Overheidslezing 2015
Voorbij Den Haag Opgaven in en van de gedecentraliseerde verzorgingsstaat Kim Putters, Directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) 1. In de gedecentraliseerde verzorgingsstaat ‘Hoe belangrijk de verworvenheden van de verzorgingsmaatschappij ook mogen zijn, zij houden het gevaar in zich mensen onmondig en onzelfstandig te maken. De verantwoordelijkheid voor het eigen en andermans welzijn is steeds meer overgenomen door alom tegenwoordige verzorgingssystemen. Daarom zijn we wel gedwongen naar andere wegen om te zien die mensen minder afhankelijk maken. De nadruk zal daarbij moeten liggen op zelfhulp, vrijwilligerswerk, kleinschaligheid van organisatie en decentralisatie van bestuur.’ U zult nu denken, verdedigt het SCP hier nu het kabinetsbeleid? Citeert Putters uit brieven van het Kabinet aan de Tweede Kamer? Niets van dit alles, ik citeer uit een brief van staatssecretaris van Volksgezondheid Jo Hendriks, kabinet Den Uyl, 1976. Decentralisatie en - sinds de Troonrede van 2013 - ook participatiesamenleving – zijn veel gebezigde woorden de afgelopen anderhalf jaar, maar we discussiëren er dus al wel een tijdje over. De wettelijke kaders zijn nu grotendeels door het parlement en gemeenten, maatschappelijke organisaties en burgers zijn zelf voor het grootste deel van de verzorgingsstaat voorzieningen verantwoordelijk. Het is dus zover, zou je zeggen. Het begrip ´decentralisatie´ is in de eerste plaats een bestuurlijk concept, en duidt op andere verhoudingen tussen overheidslagen. Participatiesamenleving zegt vooral iets over de wijze waarop we in de maatschappij met elkaar omgaan en gaat naast werk en zorg over maatschappelijke inzet en sociale netwerken. De vraag is wat decentralisatie en participatiesamenleving betekenen voor de verhoudingen tussen politiek, ambtenarij en samenleving. In april 2014 kwam het kabinet met een brief aan de Tweede Kamer– in reactie op de motie Slob – waarin vooral werd aangegeven wat het niet is: geen sturing en regels van bovenaf en minder beknelling van eigen initiatief en ondernemerschap, meer lokale oplossingen en eigen verantwoordelijkheid. Dat laatste lijkt verstandig maar het gebeurt ook al wel: 1 op de 4 Nederlanders verricht bijvoorbeeld vrijwilligerswerk en 3,5 miljoen Nederlanders doen aan mantelzorg. Natuurlijk stuit het op allerlei financiële en sociale grenzen, waar gemeenten en burgers ook samen oplossingen voor zoeken. Achter het Haagse debat over de participatiesamenleving schuilt waarschijnlijk vooral een zoektocht van de Rijksoverheid naar de eigen rol in de samenleving.
1
Een Troonrede later – die van afgelopen september – kwam de term participatiesamenleving niet meer voor. Nu stond de ‘veerkracht van de samenleving’ centraal. Ook dat lijkt een verstandige term, maar de worsteling blijft dezelfde. Hoe verandert de Rijksoverheid zelf? Verandert sturing van bovenaf in partnerschap met lokale overheden en maatschappelijke initiatieven? Blijft de landelijke politiek de consequenties van lokale keuzes bespreken? Veel aandacht gaat nu uit naar de vraag of lokale partijen de taken wel aan kunnen. Maar als het gaat om de achilleshiel van de gedecentraliseerde verzorgingsstaat zou ik zeggen: ‘it’s the national government, stupid!’ Ik onderbouw die stelling. 2. Gewijzigde maatschappelijke verhoudingen Er is sinds 1976 in de samenleving namelijk meer veranderd dan op het Binnenhof. Lange tijd bleef het toenemend aantal 65 plussers met de term ‘vergrijzing’ toekomstmuziek. Het is nu realiteit, we zijn vergrijsd. Lange tijd bood een gezondere levensverwachting een wenkend perspectief om meer dan 80 jaar oud te worden. Het is nu realiteit, we worden gemiddeld ouder dan 80. En we zijn hoger opgeleid en continu met media bezig, ook ouderen. Het gaat over de hele linie goed met Nederland, al worden de verschillen groter met de groep die zonder werk zit, met slechte gezondheid en lage opleiding. Zo’n 6% van de bevolking doet daardoor een groter beroep op collectieve voorzieningen. Decentraliseren is deels het gevolg van oplopende kosten van de voorzieningen en een Rijksoverheid die er niet in slaagt die kosten en de kwaliteit op orde te houden. Dat kan ook niet want kwaliteit krijgt pas betekenis in relatie tot de verwachtingen van de dienstverlening tegenover de resultaten. In onderwijs of zorg wordt kwaliteit afgemeten aan de relatie van een leraar met een leerling of een arts met een patiënt. Professionaliteit is daarbij sturend, zonder dat er een Rijksoverheid tussen zou moeten zitten. Decentralisatie is echter ook het gevolg van de veranderde maatschappelijke realiteit, waarin grote groepen mensen steeds hoger opgeleid, gezonder en zelf beter toegerust in de samenleving staan. De verzorgingsstaat en ons politiek-bestuurlijk systeem zijn gebouwd op een andere demografische en maatschappelijke werkelijkheid. Decentralisatie kan dus niet betekenen dat de lokale overheid hetzelfde moet gaan doen als het Rijk deed. Het moet juist anders en niet per se door de lokale overheid zelf. Dat vraagt om een visie op maatschappelijk initiatief en burgermacht, maar ook op de professionele ondersteuning in relatie tot die overheid. 3. Urgent: groeiende tegenstellingen Dat er enige urgentie is om na te denken hoe die verantwoordelijkheid ingevuld moet worden toont ons onderzoek naar verschillen in Nederland aan. In het recente Sociaal en Cultureel Rapport springen de toenemende verschillen op etnisch gebied en de kloof tussen de elite en rest van de bevolking eruit. De 2
afstand tussen hoog en laag opgeleiden op de arbeidsmarkt neemt toe, omdat vakmanschap ondergewaardeerd blijft. De mogelijkheden om daar iets aan te doen, bijvoorbeeld via arbeidsmarktbeleid, of het betrekken van burgers bij hun leefomgeving of via inspraak, zijn in hoge mate lokale kwesties. Natuurlijk komt er soms een rechter aan te pas, of een verdeelmodel met geld, maar wethouders, ondernemers en scholen moeten het met elkaar doen en kunnen niet meer op die systemen gaan zitten wachten die veel trager werken en waarvan de verwachtingen vaak te hoog zijn. Dat er dan lokaal verschillen ontstaan is in zichzelf niet erg. Pas als het tot conflict of polarisatie in de samenleving leiden. Hebben mensen dan mogelijkheden zich te ontwikkelen, in opleiding, beroep, inkomen of in netwerken? Wij noemen dat het economisch, cultureel, sociaal en persoonskapitaal dat we individueel en als samenleving collectief bezitten. Zijn we mentaal en fysiek gezond? Identificeren we ons met de omgeving, met de maatschappij waar we in leven en worden we daarin erkend en gewaardeerd? Is het antwoord op al die vragen nee, dan is er werk aan de winkel, want dat gaat over mensen die hun vertrouwen in instituties verloren hebben, niet meer stemmen en zich afzonderen van onze samenleving. Die groep neemt in Nederland in omvang toe, vooral onder lage inkomens, lager opgeleiden en migranten. Bij benadering 1 op de 8 Nederlanders heeft het vertrouwen verloren, met nog eens zo’n groep in de wachtkamer. Dat is niet het ideaal van de participatiesamenleving. Daarin verandering te brengen vraagt iets van mensen zelf, maar ook van instellingen en de overheid. De Rijksoverheid? In veel gevallen dus niet meer. 4. Politiek-bestuurlijk systeem beweegt de verkeerde kant op We zien namelijk dat ongeveer alle pijlers van de verzorgingsstaat nu lokale verankering kennen. Daarmee zijn de 3 decentralisaties geen technocratische operaties van verschuiving van taken en bevoegdheden meer. Hier is sprake van een fundamentele herordening van de samenleving, terwijl het politiekbestuurlijk systeem ertoe neigt de andere kant op te bewegen. Ik onderbouw die stelling aan de hand van een 4-tal kwesties. Kwestie 1: Een facelift voor Thorbecke Enerzijds kiezen we volksvertegenwoordigers in een representatieve democratie. Anderzijds worden we in de participatiesamenleving bijna dwingend opgeroepen om in een ‘doe-democratie’ te participeren waarin zij verantwoordelijkheid voor veiligheid en zorg in de eigen wijk krijgen. Maar kan of gaat een gemeenteraad overrulen wat daaruit komt? Er liggen teleurstellingen op de loer als we niet goed weten wat de combinatie van participatieve en representatieve democratie betekent in de verhouding tussen overheid en samenleving. Op dit moment ligt het vertrouwen in de lokale politiek nog hoger 3
dan in de landelijke politiek. Maar hoewel de politieke onvrede zich sterk concentreert op Europa, het etnisch conflict en de verharding in de samenleving, speelt ook de inrichting van de verzorgingsstaat bij een grote rol. Job Cohen pleitte onlangs - in zijn oratie op de Thorbecke leerstoel - in navolging van David van Reybrouck voor het samenstellen van een democratische arena door loting om de herkenbaarheid en betrokkenheid te vergroten. En waarom zou dat geen democratie zijn? Voorlopig blijft het bij voorbeelden zoals de G1000 die prioriteiten van de gemeenteraad meebepaalt. Maar ondertussen komen wethouders nog steeds uit gemeenschappelijke regelingen terug in de raad met weinig te beïnvloeden beleid waarover regionaal besloten is. Ondertussen worden de inkomsten van gemeenten nog in Den Haag bepaald, met het risico aan de leiband van de Haagse politiek te lopen. En als burgers mogen tekenen bij het kruisje van lokale beleidsplannen komt er van burgermacht ook niet zoveel terecht. Dat lijkt eerder op ‘gecertificeerd burgerschap’. Wanneer dit leidt tot machteloze raadsleden in de representatieve democratie en teleurgestelde burgers in de participatiesamenleving, dan kan het democratisch gat vergelijkbaar groot als bij de EU worden, waar ministers en het parlement lange tijd hetzelfde overkwam bij terugkomst uit de Europese Raad, net als burgers na het stemmen per referendum. In de brief over Vitale democratie verkent het kabinet een agenda, maar worden ook vooral de dilemma’s zichtbaar waarop een antwoord moet komen. Belangrijk is om daarbij niet de democratie te verengen tot de staatkundige (representatieve) democratie, maar juist de maatschappelijke democratie als complement en tegenwicht te zien. Dat mist in het betoog van Van Reybroeck, maar past in de Nederlandse traditie. Ons Huis Van Thorbecke zou hierop doordacht moeten worden. Dat is urgent, ook voor de toekomst van onze verzorgingsstaat. Het was een slimme zet geweest van senator Loek Hermans als hij bij de Algemene Beschouwingen niet alleen had ingezet op een doordenking van de rol van de Eerste Kamer binnen de staatkundige democratie, maar tegen de achtergrond van de veranderde maatschappelijke werkelijkheid, op van het Huis van Thorbecke als geheel. Kwestie 2: Een comeback van Weber Er staat nog meer op het spel, zoals een deskundig en onafhankelijk ambtelijk apparaat dat tegenmacht biedt aan de politiek en aan burgers. Een ambtenarij die neutraal is, geen vooringenomenheid kent en loyaal is aan de politiek. Niet kritiekloos volgend, maar als tegenwicht. Dat gaat enerzijds over de beschikbaarheid van bruikbare en gevalideerde kennis, maar ook over de inbreng van perspectieven die politiek gezien niet altijd uitkomen, waarbij de ambtenarij uiteindelijk de normatieve politieke aansturing volgt. De 4
vakinhoudelijke kennis is in de loop der jaren echter vaker uitbesteed en de politieke invloed via partijpolitisering is vaker toegenomen. Politieke risicomijding en Kamervragen lijken soms een dagtaak van departementen. De ´hofhouding´ van politiek assistenten en woordvoerders rond bewindspersonen is flink toegenomen, waardoor het risico groeit dat vroegtijdig in de haarvaten van de beleidsvorming politieke afwegingen gaan sturen welke inzichten er nog op tafel komen. Langzaam maar zeker zie je elementen van het ‘spoils system’ de Weberiaanse bureaucratie indringen, waardoor tegenspraak wisselend wordt geapprecieerd en carrière vooral afhangt van het uitvoeren van een politiek programma als militaire operatie. Dat is geen remplaçant voor de Weberiaanse bureaucratie maar heeft meer weg van overleven op korte termijn. Ik waarschuw voor een monolithische Rijksoverheid die deze kant opschuift en pleit voor de comeback van Weber en van de kritische tegenmacht op basis van kennis en deskundigheid. Dat is ook nodig om te voorkomen dat het Rijk in de nieuwe gedecentraliseerde verzorgingsstaat te snel met lokale kwesties aan de slag gaat en de taken terugtrekt of gemeenten als uitvoeringsloket behandelt. Dat vraagt lokaal om ambtelijke deskundigheid met het vermogen netwerken te onderhouden en via een kruip in de huid mentaliteit met burgers tot samenspraak te komen. Maar je kunt landelijk alleen afstand bewaren als je de kennis in huis houdt om te begrijpen wat zich afspeelt en waar je je niet mee moet bemoeien. Dat vraagt uiteraard zelfdiscipline, van het parlement, maar vooral een politieke visie op wat de overheid wel moet doen, in plaats van wat ze niet moet doen. Dan kan de ambtenarij met vakinhoudelijke kennis tegenmacht bieden in plaats van hoofdzakelijk politieke risico´s te bestrijden. Kwestie 3: De exit van de beleidscyclus Dat vergt dan ook een wat andere beleidsvoorbereiding. Het is eigenlijk `exit beleidscyclus`. De samenleving verandert zo snel, de technologie biedt steeds meer mogelijkheden voor betrokkenheid en informatieverwerving, dat het rijtje stappen van agendavorming, beleidsvoorbereiding en besluitvorming tot beleidsevaluatie obsoleet is geworden. Het loopt door elkaar. Voordat je in fase 3 bent is het probleem alweer veranderd en moet je heroverwegen. Daar moeten we op meebewegen, ook instituten als het mijne. Door vaker de complexiteit inzichtelijk te maken en minder met rationele oplossingen te komen. Door informatie anders te verzamelen en ontsluiten. Door meer gebruik te maken van bijvoorbeeld app`s om ervaringen van burgers beter te betrekken. Door vaker ex ante te evalueren, door het gedrag van burgers en organisaties bij voorgenomen beleid in te schatten. De ‘Behavioral Insight Teams` zijn daar een uiting van. Niet om de beleidsuitkomsten te voorspellen, want dat heeft veelal weinig zin, maar om beter met de complexe 5
maatschappelijke werkelijkheid om te kunnen gaan. Het SCP beweegt hierop mee door samen met het CPB en het PBL na te denken over opties voor kansrijk beleid en die te doordenken. Dat zal steeds vaker moeten gebeuren. Het betekent ook dat wetsevaluaties sec steeds minder interessant zijn. De Kamer blijft maar vragen om wetten separaat te evalueren, en ministers doen die toezeggingen zodat het politiek weer even rustig is, maar als die wetten in de praktijk – zoals de 3 decentralisaties – steeds meer met elkaar verweven zijn, dan moet je juist die maatschappelijke werkelijkheid inzichtelijk maken en niet een wet daarvan isoleren. Dat kan echt niet meer. Dat vergroot eerder de afstand tussen beleid en uitvoering dan dat een brug geslagen wordt. Kwestie 4: Hyperlocals en her-uitvinding van onafhankelijke journalistiek Het sluitstuk is de rol van de journalistiek. Democratie is meer dan politiek. De journalistiek is een onmisbare tegenmacht, ook maatschappelijk. De borging van de journalistieke functies staat onder druk. De politiek durft de handen er niet echt aan te branden. Je wordt al snel van beïnvloeding beticht. Voorzichtig formuleert de RMO dat `als de tegenkracht jegens de overheid en de bijdrage aan de uitdrukking van de diversiteit van de samenleving onder druk staan, de overheid wel kan overwegen te handelen`. Onder druk staan ze: Journalisten hebben nauwelijks tijd berichten te checken en hoor- en wederhoor te plegen. Incidenten rond plagiaat en verzinsels doen zich nu ook onder hen voor. Bij raadsvergaderingen zitten in sommige regio’s geen journalisten meer of zijn tweets bepalend voor het nieuws in een ‘twitterdemocratie’. Daarbij is de gerichtheid op bepaalde groepen in de samenleving, jong/oud, rechts/ links, vaak sterk en niet dekkend voor de gehele bevolking. Deze ontwikkelingen vragen om een andere betrokkenheid van de overheid. Niet sturend op inhoud of medium, maar wel ervoor zorg dragend dat burgers hun informatierecht kunnen halen – zoals de RMO dat noemt – dat er pluriformiteit in het aanbod kan zijn, bijvoorbeeld door opleidingen voor journalisten te steunen of stimuleren en de toegankelijkheid van informatie te bevorderen, en ervoor te waken dat er een monopolie op berichtgeving ontstaat. Dat kan bij teveel mediafusies het geval zijn. Zelfs als ze juridisch mogen, is nog de vraag of het wenselijk is. Lokaal zijn er wel steeds meer zogenaamde `hyperlocals` die al bloggend veel nieuwsvoorziening voor hun rekening nemen. De journalistiek kan dat zelf aan de eisen van professionele en onafhankelijke journalistiek onderwerpen. En vergelijkbaar met spotify kunnen nieuwe verdienmodellen bedacht worden. Maar vanzelf gaat het niet. Ik geef toe, je raakt steeds grenzen van wenselijke overheidsbemoeienis, maar als het gat wordt opgevuld door miljoenen euro’s 6
aan overheidsvoorlichting die – politiek gestuurd, zowel lokaal als landelijk – over burgers wordt uitgestort, zijn we echt veel verder van huis. 5. Trots maar onzeker tussen de wereld en de wijk Ik kom tot een afronding. Als je Nederlanders vraagt waar ze trots op zijn als ze aan Nederland denken is het antwoord steevast: de verzorgingsstaat, de vrijheid van meningsuiting en de grote Nederlandse multinationals. Het staat symbool voor vertrouwde instituties. Laten die economische, maatschappelijke en democratische instituties nu allemaal tegelijkertijd onder druk staan en voor onzekerheid zorgen. De veranderde maatschappelijke verhoudingen en demografie leiden al wel tot herziening van de verzorgingsstaat, als antwoord daarop, maar nog te weinig tot aanpassingen in ons politiek-bestuurlijke en democratische systeem. Die kunnen zeker niet alleen van de Rijksoverheid komen, want de nationale overheidslaag wordt naar het lokale leeg getrokken en naar het internationale leeggezogen. Het schept wel de verplichting voor het Rijk om `voorbij Den Haag` te denken. Het serieus nemen van de zorgen van Nederlanders vraagt om politieke besluitvorming waarbij de kritische tegengeluiden een stevige en zichtbare plaats krijgen. Waarbij zorgvuldig met alle belangen omgegaan wordt en duidelijk is of dat het beste lokaal of bovenlokaal kan gebeuren. Het vraagt om sterkere democratische legitimatie, meer tegenmacht van journalisten en de ambtenarij, en om betrouwbare informatievoorziening aan burgers. Het vertrouwen in instituties komt te voet en gaat te paard. Incidenten in de nationale politiek over lokale kwesties zullen deze galop versterken. Inderdaad, ‘in the end’ draagt ook vaak iemand politieke verantwoordelijkheid, maar dat zal vaker de wethouder zijn dan de Minister. Dat zal de Minister de kamer dus ook moeten zeggen. Voorbij Den Haag. De overheidsmanager van het jaar is iemand die de nieuwe overheidsrol ambtelijk goed weet in te vullen, die deskundig en loyaal is, tegenwicht biedt, en dat op een verbindende manier doet. Iemand die niet vanuit 1 actuele politieke werkelijkheid opereert, maar juist de complexiteit van de dagelijkse realiteit trotseert. Volgend jaar zitten daarom hier naast uitmuntende landelijke overheidsmanagers vast en zeker ook weer excellente lokale kandidaten. Want juist op het lokale niveau zullen de leiders van de toekomst zich ontpoppen. Ik dank u voor de aandacht.
7
