijven aan de gunstige nieuwbouwcijfers. Deze toename van het aantal opleveringen heeft waarschijnlijk ook te maken met de ‘eindspurt’ om de WBA-afspraken te halen. In deze analyse is regelmatig een verband gelegd met de nieuwbouwproductie terwijl de sloop niet in beschouwing wordt genomen. Sloop verdisconteren met deze cijfers is echter zeer lastig. Een forse sloopoperatie in een bepaald jaar betekent namelijk niet direct dat er in datzelfde jaar evenveel urgente woningzoekenden op de markt komen. Voordat een sloopvergunning wordt afgegeven, gebruikt men in Rotterdam en Den Haag al geruime tijd een verhuurstop waarmee men een complex voor 50 procent laat leegstromen (veelal wel tijdelijke verhuur). Vervolgens krijgen de nog zittende bewoners een urgentie voor een tijd van een jaar tot anderhalf jaar waardoor de complexen langzaam leegstromen. In Breda wordt overigens geen langdurige verhuurstop afgekondigd.

Slaagkansen Met gegevens over verhuringen en woningzoekenden kunnen de slaagkansen worden berekend. Let wel: zoals eerder al aangegeven, verschillen de schaalniveaus van de woningmarkten waardoor een absolute vergelijking van de slaagkansen mank gaat (zie ook bijlage D). 16

Breda functioneert vooral als een gemeentelijke woningmarkt, terwijl Rotterdam en Den Haag deel uitmaken van een regio waarin ook woningzoekenden uit andere regiogemeenten actief zijn. Bovendien geldt voor Breda dat wordt gewerkt met een optiemodel in plaats van het gangbare aanbodmodel. Binnen dit optiemodel bouwen zoekers eerst zoektijd op voordat zij opties op woningen nemen. Het aantal ingeschreven woningzoekenden in Breda bedroeg eind 2010 ongeveer 30.000 (zie jaarrapportage Woonloket 2010), terwijl het aantal actieve zoekers aanzienlijk lager ligt (zie Tabel 3.1). In Rotterdam en Den Haag behoort 90 procent van de woningzoekenden tot de actieve categorie6. Het verdient dus de aanbeveling om vooral naar de veranderingen van de slaagkansen te kijken. Zoals we hiervoor ook al aangaven moet een verandering van de slaagkans op waarde worden geschat: voor de gemiddelde woningzoekende zal een verschuiving van bijvoorbeeld 11 procent naar 13 procent niet veel uitmaken. In Breda verandert de slaagkans in de periode 2004 -2008 nauwelijks, terwijl deze in 2009 en 2010 ‘onderuit’ gaat. Dit heeft vooral te maken met een forse toename van het aantal woningzoekenden. In Den Haag zijn er geen grote veranderingen in de slaagkans te bespeuren hoewel er fluctuaties zijn in het aantal zoekers en verhuringen. In Rotterdam valt een duidelijke daling van de slaagkans in de periode 2001 t/m 2003 op (van 15 naar negen procent). In de jaren daarna krabbelt deze kans weer iets op en blijft rond de twaalf procent schommelen.

3.2

Samenvatting

Deze algemene analyse geeft in feite aan wat verwacht mocht worden voor wat betreft de impact van herstructurering. Er moeten echt grote aantallen herhuisvestingsurgenten op de markt komen (met name in Den Haag en Rotterdam), wil dit een noemenswaardige invloed hebben op de algemene slaagkans. Ook in Breda waren schommelingen in de slaagkansen van reguliere woningzoekenden tot en met 2010 vooral toe te schrijven aan veranderingen in het aantal actieve woningzoekenden. In het volgende hoofdstuk zullen we een empirisch overzicht geven van het belang van herhuisvestingsurgenten en andere urgenten op de drie woningmarkten.

6

In de woonruimteverdelingsrapportages Haaglanden spreekt men over kansrijke woningzoekenden, hoewel dit kansrijk niet letterlijk moet worden opgevat en meer moet worden begrepen als zoekers die een kans hebben.

17

4

Druk van urgenten op de sociale huurwoningmarkt?

4.1

Introductie

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de impact van de herstructurering op de huurwoningmarkt. Hierbij geldt het aantal herhuisvestingsurgenten op het totale aantal verhuringen (van corporatiewoningen) als indicator. De slaagkansen van reguliere woningzoekenden kunnen mede afhangen van grote aantallen andere urgenten/voorrangskandidaten. Daarom worden ook cijfers gepresenteerd van de impact van andere voorrangscategorieën, zoals sociaal-medische urgenten en statushouders. Met deze cijfers krijgen we een indruk van het aandeel woningen dat wordt verhuurd aan regulier woningzoekenden.

4.2

Breda

In Breda kan grofweg een onderscheid worden gemaakt tussen reguliere woningzoekenden, herhuisvestingsurgenten en andere voorrangskandidaten. Hoewel er sprake is van een vrij omvangrijke directe bemiddeling, gaat het daarbij lang niet altijd om urgenten. Zo worden soms ook diverse doelgroepen zoals ouderen of grote gezinnen ‘direct bemiddeld’ voor specifieke woningen, maar wordt wel rangorde op basis van inschrijfduur gehanteerd. Deze huishoudens vallen dus niet onder het label urgent, waarbij zij in aanmerking komen voor een versnelde woningtoewijzing. Andere voorrangskandidaten’ zijn personen die versneld worden gehuisvest vanwege onder andere calamiteiten, sociaal-medische omstandigheden of de verlening van een verblijfsstatus. Er wordt geen verdere uitsplitsing gemaakt naar voorrangscategorie. De herstructurering in Breda wordt op een wat later moment gestart dan in de andere twee onderzoekssteden. In 2003 komt de eerste substantiële stroom herhuisvestingsurgenten op de woningmarkt vanuit Heuvel (zie tabel 4.1). Pas in 2009 en 2010 bereikt het aantal herhuisvestingsurgenten een hoogtepunt: in deze periode werd ook uitgeplaatst op verschillende locaties tegelijk (Heuvel en Geeren). Vanaf 2009 en 2001 is dan ook sprake van een redelijk aandeel herhuisvestingsurgenten op het totale aantal geslaagden binnen Breda. In de periode 2007-2010 blijft het aandeel andere handmatige matchings vrijwel gelijk. Uiteindelijk komt, mede door de herstructurering het aandeel reguliere geslaagden in 2009 en 2010 wat lager uit dan in de voorgaande jaren. Tabel 4.1 Verdeling geslaagde woningzoekenden naar voorrangspositie in Breda 20032010* Categorie Herhuisvesting Andere voorrang Regulier Totaal

2003 51 100^ 2.045 2.196

2004 115 100^ 2.428 2.643

2005 80 100^ 2.516 2.696

2006 58 106 2.352 2.516

2007 90 120 2.067 2.277

2008 164 136 1.903 2.203

Herhuisvesting 2% 4% 3% 2% 4% 7% Andere voorrang 5% 4% 4% 4% 5% 6% Regulier 93% 92% 93% 93% 91% 86% Totaal 100% 100% 100% 100% 100% 100% *Vanaf 2003 een nieuw optiemodel dat het oude distributiemodel vervangt. ^2003-2005 schatting OTB voor andere voorrangskandidaten. Bron: Woonloket Breda jaarrapportages en OTB-bewerkingen herhuisvestingsurgentenbestand.

18

2009 275 142 1.650 2.067

2010 209 109 1.834 2.152

13% 7% 80% 100%

10% 5% 85% 100%

Het aandeel herhuisvestingsurgenten komt pas vanaf 2008 boven de 5 procent uit. In 2009 bereikt dit aandeel zelfs 13 procent, wat vervolgens weer daalt omdat de herstructurering als gevolg van de crisis wordt getemporiseerd. Volgens de oorspronkelijke plannen zou het tempo vanaf 2008 op meerdere locaties worden versneld, waardoor het aandeel herhuisvestingsurgenten vrij hoog zou worden. Omdat het aandeel andere voorrangskandidaten ook vrij beperkt is, blijft per saldo minimaal 80 procent van de vrijkomende woningen beschikbaar voor reguliere woningzoekenden. In de periode dat de herstructureringsoperatie beperkt was, was dit aandeel aanzienlijk hoger. Zoals uit het vorige hoofdstuk bleek, is de slaagkans van reguliere woningzoekenden vanaf 2009 fors gedaald, maar dit moet dus vooral worden toegeschreven aan de grote toestroom van het aantal actieve woningzoekenden en niet door de intensivering van de herstructurering (zie tabel 3.1 voor slaagkansen).

4.3

Den Haag

De woonruimteverdelingsgegevens voor Den Haag maken een standaard uitsplitsing voor de diverse categorieën urgenten. Er is binnen het systeem ook sprake van handmatige matchings / directe toewijzingen waarbij het in een deel van de gevallen gaat om echte urgenten, maar ook om specifieke doelgroepen waarbij inschrijfduur wel een bepaalde rol speelt. De gegevens in tabel 4.2 tonen een overzicht van de verdeling van urgenten en in het bijzonder herstructureringsurgenten binnen de totale woonruimteverdeling. Lokale experts melden dat altijd vinger aan de pols is gehouden bij de herhuisvesting omdat men niet wenste dat er sprake zou zijn van verdringing van reguliere woningzoekenden. In dit kader werd ook wel eens aangegeven dat 1.500 actief zoekende herstructureringskandidaten in de regio Haaglanden ongeveer het maximum zou zijn 7 . De beleidsdocumenten geven verder aan dat regiogemeenten en de nieuwbouw op de grote Vinexlocaties wat lucht zouden moeten creëren voor de herstructurering (Gemeente Den Haag, 1999) Hoewel 1.500 dus een getal is dat op de regio betrekking heeft, heeft de gemeente Den Haag binnen dit verband natuurlijk de grootste herstructureringsopgave. Uit tabel 4.2 blijkt overigens dat sinds de millenniumwisseling nooit meer dan 800 herstructureringskandidaten per jaar zijn gehuisvest. Samen met de andere categorieën urgenten komt het totale aandeel urgenten ook nooit boven de 20 procent van het totale aantal verhuringen. In 2009 en 2010 neemt het aantal herhuisvestingsurgenten in rap tempo af. De Haagse corporaties temporiseren de herstructurering vanwege de slechte situatie op de woningmarkt. Vanwege de stagnatie van de herstructurering neemt het aandeel reguliere verhuringen toe tot 89 procent in 2009 en 2010. Vermeldenswaardig is verder nog dat in 2008 het aantal andere voorrangskandidaten een sprong omhoog vertoont. Dit was een eenmalige huisvestingstaak vanwege een generaal pardonregeling voor statushouders. Het aandeel voorrangskandidaten, inclusief medische en sociale urgenten toont verder geen hele grote veranderingen, hoewel er vanaf 2003 sprake is van een geleidelijke daling en in 2009 en 2010 een stijging. Hoewel het aandeel reguliere verhuringen in de periode 2000-2010 varieert, is er geen sprake van een grote veranderingen van de algemene slaagkans (zie ook tabel 3.1).

7 Waarbij een directe vergelijking met de rapportage van Module B.1 mank gaat: hierin wordt de sloop per jaar weergegeven, maar doorgaans begint men eerst met een verhuurstop totdat het complex/blok voor ongeveer 50% leeg is. Vervolgens geeft men pas urgenties af waardoor er per saldo veel minder urgenties nodig zijn dan het aantal te slopen woningen.

19

Tabel 4.2 Verdeling geslaagden woningzoekenden naar voorrangspositie in Den Haag 2000-2010* Categorie Herhuisvesting Medisch / sociaal Andere voorrang Regulier Totaal

2001 552 368 306 4.902 6.128

2002 341 341 205 5.936 6.823

2003 729 365 219 5.980 7.293

2004 758 276 276 5.582 6.891

2005 635 282 141 5.999 7.058

2006 737 184 184 5.035 6.140

2007 562 187 0 5.434 6.246

2008 492 185 431 5.044 6.151

2009 129 258 323 5.749 6.459

2010 140 420 280 6.229 6.999

Herhuisvesting 12% 9% Medisch / sociaal 5% 6% Andere voorrang 4% 5% Regulier 80% 80% Totaal 100% 100% Bron: Gemeente Den Haag, DSO

5% 5% 3% 87% 100%

10% 5% 3% 82% 100%

11% 4% 4% 81% 100%

9% 4% 2% 85% 100%

12% 3% 3% 82% 100%

9% 3% 0% 87% 100%

8% 3% 7% 82% 100%

2% 4% 5% 89% 100%

2% 6% 4% 89% 100%

4.4

2000 732 305 244 4.877 6.096

Rotterdam

In Rotterdam begon de herstructurering al voor 2000 met massale ingrepen in Hoogvliet. Zo was er in de periode 1999-2002 een sloopgolf van ongeveer 1.000 woningen in deze deelgemeente. Herhuisvesting gaat voor op sloop, waardoor er dus al vanaf grofweg 1997 aanzienlijke aantallen herhuisvestingsurgenten op de woningmarkt kwamen. Tabel 4.3 geeft de cijfers voor onze onderzoeksperiode 2001-2010. Oudere cijfers zijn beperkt beschikbaar; in Hoogvliet begon men in 2002 met een monitor om de gevolgen van de herstructurering bij te houden (zie Ouwehand et al., 2004). De Woonvisie Rotterdam 2003 spreken over een maximum van ongeveer 1.800 herhuisvestingsurgenten per jaar, maar in de praktijk blijkt dat dit aantal nooit wordt gehaald (tabel 4.3). Desondanks is de operatie fors met een piek van 1.352 herhuisvestingsurgenten in 2005. Na 2008 daalt het aantal herhuisvestingsurgenten aanzienlijk omdat de herstructurering wordt vertraagd als gevold van de crisis. Het aantal andere voorrangskandidaten is in Rotterdam vrij stabiel. Hoewel in 2001 dit aantal uitkomt op meer dan 1.000, schommelt het in de jaren daarna tussen de 400 en 650. Een lokale expert meldde dat de gemeente al enige tijd geleden strenger is geworden met de verstrekking van ‘normale’ urgenties / voorrangsverklaringen8. Tabel 4.3 Verdeling geslaagden woningzoekenden naar voorrangspositie in Rotterdam 2001-2010 Categorie Herhuisvesting Andere voorrang Regulier Totaal

2001 753 915 7088 8756

2002 794 644 6164 7602

2003 960 547 5548 7055

2004 1233 ^500 5927 7660

2005 1352 425 6797 8574

2006* -

2007 857 569 6884 8310

2008 1085 556 6729 8370

2009 716 634 5787 7137

2010 499 602 7016 8117

Herhuisvesting 9% 10% 14% 16% 16% 13% 10% 13% 10% 6% Andere voorrang 10% 8% 8% 7% 5% 6% 7% 7% 9% 7% Regulier 81% 81% 79% 77% 79% 81% 83% 80% 81% 86% Totaal 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% ^2005 andere voorrangskandidaten = schatting OTB *Alleen cijfers over drie kwartalen beschikbaar: verdeling op basis van drie kwartalen. Bron: Monitor aanbodmodel Rotterdam diverse jaren en rapportages woonruimteverdeling Stadsregio Rotterdam, OTB-bewerkingen. 8

In de bijlage is een overzicht opgenomen met een andere indeling van woningtoewijzingsafspraken en de daadwerkelijke uitvoering. Hoewel het voor herhuisvestingsurgenten grotendeels irrelevant is, blijkt wel dat directe bemiddeling een groter deel van de woningtoewijzingen opslokt dan is afgesproken.

20

Uiteindelijk blijkt dat de ontwikkeling van het aandeel reguliere verhuringen zeker wordt beïnvloed door de herhuisvestingsoperatie. Zo komt het aandeel reguliere verhuringen tijdens de piek in de herhuisvesting rond 2003-2005 uit op minder dan 80 procent, ook al neemt het absolute aantal verhuringen in die jaren fors toe. Voor Rotterdam lijkt er dus een verband te zijn tussen de slaagkans van reguliere woningzoekers en het aantal herhuisvestingsurgenten. Zo toont de periode 2003-2005 een wat lagere slaagkans (negen tot elf procent) voor die eerstgenoemde groep dan in de andere jaren (zie tabel 3.1).

21

5

Herstructureringsurgenten binnen de stad

5.1

Bouwen voor de buurt is niet meer, maar….

Herstructureringsurgenten krijgen voorrang binnen het geldende woonruimteverdelingsmodel en hebben daarmee doorgaans een goede kans op een woning in de eigen wijk indien zij dit zelf willen. Harde terugkeergaranties zoals in de klassieke stadsvernieuwing van de jaren ‘70 en ‘80 worden niet vaak meer afgegeven. Vanuit het perspectief van concentratie van lage inkomensgroepen kan worden gesteld dat herstructurering praktijk spreiding nastreeft, maar de soep wordt niet zo heet gegeten als hij wordt opgediend. Herstructurering beoogt vooral differentiatie van het woningbestand en daarmee een bredere de sociale gelaagdheid van de bevolking. Met name in Den Haag is het mogelijk maken van wooncarrières in de eigen buurt voor sociale stijgers het belangrijkste doel van de herstructurering. Volgens de lokale deskundigen betreft de herstructurering ook niet per definitie ‘probleemcomplexen’ met ‘lastige bewoners’ die over de rest van de stad moeten worden uitgespreid. Het gaat om differentiatie en verbetering van de woningvoorraad. Hoewel er wel probleemcomplexen worden gesloopt zijn bewoners van te slopen complexen veelal niet ‘slechter’ dan de bewoners van aanpalende complexen. Voor wat betreft terugkeer zijn er in bepaalde gevallen wel afspraken gemaakt die geen van de deskundigen echter zou willen omschrijven als ‘terugkeergarantie’. Zo zijn in Breda afspraken gemaakt met de bewoners van Driesprong. Het betreft hier een Molukse gemeenschap. In deze wijk blijkt dat normale vrijkomende woningen doorgaans aan andere Molukse woningzoekenden worden verhuurd. Andere woningzoekenden lijken deze buurt te mijden. In Rotterdam zijn volgens de lokale deskundigen nooit terugkeergaranties gegeven, maar vanaf het begin van de operatie in Hoogvliet werd in de gaten gehouden dat herhuisvestingsurgenten met een positieve voorkeur voor de wijk, ook voldoende mogelijkheden zouden hebben. Dit is ook een van de redenen waarom destijds de Monitor Wonen Hoogvliet is geïntroduceerd. In het Manifest Zon op Zuid (2003) hebben de corporaties en de betrokken deelgemeenten overigens expliciet aangegeven dat bewoners die in de wijk willen blijven wonen, hiervoor ook de mogelijkheid krijgen, maar in de formele woonruimteverdeling is hierbij nooit een aparte categorie aangewezen. Wel kunnen herstructureringsurgenten aanspraak kunnen maken op hulp van de corporaties. Woonstad Rotterdam heeft bijvoorbeeld spreekuren voor urgenten die moeite hebben met het vinden van een woning. In Den Haag worden ook geen standaard-terugkeergaranties afgegeven, al is er soms wel sprake van maatwerk. Zo zijn met bewoners van Duindorp afspraken gemaakt over terugkeer naar de oorspronkelijke buurt (zie interview Module B.1). In Spoorwijk zijn ook veel van de oorspronkelijke bewoners teruggekeerd, maar hier was geen sprake van een terugkeergarantie (zie interview Module B.1). Mogelijk mijden andere woningzoekenden deze wijk vanwege het negatieve imago. Voor zowel Duindorp als Spoorwijk geldt wel dat men de mondige bewoners beter kon enthousiasmeren voor de herstructurering omdat er ook rekening werd gehouden met hun wensen: dat creëerde draagvlak.

5.2

Lokale druk op de woningmarkt door herhuisvestingsurgenten?

In deze paragraaf ligt de focus vooral op het niveau van het stadsdeel. Dit schaalniveau is anders dan in sommige eerdere onderzoeken. Zo luidt bijvoorbeeld de conclusie van bijvoorbeeld Bolt en van Kempen (2010) dat een beperkt deel van de herhuisvestingsurgenten in Den Haag, 22

Utrecht en Leiden niet in de oorspronkelijke buurt terechtkomt. Uiteindelijk blijkt wel uit diverse onderzoeken dat veel herhuisvestingsurgenten in een vergelijkbare woonomgeving terechtkomen. Veel wijken binnen de stadsdelen (Den Haag), deelgemeenten (Rotterdam) of districten (Breda) hebben meestal een vergelijkbare woonomgeving en stedenbouwkundige structuur. Zonder vooruit te lopen op de resultaten in deze paragraaf, zijn er al duidelijke aanwijzingen dat een groot deel van de herhuisvestingsurgenten zoekt naar een woning in een vergelijkbare omgeving: de eigen buurt, wijk of stadsdeel (zie bijvoorbeeld Gemeente Den Haag, 2005, 2008; Kleinhans, 2005; Kleinhans & Van der Laan Bouma-Doff, 2008; Slob et al., 2008).

Breda Buiten analyses op stadsniveau zijn er geen kant en klare gegevens beschikbaar over (de druk van) herhuisvestingsurgenten in de verschillende districten/wijken. Er zijn per wijk geen uitdraaien over het totale aantal verhuisden per wijk. In de volgende paragraaf (5.3) worden echter wel enkele cijfers gepresenteerd over de vestiging van het aantal herhuisvestingsurgenten per district in relatie tot de omvang van de sociale huur. Dit geeft ook een indruk van de verhuispatronen van herhuisvestingsurgenten.

Den Haag In Den Haag is het aandeel herhuisvestingsurgenten per stadsdeel in de periode 2003-2008 lager dan in Rotterdam (zie ook verderop). Scheveningen valt op met ongeveer 15 procent van de woningen die werden toegewezen aan herhuisvestingsurgenten. Dit heeft echter een duidelijk verband met de buurt Duindorp, waar tijdens de omvangrijke herstructureringsoperatie afspraken werden gemaakt over terugkeer. Per saldo blijkt dat 23 procent van de vrijgekomen woningen in Duindorp werden toegewezen aan herhuisvestingsurgenten. In de andere stasdelen met veel herstructurering komt het aandeel herhuisvestingsurgenten uit op tien à elf procent van het totaal aantal verhuizingen. Relatief weinig herhuisvestingsurgenten verhuisden naar de meer welvarende stadsdelen Haagse Hout en Segbroek. Dit zijn gebieden die wat verder weg liggen van de gangbare herstructureringswijken. Ook in Leidscheveen-Ypenburg, de grote nieuwbouwlocatie van Den Haag vestigen zich relatief weinig herhuisvestingsurgenten: dit is opvallend omdat juist hier ongeveer 30 procent van de nieuwbouw door de corporaties werd gerealiseerd: voor een groot deel onder de liberalisatiegrens9 en dus bereikbaar voor herhuisvestingsurgenten. Tabel 5.1 Herhuisvestingsurgenten naar stadsdeel in Den Haag 2003-2008 Stadsdeel (vet = omgeving met veel herstructurering)

Totaal aantal verhuisden

Totaal aantal SVurgenten (toewijzingen)

% SV-urgenten op totaal aantal verhuizingen

1.607 1.229 321 324

11% 11% 10% 15%

147 168 276 165 102 98 4.113

11% 23% 11% 6% 8% 5% 10%

Escamp 14.582 Centrum 11.143 Laakkwartier 3.302 Scheveningen 2.087 1.364 • Scheveningen zonder Duindorp 723 • Duindorp Loosduinen 2.581 Haagse Hout 2.764 Segbroek 1.282 Leidscheveen-Ypenburg 2.038 Den Haag totaal 39.779 Bron: Gemeente Den Haag, DSO; OTB bewerking 9

Rangorde wijk met ontvangst meeste SVurgenten (abs.) 1 2 3 3

Waarvan overigens veel tussen aftopping en liberalisatie: zie CFV gegevens over Woonformatie Ypenburg.

23

5 6 7 8

Rotterdam Ook in Rotterdam geldt een zogenaamde distance bias: men verhuist over niet al te grote afstand. Volgens lokale experts in Rotterdam is er sowieso al sprake van een sterke scheiding tussen Noord en Zuid. Mensen verhuizen niet zoveel tussen deze twee stadsdelen. Dit beeld levert ook een deel van de verklaring voor de druk die herhuisvestingsurgenten op het vrijkomende aanbod binnen een wijk of deelgemeente leggen. Zo wordt in Hoogvliet meer dan 20 procent van het vrijkomende aanbod uiteindelijk toegewezen aan herhuisvestingsurgenten. Zoals hiervoor al aangegeven, is dit ook gedeeltelijk gefaciliteerd door de deelgemeente en de corporaties. Verder scoren Kralingen, Feijenoord en Centrum bovengemiddeld. In Kralingen ging het daarbij om de Crooswijkse herhuisvestingsurgenten, terwijl in Feijenoord de invloed van de grootschalige herstructurering ook duidelijk is. Dit geldt in iets mindere mate voor Charlois. Deelgemeenten met relatief weinig instroom van herhuisvestingsurgenten zijn Overschie, Prins Alexander en Pernis. Dit zijn wijken zonder (of met zeer beperkte) herstructurering, terwijl ze ook op enige afstand van de grote herstructureringswijken liggen. Tabel 5.2 Overzicht impact herhuisvesting per stadsdeel in Rotterdam periode 2004-2009 Deelgemeente (vet = omgeving met veel herstructurering)

Totaal verhuizingen

Feijenoord Charlois IJsselmonde Delfshaven Kralingen-Crooswijk Hoogvliet Prins Alexander Noord Hilligersberg-Schiebroek Centrum Overschie Pernis Totaal Bron: Woningnet, OTB bewerking

Totaal aantal SVurgenten (toewijzingen)

% SV-urgenten op totaal aantal verhuisden

1.175 1.012 671 453 546 545 481 398 337 232 105 22 5.977

19% 15% 11% 10% 19% 22% 9% 13% 13% 16% 7% 9% 14%

6.115 6.610 5.843 4.358 2.943 2.494 5.081 2.982 2.528 1.436 1.447 249 42.086

Rangorde wijk met ontvangst meeste SVurgenten (abs.) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Tabel 5.3 Aandeel herhuisvestingsurgenten op totaal verhuizingen per stadsdeel in Rotterdam per jaar. Delegemeente Centrum Delfshaven Overschie Noord Hilligersberg-Schiebroek Kralingen-Crooswijk Prins Alexander Feijenoord IJsselmonde Charlois Hoogvliet Pernis Totaal (wijkt iets af van tabel 4.3 door afwijkende onderliggende data) Bron: Woningnet, OTB bewerking

2004 19% 15% 4% 15% 14% 13% 11% 22% 18% 17% 16% 22%

2005 22% 19% 14% 20% 28% 25% 10% 22% 11% 17% 22% 3%

2006 18% 5% 4% 22% 23% 24% 6% 14% 10% 16% 19% 0%

2007 12% 1% 3% 10% 17% 20% 8% 18% 13% 14% 8% 1%

2008 12% 7% 9% 8% 6% 15% 15% 23% 10% 14% 34% 5%

2009 13% 12% 6% 5% 7% 13% 6% 13% 4% 13% 32% 26%

16%

18%

14%

12%

14%

11%

24

Voor Rotterdam werden ook gegevens aangeleverd op jaarbasis. Deze gegevens tonen duidelijk dat de ‘druk’ van herhuisvestingsurgenten op de lokale woningmarkt in de tijd varieert. Zo startte de sloop in Crooswijk (onderdeel Kralingen) in 2007 en is er in de voorgaande jaren veel vraag van herstructureerders. In Hoogvliet loopt de druk in 2008 en 2009 fors op (zie tabel 5.3). De pieken in Pernis (in 2004 en 2009) zijn vooral een gevolg van de zeer kleine aantallen, waarbij enkele herhuisvestingsurgenten een grote invloed kunnen hebben op het totaalbeeld.

5.3

Een andere maat om ‘evenwichtige spreiding’ te analyseren

Hoewel we hiervoor al hebben aangegeven dat spreiding geen expliciet uitgangspunt is voor het gemeentelijk beleid, kan het zinvol zijn hierover een kwantitatieve indicator te presenteren. De cijfers uit het voorgaande geven duidelijk aan dat bepaalde wijken meer herstructureringsurgenten huisvesten dan andere wijken. Het aantal verhuizingen geeft een goede indicatie van de omvang van de sociale voorraad in deze wijken, maar in sommige wijken is de mutatiegraad groter, wat het beeld enigszins kan verstoren. In de volgende tabellen zijn per stad en wijk (stadsdeel, deelgemeente) cijfers weergegeven over de omvang van de sociale voorraad en het aantal herhuisvestingsurgenten. Vervolgens is een rangorde gemaakt van de omvang van de sociale voorraad en het aantal herhuisvestingsurgenten naar stadsdeel/deelgemeente. Wanneer voor Breda de dorpen even buiten beschouwing worden gelaten, blijkt dat de rangorde van aantallen sociale huurwoningen en herhuisvestingsurgenten redelijk overeenkomt, met uitzondering van Zuid-Oost en Noord-West die qua positie stuivertje wisselen. Zuid-Oost kent zeker niet de grootste herstructureringsgebeiden van Breda, maar ligt wel in de omgeving. Breda Noord-West (Haagse Beemden) is een gebied dat wat verder weg ligt en voor vele huishoudens uit de herstructureringsgebieden een stap te ver is. Overigens gave medewerkers van de lokale corporatie wel eens aan dat ze herhuisvestingsurgenten poogden te interesseren voor buurten die wat verder weg lagen, maar de animo is doorgaans niet groot. Tabel 5.4 Herhuisvestingsurgenten naar district in Breda 2003-2010 District (vet = omgeving met veel herstructurering)

Sociale voorraad (gemiddeld 20032008)

Totaal aantal gevestigde SVurgenten

Rangorde wijken sociale voorraad

Noord (Geeren) 5.639 250 West (heuvel) 5.373 200 Zuid Oost (Ypelaar) 1.380 122 Oost (Brabantpark 3.102 116 Centrum 2.333 71 Noord-West 3.438 44 Prinsenbeek (dorp) 572 26 Ulvenhout (dorp) 376 18 Teteringen (dorp) 429 17 Bavel (dorp) 645 13 Zuid 315 13 Totaal 23.603 890 Bron: Woonloket Breda, OTB-bewerking; Voorraadgegevens gemeente Breda.

1 2 6 4 5 3 8 10 9 7 11

Rangorde wijk met ontvangst meeste SVurgenten 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Voor Den Haag valt op dat de rangorde van sociale huurvoorraad en herhuisvestingsurgenten goed op elkaar passen. Uitzonderingen zijn Loosduinen en Scheveningen die qua rangorde ‘stuivertje wisselen’. Voor Scheveningen is (door Duindorp) een afdoende verklaring te vinden. Interessanter is te zien dat twee wijken waar de druk van herhuisvestingsurgenten op de markt laag was (Haagse Hout, Leidscheveen-Ypenburg) qua rangorde weinig afwijken. In absolute zin 25

zijn er weinig herhuisvestingsurgenten naar Ypenburg vertrokken maar, rekening houdend met de omvang van de sociale voorraad kan niet direct gezegd worden dat het benedengemiddeld is. Tabel 5.5 Herhuisvestingsurgenten naar stadsdeel in Den Haag 2003-2008 Stadsdeel (vet = omgeving met veel herstructurering)

Sociale voorraad (gemiddeld 20032008)

Totaal aantal gevestigde SVurgenten

Rangorde wijken sociale voorraad

1.607 1.229 276 321 324

1 2 5 4 3

Rangorde wijk met ontvangst meeste SVurgenten 1 2 3 4 5

6 7 8

6 7 8

Escamp 27.752 Centrum 21.237 Loosduinen 8.512 Laakkwartier 6.197 Scheveningen 5.379 • Scheveningen 3.688 zonder Duindorp 1.691 • Duindorp Haagse Hout 5.348 Segbroek 2.714 Leidscheveen-Ypenburg 1.869 Den Haag totaal 79.008 Bron: Gemeente Den Haag, DSO; OTB bewerking

147 168 165 102 98 4.113

Voor Rotterdam zijn er kleine verschillen in de rangorde; de grootste verschillen doen zich voor in de deelgemeenten Prins Alexander en Charlois. In Prins Alexander is er, afgemeten aan de voorraad, een duidelijke ondervertegenwoordiging van de herhuisvestingsurgenten, terwijl er in Charlois een duidelijke oververtegenwoordiging is. Voor Prins Alexander is de reden in feite duidelijk; in Charlois is sprake van een bovengemiddelde instroom van herhuisvestingsurgenten die slechts gedeeltelijk bleek uit tabel 5.2. Tabel 5.6 Overzicht impact herhuisvesting per stadsdeel in Rotterdam periode 2004-2009 Deelgemeente (vet = Sociale voorraad Totaal vestiging omgeving met veel (gemiddeld SV-urgenten herstructurering) 2004-2009) Feijenoord 23.083 1.175 Charlois 16.078 1.012 IJsselmonde 16.116 671 Delfshaven 18.110 453 Kralingen 14.335 546 Hoogvliet 9.409 545 Prins Alexander 20.667 481 Noord 11.038 398 Hilligersberg-Schiebroek 6.674 337 Centrum 6.198 232 Overschie 3.834 105 Pernis 581 22 Totaal 146.122 5.977 Bron: Woningnet, OTB bewerking; voorraadgegevens COS Rotterdam

Rangorde wijken sociale voorraad 1 5 4 3 6 8 2 7 9 10 11 12

Rangorde wijken naar ontvangst SV-urgenten 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Samengevat: stadsdelen / deelgemeenten met een forse herstructureringsopgave zijn per saldo ook grote ontvangers van herhuisvestingssurgenten. De belangrijkste oorzaken zijn de distance bias (de meeste mensen verhuizen sowieso over een korte afstand), mensen zoeken een vergelijkbare woonomgeving, en tot slot het gegeven dat er in de wijken waar geherstructureerd wordt, nog altijd relatief veel sociale huurwoningen staan (zie ook Dol & Kleinhans, 2011a). Als er binnen die stadsdelen relatief veel verhuisd wordt, is het logisch dat de slaagkansen voor herhuisvestingsurgenten daar groter zijn dan in gebieden met een lage mutatiegraad. 26

6

De mogelijke impact van de nieuwe inkomensnorm

6.1

Introductie

Tot slot komen we op de relatie tussen de nieuwe inkomensnorm voor woonruimteverdeling (kortweg ‘Brusselnorm’) en herstructurering. Per 1 januari 2011 heeft de inkomensnorm een bovengrens van €33.614. Van alle vrijkomende corporatie huurwoningen met een prijs tot de liberalisatiegrens moet 90 procent worden toegewezen aan huishoudens met een inkomen onder de Brusselnorm. De teneur van de discussie over deze norm (zie paragraaf 1.3) is dat de lage middeninkomensgroepen op de woningmarkt door deze maatregel in hun slaagkansen aangetast worden, vooral in gebieden waar de marktdruk hoog is. In het voorliggende rapport gaat het niet zozeer om de slaagkansen van (lage) middeninkomens, maar van de lage inkomens, c.q. de BBSH-doelgroep van beleid (zie probleemstelling in paragraaf 1.2). Hoewel de definitie van ‘doelgroep’ aan discussie onderhevig is, gaat dit rapport in op de slaagkansen van woningzoekenden bij herstructurering, waarbij de meeste woningzoekenden in de sociale huursector nog altijd tot de primaire BBSH-doelgroep gerekend kunnen worden. Toch is de ‘Brusselnorm’ van direct belang voor het vraagstuk van herhuisvesting. Immers, de herhuisvestingskandidaten met een inkomen boven deze grens die opnieuw een sociale huurwoning willen huren, zijn aangewezen op de vrije toewijzingsruimte (tien procent) die corporaties in de praktijk hebben10. Dit roept onmiddellijk de vraag op hoe groot deze categorie herhuisvestingskandidaten is en wat voor beslag zij eventueel zouden kunnen leggen op de vrije toewijzingsruimte. Wij beschikken niet over eenduidige inkomensgegevens van herhuisvestingskandidaten in het verleden en kunnen daarom geen schatting geven van de mogelijke impact van herhuisvestingskandidaten op de vrije toewijzingsruimte. Aan de hand van een rekenexercitie op data uit het WoON 2009 en enig secundair bronnenmateriaal is het echter mogelijk een globale schatting te maken voor de drie onderzoeksgemeenten. In het kader van de voortdurende scheefheidsdiscussie is deze discussie eveneens relevant.

6.2

Een beredeneerde schatting

Uitgangspunt voor onze schatting is de vraag hoe groot het potentiële beslag van herhuisvestingskandidaten op de vrije toewijzingsruimte kan zijn. Hoewel er regelmatig herhuisvestingsstudies worden verricht, zijn er vaak geen eenduidige inkomensgegevens van herhuisvestingskandidaten zelf of wordt per studie gewerkt met verschillende definities. Er wordt wel regelmatig een indeling gemaakt naar primaire BBSH-doelgroep (respectievelijk niet-doelgroep), maar dit volstaat niet voor dit onderzoek, waarbij we expliciet uitgaan van de Brusselnorm. Hieronder maken wij een schatting op basis van het landelijke WoON van 2009. Hierbij is voor de gemeenten Den Haag, Rotterdam en Breda berekend hoe groot het aandeel huishoudens met een inkomen boven de Brusselnorm is in de sociale huursector. Het percentage komt in alle drie de steden uit op ongeveer 25 procent en kan als indicatie worden genomen voor het aandeel herhuisvestingsurgenten dat aanspraak zou kunnen maken op de vrije toewijzingsruimte. Het 10

Hoewel corporaties in theorie zouden kunnen beslissen dat herhuisvestingsurgenten met een inkomen boven de Brusselnorm op zoek moeten naar passende woonruimte boven de liberalisatiegrens, zal dit in de praktijk waarschijnlijk weinig gebeuren omdat dit het draagvlak voor een herstructureringsoperatie ernstig kan ondermijnen.

27

gaat hierbij dus om een ruwe schatting waarbij het lastig is om verder te corrigeren voor huishoudens/personen die de herhuisvesting aangrijpen om naar een andere sector (koopwoning) te verhuizen of om te gaan samenwonen. Op complexniveau kan het aandeel doelgroephuishoudens (volgens de Brusselnorm) natuurlijk ook uiteenlopen. Tabel 6.1

Huishoudens boven de Brusselnorm, per woningmarktsector

Sector Breda Den Haag Rotterdam Nederland Corporatie huur 26% 24% 25% 26% Particuliere huur 45% 45% 33% 38% Koop 69% 65% 70% 70% Totaal 51% 46% 41% 53% *Werkwijze van WWI gevolgd bij berekening: De huidige Brusselnorm van 2011 wordt daarbij gedefleerd naar het prijsniveau 2008. Bron: WoON 2009, OTB-bewerking.

Op basis van tabel 6.1 schatten we dat ongeveer een kwart van alle herhuisvestingskandidaten een inkomen boven de Brusselnorm heeft. Wij gaan ervan uit dat dit aandeel weinig veranderd is in de drie jaar hiervoor. Op basis van het totale aantal verhuringen in de drie steden kan vervolgens een schatting worden gegeven van het mogelijke beslag dat herhuisvestingsurgenten zouden uitoefenen op de 10 procent vrije toewijzingsruimte. Tabel 6.2 geeft allereerst een overzicht van het aantal verhuringen in de periode 2006 tot en met 2008 en tien procent van dit totale aantal. Dit geeft dus (in theorie) de vrije toewijzingsruimte in die periode weer. Vervolgens is het aantal herhuisvestingsurgenten in de periode 2006 tot en met 2008 weergegeven, met daarbij 25 procent van dit totaal: het aandeel herhuisvestingsurgenten dat een inkomen boven de Brusselnorm zou hebben. Hoewel er sprake kan zijn van fluctuaties in het aantal herhuisvestingsurgenten in de tijd, geeft tabel 6.2 aan dat in onze onderzoekssteden de herhuisvestingsurgenten met een inkomen boven de Brusselnorm lang niet alle vrije toewijzingsruimte ‘voor hun rekening nemen’; het aandeel varieert van elf tot 29 procent. Het cijfer van Breda is veel lager dan in de andere twee steden omdat hier de herhuisvesting nog niet echt op gang was gekomen. In 2009 en 2010 kwam de herhuisvesting daar al aanzienlijk hoger uit (zie tabel 4.1). In Rotterdam Den Haag is het volume van de herstructurering vanwege de crisis sinds 2008 fors teruggelopen. Tabel 6.2 Verhuringen en herhuisvestingsurgenten corporaties; 10% vrije toewijzingsruimte en schatting van herhuisvestingsurgenten boven de Brusselnorm (2006 t/m 2008; Rotterdam 2007 en 2008) Breda 6.996 700

Den Haag 18.537 1.854

Rotterdam 16.680 1.668

312 78

1.791 448

1.942 486

Herhuisvestingsurgenten boven Brusselnorm als percentage van de vrije 11% toewijzingsruimte Herhuisvestingsurgenten en totaal aantal verhuringen zie hoofdstuk 4. Herhuisvestingsurgenten boven de Brusselnorm op basis van schatting uit tabel 6.1.

24%

29%

Totaal aantal verhuringen (corporaties) Vrije toewijzingsruimte (= 10% totaal verhuringen) Herhuisvestingsurgenten Herhuisvestingsurgenten boven de Brusselnorm (= 25% van totaal herhuisvestingsurgenten)

Op basis van deze schatting kunnen we geen antwoord geven op de vraag of herhuisvestingskandidaten met een inkomen boven €33.614 een lagere slaagkans hebben gekregen puur en alleen door de invoering van de Brusselnorm. Ook is het duiden van de percentages ‘beslag op de vrije toewijzingsruimte’ (elf tot 29 procent) vrij lastig, mede omdat we niet weten hoe groot de druk 28

van andere) doelgroepen op de vrije ruimte is. Wel kunnen we concluderen dat er geen sprake is van een onevenredig zwaar beslag van herhuisvesting (door herstructurering) op de vrije toewijzingsruimte van corporaties.

29

7

Conclusies

Vanaf de start van de herstructurering zijn gemeenten en corporaties zich bewust van de mogelijke invloed van herhuisvesting op de kansen van reguliere woningzoekenden op de woningmarkt. In Den Haag houdt de gemeente al sinds 1993 een kwantitatief overzicht bij van de invloed van herhuisvestingsurgenten en andere voorrangskandidaten. Mede vanuit de praktijk van de stadsvernieuwing werd informeel uitgegaan van een minimum van 80 procent toewijzing van vrijkomende sociale huurwoningen aan reguliere woningzoekenden (inclusief groepen waarvoor speciale passendheidseisen gelden, maar die wel worden toegewezen op basis van inschrijfduur). Informeel werd gesproken over een ‘plafond’ in de herhuisvestingsoperatie van ongeveer 1.500 huishoudens per jaar (in regionaal verband), maar in de praktijk is het aantal herhuisvestingsurgenten in de regio Haaglanden nooit boven de 1.000 uitgekomen. Voor Rotterdam werd in de Woonvisie van 2003 uitgegaan van niet meer dan 1.800 herhuisvestingsurgenten op jaarbasis, maar ook dit aantal is in de praktijk nooit gehaald. Voor Den Haag en Rotterdam geldt dat men sloopcomplexen eerst voor een deel laat ‘leeglopen’ waardoor de druk van herhuisvestingsurgenten al wat minder groot wordt. In Breda is deze praktijk minder gebruikelijk. Wel gold in Breda dat men bij herstructurering de verkoop van huurwoningen temporiseerde om wat meer ruimte te scheppen (zie Dol & Kleinhans 2011a). De eerste conclusie is dat de slaagkansen van reguliere woningzoekenden in Rotterdam en Den Haag in de tijd relatief weinig veranderen. Er zijn aanzienlijke schommelingen in het aantal herhuisvestingsurgenten en andere urgenten, maar dit werkt slechts in geringe mate door in de slaagkansen van reguliere woningzoekenden. In Breda is de slaagkans van reguliere woningzoekenden sinds 2009 fors gedaald, wat vrijwel geheel kan worden toegeschreven aan de forse groei van het aantal actieve woningzoekenden sinds 2008, niet aan intensivering van de herstructurering. In Rotterdam is de slaagkans van reguliere woningzoekenden in de periode 2003 tot en met 2005 wel licht negatief beïnvloed door de herstructurering. Ook de gevoeligheidsanalyse in bijlage D geeft aan dat er zonder de aanwezigheid van herhuisvestingsurgenten waarschijnlijk een iets grotere slaagkans voor reguliere woningzoekenden zou zijn geweest, maar het verschil is slechts enkele procentpunten. De grootste invloed op de slaagkans gaat uit van veranderingen in het aantal woningzoekenden en in iets mindere mate van het aantal verhuringen. Schokken in de nieuwbouw van huurwoningen hebben invloed op verhuringen en daarmee ook op de slaagkans. Zo blijkt dat er in alle drie de steden een grote toevloed is van nieuwe woningzoekenden vanaf het moment dat de economische crisis in volle hevigheid voelbaar werd (2008). Daarnaast blijkt uit diverse studies dat de doorstroming vanuit de huursector naar de koopsector stagneert, waardoor er uiteindelijk ook een geringer aantal verhuringen zou zijn, wat op zijn beurt ook resulteert in een lagere slaagkans. In Den Haag en Rotterdam bleef juist in 2009 en 2010 de productie van huurwoningen vrij hoog als gevolg van aflopende WBA-afspraken, waardoor er nauwelijks sprake was van aan daling van het aantal verhuringen. In Breda is er wel sprake van een duidelijke afname van het aantal verhuringen (al vanaf 2007), terwijl het aantal woningzoekenden fors toenam. Het resultaat is een zeer stevige afname van de slaagkans voor reguliere woningzoekenden in 2009 en 2010. In Breda kwam de herstructurering net op gang en bereikte het aantal herhuisvestingsurgenten een piek in 2010, maar het gaat te ver om te zeggen dat dit een versterkende invloed op de afname van de slaagkans heeft gehad. Toen in Rotterdam de herhuisvesting een hoogtepunt bereikte in de periode 2003-2005, was de slaagkans van reguliere woningzoekenden wat lager dan in de voorgaande jaren. Dit is gedeeltelijk toe te schrijven aan de herhuisvesting. Andere factoren die in die periode van invloed waren, zijn 30

de stagnerende nieuwbouw en een hoger aantal actieve woningzoekenden dan in de voorgaande jaren. De tweede conclusie is dat het aandeel herhuisvestingsurgenten op het totale aantal verhuringen in de meeste jaren relatief beperkt blijft. Dit geldt met name voor Breda en Den Haag en in iets mindere mate voor Rotterdam. Op het moment dat in Breda de herhuisvesting een (voorlopig) hoogtepunt bereikt (2009) is het aandeel herhuisvestingsurgenten 13 procent, terwijl dit in andere jaren rond de drie tot vier procent schommelde. In Den Haag komt dit aandeel doorgaans niet hoger dan 12 procent: in de laatste twee jaar is dit door de stagnerende herstructurering afgenomen tot slechts twee procent. In Rotterdam is de druk van herhuisvestingsurgenten op het vrijkomende aanbod het grootst. In de periode van 2001-2009 was het aandeel herhuisvestingsurgenten op het totale aantal verhuringen minimaal 10 procent met een piek van 16 procent in 2004 en 2005. De derde conclusie is dat herhuisvestingsurgenten in bepaalde wijken (en stadsdelen) een bovengemiddeld aandeel woningen betrekken, maar dit is doorgaans in de herstructureringswijken zelf of vergelijkbare wijken in de omgeving. Dit is logisch omdat het aanbod van sociale huurwoningen in deze wijken ook groter is dan gemiddeld. In bepaalde gevallen zijn afspraken gemaakt met zittende bewoners zoals in Den Haag Duindorp en de Molukse buurt in Breda Driesprong terwijl het Rotterdamse manifest ‘Zon op Zuid’ aangeeft dat de partijen gemeente en corporaties welwillend zijn bij huisvesting van herhuisvestingsurgenten in de oorspronkelijke woonomgeving. Er kan in onze studie wel een verband worden gelegd tussen de omvang van de sociale huurwoningvoorraad en vestiging van herhuisvestingsurgenten. Het blijkt echter ook dat hierin een zogenaamde distance bias een rol speelt. Mensen zoeken vaak een andere woning op korte afstand in een min of meer vergelijkbare woonomgeving. In Breda lijkt de wijk Haagse Beemden een stap uit de richting, maar hier speelt ook de beperkte omvang van de sociale voorraad een rol. In Rotterdam trekken er weinig herhuisvestingsurgenten naar Prins Alexander, waar wel veel sociale woningen beschikbaar zijn. Voor de vele herhuisvestingsurgenten uit Hoogvliet, Feijenoord en Charlois is het letterlijk ‘a bridge too far’. In Den Haag blijkt dat Loosduinen ‘op het zand’ naar verhouding weinig herhuisvestingsurgenten ontvangt. Ypenburg-Leidscheveen ligt iets verder uit de richting, maar ontvangt, afgemeten aan de voorraad ‘voldoende’ herhuisvestingsurgenten. Er zijn geen indicaties dat herhuisvestingsurgenten met een inkomen boven de Brusselnorm (€33.614) een onevenredig zwaar beslag leggen op de (tien procent) vrije toewijzingsruimte van woningcorporaties. Met dit onderdeel proberen we recht te doen aan de actualiteit; de mogelijke impact van de Brusselnorm op de herhuisvesting. Corporaties mogen niet meer dan tien procent van hun vrijkomende woningen toewijzen aan huishoudens met een inkomen boven de € 33.614. Volgens een beredeneerde schatting met behulp van het WoON 2009 ongeveer 25 procent van de herhuisvestingsurgenten (in de onderzoeksgemeenten) een inkomen boven deze grens. Er zijn geen indicaties aanwijzingen dat de herhuisvestingsurgenten het leeuwendeel van deze vrije toewijzingsruimte voor hun rekening nemen. Het beslag varieert in onze schatting van elf tot 29 procent. Hierbij gaan we ervan uit dat zij een urgentiestatus ontvangen met een zoekprofiel voor een corporatiewoning; anders zou immers het draagvlak onder de herstructureringsoperatie wegvallen. Anderzijds zou een te groot beslag op de vrije toewijzingsruimte het draagvlak voor de herstructurering ook kunnen verlagen, maar hier lijkt in onze onderzoekssteden geen sprake van. Onze schatting is onder meer gebaseerd op herhuisvestingsvolumes uit de jaren 2006 tot en met 2008. In de grote steden (in minder mate in Breda) heeft de crisis dit volume sinds 2008 verlaagd, waardoor het beslag van herhuisvesting op de vrije toewijzingsruimte in de komende jaren wellicht nog iets lager is dan onze berekening suggereert. Hoe dit uitpakt als we hierbij ook rekening houden met de vraag van andere urgenten, specifieke huishoudenstypen en de (lage) middeninkomens in de schaarstegebieden is een onderwerp voor vervolgonderzoek.

31

Bronnen Periodieke publicaties (woonruimteverdelingsrapportages) COS Rotterdam: Monitor Woonruimteverdeling Stadsregio Rotterdam. Per kwartaal vanaf 1e kwartaal 2005 tot en met 3e kwartaal 2010. COS Rotterdam: Monitor Aanbodmodel Rotterdam. Jaarlijks vanaf 2001 tot en met 2010 (met uitzondering van 2002 en 2004). Gemeente Den Haag, DSO: Monitor Herhuisvesting Den Haag. Halfjaarlijks vanaf 1e helft 2004 tot en met 1e halfjaar 2006. Sociale Verhuurders Haaglanden: Aanbodrapportage Tabellenboek, 2009 en 2010. Woonloket Breda: Jaarverslag Woonloket Breda. Jaarlijks vanaf 2004 tot en met 2010.

Rapporten/publicaties Bestuur Regio Utrecht (BRU) (2010) Regionale Woningmarktmonitor 2010. Bewonersplatform Wonen-Breda en Wonen Breburg (2010) Omgangscode herstructurering en groot onderhoud Breda, versie 14 juni 2010. Wonen Breburg, Breda. Bolt, G. en R. Van Kempen (2010) Dispersal patterns of households who are forced to move. Desegregation by demolition: A case study of Dutch cities. Housing Studies, 25:2, p.159-180. Boumeester, HJFM, Marien, AAA, Meijers, LD & Rietdijk, N (2010). Huurders in profiel 2010. Voorburg: NVB Vereniging voor ontwikkelaars en bouwondernemers. Cammen, H. van der en L. de Klerk (1993) Ruimtelijke ordening. De ontwikkelingsgang van de ruimtelijke ordening in Nederland. Uitgeverij Het Spectrum B.V., Utrecht. Deelgemeente Hoogvliet (2008) Monitor wonen Hoogvliet, Peildatum 1 juli 2008. Dekker, K. en R. van Kempen (2004) Large housing estates in Europe: Current situation and developments. Tijdschrift voor de Sociale en Economische Geografie Vol. 95, No. 5, pp. 570–577. Dol, K. en R. Kleinhans (2011) Op zoek naar de kernvoorraad. Ontwikkelingen in de sociale huurvoorraad in Breda, Den Haag en Rotterdam. Platform Corpovenista en Onderzoeksinstituut OTB, Hilversum/Delft. Gemeente Den Haag (2009) Woonvisie Den Haag 2009-2020. Gemeente Den Haag/Dienst Stedelijke Ontwikkeling. Gemeente Den Haag (1999) De kracht van Den Haag. Een stad die actief investeert in mensen, hun werk, wonen, cultuur en welzijn. Haags plan grote stedenbeleid (GSB/ISV) periode 2000-2003/4. Gemeente Den Haag. 32

Gemeente Rotterdam (2007) Wonen in Rotterdam. Geactualiseerde woonvisie 2007-2014. Gemeente Rotterdam, dS+V/Wonen. Gemeente Rotterdam (2003) Koers naar 2017. Wonen in Rotterdam. Aanpak tot 2006. Gemeente Rotterdam, Dienst Stedenbouw, Wonen en Verkeer. Hoogvliet, Charlois IJsselmonde, Woonbron Maasoevers, Vestia, De Nieuwe Unie, VL Wonen, dS+V en OBR (2003) Zon op Zuid!: Manifest Vernieuwing naoorlogse wijken in Rotterdam Zuid. Gepubliceerd op www.kei-centrum.nl, KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing, Rotterdam. Kleinhans, R. (2005) Sociale implicaties van herstructurering en herhuisvesting. Amsterdam, IOS Press. Kleinhans, R. en W. van der Laan Bouma-Doff (2008) On Priority and Progress: Forced residential Relocation and Housing Chances in Haaglanden, the Netherlands. Housing Studies Vol. 23, No. 4, p.565-587. Kromhout, S., Daalen, G. van, Davis, S. en A. Zandstra (2006) Woonruimteverdeling opnieuw bekeken. Bouwstenen voor discussie. RIGO Research en Advies BV, Amsterdam. Ministerie van VROM (1989) Volkshuisvesting in de jaren negentig: van bouwen naar wonen. Tweede Kamer, nr 20691, Den Haag (Staatsuitgeverij). Ouwehand, A., van der Pennen, T. en R. Sluis (2004) Schakelen in het proces. Twee case studies naar bestuurlijke relaties bij herstructurering. Technische Universiteit Delft, Onderzoeksinstituut OTB. Schaar, J van der, (1987) Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid. Delftse Universitaire Pers, Delft. Slob, A., Bolt, G. en R. van Kempen (2008) Na de sloop: waterbedeffecten van stedelijke herstructurering. Den Haag, Nicis Institute. Smit, V. (1991) De verdeling van woningen: een kwestie van onderhandelen. Technische Universiteit Eindhoven. Faculteit der Bouwkunde, Bouwstenen 21. Stadsregio Amsterdam en Platform Woningcorporaties Noordvleugel Randstad (2011) Rapportage Woonruimteverdeling 2010, Stadsregio Amsterdam. Stadsgewest Haaglanden (2005) Regionale huisvestingsverordening Stadsgewest Haaglanden 2005. Den Haag. VROM-Raad (2002) Haasten en onthaasten in de stedelijke herstructurering. Advies over de herstructurering van stedelijke woonmilieus. Advies 035. VROM-Raad, Den Haag.

33

Bijlage A Urgenties en voorrangsbepalingen in Breda, Den Haag en Rotterdam

Rotterdam In de Regionale huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam 2006 wordt een expliciet onderscheid gemaakt tussen urgenten (artikel 11) en herhuisvestingsurgenten door herstructurering (artikel 12). Urgenten en herhuisvestingsurgenten kunnen gebruik maken van de woningvoorraad in de gehele stadsregio, met inachtneming van de regels ten aanzien van passendheid. Toegestane zoektijd: • Urgenten krijgen 3 maanden de tijd andere huisvesting te zoeken • Herhuisvestingsurgenten krijgen 9 maanden zelfstandige zoektijd, daarna volgt een periode van 6 maanden met actieve bemiddeling. Corporaties en herhuisvestingskandidaten mogen ook eerder beginnen aan de actieve bemiddeling. Voorrangscriteria De herhuisvestingsurgent of houder van een urgentieverklaring met de oudste datum van afgifte (artikel 7)

Den Haag De regionale huisvestingsverordeing van 2005 geeft middels artikel 31 de mogelijkheid een voorrangsverklaring af te geven. Onder lid 2 de optie om herstructureringskandidaten een urgentie te geven. Voorrangskandidaten kunnen gebruik maken van de woningvoorraad in de geheel Haaglanden, met inachtneming van de regels ten aanzien van passendheid. Toegestane zoektijd De zoekduur is 12 maanden. Er kunnen verlengingen worden afgegeven voor een duur van telkens 3 maanden. Voorrangscriteria Andere urgenten hebben voorrang op herstructureringsurgenten. Bij urgenten met een ‘gelijkwaardige’ urgentie gaat degene met een verlenging voor. In andere ‘gelijkwaardige’ gevallen gaat degene met de kortste resterende zoektijd voor.

Breda Klikvoorwonen geeft de volgende informatie voor reguliere urgenten: Huishoudens-personen in een levensbedreigende of acute noodsituatie kunnen een urgentie krijgen bij een van de (drie) deelnemende corporaties. De corporaties hebben een omgangscode herstructurering en groot onderhoud met bindende afspraken over de herhuisvesting van bewoners van een plangebied. Toegestane zoektijd-voorrangscriteria Reguliere urgenten krijgen binnen zes maanden een woning aangeboden en indien zij deze weigeren, dan vervalt de urgentie.

34

Er wordt geen expliciete zoektijd genoemd voor herhuisvestingsurgenten, maar logischerwijs zal dit een rechtstreeks verband hebben met de datum van sloop. Herhuisvestingsurgenten krijgen directe bemiddeling, maar mogen op verzoek ook zelf zoeken via de normale kanalen, waarbij zij voorrang krijgen. Als herhuisvestingsurgenten opteren voor dezelfde woning, dan geldt allereerst de datum sloopbesluit en vervolgens de woonduur als toewijzingscriterium. Er zijn logischerwijs geen voorrangscriteria ten opzichte van andere typen urgenten omdat deze direct bemiddeld worden.

35

Bijlage B Afspraken woonruimteverdeling en realisatie in Rotterdam Voor 2005 zijn geen duidelijke afspraken gemaakt over de verdeling van woningen naar type woningzoekenden. De volgende tekst is een letterlijk citaat uit de Monitor aanbodmodel 2009: “Sinds de regionale Overeenkomst Woonruimteverdeling in de stadsregio Rotterdam van kracht is geworden per 1 januari 2005, kunnen corporaties hun woningen op verschillende manieren aanbieden, waarbij de volgende ijkpunten worden gehanteerd: • minimaal 40% voorwaardenvrij: deze woningen worden via de media van het aanbodmodel aangeboden zonder passendheidseisen • maximaal 25% directe bemiddeling: deze woningen worden buiten de media van het aanbodmodel aangeboden. In het algemeen gaat het hier om verhuringen aan de zogenaamde 2e en 3e fase urgenten, 2e fase herhuisvestingskandidaten (of svkandidaten) en aan bijzondere groepen, zoals statushouders • maximaal 15% lokaal maatwerk: deze woningen worden met specifieke passendheidseisen aangeboden via de media van het aanbodmodel op grond van “leefbaarheid, wijk of buurtbinding, beheersaspecten of woonzorgprojecten” • maximaal 20% volkshuisvestelijk labelen: deze woningen worden via de media van het aanbodmodel aangeboden, maar zijn voorzien van een label voor een specifieke leeftijdsgroep (jongeren of ouderen), of van passendheidseisen (huishoudensomvang of inkomenseisen). Bij de wijziging van de Overeenkomst per 1 juli 2006 is deze mogelijkheid in de plaats gekomen van het labelen voor ouderen of grote gezinnen”

In de praktijk geeft dit geen heldere informatie over de invloed van herhuisvestingsurgenten omdat een deel van deze personen/huishoudens onder directe bemiddeling valt, terwijl de rest op eigen kracht (met voorrangsverklaring) een woning vindt en wordt ingedeeld als voorwaardenvrij. Bij lokaal maatwerk en Volkshuisvestelijk labelen gelden weliswaar specifieke passendsheidseisen, maar is vervolgens de inschrijfduur het maatgevende toewijzingscriterium. Dit overzicht geeft echter vrij duidelijk aan dat voorwaardenvrije toewijzingen een steeds kleiner aandeel van het totale aantal toewijzingen op zich nemen. Lokale experts geven aan dat dit op zich geen echt probleem hoeft te zijn omdat de huisvesting van speciale groepen nu eenmaal tot de taken van de corporaties behoort. Deze ‘verdringing’ van reguliere woningzoekenden (voorwaardenvrij) heeft evenwel een beperkt verband met de huisvesting van herstructureringskandidaten zoals in hoofdstuk 3 wordt onderbouwd. Overzicht afspraak en realisatie woonruimteverdeling %, Rotterdam 2005-2010 Afspraak 2005 2006 2007 2008 Min. 40% voorwaardenvrij* 49 50 37 29 Max. 25% directe bemiddeling 23 17 24 31 Max. 15% lokaal maatwerk 16 13 10 7 Max 20% VHV labelen 12 18 27** 29 Kleinstedelijke afspraken (Rotterdam) 2 3 3 Totaal 100 100 100 100 *Let op: hier vallen normale urgenten onder die op een normale manier een woning vinden. **Per 1 juli 2006 aanpassing VHV labelen: nu ook voor ouderen en grote gezinnen. Bron: Monitor aanbodmodel Rotterdam vanaf 2005.

36

2009 25 30 7 34 4 100

2010 26 25 9 36 4 100

Bijlage C Gevoeligheidsanalyse slaagkansen bij GEEN herhuisvestingsurgenten

Aan de hand van de in dit rapport gepresenteerde tabellen, is het niet eenvoudig een goede indruk van de impact van de herstructurering op de slaagkansen van reguliere woningzoekenden te krijgen. Allereerst dient zich de vraag aan hoe groot de slaagkans zou zijn zonder herhuisvestingsurgenten. Op een heel eenvoudige wijze zou een schatting kunnen worden gemaakt door het aantal herhuisvestingsurgenten in te wisselen voor reguliere woningzoekenden en vervolgens opnieuw de slaagkans te berekenen. Zonder herhuisvestingsurgenten ontstaat echter een andere dynamiek die op de sociale huurwoningmarkt die eigenlijk alleen met een woningmarktsimulatie in kaart kan worden gebracht. Zo betrekt een herhuisvestingsurgent een vrijkomende woning, die normaal gesproken zou worden betrokken door iemand anders. Als dit alleen startende huishoudens zijn dan is makkelijk een schatting te maken, maar het komt uiteraard regelmatig voor dat een herhuisvestingsurgent een woning betrekt die anders was betrokken door een doorstromer: iemand die een woning laat vrijkomen, die vervolgens weer kan worden betrokken door een starter of een andere doorstromer (zie illustratie hieronder). In deze bijlage pogen we een schatting te geven door op eenvoudige wijze rekening te houden met deze mogelijke doorstroomeffecten. Hierbij gaan we uit van een bepaald aandeel doorstromers dat een herhuisvestingsurgent moet laten voorgaan en vervolgens zelf geen woning vrijmaakt. We gaan er dan vanuit dat deze potentiele vrijgelaten woning zou worden betrokken door een starter; anders zijn we al snel bezig met een volledige woningmarktsimulatie. Een eenvoudige schatting. Uit de woonruimteverdelingscijfers van Breda, Haaglanden en de Stadsregio Rotterdam blijkt dat ongeveer 50 procent van de woningen wordt toegewezen aan starters en 50 procent aan doorstromers. Als we inschatten wat er was gebeurd zonder de herhuisvestingsurgenten, dan moeten we voor ongeveer 50 procent van de woningen een doorstroomeffect mee. Het gevolg is dus dat er per saldo meer verhuizingen zouden hebben plaatsgevonden zonder de herhuisvesting, omdat doorstroming ook voor een deel wordt belemmerd door sloop.

37

Herhuisvester

Doorstromer

Vertrekker* Vertrekker*

Vertrekker* Vertrekker*

Starter

Herhuisvester

= Vrijkomende woning * Naar koop,sector, koop,sector, andere woningmarkt, woningmarkt, wooncarrierebeeindiging etc. Gevoeligheidsanalyse verhuringen en slaagkansen Breda Herhuisvestingsurgenten Andere voorrang Regulier Totaal verhuringen 0 herhuisvestingsurgenten scenario Extra verhuringen Totaal verhuringen regulier*

2003 51 100 2.045 2.196

2004 115 100 2.428 2.643

2005 80 100 2.516 2.696

2006 58 106 2.352 2.516

2007 90 120 2.067 2.277

2008 164 136 1.903 2.203

2009 275 142 1.650 2.067

2010 209 109 1.834 2.152

26

58

40

29

45

82

138

105

2.122

2.601

2.636

2.439

2.202

2.149

2.063

2.148

Slaagkansen Slaagkans oud 20% 30% 34% 33% 33% 33% 19% 21% Slaagkans nieuw 21% 32% 35% 34% 35% 37% 24% 24% *Totaal verhuringen regulier is verhuringen regulier oud + herhuisvestingsurgenten + extra verhuringen geblokkeerde doorstroming 2003-2003 andere voorrang = schatting.

38

Gevoeligheidsanalyse verhuringen en slaagkansen Den Haag Herhuisvestingsurgenten Sociaal medisch urgent Andere voorrang Regulier Totaal verhuringen 0 herhuisvestingsurgenten scenario Extra verhuringen Totaal verhuringen regulier*

2000 732 305 244 4.877 6.096

2001 552 368 306 4.902 6.128

2002 341 341 205 5.936 6.823

2003 729 365 219 5.980 7.293

2004 758 276 276 5.582 6.891

2005 635 282 141 5.999 7.058

2006 737 184 184 5.035 6.140

2007 562 187 0 5.434 6.246

2008 492 185 431 5.044 6.151

2009 129 258 323 5.749 6.459

2010 140 420 280 6.229 6.999

366

276

171

365

379

318

368

281

246

65

70

5.974

5.730

6.448

7.074

6.719

6.952

6140

6.277

5.782

5.942

6.439

Slaagkansen Slaagkans oud 11% 10% 11% 11% 11% 13% 12% 11% 10% 10% 11% Slaagkans nieuw 14% 12% 12% 13% 13% 15% 14% 13% 11% 10% 11% *Totaal verhuringen regulier is verhuringen regulier oud + herhuisvestingsurgenten + extra verhuringen geblokkeerde doorstroming

Gevoeligheidsanalyse verhuringen en slaagkansen Rotterdam Herhuisvestingsurgenten Andere voorrang Regulier Totaal verhuringen 0 herhuisvestingsurgenten scenario Extra verhuringen Totaal verhuringen regulier*

2001 753 915 7.088 8.756

2002 794 644 6.164 7.602

2003 960 547 5.548 7.055

2004 1233 500 5.927 7.660

2005 1352 425 6.797 8.574

2006 X X X X

2007 857 569 6.884 8.310

2008 1085 556 6.729 8.370

2009 716 634 5.787 7.137

2010** 499 602 7.016 8.117

377

397

480

617

676

X

429

543

358

250

8.218

7.355

6.988

7.777

8.825

X

8.170

8.357

6.861

7.765

Slaagkansen Slaagkans oud 15% 12% 9% 10% 11% X 12% 13% 11% Slaagkans nieuw 17% 14% 12% 13% 14% X 14% 17% 13% *Totaal verhuringen regulier is verhuringen regulier oud + herhuisvestingsurgenten + extra verhuringen geblokkeerde doorstroming **Reguliere woningzoekenden onbekend

39

Bijlage D

De schaal telt op regionale woningmarkten

Algemene opmerking: Het mag duidelijk zijn dat binnen een regionale woningmarkt ook vele woningzoekenden uit de grotere gemeenten wel eens een gokje wagen in een andere, kleinere gemeente. Hierdoor kan het aantal woningzoekenden in verhouding tot het aantal vrijgekomen woningen soms erg groot worden, wat leidt tot een kleine slaagkans. Zo laat het tabellenboek van de aanbodrapportage 2010 SVH-Haaglanden (tabel D.1) zien dat er ongeveer 600 Wassenaarse woningzoekenden zijn die (deels) in Wassenaar zoeken, terwijl er in totaal ongeveer 5.000 kansrijke woningzoekenden zijn die op woningen in Wassenaar reageren. Omdat er in Wassenaar een klein aantal woningen vrijkomt, wordt de slaagkans navenant klein. Tabel D.1 Zoekgedrag in Haaglanden naar gemeente en herkomst Alleen eigen Deels eigen gemeente gemeente Delft 3.120 3.747 Den Haag 16.401 21.223 Leidschendam-Voorburg 710 1.869 Midden-Delfland 101 195 Pijnacker-Nootdorp 179 563 Rijswijk 357 1.306 Wassenaar 346 285 Westland 1.163 1.157 Zoetermeer 3.464 3.399 Bron: Sociale Verhuurders Haaglanden, aanbodrapportage 2010, tabel 3.2.1

Alleen andere gemeente 746 3.12 814 190 629 853 168 581 1.086

Totaal 7.613 40.744 3.393 486 1.371 2.516 799 2.901 7.949

Tabel D.2 Onderliggende cijfers slaagkansen enkele geselecteerde regiogemeenten Haaglanden 2005

2006

2007

2008

2009

2010

Delft Verhuringen Kansrijke woningzoekenden Slaagkans

2.380 21.669 11%

1.945 20.911 9%

1.614 23.373 7%

1.609 25.326 6%

1.821 25.113 6%

2.286 26.893 7%

Den Haag Verhuringen Kansrijke woningzoekenden Slaagkans

7.058 45.796 15%

6.140 42.832 14%

6.246 48.075 13%

6.151 51.303 12%

6.635 56.684 12%

6999 56.288 12%

Wassenaar Verhuringen 207 180 252 Kansrijke woningzoekenden 4.562 4.712 4.870 Slaagkans 5% 4% 5% Bron: Sociale Verhuurders Haaglanden, aanbodrapportage 2010, tabel 6.4

164 5.311 3%

142 5.086 3%

224 5.641 4%

40

Analyse spreiding herhuisvestingsurgenten naar stadsdeel in Den Haag 2003-2008 Wijk

Totaal aantal SVurgenten

Sociale voorraad (gemiddeld 20032008)

Totaal aantal SVurgenten

Verwachte Verschil verwacht spreiding SVen geobserveerd urgenten obv verdeling sociale voorraad Centrum 1.229 21.237 30% 27% 1.106 123 Escamp 1.607 27.752 39% 35% 1.445 162 Haagse Hout 165 5.348 4% 7% 278 -113 Laakkwartier 321 6.197 8% 8% 323 -2 Leidscheveen-Ypenburg 98 1.869 2% 2% 97 1 Loosduinen 276 8.512 7% 11% 443 -167 Segbroek 102 2.714 2% 3% 141 -39 Scheveningen 315 5.379 8% 7% 280 35 Den Haag totaal 4.113 79.008 100% 100% 4.113 *** *** Een formele chi-kwadraat toets geeft aan dat de verdeling van de sociale voorraad en de SV-urgenten over de wijken significant afwijkt. Dit heeft echter voor een deel ook te maken met de zeer onevenwichtige verdeling van de voorraad, waardoor bepaalde afwijkingen al snel worden opgeklopt. Er blijft sprake van enige gelijkenis.

41

Sociale voorraad (gemiddeld 20032008)

Analyse spreiding herhuisvestingsurgenten naar stadsdeel in Rotterdam 2009-2010 Wijk

Stadscentrum Delfshaven Overschie Noord Hillegersberg-Schiebroek Kralingen-Crooswijk Prins Alexander Feijenoord IJsselmonde Charlois Pernis Hoogvliet Hoek van Holland Rotterdam totaal

Totaal aantal SVurgenten

Sociale voorraad (gemiddeld 20032008)

Totaal aantal SVurgenten

Sociale voorraad (gemiddeld 20032008)

54 114 23 49 28 92 80 193 49 245 8 204 7 1.146

6.218 18.823 4.176 11.307 6.904 15.023 20.990 23.951 17.012 16.820 620 10.395 2.110 154.350

5% 10% 2% 4% 2% 8% 7% 17% 4% 21% 1% 18% 1% 100%

4% 12% 3% 7% 4% 10% 14% 16% 11% 11% 0% 7% 1% 100%

42

Verwachte spreiding SVurgenten obv verdeling sociale voorraad 46 140 31 84 51 112 156 178 126 125 5 77 16 1146

Verschil verwacht en geobserveerd

8 -26 -8 -35 -23 -20 -76 15 -77 120 3 127 -9

43

Verdringing of absorptie? Corpovenista is een samenwerkingsverband van veertien woningcorporaties en Aedes dat zich richt op kennisontwikkeling en kennisuitwisseling over vraagstukken waar wijkontwikkeling de emancipatie van de bewoners en de ontwikkeling van het vastgoed in onderlinge samenhang aan de orde zijn. Ook wil het platform inzicht verkrijgen in de rol van de verschillende partijen die hierbij betrokken zijn, in het bijzonder die van corporaties. Het platform wil kennis en ervaringen uit beleid, praktijk en onderzoek met elkaar verbinden