UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2011 – 2012

New Public Management in het Watervoorzieningsbeleid:

De casestudy van Johannesburg

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master of Science in de Bedrijfseconomie

Elisabet Van Wymeersch

onder leiding van Prof. Dr. Glenn Rayp

Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. Elisabet Van Wymeersch

1

ABSTRACT Het New Public Management (NPM) is in 3 decennia tijd uitgegroeid tot een van de populairste termen binnen publieke administraties. Het gebruik van NPM-maatregelen zou de werking van openbare diensten efficiënter, effectiever en spaarzamer maken. In deze masterproef zal, aan de hand van een uitgebreide literatuurstudie, en gestaafd door enkele diepte-interviews, nagegaan worden in hoeverre NPM-maatregelen en –doelstellingen gebruikt worden in het watervoorzieningsbeleid van Johannesburg. Omdat het waterbeleid dat in Johannesburg gevoerd wordt, niet los te koppelen valt van de nationale en internationale context, zal eerst een algemeen kader van het NPM op globaal niveau, vervolgens een concreter kader van NPM in watervoorziening, en tenslotte het politiek-historisch kader van Zuid-Afrika gegeven worden.

Verder zal bewezen worden dat sinds de eeuwwisseling, met de introductie van iGoli2002 en de oprichting van Johannesburg Water als verzelfstandigde entiteit, het NPM zijn opgang maakte in de Johannesburgse watervoorziening, en dat kenmerken als ‘full cost recovery’, ‘corporatisation’, en ‘ring fencing’ het watervoorzieningsbeleid in Johannesburg kleuren.

KERNWOORDEN: New Public Management, Johannesburg, watervoorziening

I

WOORD VOORAF

In dit voorwoord had ik graag de mensen bedankt die de totstandkoming van deze masterproef hebben mogelijk gemaakt en mij in dit proces begeleid hebben. Dit onderwerp ligt me nauw aan het hart en ik heb het met enorme interesse bestudeerd. In eerste plaats wil ik dan ook mijn promotor, Professor Doctor Glenn Rayp, bedanken om me de kans te geven dit eindwerk te maken en voor de uitstekende begeleiding die hij mij daarbij gegeven heeft. Dankzij zijn relevante aanwijzingen ben ik tot de definitieve vorm van deze verhandeling gekomen. Verder zou ik graag Jackie Dugard en mijn collega’s van SERI bedanken. De informatie die ik tijdens mijn stage bij deze ngo heb vergaard, de steun die ik gekregen heb tijdens mijn veldwerk, en de vriendschap die ik aan deze ervaring heb overgehouden, zijn cruciaal geweest in het uitwerken van dit onderzoek. Tenslotte had ik heel graag mijn ouders, Emma en Grietkin willen bedanken voor het nalezen van deze masterproef.

II

INHOUDSTAFEL ABSTRACT ................................................................................................................................... I WOORD VOORAF ....................................................................................................................... II INLEIDING .................................................................................................................................. 1 DEEL 1 THEORETISCH KADER & LITERATUURSTUDIE ............................................................ 3 1

NEW PUBLIC MANAGEMENT ................................................................................................ 4 1.1.

DEFINITIE NPM ....................................................................................................................... 4

1.2.

FACTOREN DIE NPM-HERVORMINGEN GEDREVEN HEBBEN.................................................... 5

1.2.1.

CRISIS VAN DE VERZORGINGSSTAAT & DE OPKOMST VAN HET NEOLIBERALISME ........ 5

1.2.2.

OPKOMST VAN DE IT ....................................................................................................... 6

1.2.3.

GROEI VAN MANAGEMENT CONSULTANTS ..................................................................... 6

1.3.

ACTUALLY EXISTING NPM: EVOLUTIE VAN NPM DOORHEEN TIJD & RUIMTE ..................... 7

1.3.1.

ACTUALLY EXISTING NEOLIBERALISM ........................................................................... 7

1.3.2.

ACTUALLY EXISTING NEW PUBLIC MANAGEMENT ........................................................ 8

1.4.

NPM IN HET WATERVOORZIENINGSBELEID .............................................................................. 9

1.4.1.

VAN WATER DECADE NAAR DUBLIN PRINCIPLES .......................................................... 9

1.4.2.

POST-WASHINGTON CONSENSUS TIJDPERK & DE MILLENNIUMDOELSTELLINGEN ...... 11

1.5. KRITIEK OP NPM & NPM-TECHNIEKEN IN WATERVOORZIENING ............................................ 13 1.5.1. ONGEWENSTE EFFECTEN VAN HET NPM ............................................................................ 13 1.5.2. VERSCHILLENDE AARD EN DOELSTELLINGEN VAN PRIVATE EN PUBLIEKE BEDRIJVEN ..... 14 1.5.3. STRIJD TUSSEN 3 E’S EN EQUITY ......................................................................................... 14

2

NMP-MAATREGELEN VS DOELSTELLINGEN IN DE WATERVOORZIENING............................ 16 2.1. MAATREGELEN ........................................................................................................................... 16 2.1.1. MANAGERIALISM ................................................................................................................. 17 2.1.2. COMPETITIE EN MARKTGERICHTE TECHNIEKEN ................................................................. 19 2.2. DOELSTELLINGEN ....................................................................................................................... 22 2.2.1. EFFICIENCY, EFFECTIVENESS & ECONOMY ......................................................................... 22 2.2.2. EQUITY................................................................................................................................. 23

III

3

HISTORISCH EN POLITIEK KADER WATERVOORZIENINGSBELEID ZUID-AFRIKA ................ 24 3.1. HISTORISCHE SCHETS ................................................................................................................. 24 3.1.1. OP NATIONAAL NIVEAU: RDP, GEAR & ACTUALLY EXISTING NEOLIBERALISM ............... 24 3.1.2. OP STEDELIJK NIVEAU: NEOLIBERALISERING VAN HET STADSBELEID IN JO’BURG ........... 26 3.2. BELANGRIJKSTE ACTOREN IN WATERVOORZIENING ................................................................. 29 3.3. BELANGRIJKSTE WET- EN REGELGEVING .................................................................................. 29

DEEL 2 PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSDESIGN ........................................................ 31 4.

ONDERZOEKSVRAAG, HYPOTHESEN & METHODOLOGIE .................................................... 32 4.1.

CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG & DEELVRAGEN ................................................................ 32

4.2.

HYPOTHESEN ......................................................................................................................... 33

4.3.

METHODOLOGIE .................................................................................................................... 34

DEEL 3 PRAKTIJKONDERZOEK ................................................................................................ 35 5.

NPM IN DE JOHANNESBURGSE WATERVOORZIENING ........................................................ 36 5.1.

JOHANNESBURG WATER ........................................................................................................ 36

5.1.1.

BEDRIJFSPROFIEL EN OMSCHRIJVING VAN DE ORGANISATIE ....................................... 36

5.1.2.

MISSIE EN VISIE ............................................................................................................. 37

5.1.3.

AANVANKELIJKE SITUATIE ............................................................................................ 38

5.2.

BELANGRIJKSTE GEBEURTENISSEN ....................................................................................... 39

5.2.1.

IGOLI 2002 ..................................................................................................................... 39

5.2.2.

HET MANAGEMENT CONTRACT .................................................................................... 40

5.2.3.

OPERATION GCIN’AMANZI ............................................................................................ 41

5.2.4.

FREE BASIC WATER & EXPANDED SOCIAL PACKAGE POLICY ..................................... 42

5.3.

MAATREGELEN ...................................................................................................................... 43

5.3.1.

DE JOWAM-ERA (2001-2006) ........................................................................................ 43

5.3.2.

DE POST JOWAM-ERA (2006-2012) ............................................................................... 48

5.4.

ACTUALLY EXISTING NPM IN DE WATERVOORZIENING IN JOHANNESBURG........................ 52

5.4.1.

BELANG VAN HISTORISCHE CONTEXT .......................................................................... 52

5.4.2.

BELANG VAN EXTERNE OMGEVING .............................................................................. 53

5.4.3.

BELANG VAN SOCIAAL VERZET .................................................................................... 54

5.4.4.

BELANG VAN RELATIE MET DE COJ .............................................................................. 54

IV

5.5.

IMPACT/ RESULTATEN/VERWEZENLIJKINGEN....................................................................... 55

5.5.1.

DE JOWAM-ERA (2001-2006) ........................................................................................ 55

5.5.2.

DE POST JOWAM-ERA (2006-2012) ............................................................................... 56

5.6.

KRITIEK ................................................................................................................................. 57

5.6.1.

ONGEWENSTE EFFECTEN VAN HET NPM ...................................................................... 57

5.6.2.

VERSCHILLENDE AARD EN DOELSTELLINGEN VAN PRIVATE EN PUBLIEKE BEDRIJVEN 58

5.6.3.

STRIJD TUSSEN 3 E’S EN EQUITY ................................................................................... 59

DEEL 4 CONCLUSIE .................................................................................................................. 60 BIJLAGEN ................................................................................................................................. VI LIJST MET AFKORTINGEN ................................................................................................................... VI TABELLEN & FIGUREN ...................................................................................................................... VII

BIBLIOGRAFIE ........................................................................................................................... X

V

INLEIDING

Johannesburg is met zijn 4 miljoen inwoners de grootste stad van Zuid-Afrika. Bovendien is deze metropool het commerciële, financiële en industriële centrum van het land, en zorgt het voor de belangrijkste bijdrage aan het BNP. Tegelijk is het echter één van de meest ongelijke steden in de wereld. Meer dan 20% van de huishoudens leeft onder de armoedegrens, ongeveer 40% van de bevolking is werkloos, en de Gini-coëfficiënt stond in 2010 op een pijnlijk hoge 0.71 (City of Johannesburg, 2011; ELM, 2011; UNHabitat, 2010) In de strijd tegen deze ongelijkheid, is watervoorziening een cruciaal element. Veilig en voldoende drinkwater bouwt mee aan de ontwikkeling van een stad, is onmisbaar voor de gezondheid van zijn burgers, en waarborgt universele mensenrechten als ‘het recht op een behoorlijke levensstandaard’ en ‘het recht op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid’. De problematiek rond watervoorziening is uitermate ernstig in Johannesburg, omdat het moeilijke evenwicht tussen ‘economy’, kostenbeheersing in watervoorziening, en ‘equity’, het recht tot drinkbaar water voor iedereen, ook diegene die hiervoor niet kunnen betalen, reeds meerdere malen voor sociale drama’s en hevige protesten heeft gezorgd in deze metropool (McKinley & Veriava, 2005, pp. 37-42; APF, 2009). In heel wat ontwikkelde en ontwikkelingslanden worden New Public Management-maatregelen gebruikt in de hoop op die manier een efficiënter en effectiever watervoorzieningsbeleid te creëren en de tekortkomingen van het watervoorzieningsbeleid uit het verleden recht te trekken.

Omwille van het cruciale belang van een succesvol watervoorzieningsbeleid, stelt deze scriptie zich de vraag

in

hoeverre

NPM-maatregelen

en

–doelstellingen

gebruikt

worden

in

het

watervoorzieningsbeleid van Johannesburg? Dit gebeurt op basis van een grondige literatuurstudie van relevante wetenschappelijke artikels, publicaties van ‘Johannesburg Water’ en ‘the City of Johannesburg’, en een diepgaande doorlichting van de desbetreffende Zuid-Afrikaanse wetgeving. Verder baseert deze thesis zich op open interviews met het managementteam van deze instellingen, activisten en academici. Ook zal er gebruik gemaakt worden van bronnen afkomstig uit het ‘Socio-Economic Rights Institute’ (SERI) en de universiteitsbibliotheek van Witwatersrand (Johannesburg, Zuid-Afrika), die ik tijdens mijn verblijf in Johannesburg (Januari – Juli 2012) verzameld heb.

1

DEEL 1 van deze thesis bestaat uit het ‘Theoretisch Kader en Literatuurstudie’. In het eerste hoofdstuk wordt de globale context waarbinnen het New Public Management (NPM) manifesteert van dichterbij bekeken. Het gaat na wat de term concreet inhoudt, hoe het NPM is ontstaan en evolueert doorheen tijd en ruimte. Vervolgens wordt de globale historische evolutie van het NPM in het watervoorzieningsbeleid weergegeven, en wordt speciale aandacht gegeven aan de vraag hoe dit zich in ontwikkelingslanden uit. Verder vermeldt dit hoofdstuk welke de punten van kritiek gegeven worden tegen het NPM, en meer bepaald tegen het gebruik van NPM-technieken in het watervoorzieningsbeleid. Hoofdstuk 2 beschrijft de inhoud van de NPM-maatregelen en –doelstellingen die in deze thesis aan bod zullen komen. Wegens de brede inhoud van de term en de beperkte omvang van deze masterproef, is er echter getracht het aantal maatregelen samen te brengen onder 5 subcategorieën, waardoor bepaalde maatregelen uitvoerig aanbod komen, terwijl anderen beperkt of niet besproken worden. In hoofdstuk 3 worden het historische en politieke kader van Zuid-Afrika waarbinnen het watervoorzieningsbeleid moet gezien worden, weergegeven. Dit is noodzakelijk omdat de manier waarop de watervoorziening in Johannesburg verloopt, hevig beïnvloedt is door de historische en politieke context van het land en de stad, en de nationale wetten en regelgeving. In DEEL 2 komen de ‘Probleemstelling en het Onderzoeksdesign’ aan bod. In dit gedeelte worden de centrale onderzoeksvraag en deelvragen verduidelijkt (4.1.), de hypothesen geformuleerd (4.2.), en de gebruikte methodologie toegelicht (4.3.). Het eigenlijke ‘Praktijkonderzoek’ van deze thesis wordt uiteengezet in DEEL 3. Eerst wordt een korte omschrijving van Johannesburg Water als corporatie gegeven (5.1.). Vervolgens worden de belangrijkste gebeurtenissen die het beleid van dit nutsbedrijf beïnvloed hebben, opgesomd (5.2.). In 5.3. wordt onderzocht of de NPM-maatregelen die beschreven werden in het theoretisch kader, ook voorkomen in de watervoorziening in Johannesburg. Gezien het belang van de historische context en de externe omgeving, wordt in 5.4. onderzocht welke feiten en actoren het pad van het waterbeleid in Johannesburg hebben beïnvloed. 5.5. geeft de resultaten van het waterbeleid in Johannesburg weer, en in 5.6. sluit dit hoofdstuk met enkele punten van kritiek op dit beleid.

Deze masterproef wordt afgesloten met een algemene conclusie (DEEL 4). In dit gedeelte wordt een antwoord geformuleerd op de onderzoeksvraag, worden de beperkingen van het onderzoek vermeld, en de richtlijnen voor een eventueel verder onderzoek neergeschreven.

2

DEEL 1 THEORETISCH KADER & LITERATUURSTUDIE

3

1

NEW PUBLIC MANAGEMENT

In de laatste drie decennia groeide het New Public Management wereldwijd uit tot één van de meest beschreven en gebruikte termen binnen publieke administraties. Tegelijk is het echter een uiterst vaag en breed begrip dat vaak verschillend geïnterpreteerd wordt. Hood (1991) was de eerste om deze term te gebruiken, met de bedoeling een reeds aan de gang zijnde trend binnen enkele Anglo-Amerikaanse overheden te omschrijven. Hoewel NPM oorspronkelijk enkel gebruikt werd door overheden in de V.S., het V.K., Australië en Nieuw Zeeland, spreidde het zich snel uit tot de meeste OESO-landen en de rest van de wereld, met als ultieme doel het management van overheidsorganisaties efficiënter, effectiever, en spaarzamer te maken1. In dit eerste hoofdstuk wordt een schets gegeven van de globale theoretische (1.1.) en historische context (1.2.) van het NPM. In deze gedeelten wordt uitgelegd wat onder het NPM verstaan kan worden en hoe deze gedachtegang evolueerde doorheen tijd en ruimte. Het belang van de specifieke context waarin het NPM zich manifesteert wordt verder verduidelijkt in 1.3.. In 1.4. ligt de focus op de vraag hoe het NPM zich specifiek in het watervoorzieningsbeleid uit. Dit hoofdstuk sluit af met enkele algemene punten van kritiek op het gebruik van NPM-technieken (1.5.).

1.1.

DEFINITIE NPM

Het New Public Management is een ruim begrip dat kan omschreven worden als een reeks van ongeveer gelijklopende administratieve hervormingen in overheidsinstellingen, die vanaf de late jaren ’70 de publieke agenda in OESO-landen kleurde. NPM wordt vaak gedefinieerd als een visie, een ideologie, of een reeks van specifieke managementtechnieken, die voor het merendeel geleend zijn uit de private sector (Larbi, 1999, p. 12; Desai & Imrie, 1998, p. 635). Dit ideeëngoed kwam er als antwoord op het falende Weberiaans publieke management, en is een containerbegrip voor alle hervormingen in publieke organisaties die het doel hebben een meer markt- en private sectorgeoriënteerde aanpak binnen de publieke sector te introduceren. Deze hervormingen worden doorgevoerd om zo het overheidsbeleid effectiever, efficiënter, en spaarzamer te maken. Door onder andere competitie, prestatiemeting, outputgerichtheid, verzelfstandiging, en zelfregulering te introduceren in de externe en interne omgeving van publieke organisaties, hoopt het NPM de ontbrekende stimulans van de marktwerking op te vangen.

1

‘Efficiency’, ‘Effectivity’, en ‘Economy’: staan gekend als de de 3 E’s van het NPM. Later werd door aanhangers van ‘good governance’ hier ‘Equity’, of sociale rechtvaardigheid, aan toegevoegd als 4e E.

4

Verder legt dit gedachtegoed een grote nadruk op transparantie en ‘accountability’ van werknemers en managers in de publieke sector (Desmidt & Heene, 2010, p. 48; Lynn, 2006, p. 107; Vinnari, 2008, p. 6; Mills, 1998, p. 32; Larbi, 1999, pp. 1; 17-29; den Heyer, 2011, p. 419, Gruening, 2001). De herkomst van het NPM-idee kan volgens Hood (1991, p. 5) gezien worden als een huwelijk tussen twee verschillende stromingen, met name de ‘New Institutional Economics’ 2 (NIE) en het ‘New Managerialism3’.

1.2.

FACTOREN DIE NPM-HERVORMINGEN GEDREVEN HEBBEN

1.2.1.

CRISIS VAN DE VERZORGINGSSTAAT & DE OPKOMST VAN HET NEOLIBERALISME

“Government is not the solution to our problem; government is the problem” (Reagan, 1981)

Het feit dat het NPM zo’n populariteit verwierf moet in zijn historische context gekaderd worden. De overgang van het Weberiaans model naar het NPM in de publieke administratie loopt gelijktijdig met een meer algemene omwenteling in het politiek en ideologisch denken tijdens de jaren ’70-’80. In deze periode bevond het globale kapitalistische systeem zich in nauwe schoentjes. Met de ineenstorting van het Bretton Woods-systeem (1973), de oliecrisissen in '73 en '79, en de oplopende staatsschulden in verscheidene westerse landen, ontstond er bij neoliberale staatsleiders als Reagan (V.S.) en Thatcher (V.K.), ‘New Right’-aanhangers en monetaristen een sterke antipathie voor het FordistischKeynesiaanse stelsel en het Weberiaanse bureaucratische beleidsmodel. Zij stelden dat de macroeconomische crisis in de jaren '70 veroorzaakt was door het Keynesianisme, de vakbonden, te sterke regulering, en een log, bureaucratisch, kostelijk en ondoeltreffend staatsapparaat (Van Wymeersch, 2010, p. 15; Larbi, 1999, pp. 2-3; 16; Pollitt, 1993a, p. 28).

2

De NIE-stroming vindt zijn oorsprong in onder andere de ‘public choice’, de ‘transaction cost’-theorie, en de ‘principal-agent’-theorie. Auteurs als Arrow en Niskanen werden hoog in het vaandel gedragen binnen deze stroming. De NIE-beweging hielp bij het ontwikkelen van een set van ‘administratieve hervorming’-doctrines die gebaseerd waren op ideeën van concurrentie, ‘user choice’, transparantie, en een sterke concentratie op ‘incentive’-structuren (Hood, 1991, p. 5). 3 Het ‘New Managerialism’ volgde grotendeels de traditie van de internationale ‘scientific management’beweging. Aanhangers van deze stroming zijn er van overtuigd dat organisaties meer overeenkomsten dan verschillen hebben en dat de prestaties van alle organisaties kunnen worden geoptimaliseerd door de toepassing van algemene managementvaardigheden en theorieën (Hood, 1991; Eagle, 2005, pp. 21-22).

5

Neoliberalen en ‘New Right’-aanhangers geloofden dat men enkel uit de crisis kon geraken via deregulering, liberalisering, en door de overheid te beheren alsof het een bedrijf was. Hevige besparingen in de publieke uitgaven zouden de beste oplossing zijn om de financiële toestand te saneren, en economische groei te garanderen (Peck & Tickell, 2002, pp. 380-388; Brenner & Theodore, 2002(b), p. 349; Jessop, 2002, p. 455; Brenner & Theodore, 2002(a), p. 343; Peck, Theodore, & Brenner, 2009, p. 50; Lynn, 2006, p. 106; Larbi, 1999, pp. 2-3; Luke, Kearins, & Verreyne, 2011, p. 327; Mhina, 2008, p. 3). Dit neoliberalisme verwierf in de jaren ‘90 een mondiaal karakter onder de vorm van de ‘Washington Consensus’, het geloof in de nood aan economische liberalisering en een beperktere rol voor de staat (Jooste, 2008, p. 3).

1.2.2.

OPKOMST VAN DE IT

Het gebruik van NPM-technieken werd verder gestimuleerd door een aantal andere factoren. Zo speelden de snelle ontwikkeling van informatietechnologie (IT) een belangrijke rol in het verstrekken van de instrumenten om bestuurlijke hervormingen in de publieke sector door te voeren. Zo zijn bijvoorbeeld verfijnde informatiesystemen van cruciaal belang in de uitvoering van decentralisering en de oprichting van uitvoerende agentschappen. Betrouwbare informatie omtrent de prestaties van nutsbedrijven is belangrijk bij het welslagen van een gelijktijdige decentralisering en verhoogde ‘accountability’ (Larbi, 1999, p. 5).

1.2.3.

GROEI VAN MANAGEMENT CONSULTANTS

Een andere factor is de opkomst van ‘change agents’, die mee aan de basis liggen van de globalisering van het NPM. Grote internationale management consultants, accountantskantoren en internationale financiële instellingen hebben meegespeeld in de toenemende overname van managementtechnieken, die oorspronkelijk uit de private sector kwamen, in de publieke sector (Larbi, 1999, p. iv; 5; Lapsley, 2009, p. 9; Mhina, 2008, p. 4; Petrescu, Popescu, Barbu, & Dinescu, 2010, p. 413).

Uit het bovenstaande overzicht kan geconcludeerd worden dat de populariteit van NPM-hervormingen te wijten is aan een combinatie van factoren. Veranderingen in de politieke context, gesteund door New Right-ideeën, en de zoektocht naar efficiëntie en effectiviteit in de openbare sector waren de belangrijkste drijfveren voor de evolutie naar een meer marktgerichte beleid. Om die reden omschrijft König het NPM als “a popularised mixture of management theories, business motivation psychology and neo-liberal economy” (König zoals aangehaald in Lynn, 2006, p.107). 6

1.3.

ACTUALLY EXISTING NPM: EVOLUTIE VAN NPM DOORHEEN TIJD & RUIMTE

1.3.1.

ACTUALLY EXISTING NEOLIBERALISM

Sinds zijn opkomst in de jaren '80, heeft de neoliberale ideologie een enorme evolutie achter de rug en bewees het bestand te zijn tegen de Anglo-Amerikaanse recessies in het begin van de jaren '90. In plaats van voor het opgeven van dit gedachtegoed te zorgen, bleken deze economische crisissen belangrijke mijlpalen te zijn in de transformatie van het neoliberalisme (Peck & Tickell, 2002, pp. 380-387). Daarom moet men volgens Peck & Tickell (2002, p. 383) neoliberalisering als een proces bekijken, niet als een eindfase. Zij geloven dat deze ideologie verandert doorheen tijd en ruimte, en padafhankelijk is. Naargelang de context, zal de invulling van het neoliberalisme veranderen. Brenner en Theodore (2002) menen dan ook dat het beter is te spreken over ‘actually existing neoliberalism’4.

Hoewel men dus niet mag spreken over neoliberalisme als een monolithisch gegeven, en de effecten ervan niet universeel zijn, kan men binnen de Noord-Atlantische zone wel een ongeveer gelijklopende transformatie van het neoliberalisme waarnemen. Peck & Tickell (2002, p. 384) stellen dat het neoliberalisme is geëvolueerd van een ‘proto neoliberalism’ (het filosofisch project dat in de vroege jaren '70 werd uitgedacht door Friedman en Hayek,) naar ‘roll back neoliberalism’ (het patroon van deregulering en ontmanteling van leiders als Reagan en Thatcher dat dominant was in de jaren '80,) tot ‘roll out neoliberalism’ (een fase van actieve 'state-building' en regulerende hervormingen). De agenda van het neoliberalisme zou geëvolueerd zijn van één die bezeten was door de actieve vernietiging en het in diskrediet brengen van Keynesiaanse en sociaal collectivistische instellingen tijdens de ‘roll back’ periode, naar één die eerder gefocust is op het bewust construeren en consolideren van geneoliberaliseerde staats- en beleidsvormen tijdens de ‘roll out’ periode (Peck & Tickell, 2002, p. 384; 388). Terwijl neoliberalisme in zijn ‘roll back’ periode nog hoopte een Utopia van vrije markten te creëren, waar elke vorm van staatsinmenging verwijderd is, ondervond het in zijn ‘roll out’ periode dat intense en dwingende vormen van staatsinterventie nodig waren om de dominantie van de markt op te leggen, en de daarbij gepaard gaande gevolgen en contradicties onder controle te houden (Peck, Theodore, & Brenner, 2009, p. 51; Van Wymeersch, 2010, pp. 16-17).

4

Zie ook (Peck et al., 2009, pp. 52-56)

7

1.3.2.

ACTUALLY EXISTING NEW PUBLIC MANAGEMENT

Een gelijkaardige trend kan vastgesteld worden in de evolutie van het NPM. Dit gedachtegoed vormt geen homogeen geheel en wordt niet overal identiek toegepast, maar bestaat eerder uit een spectrum van technieken waaruit beleidsvoerders de, naar hun mening, doeltreffendste uitkiezen. De Vries (2010, p. 3) beklemtoont dat het NPM in de praktijk een grote variëteit vertoont in de implementatie ervan. Deze auteur meent dat dit kan verklaard worden door de specifieke eigenschappen van de verschillende landen, de verscheidenheid in politieke regimes en organisatorische en institutionele culturen. Niet enkel is er een grote variëteit naargelang de ruimte waarin het wordt toegepast, ook evolueert het NPM doorheen de tijd. De kenmerken die het NPM domineerde in zijn beginjaren, veranderden over de jaren heen, en daar waar begin de jaren ’90 vooral de focus lag op ‘outsourcing’, ‘downsizing’5, en kostenbeperking (, wat men de ‘roll back’ fase van het NPM zou kunnen noemen), verschoof de focus tegen de late jaren ’90 (, de ‘roll out’ fase van het NPM) naar elementen als ‘good governance’,’rightsizing’6, ‘accountibiliy’ en ‘auditing’ (Larbi, 1999, p. 1;12; McCourt, 2008, p. 468). Van Rooyen en Hall (2007, p. 1) stellen dat deze latere fase gekenmerkt wordt door de opkomst van een belangrijke nieuwe NPM-techniek, met name verzelfstandiging. De introductie van concurrentie of marktwerking in openbare diensten bleef de meest succesvolle oplossing tegen slecht functionerende dienstverlening, maar dit betekent echter niet dat de staat een kleinere rol moest gaan spelen. Eerder wordt van de staat verwacht dat ze een nieuwe rol gaat spelen. Dit fenomeen wordt in de vakliteratuur aangeduid als re-regulering (van Rooyen & Hall, 2007, p. 1). Dent et al. (2004, p. 1) beschrijven het als volgt: “NPM [...] is not a single instrument but a collection of management tools that have been adapted and modified over time. During the early 1990s the disciplinary force of the ‘quasi-markets’ was expected to be, more or less, sufficiently effective. By the late 1990s, however, accountability and audits came to dominate NPM practice as it became clear that the quasi-market had failed to deliver and the model became politically less attractive in the wake of ‘Blairism’ or the ‘Third Way’. Instead of quasi-market competition the emphasis was now even more clearly on managerialism, even so, the newer versions of NPM have continued to embrace private sector involvement as, for example, in the cases of public/private partnerships (PPPs) and the Private Finance Initiative (PFI)”7.

5

De term ‘Downsizing’ houdt in dat men de omvang van de publieke sector inperkt om zo een efficiëntere en effectievere openbare dienstverlening te creëren (Larbi, 1999, p. 19; Cameron, 2009, p. 14) 6 De term ‘Rightsizing’ werd geïntroduceerd als reactie op het falen van ‘downsizing’ in de laatste helft van de jaren ’90, en was meer gericht op het beheer van human resources in de publieke sector (Cameron, 2009, p. 15) 7 Ook Lapsley (2009, p. 5) is van mening dat het NPM tijdens de 21e eeuw geëvolueerd is. Deze auteur benadrukt dat in deze evolutie, het NPM grotendeels zijn vroegere kenmerken behoudt, maar tergelijkertijd er een algemenere ‘managerialist’ agenda op nahoudt. Moore et al. (1994, p. 13) benadrukken dat het centrale punt binnen het NPM steeds hetzelfde is gebleven, namelijk “the attempt to introduce or simulate, within those sections of the public services that are not privatised, the performance incentives and the disciplines that exist in a market environment” (1994, p. 13).

8

Een andere duidelijke evolutie ziet men in de doelstellingen van het NPM. Daar waar in de vroege jaren van het NPM de focus vooral lag op de 3 E’s (efficiëntie, effectiviteit en economie), kwam er steeds meer aandacht voor andere focussen als ‘Equity’ (sociale rechtvaardigheid) (Graham, Amos, & Plumptre, 2003).

1.4.

NPM IN HET WATERVOORZIENINGSBELEID

1.4.1.

VAN WATER DECADE NAAR DUBLIN PRINCIPLES

De evolutie in het watervoorzieningsbeleid stemt in heel wat gevallen overeen met de globale evolutie in ideologisch denken. Overheden die eind jaren ’80, begin jaren ‘90 het Keynesianisme achter zich lieten ten voordele van een neoliberaal beleid, introduceerden vaak ook neoliberale en NPMtechnieken in de watervoorzieningssector.

In de Fordistische-Keynesiaanse periode was watervoorziening vooral een taak van de nationale overheid en werd water als natuurlijk monopolie bekeken. Er werd beroep gedaan op de publieke sector voor het verzekeren van redelijke waterprijzen en het investeren in het waterbeheersysteem. In deze

periode

geloofden

Keynesiaanse

beleidsmakers

dat

als

men

de

prestaties

in

watervoorzieningsbedrijven wilden verhogen, men zich moest concentreren op het leveren van de juiste hardware aan slecht presterende nutsbedrijven. De gedachte hierachter was dat wanneer een nutsbedrijf technisch goed uitgerust was voor dienstverlening, deze ook effectief een betere dienstverlening zou neerzetten (Vinnari, 2008, p. 6; Schwartz, 2008, pp. 49-50; Roberts, 2008, pp. 535-536; Swyngedouw, 2005, p. 84; Narsiah, 2010, p. 380). Met betrekking tot watervoorziening in ontwikkelingslanden, werd het denken tot de jaren ’80 in grote lijnen gedomineerd door het geloof dat verhoogde overheidsuitgaven noodzakelijk zijn om watervoorziening in ontwikkelingslanden vooruit te helpen. Verhoogde investeringen in de Derde Wereld zouden een aanhoudende wereldwijde economische groei veiligstellen en internationale handel stimuleren (Hemson, 2008, p. 16). Om die reden ging het decennium tussen ’81 en ’90 de geschiedenis in als de ‘International Water Supply and Sanitation Decade’ (IDCDWS). Staatsleiders over de gehele wereld hadden zich namelijk tot doel gesteld veilig water en sanitaire voorzieningen voor iedereen tegen 1990 te garanderen (Hemson, 2008, p. 17; Kulindwa & Lein, 2008, p. 5).

9

De euforie en zekerheid in het welslagen van deze streefdoelen ebden echter geleidelijk aan weg tot er tegen het einde van het ‘Water Decennium’ enkel bitterheid overbleef. Het Keynesiaanse beleid en het oude bureaucratische administratiemodel hadden namelijk niet tot de gewenste resultaten geleid. Bovendien verzeilden verscheidene overheden begin jaren ’90 in een financiële recessie, waardoor staatsleiders het hoog tijd achtten voor een drastische verandering in de gevoerde strategie. Met betrekking tot waterbeleid gingen er steeds meer stemmen op om meer te focussen op het management- en het institutionele aspect van watervoorziening (Vinnari, 2008, p. 6; Schwartz, 2008, pp. 49-50; Roberts, 2008, pp. 535-536; Swyngedouw, 2005, p. 84). Bovendien had het vertrouwen in de staat als efficiënte dienstverlener een serieuze deuk gekregen, en werd bij het zoeken naar alternatieven vooral naar de private sector gekeken. Aanhangers van het NPM waren van mening dat institutionele regelingen en managementpraktijken die in het algemeen geassocieerd worden met de private sector, geïntroduceerd moesten worden in de openbare sector en dus ook in de watervoorzieningsbedrijven. Het ‘waterprobleem’ moest volgens hen voornamelijk opgelost worden door de commercialisering van water te intensifiëren en watervoorzieningsinstellingen te verzelfstandigen of te privatiseren. Politiek moest zo ver mogelijk van de watervoorzieningssector vandaan gehouden worden (Roberts, 2008, pp. 535-536; Narsiah, 2010, p. 380). Gedurende de jaren ’90 was er dan ook een enorme groei in de privatisering van elektriciteit- en watervoorzieningsinstellingen. Het geloof dat water als een economisch goed moet behandeld worden en dat de private sector op een effectievere manier groei en efficiëntie kon garanderen dan de openbare sector, werd een globaal aanvaard gegeven dankzij de ‘Dublin Principles’ (’92). Deze principes belichaamden de overtuiging dat water niet langer als ‘een basisrecht voor allen’ moest beschouwd worden, maar als een schaars en economisch goed. Een grotere soberheid in uitgaven, een vraaggedreven implementatie, en een strikte kostenbeheersing in de exploitatie en het onderhoud werden de nieuwe stokpaardjes van het waterbeleid (Hall & Lobina, 2004, p. 268; Swyngedouw, 2005, p. 85; Hemson, 2008, pp. 20; 32-33). Deze duidelijke ‘roll back’ neoliberale technieken werden, onder druk van internationale instellingen als het IMF en de WB, geïntroduceerd in ontwikkelingslanden. Onder de vorm van ‘Structural Adjustment Programs’ (SAP’s) werd waterprivatisering ten zeerste aangeraden door internationale instellingen. Gedurende de ‘roll back’ periode van de neoliberale hegemonie, zagen internationale organisaties als de WHO, de WB en het IMF de degenererende watersystemen in ontwikkelingslanden als een reden tot waterprivatisering (Bond, 2010, p. 4). ‘Full cost recovery’ werd als een ideaal middel gezien om de penibele situatie in verschillende watervoorzieningsorganisaties recht te trekken, en “Get the prices right” werd hun motto (Bond, 2007, p. 4). De WB en het IMF spoorden ontwikkelingslanden aan om transnationale corporaties (TNC’s) als Suez, Saur, Biwater, Thames en Vivendi te omarmen, en de watervoorziening aan hen over te laten (Bond, 2004, p. 19).

10

Tussen 1992 en 2006 werden in ontwikkelingslanden meer dan 250 PPP-projecten gestart in de watervoorziening in steden (Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 1). ‘Water for all’, het motto tijdens het ‘Water Decennium’, werd verlaten voor veel minder ambitieuze doelstellingen (Hemson, 2008, p. 22).

1.4.2.

POST-WASHINGTON CONSENSUS TIJDPERK & DE MILLENNIUMDOELSTELLINGEN

“... the solution to poorly performing nonprivatized systems is not necessarily privatization, but ratter better managed and better financed nonprivate systems.” (Bond, 2010, p. 10) Eind jaren ’90, begin jaren ’00 merkten staatsleiders, internationale en bilaterale donoren dat volledige waterprivatisering geen succesvol alternatief was. Een groeiend aantal studies toonden namelijk aan welke negatieve sociale implicaties verbonden waren aan het winst-maximaliserende gedrag van private bedrijven (Smith L. , 2006, p. 1). Bovendien beseften men dat water en de voorziening van water niet als een apolitiek gegeven konden beschouwd worden en zeer gevoelig lagen bij de bevolking en sociale bewegingen.

Met de overgang naar ‘roll out’ neoliberalisme, kwam er ook een verandering in de visie over hoe het waterbeheer en -voorziening zou moeten verlopen. De focus moest niet op privatisering en op de terugtrekking van de staat liggen, maar eerder op de invoering van ‘private sector’-technieken in de publieke ruimte (Schwartz, 2008, p. 50). Sinds de jaren ’90 daalde dan ook het aantal directe privatiseringen van de watervoorziening, maar wordt de commercialiseringstrend voortgezet, grotendeels door het gebruik van publiek-private samenwerking (PPS) (Pigeon, McDonald, Hoedeman, & Kishimoto, 2012, p. 8). Aanhangers van de Post-‘Washington Consensus’ stellen dat markten en staten een complementaire rol moeten spelen, en dat het maatschappelijk middenveld de gaten hoort in te vullen. Regeringen moeten volgens deze ideologie zoveel mogelijk ruimte laten voor de marktmechanismen en hun rol tot die van scheidsrechter, regelgever en begeleider beperken (Bakker, 2010, p. 215).

Ook in ontwikkelingslanden beseften men eind de jaren’ 90 dat verscheidene proefprojecten in de watervoorziening niet de gewenste resultaten bereikten. De invoering van SAP’s leidde in verscheidene landen tot hogere schulden. Dit, samen met de sociale protesten tegen private internationale watervoorzieningsbedrijven, zorgden ervoor dat begin de jaren ’00 TNC’s zich massaal 11

terugtrokken uit Derde Wereldlanden, en zich begonnen te focussen op meer winstgevende markten 8 (Hemson, 2008, p. 38). Tegenwoordig lijkt het erop dat Water TNC’s korte termijn managementcontracten prefereren en zich focussen ‘operations & maintenance’. In tegensteling tot de vroegere concessies en leaseovereenkomsten, houden deze weinig of geen risico’s in voor de TNC en worden inkomsten gegarandeerd. Kemeny – een manager bij RWE Thames- erkende in 2004 dat de toekomst van private watervoorzieningsbedrijven in ontwikkelingslanden lag in het aanleren van vaardigheden en expertise in plaats van de financiering te verzorgen. In deze publiek-private samenwerking neemt de publieke sector de verantwoordelijkheid voor de lange termijn investeringen, terwijl de private sector zich richt op het verbeteren van de efficiëntie (van Rooyen & Hall, 2007, p. 2). De gewaarwording dat verscheidene ontwikkelingslanden de Millenium Doelstellingen omtrent water en sanitaire voorzieningen niet halen, zorgde voor een hernieuwde aandacht voor het gezondheidsaspect in watervoorziening (Bond, 2010, p. 4). Bovendien leidde het falen van de private sector in een hernieuwd geloof in de staat als enige organisatie die in staat is de kosten te dragen die gepaard gaan met het voorzien van water en sanitaire voorzieningen aan de miljarden armen (Hemson, 2008, p. 40)9. Dit inzicht zorgde ervoor dat het IMF SAP’s grotendeels achter zich liet, en zich, met de introductie van het ‘Poverty Reduction and Growth Facility’-programma (’99) (PRGF), meer ging focussen op ‘good governance’ en ‘water governance’ in ontwikkelingslanden. Aanhangers van ‘governance’ focussen net als NPM-aanhangers op het belang van betrouwbare managementpraktijken, accountability, efficiëntie, responsiviteit en duurzaamheid in de publieke sector. Buiten deze efficiëntie-gerichte maatregelen, bevat ‘governance’ echter ook equity-gerichte maatregelen. Er wordt een grote nadruk gelegd op het belang van democratische beginselen die ervoor zorgen dat een open, transparante, solidaire en rechtvaardige aanpak wordt gevolgd, met als doel niet alleen formele democratie te bereiken, maar ook inhoudelijke democratie (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 4). Toch bleven spaarzaamheid en efficiëntie de dominerende doelstellingen binnen het IMF, en blijven privatisering en ‘full cost recovery’ twee heilige koeien. Volgens Grusky (2001) onthult een willekeurig overzicht van het leenbeleid in 40 landen dat in 2000 het IMF in het leningsovereenkomst met 12 landen voorwaarden oplegde van waterprivatisering of ‘full cost recovery’. Het merendeel van deze leningen werden onderhandeld onder haar ‘Poverty Reduction and Growth Facility’-programma (Grusky, 2001).

8

In december 2002 werd het Franse waterbedrijf Suez gedwongen zich terug te trekken uit Manila wegens immense verliezen. Investeringen van de private sector in waternutsbedrijven in Derde wereldlanden daalde in 2001 tot de helft van de 120 miljard dollar van 1997 (Bond, 2010, p. 27). 9 Het is echter niet omdat een dienst in publieke handen is, dat het niet gecommodificeerd kan worden (van Rooyen & Hall, 2007, p. 5).

12

1.5. KRITIEK OP NPM & NPM-TECHNIEKEN IN WATERVOORZIENING Hoewel het New Public Management in een relatief korte periode veel steun verwierf in de beleidsen academische wereld, kende het echter ook de nodige tegenstand. In het volgende gedeelte worden enkele kritieken opgesomd, met name (1) Ongewenste effecten van het NPM-beleid; (2) Verschillende aard en doelstellingen van private en publieke bedrijven; en (3) De strijd tussen de 3 E’s en ‘Equity’. 1.5.1. ONGEWENSTE EFFECTEN VAN HET NPM TEVEEL FLEXIBILITEIT EN AUTONOMIE LEIDEN TOT CORRUPTIE Bepaalde tegenstanders van het NPM menen dat het eigenbelang en corruptie bij beleidsmakers kan stimuleren, en dat seniorbureaucraten voor privatisering en uitbesteding kiezen omdat dit toegang creëert tot ‘rent-seeking behavior’10 en andere vormen van wangedrag. Deze critici beweren dat NPM voor een vermindering aan ethische standaarden binnen de publieke sector heeft geleid, en dat het een toenemende incidentie van hebzucht, vriendjespolitiek en tegenstrijdige belangen in de hand heeft gewerkt.

Vooral

in

ontwikkelingslanden,

waar

patronagesystemen

vaker

voorkomen

en

verantwoordingssystemen zwak zijn, kan de toepassing van het NPM tot meer misbruik en willekeurig gebruik van discretionaire bevoegdheden leiden (Luke, Kearins, & Verreyne, 2011, p. 328). DECENTRALISATIE LEIDT TOT EEN TEKORT AAN MIDDELEN De decentralisatie van staatsdiensten gaat over het algemeen gepaard met de verschuiving van verantwoordelijkheid van het nationaal naar lokaal niveau, maar met minder middelen. Dit is een probleem dat gekend staat als ‘unfunded mandates’. Er wordt beweerd dat het hoofddoel achter decentralisatie een verhoogde efficiëntie is, maar volgens Bond (2008b, p. 36) leidt dit in de praktijk tot 'commodificatie'11 van staatsdiensten. Tegelijkertijd staan lokale overheden onder veel ernstigere concurrentiedruk,

en

entrepreneurialism’

12

dwingt

de

decentralisering

tot

een

verschuiving

naar

‘urban

. Deze kenmerken van de decentralisatie hebben volgens de auteur een

verwoestende invloed op de toegang tot water/sanitaire voorzieningen voor arme mensen (Bond, 2008b, p. 36).

10

‘Rent seeking behavior’ wordt gedefinieerd als pogingen van individuen om hun persoonlijk kapitaal of vermogen te vergroten, terwijl tegelijkertijd een negatieve bijdrage wordt geleverd aan het nettokapitaal van de samenleving (De Beer & Schuyt, 2004, p. 253) 11 Commodificatie is het proces waarbij steeds meer goederen, diensten en denkbeelden een ‘commodity’ of koopwaar worden. 12 . Onder een ‘urban entrepreneurialistic’ beleid werd het vooral belangrijk de competitieve positie van de stedelijke economieën te versterken (MacLeod, 2002, pp. 603-604; Swyngedouw et al., 2002, p. 563; MacLeod & Ward, 2002, p. 155; MacLeod, Raco, & Ward, 2003, p. 1658). De commerciële functie van de stad werd herontdekt.

13

GEEN GARANTIE OP TRANSPARANTIE & VERANTWOORDING Ook wordt er beweerd dat het NPM leidt tot een verlies van de traditionele publieke kanalen tot ‘accountability’, omdat functies worden versnipperd over een tal van organisaties. Zeker wanneer publieke nutsbedrijven worden geprivatiseerd of publiek verantwoordelijkheden worden uitbesteed aan winstzoekende commerciële bedrijven, vindt deze versnippering van ‘accountability’ en vermindering in transparantie plaats (Larbi, 1999). Swyngedouw meent dat informatie binnen de watersector moeilijker bereikbaar wordt. Informatie die in het verleden onder publieke handen viel, wordt gecommodificeerd en krijgt commerciële significantie waardoor het vaak als een confidentieel gegeven beschouwd wordt. Dit verandert volgens deze auteur de aard van participatie, democratie en ‘accountability’ in hevige mate (Swyngedouw, zoals vermeld in van Rooyen & Hall, 2007, p. 9)

1.5.2. VERSCHILLENDE AARD EN DOELSTELLINGEN VAN PRIVATE EN PUBLIEKE BEDRIJVEN Een van de meest gehoorde kritieken is dat de aard van de publieke sector te verschillend is van de private sector, en dat hierdoor private sector-maatregelen en theorieën niet geschikt zijn om in de publieke sector toegepast te worden. Het NPM zou de kernwaarden van de publieke sector ondermijnen. Bovendien is er volgens deze critici geen garantie dat de private sector beter zal presteren dan de publieke sector (den Heyer, 2011, p. 421; Larbi, 1999; Mhina, 2008, p. 3). Ook geloven critici dat er een te groot contrast is tussen de doelstellingen van de publieke sector en deze van de private sector. De hoofddoelstelling van de publieke sector bestaat eruit de bevolking te dienen en zijn welzijn te garanderen en beschermen. In de private sector is winst maken echter de voornaamste doelstelling. Deze twee doelstellingen zijn echter niet altijd verenigbaar. Een kritiek op de introductie van private sector-technieken in de publieke sector is dat het ongelijkheid in de samenleving zou stimuleren. Van Rooyen en Hall (2007, p. 6) hebben volgende kritiek op de commercialisering van de dienstverlening van water: “Such commercialisation fundamentally alters the underlying managerial ethos of public services provision and this influences issues and practices on equity, social justice, subsidation, long term planning, how water is priced and valued, accountability and citizenship.”

1.5.3. STRIJD TUSSEN 3 E’S EN EQUITY Een laatste kritiek die hier belicht zal worden is de discrepantie tussen het streven naar efficiëntie en spaarzaamheid, en het streven naar billijkheid en sociale rechtvaardigheid. Zo argumenteerden Le Grand en Bartlett (1993) dat de kwaliteit van de dienstverlening kan verslechteren wanneer ambitieuze, professionele normen vervangen worden door normen van minimalisme en bezuinigingen. Door teveel

14

nadruk te leggen op kostenvermindering, kan het NPM ervoor zorgen dat er te zeer naar efficiëntie gestreefd wordt in een gebrekkig beleid. Dit bevordert enkel de korte termijn-winsten, maar ondermijnt de capaciteit van de staat om een lange-termijn perspectief uit te werken (Petrescu, Popescu, Barbu, & Dinescu, 2010, p. 413). Narsiah (2010, p. 5) meent dat de focus op budgetdiscipline op centraal niveau, die eigen is aan het neoliberalisme en het NPM, voor een grotere druk op het lokale niveau zorgt. De lokale overheden moeten voor eigen inkomsten zorgen waardoor er een veel grotere focus komt te liggen op financiële levensvatbaarheid. Op die manier wordt het optimaliseren van winst (overschot) en de beperking van de kosten de belangrijkste doelstellingen van de lokale overheid, en wordt er minder aandacht gegeven aan de sociale kant van dienstverlening. Een gevolg daarvan is volgens de critici een toenemende ongelijkheid tussen burgers. Volgens hen zorgen mechanismen eigen aan de private sector voor ‘marktniche-zoekend’-gedrag bij publieke dienstverleners. Neoliberalisme en NPM leiden volgens deze critici tot sociale exclusie, daar het de sociale vangnetten eigen aan de welvaartstaat, die vooral cruciaal zijn voor de armen en kwetsbaren, tracht af te breken (Luke, Kearins, & Verreyne, 2011, p. 328) Met betrekking tot watervoorziening meent Narsiah (2008, p. 24) dat ‘full cost-recovery’ in deze sector gebaseerd is op onzekere grondslagen en kan gekoppeld worden aan ‘rent seeking’. Door een gebrek aan competitie in de watersector, wat te wijten is aan de specifieke aard van deze sector, hebben managers de volledige controle over de waterprijzen en kunnen ze deze manipuleren zodat ze aan bepaalde prestatie-indicatoren voldoen. Verscheidene critici menen dan ook dat water moet beschouwd worden als een basisbehoefte en een recht. Voorstanders van deze houding benadrukken dat elk beleid dat gericht is op de commodificatie van dit recht ten voordele van een onderneming of corporatie, een groot risico creëert voor de arme bevolking en voor de ontwikkeling van het land. Water is te cruciaal om de regulering en voorziening ervan te laten afhangen van winstgerichte investeerders. Volgens deze critici moet ‘equity’ in alle omstandigheden een grotere rol spelen dan ‘economy’ in het watervoorzieningsbeleid (Mascarenhas, 2008, p. 192; 195). Van Rooyen en Hall (2007, p. 9) vatten deze bezorgdheid als volgt samen: “When economic maximisation becomes the goal, social and political values such as equity, social justice, universal access and democracy tend to be ignored as the service is removed from its historical, spatial and sociopolitical contexts.”

15

2

NMP-MAATREGELEN VS DOELSTELLINGEN IN DE WATERVOORZIENING

Daar het NPM geen monolithisch en onveranderlijk gegeven is, is het cruciaal dat deze thesis zich niet baseert op één enkele auteur uit de beginjaren van het NPM voor het aangeven van de kenmerken van het NPM, maar dat er gebruik gemaakt wordt van een assortiment aan auteurs uit de verschillende fasen van het NPM. Wegens de beperkte omvang van deze masterproef, is er getracht het aantal maatregelen samen te brengen onder 5 subcategorieën: (a) Externe & Interne Autonomie; (b) Performantiecontrole & Resultaatsgerichtsheid; (c) Grotere disciplinering en budgetbezuiniging; (d) Introductie van quasi-markt principes, competitie en private sector – gedachtengoed; en (e) Klantgerichtheid en nadruk op Kwaliteit13. Wanneer bovenstaande kenmerken worden toegepast in de publieke sector, is dit meestal met het doel de werking efficiënter, effectiever, spaarzamer (‘economy’) te maken. In een latere fase van het NPM is daar sociale rechtvaardigheid (‘equity’) aan toegevoegd. In het volgende gedeelte wordt een korte omschrijving van de verschillende kenmerken gegeven, en wordt uitgelegd wat de doelstellingen concreet inhouden. Men moet evenwel steeds in gedachten houden dat deze kenmerken en doelstellingen geen losstaande elementen zijn, maar inherent aan elkaar verbonden zijn en vaak in elkaar overvloeien.

2.1. MAATREGELEN Zoals eerder vermeld, meende Hood dat het NPM voortvloeide uit het huwelijk van 2 stromingen. De eerste benadrukt het belang van ‘managerialism’ in de publieke sector en de vrijheid om autonoom te managen, en komt uit de ‘scientific management’- beweging. Managerialisten menen dat het cruciaal is dat overheidsinstellingen verschuiven van het oude bureaucratische model dat hiërarchie en controle centraal stelt, naar een nieuw post-bureaucratisch model dat veel meer nadruk legt op innovatie (Larbi, 1999, pp. 13-16). De tweede stroming waaruit het NPM vloeide, is de ‘Nieuwe Institutionele Economie’- beweging. Deze is dan weer sterk verbonden met de ‘public choice’-theorie, transactiekosten-, en ‘principalagent’-theorie. Volgens deze stroming moeten hervormingen in de overheidssector marktgerichte ideeën als concurrentie, ‘contracting’, transparantie en de nadruk op prestatiestimulansen incorporeren, en op die manier efficiëntie in de publieke dienstverlening bevorderen (Larbi, 1999, p. 16).

13

Zie ‘Figuur 1’ voor de verduidelijking van de keuze van deze subcategorieën.

16

2.1.1. MANAGERIALISM

a. Externe & Interne Autonomie

Een eerste maatregel van het NPM is de verhoogde autonomie van bedrijf ten aanzien van de buitenwereld. De externe autonomie betekent dat het bedrijf min of meer zelfstandig en onafhankelijk kan beslissen hoe zijn beleid er uitziet. De macht ligt bij een Raad van Bestuur, buiten de invloedsfeer van vakbonden en verkozen vertegenwoordigers (Larbi, 1999, p. 15; Smith L. , 2006, p. 2). Dit streven naar grotere autonomie staat ook centraal in de neoliberale ideologie, en kan bereikt worden door publieke organisaties op te splitsen in afzonderlijk beheerde units. Elke publieke sector moet geïdentificeerd worden als een zelfstandig kostencentrum 14 , beschikken over een eigen organisatorische identiteit, en moet een groter beslissingsmandaat over middelen krijgen (Hood, 1991, p. 5; Hood, 1995, p. 95; 97). Een zeer nauw gerelateerd begrip is verzelfstandiging (‘corporatisation’), de introductie van onafhankelijke business units die financieel en bestuurlijk afgeschermd zijn van alle andere publieke sectoren, maar nog steeds onder publieke verantwoordelijkheid vallen (McDonald & Ruiters, 2005, p. 3).

Interne Autonomie slaat op de vraag of werknemers en managers binnen het bedrijf voldoende zelf beslissingen kunnen maken. Een onderdeel van deze soort autonomie benoemt Hood (1995, p. 97) als ‘hands-on management’ in de publieke sector. Hiermee bedoelt hij dat openbare organisaties binnen de NPM-ideologie meer actief gecontroleerd worden door zichtbare topmanagers die over discretionaire macht beschikken. Dit is volgens Hood noodzakelijk omdat ‘accountability’ een duidelijke toewijzing van de verantwoordelijkheid voor acties vereist (Hood, 1991, p. 4). Verder meent deze auteur dat binnen het NPM-denken de decentralisering van management autoriteit, en een minder gelaagde hiërarchie binnen het bedrijf gewenst zijn. Dit zou medewerkers de gepaste ‘freedom to manage’ geven (Larbi, 1999, p. 15). Decentralisatie & verhoogde autonomie hebben volgens Osborne & Gaebler (1993, pp. 252-253) volgende voordelen: (1.) Gedecentraliseerde instellingen zouden veel flexibeler zijn, en zouden sneller kunnen reageren op veranderende omstandigheden en behoeften van klanten. (2.) Decentrale instellingen zouden effectiever werken dan gecentraliseerde instellingen. Frontline werknemers staan het dichtst bij de meeste problemen en opportuniteiten. Vaak kunnen zij de beste oplossing naar voor schuiven wanneer ze de steun krijgen van degenen die de organisatie runnen. (3.) Gedecentraliseerde 14

De opsplitsing in zelfstandige kostencentra, die elk verantwoordelijk zijn voor hun eigen inkomsten en uigaven, en waarbij middelen van één kostencentrum niet overgedragen kunnen worden naar een ander kostencentrum, staat gekend als Ring-fencing (Narsiah, 2008, p. 23).

17

instellingen zouden veel innovatiever dan gecentraliseerde instellingen tewerk gaan. Innovaties gebeuren vaak omdat goede ideeën opborrelen bij werknemers die daadwerkelijk het werk doen en omgaan met de klanten. (4.) Gedecentraliseerde instellingen zouden een hogere moreel, meer inzet en een hogere productiviteit voortbrengen. Dit komt volgens NPM-aanhangers doordat managers die medewerkers belasten met belangrijke beslissingen, hun respect voor de medewerkers tonen, en dat dit de eigenwaarde van de werknemers verhoogt. b. Performantiecontrole & Resultaatsgerichtsheid

Een overschakeling naar explicietere standaarden en meer meetbare prestatiemaatstaven in de openbare sector, ziet Hood als een volgend algemeen principe van het NPM. Volgens deze auteur kan een publieke organisatie enkel efficiënt te werk gaan wanneer haar doelstellingen, succesindicatoren en streefcijfers duidelijk gedefinieerd zijn, bij voorkeur in kwantitatieve termen (Hood, 1991, p. 4; Hood, 1995, p. 97).

Een versterkte focus op audits wordt door NPM-aanhangers aanzien als een waardige vorm van performantiecontrole. Ferlie et al. (1996, p. 11) beschouwen de uitbreiding van audits zowel op financieel als professioneel vlak, en het gebruik van transparante methoden om prestaties te beoordelen, als belangrijke NPM-maatregelen. Ook een verhoogde participatie aan benchmarking oefeningen, en een groter gebruik van protocollen om professionele prestaties te beoordelen, als hoofdthema’s binnen het NPM. Het transparanter maken van het budget moet volgens aanhangers van het NPM gebeuren door middel van het gebruik van accrual accounting (Larbi, 1999, p. 15). Tevens meent Hood dat het cruciaal is dat de nadruk niet op procedures ligt, maar op resultaten. Om deze resultaatsgerichtheid te bereiken, moet de toewijzing van middelen en beloningen gekoppeld worden aan gemeten resultaten (Hood, 1991, p. 4; Hood, 1995, p. 3). Vaak gebeurd dit via een performantie contract.

De voordelen van resultaats- en outputgeoriënteerde organisaties zijn volgens Osborne & Gaebler dat ze (1.) efficiënter zijn dan regel-gedreven organisaties, (2.) meer effectief zijn dan regel-gedreven organisaties en betere resultaten produceren, (3.) flexibeler zijn dan regel-gedreven organisaties, en (4.) een hogere moreel dan regel-gedreven organisaties hebben (Osborne & Gaebler, 1993, pp. 113114).

18

c. Grotere disciplinering & budgetbezuiniging

Hood gelooft dat één van de belangrijkere maatregelen van het NPM bestaat uit grotere discipline en spaarzaamheid in het gebruik van middelen binnen publieke organisaties. Openbare instellingen moeten actief zoeken naar alternatieve, minder kostelijke manieren om publieke voorzieningen te verlenen. Verder moet er meer arbeidsdiscipline worden opgelegd, en moet de macht van de vakbonden zoveel mogelijk worden ingeperkt. ‘Do more with less’ zou het uithangsbord van elke NPM-georiënteerde publieke organisatie moeten zijn (Hood, 1991, p. 5; Hood, 1995, p. 97). Volgens Osborne & Gaebler (1993, pp. 195-218) is de ideale overheid een ‘Enterprising Government’. Deze overheid zal eerder geld verdienen dan uitgeven. Ook Ferlie et al. (1996, p. 11) geloven dat het NPM gekenmerkt wordt door een verhoogde aandacht voor financiële controle, een sterke bezorgdheid voor ‘value-for-money’ en efficiëntie, en het verkrijgen van ‘more from less’. Eén manier om spaarzamer te werk te gaan is door het principe van ‘full cost recovery’ te hanteren. Op die manier worden alle productiekosten teruggewonnen, door de consument de volledige kostprijs te laten betalen (Narsiah, 2008, p. 23). Niet enkel budgetdiscipline valt onder de disciplinering, ook de verhoging van arbeidsdiscipline, het bieden van verzet tegen vakbonden, en het inkrimpen van de publieke sector horen onder deze term thuis (Larbi, 1999, p. 15).

2.1.2. COMPETITIE EN MARKTGERICHTE TECHNIEKEN

d. Introductie van (quasi-)marktprincipes, competitie en private sector - gedachtengoed

Een volgend maatregel van het NPM is volgens Hood de introductie van een grotere competitiviteit, zowel tussen de verschillende publieke organisaties als tussen publieke en private organisaties. Deze rivaliteit zou namelijk voor lagere kosten en betere standaarden zorgen. Om die reden zouden publieke organisaties met contracten en openbare aanbestedingsprocedures moeten werken (Hood, 1991, p. 5; Hood, 1995, p. 97). Ook Osborne en Gaebler (1993, pp. 80-84) geloven ook dat de creatie van een competitieve overheid noodzakelijk is. De injectie van competitie in de dienstverleningssector is volgens hen een voordelige zaak omdat het een grotere efficiëntie in de publieke sector zou brengen. Competitie dwingt publieke (of private) monopolies in te spelen op de behoeften van hun klanten. Bovendien zou concurrentie innovatie belonen, waar een monopolie innovatie belemmert. Tenslotte zou concurrentie de trots en het moreel van het overheidspersoneel verhogen.

19

Osborne & Gaebler (1993, pp. 280-310) geloven dat een meer marktgeoriënteerde overheid de voorkeur krijgt omdat (1.) niet-marktgeoriënteerde programma’s gestuurd worden door de politiek, niet door het beleid, (2.) deze de neiging hebben om gefragmenteerde dienstverleningssystemen te creëren, (3.) niet-marktgeoriënteerde programma’s niet zelfcorrigerend zijn en (4.) zelden uitsterven, ook al zijn ze ineffectief. (5.) Verder zijn deze programma’s vaak gebaseerd op commando’s, niet op ‘incentives’ (Osborne & Gaebler, 1993, pp. 286-288).

De introductie van private sector-technieken in de watervoorziening kan verschillende vormen aannemen. De meest extreme vorm is volledige privatisering. Waterprivatisering in zijn meest extreme gedaante betekent dat het overheidsbedrijf dat bevoegd was voor watervoorziening verkocht wordt aan een privaat bedrijf. Dit privaat bedrijf is nu volledig verantwoordelijk voor de dienstverlening. Volledige privatisering was vooral populair ten tijde van het ‘roll back’neoliberalisme van Thatcher en Reagan (McDonald & Ruiters, 2005, p. 14). Auteurs als Narsiah (2010, p. 381) en McDonald & Ruiters (2005, p. 3) menen dat de term privatisering een ruimere betekenis inhoudt. Deze auteurs geloven dat niet enkel ‘de verschuiving van de productie van goederen en diensten van publieke handen naar private handen’ als privatisering moet beschouwd worden, maar dat ook deregulering, commercialisering, uitbesteding en ‘verzelfstandiging’ als vormen van privatisering moeten gezien worden. Een mildere vorm van de introductie van de private sector binnen de publieke dienstverlening is de commercialisering van watervoorziening. Dit proces verwijst naar het meer algemene patroon van ‘het runnen van waterdiensten als een bedrijf’ en kan worden uitgevoerd zonder de betrokkenheid van de private sector (McDonald & Ruiters, 2005, p. 3). Van Rooyen en Hall (2007, p. 6) omschrijven commercialisering als een proces van institutionele veranderingen waarbij het management instellingen (regels, normen en gebruiken) verandert, zodat de invoering van commerciële beginselen (zoals het gebruik van volledige kostendekking en concurrentie), commerciële methoden (zoals kosten-batenanalyse, ‘ringfencing’, en ‘performance contracts’) en commerciële doelstellingen (zoals de focus op korte-termijn financiële winst) worden geïntroduceerd in de publieke institutie. Verder in deze thesis zal duidelijk worden dat deze commercialisering ook in de watervoorziening van Johannesburg heeft plaatsgevonden. Een andere vorm van privatisering die zich heeft voorgedaan in de watervoorziening in Johannesburg is verzelfstandiging of ‘corporatisation’. Deze vorm van privatisering is eerder eigen aan het ‘roll out’-neoliberalisme 15 , waarbij eigenschappen van de private sector worden geïntroduceerd in de 15

Zoals eerder vermeld moet men in gedachten houden dat deze vorm van privatisering niet enkel eigen aan het roll out-neoliberalisme, en er geen duidelijk definieerbare grens tussen het roll back-neoliberalisme en roll out-

20

publieke wereld, maar waarbij de overheid het zeggenschap en de verantwoordelijkheid behoudt. Bij de verzelfstandiging van watervoorziening worden onafhankelijke business units gecreëerd, die financieel en bestuurlijk afgeschermd zijn van alle andere sectoren16 in de gemeente/stad, maar nog steeds onder de verantwoordelijkheid van het stadsbestuur vallen (McDonald & Ruiters, 2005, p. 3). Het voordeel van deze vorm van privatisering bestaat volgens voorstanders uit het feit dat de efficiëntie-winsten die de privatisering van dienstverlening zou met zich meebrengen worden binnengehaald, maar dat het tegelijkertijd de macht en betrokkenheid van de staat in stand houdt waardoor men de negatieve sociale risico’s, die inherent zijn aan privatisering, kan vermijden (Smith L. , 2006, p. 1). Een onderdeel van het neoliberaal en NPM-beleid is dat men publieke goederen commodificeert, beschouwt als handelswaren. Commodificatie bestaat uit de transformatie van alle sociale relaties naar economische relaties die ondergeschikt zijn aan de marktlogica en gereduceerd worden tot de ruwe calculus van winst (McDonald & Ruiters, 2005, p. 3). In watervoorziening verwijst commodificatie naar het proces waarbij waterdiensten een commoditeit worden, en waarbij de markt als een sociale instelling de toegang tot water beïnvloedt en stimuleert tot consumentisme en individualisme. Concurrentie en efficiëntie worden de belangrijkste aspecten die allocatie beïnvloeden. In het proces zal de ruilwaarde van water domineren over zijn gebruikswaarde (van Rooyen & Hall, 2007, p. 5). Volgens Bond (2010, p. 17) bestaat de commodificatie van water uit: 

het benadrukken van de rol van water als 'economisch goed'



het proberen om kruissubsidiëring te verminderen, zodat de eindgebruiker het effectieve waterverbruik betaald



het benadrukken van een 100% ‘cost recovery’ op de exploitatie-en onderhoudskosten (zelfs wanneer investeringen worden gesubsidieerd)



het bevorderen van een extreem beperkte vorm van inkomensafhankelijke subsidies



het vaststellen van schaduwprijzen voor water als een ecologisch goed



het oplossen van problemen in verband met staatscontrole over water (inefficiënties, buitensporige administratieve centralisatie, gebrek aan concurrentie, zwakke facturering en politieke inmenging) en staatsinmenging in het proces



het bevorderen van de privatisering van watervoorziening (Bond, 2010, p. 17)

neoliberalisme bestaat. Bovendien moet er in gedachten gehouden worden dat er ook geen duidelijke definieerbare grens ligt tussen de verschillende kenmerken van het NPM, en dat verzelfstandiging ook samenhangt met de verhoging van autonomie (zie 2.1.1., sectie a.) 16 Deze financiële en bestuurlijke afscherming van verschillende business units staat beter gekend als ringfencing.

21

e. Klantgerichtheid en nadruk op Kwaliteit

Ferlie et al. (1996, p. 11) menen dat het NPM een grotere nadruk op klantgerichtheid 17 en responsiviteit ten opzichte van de consument legt. Ook Osborne & Gaebler (1993, pp. 166-194) zijn ervan overtuigd dat het cruciaal is dat een overheid tracht om aan de noden van zijn klanten te voldoen, in plaats van aan de noden van de bureaucratie. De klantgerichtheid hangt af van de responstijd op klachten en de tijd die nodig is om het probleem te herstellen, de communicatie met klanten tijdens crisismomenten, het aantal kanalen waarmee de klant het nutsbedrijf kan bereiken,… De voordelen van deze klantgerichtheid zijn volgens Osborne & Gaebler (1993, pp. 166-194) dat klantgerichte systemen (1.) de dienstverleners dwingen om verantwoording af te leggen aan hun klanten, (2.) de beslissing van de dienstverlener depolitiseert, (3.) meer innovatie stimuleren, (4.) mensen keuzes tussen verschillende soorten diensten geven, (5.) minder verspillen omdat ze het aanbod afstemmen op de vraag, en (6.) meer kansen creëren voor gelijkheid (Osborne & Gaebler, 1993, pp. 181-186). Een gerelateerd concept met klantgerichtheid, is de focus op het leveren van een kwaliteitsvol product. De kwaliteit van een product als water kan geverifieerd worden door onder andere monsters van het product te nemen en te analyseren.

2.2. DOELSTELLINGEN

2.2.1. EFFICIENCY, EFFECTIVENESS & ECONOMY De efficiëntie van een beleid kan gemeten worden door te bekijken welke inputs nodig zijn om de gewenste output te verkrijgen. Indien men dezelfde output kan verkrijgen met minder inputs, is de efficiëntie er op vooruitgegaan (Brewer, 2010). Efficiëntie in de watervoorziening houdt in dat er zo weinig mogelijk middelen (financiële bronnen, water) gebruikt worden om een zoveel mogelijk mensen te voorzien van water. De effectiviteit van een publiek beleid wordt bepaald door de vraag of de vooropgestelde doelstellingen bereikt zijn. Publieke dienstverleners kunnen efficiënt te werk gaan, maar de vooropgestelde doelstellingen niet halen. In dit geval is men ineffectief. Effectiviteit wordt gemeten door het stellen van duidelijke doelstellingen voor het werk begint en dan evalueren of de doelstellingen zijn gehaald of niet (Brewer, 2010). Met betrekking tot de effectiviteit van watervoorziening is vooral de vraag ‘heeft iedere voldoende toegang tot drinkbaar water?’ cruciaal.

17

De term klantgerichtheid wordt gedefinieerd als het voldoende inzicht hebben in de klanten en hun noden, zodat men op die manier in staat is op de continue basis meerwaarde voor hen te creëren (Walker, Brewer, Boyne, & Avellaneda, 2011, p. 708).

22

Spaarzaamheid (‘economy’) is een derde element van het 3-E’s model en heeft betrekking tot de financiële aspecten van de publieke administratie. De ‘economy’ wordt gemeten aan de kosten van de verbruikte middelen en de waarde van het geleverde vermogen (Brewer, 2010). Deze doelstelling hangt deels tezamen met de efficiëntie-doelstelling. In de watervoorziening houdt spaarzaamheid in dat de begroting van het nutsbedrijf goed in de gaten wordt gehouden, en dat er een grote focus is op kostenbeperking.

2.2.2. EQUITY Zoals eerder vermeld is de inhoud van het NPM geen vaststaand gegeven maar verandert het doorheen tijd en ruimte. Overheidsleiders die het NPM toepasten merkten dat het soms sociale neveneffecten met zich meebracht. Om die reden werden, onder meer onder ‘good governance’, ook billijkheid (equity) opgenomen tot de doelstellingen. ‘Equity’ staat hierbij voor het feit dat alle mannen en vrouwen de kans moeten krijgen om hun welzijn te verbeteren of te behouden (Graham, Amos, & Plumptre, 2003, p. 3). Billijkheid tussen en onder de verschillende belangengroepen, stakeholders, en consumenten-kiezers moet zorgvuldig opgevolgd worden gedurende het proces van beleidsontwikkeling en-uitvoering. Het is essentieel dat straffen voor een misdrijf voor iedereen billijk worden toegepast, en door anderen ook zo gepercipieerd worden. Boven alles is ‘water governance’ sterk gebaseerd op de ethische principes van de maatschappij waarin het functioneert. Dit uit zich het sterkst in de kwestie van rechtvaardigheid, eigendomsrechten voor gebruik, toegang tot water, en het eigendomsrecht op water. Wet- en regelgeving moeten eerlijk en onpartijdig worden afgedwongen (Rogers & Hall, 2003, p. 28).

In deze thesis wordt ‘equity’-principe in watervoorziening onder de loep genomen. Dit betekent dat er wordt gekeken of de toegang tot drinkbaar water voor iedereen beschikbaar is, ongeacht gender, economische klasse, ras, religie…. Verder staat dit principe voor de herstelling van sociale uitsluiting uit het verleden. Vooral in Zuid-Afrika, waar apartheid jarenlang voor een onrechtvaardige verdeling van watervoorziening gezorgd heeft, is dit een cruciaal gegeven. Billijkheid betekent in deze context dat er in de regio’s die in het verleden verwaarloosd werden door de apartheidsstaat, geïnvesteerd wordt in een duurzame infrastructuur voor watervoorziening, en dat de overheid tegemoetkomingen maakt naar diegenen die nog steeds de gevolgen dragen van het apartheidsregime. Het ‘equity’principe vindt vlees in praktijken zoals kruissubsidiëring tussen de verschillende economische klassen, geslachten, gebieden / regio's, sectoren... Het ethiek-principe komt tot uiting in het feit dat de wet- en regelgeving en juridische instituten gebruikt worden om deze billijkheid onpartijdig af te dwingen. 23

3

HISTORISCH EN POLITIEK KADER WATERVOORZIENINGSBELEID ZUID-AFRIKA

In dit hoofdstuk wordt het algemeen historische en politiek kader weergeven waarbinnen Johannesburg Water18 functioneert. De unieke geschiedenis en context van Zuid-Afrika heeft namelijk een cruciale invloed gehad op de inhoud van het watervoorzieningsbeleid. Eerst wordt een korte historische schets gemaakt, zowel op nationaal als stedelijk niveau (3.1.). Vervolgens worden de belangrijkste actoren in de watervoorziening in Zuid-Afrika vernoemd (3.2.). Tenslotte sluit dit hoofdstuk af met korte opsomming van de belangrijkste wetten en decreten omtrent watervoorziening (3.3.).

3.1. HISTORISCHE SCHETS

3.1.1. OP NATIONAAL NIVEAU: RDP, GEAR & ACTUALLY EXISTING NEOLIBERALISM Zuid-Afrika is een land dat decennialang geteisterd werd door politieke, economische en sociale discriminatie tegen de zwarte bevolking. De bevoordeling van blanken tijdens het apartheidsregime was uitermate duidelijk in de toegang tot publieke ruimten en dienstverlening. Tijdens de hoogdagen van de verstedelijking en het apartheidsregime (de jaren ’60),

werden zwarte Zuid-Afrikanen

verplicht in townships (met Soweto als bekendste voorbeeld in Johannesburg) te leven, en werden lokale overheden gecreëerd op basis van ras. Formele basisvoorzieningen, zoals stromend water en riolering, werden verstrekt in de townships, maar werden niet bijzonder goed beheerd. In de jaren ‘80 en vroege jaren ’90 kon de apartheidsregering de instroom van rurale migranten naar de stedelijke gebieden niet langer beperken, en informele nederzettingen begonnen zich te verspreiden in de periferie van steden. De regering creëerde administratief onafhankelijke entiteiten beheerd door zwarte lokale overheden in townships. Deze waren afgescheiden van de blanke lokale autoriteiten die belast waren met de kerngebieden in de steden. Tijdens deze periode gingen de water- en sanitaire voorzieningen in townships zienderogen achteruit. De lokale besturen misten de technische vaardigheden, en problemen met waterlekken en rioolverstoppingen groeiden. De infrastructuur breidde veel te langzaam uit om aan de vraag te voldoen. Daarnaast weigerde een groot deel van de bevolking in townships hun rekeningen te betalen aan de staat, als een teken van burgerlijk verzet tegen de apartheid (Smith L. , Neither Public Nor Private, 2006, p. 4; Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 3).

18

De corporatie die de watervoorziening in Johannesburg levert.

24

Toen op 10 mei 1994 er definitief een einde kwam aan de decennia lange onderdrukking van de zwarte bevolking door het apartheidsregime, en Nelson Mandela de eerste niet-blanke president van ZuidAfrika werd, verwachtte de bevolking voornamelijk dat de onrechtvaardigheden die de zwarte bevolking in het verleden waren aangedaan, ongedaan gemaakt werden en dat de economische positie van deze mensen zou verbeteren. Sociale rechtvaardigheid was dan ook de primordiale doelstelling van de pasgevormde ANC-regering en werd in verscheidene van hun verklaringen geuit. ‘Het recht op Water’ werd in de Grondwet gebetonneerd en verscheidene andere wetten en decreten garanderen de toegang tot water voor alle Zuid-Afrikanen, ongeacht hun ras. Door zowel binnenlandse19 als buitenlandse20 druk, veranderde de ANC geleidelijk aan zijn beleid van een eerder Keynesiaanse en interventionistisch, naar een

neoliberale aanpak, gekenmerkt door

decentralisering, handelsliberalisering, monetaire discipline, en privatisering (Van Wymeersch, 2010, pp. 32-37).

De neoliberalisering die terug te vinden is in de evolutie van het RDP21 (’94) naar GEAR22 (’96), kan ook teruggevonden worden in de waterwetgeving. Op aanraden van de WB, het IMF en verschillende westerse regeringen (en mede door zwaar lobbywerk van private multinationale waterbedrijven als Suez en Biwater), perkte de nationale overheid de subsidies aan lokale overheden en stadsbesturen drastisch in, en promootte het de introductie van de private sector in de lokale dienstverlening. Deze beslissingen

dwongen

lokale

overheden

om

commercialisering

en

privatisering

van

basisdienstverlening in hun beleid op te nemen, om op die manier de inkomsten die de staat niet meer voorzag, te compenseren. Verscheidene lokale overheden privatiseerden of verzelfstandigden hun watervoorziening door een ‘service’ en ‘management’ partnerschap aan te gaan met multinationale waterbedrijven (McKinley, 2005, p. 182; Dugard, 2010, p. 73).

19

Tussen maart 1989 en mei 1993 hield een sterke recessie Zuid-Afrika in zijn greep. De frustratie en chaos die daarmee gepaard ging, zorgde ervoor dat tijdens de overgangsperiode begin jaren '90, het land op het punt van een burgeroorlog stond (Habib & Padayachee, 2000, p. 246). 20 De ANC-top besefte dat een te socialistisch of raciaal beleid de blanke economen zou afschrikken, en dat dit de Zuid-Afrikaanse economie niet ten goede zou komen. Dit werd meermaals bewezen, telkens wanneer Mandela bijvoorbeeld uitspraken deed in de richting van nationalisatie, ontstond er regelrechte paniek op de Zuid-Afrikaanse aandelenbeurs, en daalde de waarde van de Rand zienderogen (Klein, 2007, pp. 256-257). 21 ‘Reconstruction and Development’-programma: Dit document pleitte voor een Keynesiaanse beleid en een interventiepolitiek. Het RDP verdedigde een herverdelingsstrategie, die de positie van de gemarginaliseerde zwarte meerderheid moest verbeteren. 22 ‘Growth, Empoyment and Redistribution’-programma: Het GEAR-programma zegt dat groei enkel kan verwezenlijkt worden door de internationale handel te liberaliseren, en door voor de heropbouw van de staat op de marktmechanismen en de integratie in de globale economie te vertrouwen (Miraftab, 2007, p. 604).

25

Het is echter onjuist te stellen dat dit neoliberalisme ongebreideld is in de Zuid-Afrikaanse watervoorziening. Verscheidene wetten focussen op het voorzien van basisdienstverlening aan de arme bevolking. Het recht op water ligt verankerd in de Grondwet (’96), en nationale wetgevingen als de ‘Free Basic Water’, ‘Free Basic Sanitation’-beleid en de ‘Water Services Act’ (’97) stipuleren de basisstandaarden voor water en sanitaire voorzieningen. Verder bestaat er een hele reeks rechtsvriendelijke wetgevingen en richtlijnen. Helaas worden deze voordelen voor een groot deel teniet gedaan door een te harde focus op ‘cost recovery’ binnen de dienstverleningssector (Dugard, forthcoming 2012, p. 2). Van Rooyen & Hall (2007, pp. 11-12) vatten het als volgt samen: “While principles like equity, the right to access water and community participation featured prominently in the mid-1990s, these have over time become replaced in prominence and effects by practices of ringfencing, full cost recovery and efficiency.” (van Rooyen & Hall, 2007, pp. 11-12)

3.1.2. OP STEDELIJK NIVEAU: NEOLIBERALISERING VAN HET STADSBELEID IN JO’BURG

Johannesburg is reeds sinds de apartheidsdagen het economische spil van Zuid-Afrika. Vanuit heel zuidelijk Afrika trekken massa’s armen naar deze stad in de hoop hier werk en een beter leven te vinden. De erfenis van het apartheidstijdperk en het huidige neoliberale beleid, creëerde een zeer ongelijke en diep gepolariseerde toegang tot dienstverlening in de stad. Mede om die reden herbergt de metropool een zeer heterogene populatie die onder zeer gediversifieerde omstandigheden leeft, gaande van dubbel omheinde burchten in Sandton, tot krotten vervaardigd uit aluminium platen in Diepsloot23. De ‘Bill of Rights’ verplicht het stadsbestuur echter iedereen uit deze heterogene populatie van water te voorzien zodat deze een menswaardige leven kunnen leiden. SEGREGATIE, APARTHEID EN DE GEVOLGEN De infrastructurele ongelijkheden die vandaag aanwezig zijn in Johannesburg, kenmerkten de stad reeds aan haar geboorte. In de vroege dagen van de ‘gold rush’ woonden de rijke Rand-lords en de middenklasse die zijn status aan de mijnbouw te danken had, in groene buitenwijken ten noorden van de stad. Het grotendeel van het stadsbudget werd ten voordele van deze bewoners gespendeerd. Tegen de jaren 1970 beschikten deze noordelijke gebieden over een goed onderhouden infrastructuur en genoten de bewoners van dezelfde levensstandaard dan de meest welgestelde burgers in de rijkste landen ter wereld. In schril contrast hiermee stond de levenstandaard van de zwarte bevolking in Soweto 24 , de townships in het zuidwesten van de stad. Deze achtergestelde gebieden waren

23 24

Zie FIGUUR 2: De regio’s in de CoJ Afkorting voor ‘South Western Townships’

26

overwegend arm en functioneerden in wezen als werkkampen. Soweto huisvestigde de goedkope zwarte arbeidskrachten die te werk gesteld werden in de mijnbouw en de industrie. Dit gegeven werd later een steunpunt van de apartheidspolitiek van 1948 en resulteerde in de uitbreiding van Soweto in de jaren 1950 en 1960 (Tomlinson, Beauregard, Bremner, & Mangcu, 2003, pp. 3-5; Dugard, 2010, p. 81). Tijdens de jaren ‘70 had het grote aantal onderdrukte mensen in Soweto zich omgevormd tot een explosieve mix, die werd aangewakkerd door de ‘Black Consciousness’ beweging van Steve Biko en de studentenopstanden in 1976. In een poging om de toenemende onrust te sussen, upgradede de stad de infrastructuur, en breidde het de dienstverlening uit tot huishoudens in Soweto, zij het met inferieure waterleidingen en elektriciteit met lage stroomsterkte. Voor water werd een ‘verondersteld verbruik’-systeem25 toegepast, wat betekende dat huishoudens niet werden gefactureerd op basis van hun verbruik, maar een vast tarief moesten betalen, ongeacht hoeveel water verbruikt werd. Dit systeem kreeg de voorkeur van de apartheidsadministratie omdat men vreesde dat, indien men stadsambtenaren naar deze onrustige buurten zou sturen, deze het slachtoffer zouden worden van politieke vergelding. Ondanks de wijdverspreide wanbetaling van de waterrekeningen26, beëindigde de stad zelden de watervoorziening, uit angst dat dit het militantisme zou opzwepen (Smith L. , 2006, p. 4; Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 3; Dugard, 2010, pp. 81-82).

Voor 1993 telde Johannesburg 13 afzonderlijke lokale overheden die verdeeld waren langs raciale lijnen. Tijdens de overgangsperiode van ’93 tot ‘95 werden deze samengevoegd in vijf raden die onderverdeeld waren onder 2 niveaus: de ‘Greater Johannesburg Transitional Metropolitan Council’ (GJTMC) vormde het hoogste niveau, en vier onafhankelijke ‘Metropolitan Local Councils’ (MLC’s) zaten in het onderste niveau. Deze vier besturen, de Noord-, de Zuid-, de Oost- en West-MLC, waren elk verantwoordelijk voor hun geografisch gebied, en werden in de gaten gehouden door de Raad op het hogere niveau. Met de gemeenteraadsverkiezingen in 1995 werd de GJTMC vervangen door de ‘Greater Johannesburg Metro Coucil’ (GJMC) (Marin, Mas, & Palmer, 2009; Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 10). In deze context van fragmentatie en gebrekkige coördinatie, ontwikkelde zich al snel een situatie waarbij, als gevolg van agressieve en overambitieuze uitgaven en lage inkomsten, de GJMC geen reserves meer had en in ‘97 300 miljoen Rand schuldig was aan Eskom27, terwijl de MLC’s niet in staat waren om inkomsten over te dragen aan de GJMC. Bovendien verminderde de nationale overheid 25

‘Deemed consumption system’ De zwarte massa weigerde de waterrekeningen te betalen, als vorm van geweldloos protest tegen het apartheidsregime (Smith L. , 2006, p. 4; Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 3) 27 Eskom genereert ongeveer 95% van de elektriciteit die verbruikt wordt in Zuid-Afrika, en ongeveer 45% van de elektriciteit die in Afrika wordt geconsumeerd (Eskom, 2012). 26

27

in de periode van 1991 tot ’99 zijn subsidies voor lokale overheden met 85%. Daarenboven weigerden de ‘Sandton ratepayers Federation’ en ‘Liberty Life’ vanaf ’95 hun belastingen te betalen omdat deze ontevreden waren met het herverdelingsbeleid van de GJMC. Al deze elementen leidden samen tot een financiële crisis voor de lokale overheid in Johannesburg (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 10).

NEOLIBERALISERING VAN DE DIENSTVERLENING In 1999 bevond Johannesburg zich in een gigantische financiële crisis en moest het gered worden door de nationale overheid. Op vlak van dienstverlening stond het stadsbestuur voor een loodzware taak. 24% van de Afrikaanse bevolking woonde nog steeds in informele nederzettingen, 17% had geen toegang tot elektriciteit, 15% beschikte niet over spoeltoiletten, en 13% had geen toegang tot kraanwater (Smith L. , 2006, p. iv). Het stadsbestuur stelde, zoals aangegeven in de nationale wetgeving, een ‘city manager’ aan die de stad uit zijn financiële en structurele penibele situatie moest halen. Deze manager dacht, samen met het stadsbestuur, het ‘iGoli 2002’-project uit. Een belangrijk onderdeel van dit project was de creatie van één centraal stedelijke systeem, de zogenaamde ‘City of Johannesburg’ (CoJ) (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 12). Het ‘iGoli2002’-project werd ingevoerd om de vijf belangrijkste probleemgebieden aan te pakken, namelijk (1) financiële stabiliteit, (2) dienstverlening, (3) raamwerken voor ‘accountability’, (4) administratieve efficiëntie en (5) politiek leiderschap (Smith L. , 2006, p. iv). Het kernthema van iGoli2002 bestond uit de idee dat een nieuw institutioneel model noodzakelijk was om de factoren die de financiële crisis in de stad hadden teweeg gebracht, aan te pakken. De administratie van de Johannesburg moest worden herontworpen, en decentralisatie, financiële ringfencing en institutionele autonomie moesten centraal staan in deze herinrichting. Managers moesten volledige controle krijgen op de financiën die verbonden waren met de dienstverlening (Smith L. , 2006, p. 8). ‘IGoli2002’ stond voor “efficient, financially sustainable municipal services provided by municipal entities managed like businesses, focused on customers’ service, and at arm’s length from the municipality” (Luke, Kearins, & Verreyne, 2011, p. 8). Men verwachtte dat dit, duidelijk NPM-geïnspireerde, project politieke tussenkomst zou limiteren en financiële duurzaamheid zou bevorderen. Eén onderdeel van het ‘iGoli2002’-transformatieplan, was de creatie van Johannesburg Water en de aanschaffing van een internationaal Management Contract (Still, Gertzen, & Ricketson, 2004, p. 751)28.

28

Zie “1.2. Belangrijkste Gebeurtenissen” van deze thesis.

28

JOHANNESBURG VANDAAG Momenteel is Johannesburg met zijn 3,9 miljoen inwoners de dichtstbevolkte stad van Zuid-Afrika. Deze hoofdstad van de provincie Gauteng is tevens de grootste economische regio in Sub Sahara Afrika29. En hoewel apartheid bijna 2 decennia beëindigd is, en verscheidene projecten zijn gelanceerd om het onevenwicht weg te werken, blijft Johannesburg een extreem verdeelde stad. De arme, voornamelijk zwarte, bevolking leeft voornamelijk in zuidelijke buitenwijken als Soweto, in de periferie van de hoge noordelijke wijken, en in de binnenstad. De noordelijke en noordwestelijke voorsteden als Hyde Park, Sandhurst, en Houghton worden voornamelijk bevolkt door de welgestelde, voornamelijk blanke, populatie en wordt gekenmerkt door luxueuze winkels en woonwijken voor de bovenklasse. Zo’n 24% van de bevolking in de metropool leeft in bittere armoede in informele nederzettingen, waar geen asfaltwegen, elektriciteit of andere publieke dienstverlening aanwezig is. Deze raciale en economische verdeeldheid wordt verder benadrukt door het werkloosheidscijfer. Zo’n 40% van de stadsinwoners is werkloos. 91% van dit percentage is zwart (Smith L. , 2006, p. 6). Sinds 2006 bestaat de stad uit 7 administratieve regio’s 30 . Elk van deze regio’s is operationeel verantwoordelijk voor de voorziening van gezondheidszorg, huisvesting, sport, recreatie, bibliotheken, sociale ontwikkeling en andere lokale gemeenschapsgerichte diensten. De distributie van water gebeurt echter op stedelijk niveau.

3.2. BELANGRIJKSTE ACTOREN IN WATERVOORZIENING Momenteel gebeurt de handhaving van watervoorziening vooral binnen een samenwerkingsverband tussen het nationale ‘Department of Water Affairs and Forestry’ (DWAF) en de lokale overheden. Het DWAF bepaalt de wetgeving en regelgevingen, stelt nationale richtlijnen op en legt nationale normen en standaarden vast omtrent het minimale niveau van dienstverlening, rapportage-eisen en tariefbeleid. De handhaving van dit beleid behoort tot de verantwoordelijkheden van de lokale overheid (Smith L. , 2006, p. 9).

3.3. BELANGRIJKSTE WET- EN REGELGEVING Het beheer van de watersector is op volgende wetgeving geïnspireerd: 

De “Water Services Act” (1997) en de “Water Services Amendment Act” (2004). Deze wetten voorzien een visie waarin de verantwoordelijkheid voor watervoorziening bij de lokale overheden ligt. Verder wordt in deze wetten een strikt onderscheid gemaakt tussen de ‘Water Service Authorities’(WSA), met name de lokale overheden, en de ‘Water Services Providers’(WSP). De wetgeving schrijft voor dat alle WSA’s een ‘Water Services Development Plan’ moeten opstellen,

29

74% van de commerciële hoofdkantoren in Zuid-Afrika zijn in Johannesburg gezeteld en de ‘Johannesburg Stock Exchange’ (de grootste in Afrika) bevindt zich in deze stad (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 1). 30 Zie figuur 2: De regio’s in de CoJ

29

als onderdeel van het volledige ‘Intergated Development Plan’31 van deze overheid (WSP; PPIAF, 2007, p. 56). Omtrent de tarieven die gevraagd moeten worden voor watervoorziening, stelt de wet dat de Minister rekening moet houden met onder andere

sociale gelijkheid,

de financiële

duurzaamheid , de ‘cost recovery’ die gekoppeld is aan de dienstverlening, en de noodzaak van rendement op het geïnvesteerd vermogen voor de levering van waterdiensten (Republic of South Africa, 1997, p. 10). 

De ‘Municipal Services Act’ (2000). Deze wetgeving duidt drie bestuursniveaus aan: het federaal, provinciaal en lokaal niveau. Volgens deze wet zijn lokale overheden benoemt tot WSP’s en zijn zij verantwoordelijk voor de dienstverlening in water en sanitaire voorzieningen. Het lokale bestuur heeft de keuze om deze diensten zelf uit te voeren, of uit te besteden aan private bedrijven (WSP; PPIAF, 2007, p. 56).



Verder stelt het ‘Strategic Framework for Water Services’ enkele nationale doelstellingen vast die betrekking hebben op water- en sanitaire voorzieningen. Zo moet er volgens dit strategisch kader gestreefd worden naar een universele toegang tot een basis aan water en sanitaire voorzieningen (WSP; PPIAF, 2007, p. 56).



Een onafhankelijk en zelfstandige onderneming als Johannesburg Water wordt sterk beïnvloed door beleidsbeslissingen die betrekking hebben op watervoorziening, riolering en sanitaire voorzieningen. Besluiten gemaakt op nationaal niveau en verfijnd door het stadsbestuur, zoals de ‘Free Basic Water Policy’ beperken deels de autonomie van JW en hebben een invloed op de werkzaamheden van het bedrijf (WSP; PPIAF, 2007, p. 56)

Het wetgevende schema zoals hierboven omschreven, werd aangevuld met diverse officiële documenten over water en sanitaire voorzieningen, waaronder vier witboeken van het DWAF, met name de ‘Water Supply and Sanitation White Paper’ (’94), ‘White Paper on a National Water Policy for South Africa’ (’97), ‘White Paper on Basic Household Sanitation’ (’01), en ‘White Paper on Water Services’ (’02). Al deze witboeken hebben de bedoeling het sociale rechtvaardigheidsaspect binnen de watervoorziening te versterken, zij het binnen een zeer uitgesproken ‘cost recovery’paradigma (Dugard, 2009, p. 5; Schulz, 2008, pp. 170-171).

31

De ‘Muncipal Systems Act’ (2000) verplicht metropolen als Johannesburg om ontwikkelingsdoelen en programma's uit te tekenen door middel van „Integrated Development Plans‟ (IDPs) (Van Wymeersch, 2010, p. 42)

30

DEEL 2 PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSDESIGN

31

4. ONDERZOEKSVRAAG, HYPOTHESEN & METHODOLOGIE 4.1.

CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG & DEELVRAGEN

ONDERZOEKSVRAAG: IN

HOEVERRE

WORDEN

NPM-MAATREGELEN

EN

–DOELSTELLINGEN

GEBRUIKT

IN

HET

WATERVOORZIENINGSBELEID VAN JOHANNESBURG?

In Deel 1 van deze thesis werden de NPM-maatregelen en –doelstellingen die in deze thesis als onderzoekspunten gebruikt worden, reeds grondig beschreven. Het doel van dit onderzoek bestaat er uit na te gaan of (a) Externe & Interne Autonomie; (b) Performantiecontrole & Resultaatsgerichtsheid; (c) Grotere disciplinering en budgetbezuiniging; (d) Introductie van quasi-markt principes, competitie en private sector – gedachtengoed; en (e) Klantgerichtheid en nadruk op Kwaliteit, als NPMmaatregelen gebruikt worden in het watervoorzieningsbeleid in Johannesburg om die manier de dienstverlening in deze sector efficiënter, effectiever, spaarzamer te laten verlopen. Verder wordt gekeken welke invloed dit heeft op sociale rechtvaardigheid, een doelstelling van het NPM die in zijn ‘roll out’-fase belangrijker werd. In Figuur 1 wordt verduidelijkt hoe, na raadpleging van verscheidene auteurs, tot de indeling van de verschillende subcategorieën gekomen is. DEELVRAGEN: DEELVRAAG 1: WORDEN ER NPM-MAATREGELEN GEBRUIKT IN HET WATERVOORZIENINGSBELEID IN JOHANNESBURG? DEELVRAAG 2: ZIJN NPM-DOELSTELLINGEN AANWEZIG IN WATERVOORZIENINGSBELEID IN JOHANNESBURG? DEELVRAAG 3: LEIDT HET GEBRUIK VAN NPM TOT HET GEWENSTE EFFECT?

32

4.2.

HYPOTHESEN

HYPOTHESE 1: DE EXTERNE OMGEVING EN HISTORISCHE CONTEXT ZORGEN ERVOOR DAT NPMTECHNIEKEN GEBRUIKT WORDEN IN HET WATERVOORZIENINGSBELEID VAN JOHANNESBURG, MAAR TEVENS DE IMPLEMENTATIE ERVAN TEGENWERKEN.

In de literatuurstudie werd reeds duidelijk dat de historische context en externe omgeving waarin de implementatie van NPM-maatregelen gebeurt cruciaal is. Om die reden luidt hypothese 1 dat het neoliberalisme als dominante ideologie op wereldschaal, de unieke geschiedenis van Zuid-Afrika en de specifieke historische context van Johannesburg er mee voor gezorgd hebben dat er effectief NPMtechnieken werden geïntroduceerd in het watervoorzieningsbeleid in Johannesburg. Terzelfdertijd belemmert diezelfde Zuid-Afrikaanse geschiedenis, met name de apartheidsera en de gepaard gaande raciale discriminatie, echter dat een volledige implementatie kan plaatsvinden. Omwille van dit cruciale belang van de historische context en externe omgeving, wordt er in deze masterproef gesteld dat het beter is van ‘Actually Existing’ NPM te praten.

HYPOTHESE 2: HET GEBRUIK VAN ‘MANAGERIAL’ EN MARKTGERICHTE TECHNIEKEN LEIDT TOT EEN VERHOOGDE EFFICIËNTIE, EFFECTIVITEIT EN SPAARZAAMHEID.

De gedachtegang achter het hele NPM is dat men door het invoeren van bepaalde management- en marktgerichte technieken in de publieke administratie, het beleid effectiever, efficiënter, en spaarzamer kan maken. Om die reden stelt hypothese 2 dat door de invoering van maatregelen als een verhoogde autonomie, resultaatsgerichtheid, budget discipline, klantgerichtheid,… de efficiëntie, effectiviteit en spaarzaamheid binnen Johannesburg Water is verhoogd.

HYPOTHESE

3:

HET

GEBRUIK

VAN

NPM-TECHNIEKEN

LEIDT

ERTOE

DAT

SOCIALE

RECHTVAARDIGHEID EN BILLIJKHEID MINDER DOORWEGEN IN HET WATERVOORZIENINGSBELEID.

In Deel 1 van deze thesis werd de bezorgdheid van critici over de verwaarlozing van het sociaal rechtvaardigheidsprincipe reeds belicht. Tegenstanders van het NPM menen dat door een te grote focus op spaarzaamheid en budgetdiscipline, de sociale kant van dienstverlening wordt verwaarloosd. Om die reden stelt hypothese 3 dat het gebruik van NPM in Johannesburg Water voor een verhoging in efficiëntie en spaarzaamheid zorgt, maar tegelijk leidt tot de veronachtzaming van het sociaal rechtvaardigheidsprincipe.

33

4.3.

METHODOLOGIE

Om de betrouwbaarheid van de bronnen te vergroten, is er in deze scriptie gebruik gemaakt van het concept ‘triangulatie’. Dit concept staat voor het gebruik van meerdere onderzoeksmethoden binnen één enkel onderzoek. Volgens aanhangers van triangulatie is dit cruciaal om een bepaalde probleemstelling vanuit verschillende visies/invalshoeken te kunnen bekijken. In deze thesis wordt vooral gebruik gemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethoden. Informatie werd gehaald uit een uitgebreide literatuurstudie van relevante wetenschappelijke artikels, publicaties van ‘Johannesburg Water’ en ‘the City of Johannesburg’, en een diepgaande doorlichting van de desbetreffende Zuid-Afrikaanse wetgeving. Verder baseert deze thesis zich op open interviews met het managementteam van deze instellingen, activisten en academici. De doelgroep die geïnterviewd werd, werd deels geselecteerd aan de hand van een doelgerichte steekproef, deels aan de hand van een sneeuwbalsteekproef.

34

DEEL 3 PRAKTIJKONDERZOEK

35

5. NPM IN DE JOHANNESBURGSE WATERVOORZIENING “I support prepaid meters because it will bring about an understanding of the costs of water, since we are living a lie. People say that water comes from God. It may be true but God did not pay for the pipes. We need to change the mind-set. We need to educate people about the costs and that as citizens we have rights and responsibilities” (Brian Hlongwa32, zoals geciteerd door Harvey, 2005, p. 120) Zoals het bovenstaand citaat laat blijken, is het debat omtrent kostenbeperking en commercialisering van water ook sterk aanwezig in Johannesburg. In dit hoofdstuk worden deze NPM-maatregelen samen met de overige NPM-technieken onderzocht in de context van de watervoorziening in Johannesburg. In het eerste gedeelte (5.1.) wordt een korte omschrijving van Johannesburg Water als corporatie gegeven. Vervolgens worden de belangrijkste gebeurtenissen die het beleid van dit nutsbedrijf beïnvloed hebben, opgesomd (5.2.). In 5.3. wordt onderzocht of de NPM-maatregelen die beschreven werden in het theoretisch kader, ook voorkomen in de watervoorziening in Johannesburg. Gezien het belang van de historische context en de externe omgeving wordt in 5.4. onderzocht welke feiten en actoren het pad van het waterbeleid in Johannesburg hebben beïnvloed. 5.5. geeft de resultaten en impact van het waterbeleid in Johannesburg weer, en in 5.6. sluit dit hoofdstuk met enkele punten van kritiek op dit beleid.

5.1.

JOHANNESBURG WATER

5.1.1.

BEDRIJFSPROFIEL EN OMSCHRIJVING VAN DE ORGANISATIE

Als onderdeel van iGoli2002, stichtte de CoJ op 21 november 2000 Johannesburg Water (Pty) Limited (JW). Dit publiek bedrijf werd operationeel in januari 2001. JW is volledige eigendom van de stad Johannesburg en is bevoegd voor het leveren van water aan zo’n 750.000 huishoudelijke, commerciële en industriële klanten. Verder voorziet het nutsbedrijf de water en sanitaire voorzieningen aan een 3,8 miljoental mensen in de stad (Johannesburg Water, 2012a; Johannesburg Water, 2011a, p. 4;6). Vandaag heeft JW een jaarlijkse omzet van ongeveer R5,3 miljard en levert werk aan ± 2400 medewerkers (Johannesburg Water, 2012c).

32

Voormalig politiek hoofd voor water in het ‘Johannesburg Mayoral Committee’

36

Het bedrijf levert water en sanitaire voorzieningen in een gebied dat zich uitstrekt van Orange Farm in het zuiden tot Midrand in het noorden, Roodepoort in het westen en Alexandra in het oosten33. Het is actief in zes regio's met tien netwerkdepots en heeft zes waterzuiveringsinstallaties in zijn eigendom (Johannesburg Water, 2011b, p. 3). Voor het financieel jaar 2010/2011 kocht het publiek bedrijf tot 1367 Megaliter per dag, en behandelde het tot 970 Megaliter per dag aan afvalwater (Johannesburg Water, 2011b, p. 3). JW ontvangt zijn water van Rand Water, een nationaal bedrijf waarmee JW een leveringscontract gesloten heeft (Baietti, Kingdom, & van Ginneken, 2006, p. 55). Rand Water onttrekt zijn water uit de Vaal Dam, die gevoed wordt door het ‘Lesotho Highlands Water’-project, het grootste dammencomplex van Afrika (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 2). De stad is steeds de volledige eigenaar van JW geweest, maar een verkozen ‘board of directors’ neemt de beslissingen in de naam van de stad. De dienstverleningstandaarden van JW worden in de gaten gehouden door een ‘contract management unit’ (CMU) (Still, Gertzen, & Ricketson, 2004, p. 751; WSP; PPIAF, 2007, p. 53).

5.1.2.

MISSIE EN VISIE

Volgens de officiële site van Johannesburg Water bestaat de visie van het bedrijf uit "To become the leading water utility in the Republic of South Africa.". In zijn mission statement streeft het naar "To provide all people of Johannesburg with access to quality water and sanitation services". Dit hoopt het te verwezenlijken door: 1. het leveren van een duurzame, betaalbare en kosteneffectieve dienstverlening, 2. het upgraden van dienstverlening in lage inkomens-gebieden, 3. het creëren van een klantgerichte cultuur, 4. het bouwen van capaciteit door de training en ontwikkeling van medewerkers 5. het beschermen van de gezondheid en veiligheid van de werknemers bij JW, aannemers en de bevolking, 6.

het verbeteren van de bescherming van het milieu. (Johannesburg Water, 2011a, p. 6)

33

Zie Figuur 2: De regio’s in de CoJ

37

5.1.3.

AANVANKELIJKE SITUATIE

Zoals eerder vermeld was het bestuur van Johannesburg tot eind jaren ’90 volledig gefragmenteerd en ongecoördineerd. Op vlak van watervoorziening, betekende deze opdeling dat de verantwoordelijkheid voor het leveren van water- en sanitaire voorzieningen verbrokkeld was over verschillende stedelijke diensten. 

Zo was het de verantwoordelijkheid van de 4 grootstedelijke raden om toe te zien op de werking van de waterdistributienetwerken in hun regio’s.



Een niveau hoger was ‘the Greater Johannesburg Metropolitan Council’ belast met de klantendienst

en

het

beheer

van

inkomsten

(meteropname,

facturering

en

inkomstenverzameling). Verder was deze raad verantwoordelijk voor de meeste ondersteunende afdelingen (financiën, human resources, service, aanbestedingen). 

Een andere afdeling in de ‘Greater Johannesburg Metropolitan Council’ had de leiding over de 6 belangrijkste zuiveringsinstallaties en het onderhoud van de hoofdriolering.



Tenslotte bleef het staatsbedrijf ‘Rand Water’ verantwoordelijk voor de voorziening van de grootste hoeveelheid water aan de distributienetwerken (Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 7)

Deze versnippering van de verantwoordelijkheid zorgde voor een cultuur die gedomineerd werd door een 'silo mentaliteit', met weinig ‘accountability’ voor de resultaten, en veel problemen met de coördinatie van de dienstverlening. De situatie werd nog verergerd door de slechte motivatie van het managementteam en medewerkers, die gedesoriënteerd waren door de snelle opeenvolging van de hervormingen.(Marin, Mas, & Palmer, 2009, pp. 9-10). Marin et al. (2009, p. 9) menen dat ook de klantendienst ernstig tekort schoot voor het JW-tijdperk. Bovendien was de erfenis van de apartheid nog steeds pijnlijk zichtbaar. Er waren water- en rioleringsnetwerken aanwezig in formele townships als Soweto, maar deze leden onder de jarenlange verwaarlozing. En in tegenstelling tot de rest van te stad, werden in de townships geen regelmatige laboratoriumonderzoeken van het water gehouden, dus er was geen garantie dat het water veilig was om te drinken. Ook de werking van de riolering is steeds een groot probleem geweest, waardoor riolen constant overliepen. Andere problemen waren de voortdurende vertragingen in openbare werken en de ernstige kostenoverschrijdingen. Tenslotte waren de jaarlijkse investeringsuitgaven onvoldoende om gelijke tred te houden met de bevolkingsgroei (Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 10).

38

Marin et al. menen dat de financiële situatie van de water- en sanitaire voorzieningsoperator in Johannesburg er, voor de intrede van Suez, veel erger aan toe was dan wat men in die periode dacht. Door een gebrek aan kritische prestatie-indicatoren waren de stadsautoriteiten niet in staat om de efficiëntie van de dienstverlening op een waarheidsgetrouwe wijze te beoordelen. Het waterdepartement was niet in staat om met een redelijke zekerheid te berekenen welke hoeveelheid water gebruikt werd zonder dat de klant betaalde. Het verlies dat door de water- en sanitaire voorzieningen in 1998/1999 gemaakt werd, bedroeg zo’n 315 miljoen Rand, wat gelijk stond aan 23% van de omzet. Deze financiële situatie was voornamelijk te wijten aan de inefficiënte exploitatie van de infrastructuur (2009, pp. 9-11).

5.2.

BELANGRIJKSTE GEBEURTENISSEN

5.2.1.

IGOLI 2002

Zoals eerder vermeld, stevende Johannesburg eind de jaren ’90 op een heus faillissement af. Als onderdeel van de turnaround strategie werd het ‘iGoli2002’-plan geïntroduceerd. Dit plan moest de openbare dienstverlening van de stad grondig hervormen. Een Management Contract Unit (CMU) werd opgericht om de dienstverlening in de stad te herstructureren en als toezichthouder over de hervormingen te waken. De aanpak van de hervorming was gebaseerd op de idee dat politieke inmenging in de openbare dienstverlening geminimaliseerd moet worden, en dat ‘accountability’ optimaal is wanneer de overheid de grootste of enige aandeelhouder van nutsbedrijven is. Om die reden verzelfstandigde de stad zijn de belangrijkste diensten, maar bleef het zelf de enige aandeelhouder. Ook watervoorziening werd op deze manier aangepakt (WSP; PPIAF, 2007, pp. 5354).

De uitkomst van ‘Igoli2002’ voor watervoorziening was dat de zes operationele entiteiten geïntegreerd werden in één enkel nutsbedrijf, en dat dit nutsbedrijf, Johannesburg Water, de vorm aannam van een verzelfstandigde entiteit. Het CoJ tekende vervolgens een ‘Service Delivery Agreement’ voor 30 jaar met JW, en stelde een ‘Sale of Business Agreement’ op over hoe de verkoop van activa en de overdracht van het personeel zouden geregeld worden. JW werd geregistreerd als een bedrijf dat volledige eigendom van het CoJ was, maar zijn eigen unitaire Raad van Bestuur had dat zowel uitvoerende en niet-uitvoerende leden huisvest (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 15).

39

Toen de ‘iGoli2002’-plannen in 1999 werden onthuld, waren de reacties van de vakbonden en een aantal organisaties uit het middenveld zeer negatief. ‘IGoli2002’ werd gezien als een onderdeel van de neoliberale verschuiving binnen de ANC-regering, van het sociaaldemocratische RDP ('94) naar het GEAR-programma (’96)34. De onvrede met deze neoliberalisering leidde in 2000 tot de oprichting van het Anti Privatisation Forum (APF) 35 , een collectie van academici, activisten, vakbondsleden en bezorgde burgers. Deze APF speelde een cruciale rol in de protesten tegen de installatie van prepaid meters in Phiri36.

5.2.2.

HET MANAGEMENT CONTRACT

Op aanraden van experten van onder andere de Wereldbank en de MIIU37, koos de stad Johannesburg om in zee te gaan met een private operator om zijn watervoorziening succesvol te verzelfstandigen. In april 2001, een paar maanden na de oprichting van de JW-corporatie, werd JOWAM officieel partner van CoJ en JW, en kreeg dit Northumbrian-Suez consortium38 een 5-jarig contract aangeboden om de watervoorziening de verbeteren (Marin, Mas, & Palmer, 2009, pp. 11-12; Suez Environment, 2010, p. 3). De keuze voor JOWAM kwam er na een internationale aanbestedingsprocedure, waarbij de organisatie die de beste plannen voorlegde om de interne capaciteit en de operationele en financiële prestaties te verbeteren, het contract kreeg (WSP; PPIAF, 2007, p. 55). De samenwerking tussen het pas opgerichte JW, de private operator JOWAM en de stad werd officieel vastgelegd in het Management Contract.Via dit beheerscontract hoopte men gebruik te maken van de expertise van de private sector om het bedrijf om te bouwen tot een efficiënte, zichzelf in stand houdende instelling. De stad verwachtte dat de private operator er voor zou zorgen dat de overgang van 6 operationele instellingen naar 1 vlot verliep, en dat het alle systemen en procedures die nodig zijn om een moderne watervoorzieningsbedrijf te verkrijgen, zou invoeren (Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 15; Still, Gertzen, & Ricketson, 2004, p. 751). 34

Zie 3.1.1. van deze thesis Zie 5.2.3. van deze thesis 36 iGoli2002 werd in 2002 opgevolgd door ‘Joburg 2030’ als lange termijn strategie voor de stad. In 2006 door Joburg 2030 vervangen door de ‘Growth and Development Strategy’. Volgens Van Rooyen (2009, p. 46) betekenden deze nieuwe strategieën echter een voortzetting van het iGoli-model, met name een grote focus op efficiëntie en het gebruik van management technieken, maar ontbrak het aan sociale rechtvaardigheid, transparantie, en inclusie van de burgers. 37 De ‘Municipal Infrastructure Investment Unit’ werd in 1998 opgericht door de Zuid-Afrikaanse overheid met financiële steun van internationale donoren, en werd in het leven geblazen als een 'non profit' organisatie die gemeentebesturen moest helpen bij het uit handen geven van hun diensten, het vormen van vennootschappen met private bedrijven, of het privatiseren van bepaalde diensten (Miraftab, 2004, pp. 876-886). 38 Johannesburg Water Management (JOWAM) was gezamenlijke onderneming van de Suez-groep uit Frankrijk, en haar dochterondernemingen in het Verenigd Koninkrijk en Zuid-Afrika. Suez bezat 66% van de aandelen in JOWAM, en WSSA en Northumbrian Groot-Brittannië de rest. De Suez-groep won van bedrijven als Thames en Vivendi bij het verkrijgen van het Management Contract (Still, Gertzen, & Ricketson, 2004, p. 751; Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 17). 35

40

In dit contract werd vastgelegd dat de drie partners hun eigen specifieke taak zouden krijgen. Johannesburg Water was verantwoordelijk voor de levering van water- en afvalwaterdiensten. De Raad van Bestuur en de ‘managing director’ (MD) van het bedrijf werden benoemd door het stadsbestuur, en vertegenwoordigden de stedelijke autoriteiten (Suez Environment, 2010, p. 4). JOWAM was tot 2006 verantwoordelijk voor het dagelijkse beheer van de water- en sanitaire voorzieningen in Johannesburg. Deze privé operator kreeg het toezicht op de algemene prestaties van JW voor zijn rekening (Suez Environment, 2010, p. 4). Het stadsbestuur bleef verantwoordelijk voor de financiering van investeringen (hetzij rechtstreeks, hetzij door het garanderen van leningen voor Johannesburg Water), voor het bepalen van tariefniveaus, en voor de financiering van eventuele tekorten als gevolg van overmatige operationele kosten of onvoldoende inkomsten (Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 15).

5.2.3.

OPERATION GCIN’AMANZI

Als reactie op de financiële crisis, startte de CoJ in 2003 het project ‘Operation Gcin’amanzi’ (OGA) op. ‘Operation Gcin'amanzi’ betekent in het isiZulu ‘operatie bespaar water’, en had volgens de CoJ tot doel de waterdienstverlening in Soweto39 te verbeteren door de waterinfrastructuur in de regio te herstellen en te upgraden (Johannesburg Water, 2006). Het hoofddoel van dit project bestond uit het beperken van het waterverbruik in deze regio’s door middel van de massa installatie van prepaid watermeters (PPM's). De eerste proefprojecten gebeurden in de armste wijken, met name Orange Farm en Phiri (Dugard, 2010, p. 73). Deze grootschalige installatie van PPM’s stootte op massaal protest van de bevolking, omdat eenmaal het vooraf betaalde waterkrediet was uitgeput, de watervoorziening automatisch werd afgesloten. Mensen die zich niet konden veroorloven voor water te betalen, zaten eens de FBW-voorraad 40 verbruikt was soms voor weken zonder water. In een context van hoge werkloosheid en endemische armoede zoals in Phiri, betekent dit dat bewoners gedwongen worden tot het maken van mensonwaardige en ongezonde keuzes. Mensen die met HIV/AIDS leven 41 moeten kiezen tussen zichzelf baden of het wassen van hun vuile lakens, en ouders moeten kiezen tussen het wassen van hun kinderen voor ze naar school gaan, of het doorspoelen van het toilet (Dugard, 2010, p. 84). Het controversiële karakter van de operatie leidde tot de oprichting van de ‘Coalition Against Water Privatisation’ en de ‘Concerned Phiri Residents Committee’, massale protesten geleid door het ‘Anti-Privatisation Forum’, en later tot de beslissing van het ‘Centre for Applied Legal Studies’ 39

Zie figuur 2: De regio’s in de CoJ. Zie 5.2.4. van deze thesis. 41 In 2011 leefde naar schatting 10,6% van de totale Zuid-Afrikaanse bevolking (5,38 miljoen mensen) met HIV. Bij de volwassen Zuid-Afrikaanse bevolking (15-49 jaar) lag dit percentage zelf op 16,6% (Statistics South Africa, 2011). 40

41

(CALS) om de zaak voor het gerecht te slepen. In de ‘Mazibuko case’42 werd het gebruik van PPM’s onwettig verklaard door het Hooggerechtshof van Johannesburg en het hoogste Hof van Beroep. Deze beslissing werd in september 2009 echter ongedaan gemaakt door het Grondwettelijk Hof . 5.2.4.

FREE BASIC WATER & EXPANDED SOCIAL PACKAGE POLICY

In 2001 werd in heel Zuid-Afrika het ‘Free Basic Water’-beleid (FBW) ingevoerd. Het doel van dit beleid bestond eruit dat de nationale overheid richtlijnen gaf aan lokale overheden omtrent de voorziening van een minimum aan gratis water voor iedere burger. Het FBW-beleid schrijft een hoeveelheid van 6000 liter aan gratis water per huishouden per maand voor, maar naargelang de financiële situatie van het lokale bestuur, kan deze zelf bepalen welke hoeveelheid water het gratis aanbiedt. De lokale overheden beslissen ook zelf over de doelgroep waar ze zich naar willen richten met de FBW-maatregel. Hierbij kan men de keuze maken iedereen een bepaalde hoeveelheid water gratis aan te bieden, of enkel de armen van gratis watervoorziening te voorzien (DWAF, 2002). In Johannesburg werd de beslissing genomen om 6000 liter FBW per maand aan elk huishouden te voorzien. De strategie die JOWAM doorvoerde zorgde er echter voor dat eens men deze 6000 liter overschreed, inwoners met een PPM ofwel afgesloten werden, ofwel geconfronteerd werden met een zeer hoge 2e consumptieblok die voor velen onbetaalbaar was (Bond, 2010, p. 22; Smith L. , 2006, p. 22). Een onderzoek gevoerd in 2004-2005 omtrent de watertarieven in de negen grootstedelijke gebieden van Zuid-Afrika verduidelijkt dat het gemiddelde commerciële tarief in Johannesburg veruit het hoogste is van het land in vergelijking met de werkelijke kosten van productie (Smith L. , 2006, p. 23). Het sociale protest tegen dit beleid en de ophef rond de Mazibuko-case, leidde tot een socialere toepassing van het FBW-beleid en een aanpassing van de gebruikte convexe curve voor watertarieven43. In 2008 introduceerde de CoJ het ‘Expanded Social Package’. In dit sociaal pakket wordt er een onderscheid gemaakt tussen verschillende niveaus van hulpbehoevenden. Naargelang inwoners hoger scoren op de ‘poverty index’ die werd opgesteld door de stad, zullen ze meer gratis water/maand voorzien krijgen. Zo kunnen de burgers met de hoogste armoedescore tot 15 kiloliter per huishouden per maand krijgen (City of Johannesburg, 2008). Om in aanmerking te komen voor dit pakket moeten inwoners echter een lange en complexe procedure doorlopen, wat heel wat inwoners afschrikt om dit pakket aan te vragen44.

42

De Mazibuko-zaak kwam voor het Hooggerechtshof van Johannesburg tussen 3 en 5 December 2007, voor het hoogste Hof van Beroep tussen 23 en 25 Februari 2009, en voor het Grondwettelijk Hof op 2 September 2009. 43 Wanneer men een PPM laat installeren, krijgen inwoners een goedkoper tarief aan geboden dan inwoners met een conventionele meter. Bovendien is de prijsstijging tussen de eerste en tweede consumptieblok gedaald. 44 Jak Kossef, “Director: Social Assistance” binnen de ‘City of Johannesburg’, Interview op 14 juni 2012

42

5.3.

MAATREGELEN

In het volgende gedeelte wordt gekeken welke NPM-maatregelen het watervoorzieningsbeleid in Johannesburg kenmerken. Hiervoor wordt een onderscheid gemaakt tussen twee perioden in de geschiedenis van JW, namelijk (1.) de oprichting van JW in 2001 als resultaat van iGoli 2002, en de afsluiting van het Management Contract (april 2001 tot juni 2006); en (2.) de periode sinds het einde van het beheerscontract in juni 2006.

5.3.1.

DE JOWAM-ERA (2001-2006)

a. Externe & Interne Autonomie EXTERNE AUTONOMIE Het hele iGoli2002-project, waarvan de creatie van Johannesburg Water als verzelfstandigde entiteit onderdeel uitmaakte, had het doel de stedelijke dienstverlening te decentraliseren, en de aparte diensten financieel af te schermen en autonomer te maken. Door van JW een corporatie te maken, hoopte de CoJ politieke tussenkomst in watervoorziening te limiteren. Om die reden kreeg deze entiteit een eigen Raad van Bestuur, die onafhankelijk van het stadsbestuur zou functioneren.

INTERNE AUTONOMIE Ook interne autonomie werd nagestreefd. Zo werd, met de aanstelling van zichtbare topmanagers in de Raad van Bestuur, ‘hands-on management’ duidelijk beoogd . De samenwerking tussen JOWAM en JW, met elk hun eigen hoofd, zorgde echter voor een moeilijk evenwicht tussen enerzijds ‘freedom to manage’ voor JOWAM, en de noodzaak dat JW betrokken bleef bij de operationele zaken anderzijds. Het Management Contract schreef namelijk voor dat het beheer van JW gedeeld werd tussen de Managing Director (MD) van JW die aangesteld werd door de Raad van Bestuur, en de CEO van JOWAM. De MD behield de directe verantwoordelijkheid en controle over de (juridische, audit, administratieve en communicatie) stafmedewerkers, terwijl JOWAM de controle en verantwoordelijkheid over het uitvoerend personeel kreeg. In deze tweekoppige organisatie runde JOWAM ongeveer 95% van het bedrijf. Dit soort structuur leidde onvermijdelijk tot spanningen tussen de MD en de CEO van JOWAM (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 18).

43

b. Performantiecontrole & Resultaatsgerichtsheid CONTROLE EN AUDITING Het Management Contract legde vast hoe de controle over de prestaties van JOWAM moest verlopen. Dit toezicht op JOWAM’s prestaties werd geleid door de Raad van Bestuur en de MD van JW, met een onafhankelijke auditor die de prestaties beoordeelde. De auditor rapporteerde zijn vaststellingen aan de Raad van Bestuur, en wanneer de CMU hiernaar verzocht, ook aan de CMU45 (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 19). VERGOEDINGS- EN STIMULANSENSYSTEEM De vergoeding die JOWAM kreeg was op zowel een vaste vergoeding als een stimuleringsregeling gebaseerd. De vaste vergoeding bedroeg 25 miljoen Rand en was over de vijf jaar van het contract verspreid. De vergoeding die op prestaties gebaseerd was, bedroeg maximum 20 miljoen Rand en hing af van de prestaties van JOWAM op vijf vlakken, met name (1) de ontwikkeling van human resources, (2) het verminderen van waterverspilling en overstromingen, (3) een verbeterde klantenservice, (4) de implementatie een jaarlijks investeringsprogramma, en (5) een beter onderhoud van de faciliteiten. De streefcijfers voor de vijf gebieden werden niet vastgelegd in het beheerscontract, maar werden jaarlijks gedefinieerd door de onafhankelijke auditor, na overleg met JW en JOWAM (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, pp. 19-20). FORMULERING EN BEHALEN VAN DOELSTELLINGEN Zoals eerder vermeld, streeft Johannesburg Water in zijn visie "To become the leading water utility in the Republic of South Africa.". Ook werkt het met een duidelijk omgeschreven mission statement, waarin het streeft het naar "To provide all people of Johannesburg with access to quality water and sanitation services". Deze missieverklaring en visie waren, volgens een benchmarkingstudie omtrent de karakteristieken van goed functionerende publieke watervoorzieningsbedrijven, tot het einde van het Management Contract steeds intern duidelijk zichtbaar (Baietti, Kingdom, & van Ginneken, 2006, p. 59). In de periode tussen 2002 en 2006 zette JOWAM een indrukwekkende prestatie neer inzake het streven naar toegang tot water voor alle huishoudens. Volgens een studie van Van Rooyen et al. (2009, p. 21) steeg tijdens die periode het percentage huishoudens met toegang tot basis watervoorzieningen van 97,2% naar 98,7%. Het percentage met toegang tot een basis aan sanitaire voorzieningen steeg van 89,2% tot 94,1% . Dit was boven elk jaarlijkse streefcijfer dat JW oplegde aan JOWAM.

45

Management Contract Unit. Voor meer info, zie 5.2.1. van deze thesis.

44

c. Grotere disciplinering & budgetbezuiniging PREPAID METERS & WATERAFSLUITINGEN In 2003 kondigde JW, in samenwerking met Suez, JOWAM en de CoJ, het begin van ‘Operation Gcin’amanzi’ aan. Zoals eerder vermeld kwam deze operatie er als antwoord op de grote hoeveelheid ‘commercial losses’46 in townships. Een antwoord op deze verliezen was de introductie van prepaid watermeters Dit soort watermeters werden echter enkel in de arme buurten van Soweto gebruikt, omdat volgens JW in deze wijken de watervoorziening niet efficiënt verliep, en dat de inwoners veel minder betaalden dan dat ze verbruikten. Door de introductie van prepaid watermeters kon JW verzekerd zijn dat mensen die niet (kunnen) betalen voor hun water, ook geen water geleverd krijgen (Bond, 2003). Een ander voordeel van dit systeem is dat deze technologie ervoor zorgde dat er heel wat bespaard werd op administratieve kosten zoals het behandelen van waterrekeningen (Narsiah, 2010, p. 9). JW en de CoJ menen dat de volgende punten tot successen van ‘Operation Gcin’Amanzi’ kunnen gerekend worden: 

De gemiddelde hoeveelheid water die gekocht wordt per stand daalde van 66kl/maand tot 12kl/maand, een vermindering van 56kl/maand/stand tegen de verwachte 32kl.



55% van de stands verbruiken minder dan 6kl per maand



De hoeveelheid verbruikt water waarvoor niet betaald wordt, werd teruggebracht van meer dan 69% tot 10% in de gebieden in Soweto waar ‘Operation Gcin’amanzi’ lopende was. (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 59)

Wanneer burgers weigerden te coöpereren met de installatie van PPM’s, werd een standpijp met een beperkingsapparaat op in de tuin gemonteerd. Als sanitaire voorziening werd een toilet voorzien waar zelf water in moet gegoten worden om door te spoelen. Wanneer huishoudens ook weigerden de installatie van deze optie toe te laten, werd hun water afgesloten (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 61) ARBEIDSDISCIPLINERING Gedurende de loop van het Management Contract, was JOWAM verantwoordelijk voor het terugdringen van het misbruik van overuren, en werd van de private operator verwacht dat het ziekteverzuim zou indammen. Verder moest JOWAM een uitgebreide training onder de stafleden doorvoeren en een ‘human resource development’-plan voor JW opstellen. Volgens Marin et al. (2009, pp. 24-25) nam de private operator in het tweede jaar van het Management Contract krachtige 46

Commerciële verliezen ontstaan wanneer het water dat wordt voorzien aan klanten niet in rekening gebracht wordt als gevolg van ‘undermetering’, factureringfouten, of illegale consumptie. Naast commerciële verliezen kan een watervoorzieningsbedrijf ook aan fysische verliezen lijden. Deze verliezen zijn het gevolg van lekken in het distributienetwerk (Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 26)

45

maatregelen om overwerk te verminderen zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de dienstverlening. Deze waren gericht op de verscherping van de controle op illegale of corrupte praktijken. Vooral door een grotere responsabilisering van de lijnmanagers te creëren en een reorganisatie van het werkschema tijdens de stand-by perioden47 door te voeren, hoopte JOWAM de overuren in te dammen. Deze inspanningen zorgde voor een vermindering van 24% in de jaarlijkse overuren. Terzelfdertijd werden er maatregelen genomen om het ziekteverzuim terug te dringen. En dankzij on-the-job opleidingen, werd de operationele veiligheid verbeterd (Marin, Mas, & Palmer, 2009, pp. 24-25). d. Introductie van (quasi-)marktprincipes, competitie en private sector - gedachtengoed De samenwerking met JOWAM en de verzelfstandiging van JW zijn duidelijke voorbeelden van hoe marktprincipes werden gebruikt om de watervoorziening efficiënter te laten verlopen. Door een internationale aanbestedingsprocedure te organiseren, waarbij de organisatie die de beste plannen voorlegde om interne capaciteit en de prestaties te verhogen, het contract kreeg, trachtte men competitie te introduceren. e. Klantgerichtheid en nadruk op Kwaliteit DE CUSTOMER SERVICE HELPLINE Vóór de verzelfstandiging van het watervoorzieningsbedrijf was de klantenservice een belangrijk probleem. De creatie van Johannesburg Water werd als de perfecte gelegenheid gezien om hier verandering in te brengen. In 2001, 3 maanden na de inwerkingtreding van het Management Contract, werd een nieuw ‘customer service plan’ gelanceerd. Een onderdeel van dit plan bestond uit de oprichting van een 24-uur opererend callcenter dat alle klachten van klanten ontvangt. Volgens Suez Environment (2010, p. 5) is het noodzakelijk één centraal aanspreekpunt te hebben voor klanten en duidelijk te stellen wie verantwoordelijk is voor het opvolgen van klachten. “Assigning clear accountability for following up on complaints” werd het motto van deze nieuwe ‘custormer service’strategie. (Suez Environment, 2010, p. 5). RESPONSTIJD Marin et al. (2009, p. 22) menen dat deze herstructurering goede resultaten opleverde. In de eerste maand van de werking van het callcenter werden meer dan 90% van de oproepen in minder dan 30 seconden beantwoord. Gedurende de looptijd van het contract werd de responstijd voor het oplossen van de gemelde problemen met 30% gereduceerd. Aan het eind van het 5-jarig contract, werden meer dan 80% van de reparaties aan het waternetwerk binnen de 48 uur na de melding hersteld, en meer dan 80% van de rioolblokkades binnen de 24 uur opgelost (Marin, Mas, & Palmer, 2009, pp. 21-22).

47

Tijdens de nacht en weekends.

46

KLANTTEVREDENHEID Hoewel de tevredenheid met de watervoorziening de hoogste was van alle basisvoorzieningen in Johannesburg, was er tegen het einde van het Management Contract een kleine daling in de tevredenheid voor watervoorziening en een grotere daling ten aanzien van sanitaire voorzieningen. Volgens een onderzoek van Van Rooyen et al. (2009, p. 23) ging de onvrede vooral over toegang tot een basis aan water en sanitaire voorzieningen. COMMUNICATIE & CONSULTATIE VAN DE KLANT Op vlak van communicatie met de klant, produceert JW jaarverslagen, heeft het een customer charter, stelt het informatiebrochures ter beschikking en actualiseert het geregeld de website. Deze vormen van communicatie zijn echter een eenrichtingsverkeer-proces. In het onderzoek geleid door Van Rooyen et al. (2009, p. 49) wordt bovendien vastgesteld dat, vooral in armere buurten, deze informatie niet altijd even toegankelijk is, en dat mensen niet weten wie hun dienstverlener is. De bedoeling was dat de klant op jaarlijkse basis geconsulteerd zou worden via een klanttevredenheidsonderzoek, maar de laatste dergelijke survey gebeurde in 2007. Van Rooyen et al. stellen dat er binnen JW zo goed als geen aandacht is voor de consultatie van klanten. NADRUK OP KWALITEIT Johannesburg Water legt een enorme focus op de kwaliteit van het water dat het levert, en tracht de informatie omtrent kwaliteit op een zo transparant mogelijke manier aan de burgers over te brengen. Elke maand worden doorheen heel Johannesburg meer dan 500 monsters genomen en geanalyseerd om de naleving van de SANS-241 standaard48 te garanderen. Vóór de samenwerking met JOWAM was dit aantal minder dan 150 per maand, en werden er geen controles gevoerd in townships (Johannesburg Water, 2011a). De rapporten omtrent de kwaliteit van het water, worden maandelijks gepubliceerd op de officiële site van het nutsbedrijf.

48

Kwaliteitsstandaarden voor drinkwater, opgesteld door de Zuid-Afrikaanse overheid.

47

5.3.2.

DE POST JOWAM-ERA (2006-2012)

a. Externe & Interne Autonomie EXTERNE AUTONOMIE In 2005 lanceerde de CoJ ‘Programme Phakama’. Dit programma had tot doel één centrale klantendienst te creëren en het inkomstenbeheer te centraliseren voor de CoJ en haar business units. De CoJ achtte dit nodig omdat het makkelijker zou zijn voor de klant dat de facturering van bijvoorbeeld water en elektriciteit gelijktijdig kan gebeuren, en dat burgers met vragen terecht kunnen bij 1 centraal punt. Na enige twijfel, stemde de Raad van Bestuur van JW toe met dit idee, en werd het in 2010 geïmplementeerd. Dit had als gevolg dat de klantendienst, facturering, cash inzameling, en regeling voor wanbetalers opnieuw volledig gecentraliseerd werd en onder de bevoegdheid van de CoJ viel. Verder verhuisden ongeveer 290 medewerkers van JW naar de CoJ (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 45; Johannesburg Water, 2011b, p. 18). Volgens Ariel Mafejane49 heeft dit echter de autonomie van JW ingeperkt, de inkomsten voor JW doen dalen, en de efficiëntie en effectiviteit beperkt. Externe autonomie hangt ook af van de manier waarop leden van de Raad van Bestuur gekozen worden. De selectie van bestuursleden gebeurt via een oproeping in de media. Vervolgens legt de ‘Shareholder Unit’ een shortlist van kandidaten die in aanmerking komen, voor aan het verantwoordelijke lid van het stadsbestuur (member of the Mayoral Commitee – MMC). Deze MMC selecteert vervolgens de bestuursleden. De afhankelijkheid van de MMC wijst echter op een politiek proces, en verzwakt de externe autonomie. Volgens Van Rooyen et al. hebben sommige werknemers binnen JW het gevoel dat, doordat bestuursleden benoemd worden door politici, het vermogen om onafhankelijk van de politiek te opereren, ernstig beknot wordt. Bovendien meldt de ex-executive director van JW, Anthony Still, dat vooral rond verkiezingstijd de politieke druk op JW toeneemt (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 15; 52). INTERNE AUTONOMIE Uit het onderzoek geleid door Van Rooyen et al. (2009, p. 50) blijkt dat arbeidskrachten binnen JW het gevoel hebben dat ze uitgesloten worden uit de besluitvorming. Bovendien hebben ze, ondanks menige aanvragen, nog steeds geen vertegenwoordiging in JW zijn Raad van Bestuur. Uit interviews met werknemers blijkt dat er een top-down en regel-gedreven mentaliteit bij de lijnmanagers heerst (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 33) .

49

“Divisional Manager: Business Support” binnen JW. Interview op 24 mei 2012

48

Dit gebrek aan participatie van de werknemers in de besluitvorming, leidt tot een daling in motivatie. Deze daling in motivatie als gevolg van het tekort aan participatie, ligt in de lijn van wat Osborne & Gaebler (1993, p. 252) stellen, namelijk dat wanneer managers de medewerkers belasten met belangrijke beslissingen, deze hun respect voor de medewerkers tonen en dat dit de eigenwaarde van de werknemers verhoogt, waardoor hun motivatie ook groeit.

b. Performantiecontrole & Resultaatsgerichtsheid CONTROLE EN AUDITING De controle op de prestaties van JW gebeuren nog steeds door een interne en externe auditor. Intern valt deze taak op de schouders van de‘Chief Internal Auditor’ en zijn intern auditteam . Extern waakt het ‘Group Audit Commitee’ van de stad erover dat de beslissingen van de entiteit in de lijn liggen met de ‘King Corporate Governance Code’ van de stad. In het verslagjaar 2010/11 voldeed de entiteit in alle opzichten aan de eisen van deze Code (Johannesburg Water, 2011a; Johannesburg Water, 2011b). FORMULERING EN BEHALEN VAN DOELSTELLINGEN Sinds het einde van het Management Contract, daalde het percentage van huishoudens met toegang tot een basis aan watervoorziening. In 2005/6 was dit nog 98,7%, terwijl in 2007/8 dit tot 88% daalde. Ook is het aantal huishouden met toegang tot sanitaire basisvoorzieningen verminderd: van 94,1% in 2005/6 tot 81% of minder in 2007/8 (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 29). In 2010/11 steeg het percentage van huishoudens met toegang tot een basis aan watervoorziening tot 97,76%, maar dit is nog steeds onder het niveau dat JW haalde tijdens het Management Contract. Ook voor toegang tot sanitaire basisvoorzieningen slaagt JW er niet in het niveau van 2005/6 te behalen. In 2010/11 had 91,08% van de huishoudens toegang tot deze basisvoorzieningen (Johannesburg Water, 2011b, p. 9). Jaar % van huishoudens met toegang tot een basis aan watervoorziening % van huishoudens met toegang tot een basis aan sanitaire voorzieningen

2005/6 98,7% 94,1%

2007/8 88% 81%

2010/11 97,76% 91,08%

(Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 29; Johannesburg Water, 2011b, p. 9)

Volgens JW ligt een belangrijke belemmering van het verlenen van basisvoorzieningen bij het gebrek aan een gepaste planning en huisvesting ontwikkeling, wat onder het mandaat van de provinciale overheid valt (Johannesburg Water, 2011b, p. 9).

49

c. Grotere disciplinering & budgetbezuiniging BUDGETDISCIPLINE De financiële prestaties van JW het blijven goed na de beëindiging van het Management Contract. Het nutsbedrijf blijft winst boeken, zelf zonder dat het subsidies van de CoJ ontvangt.

Inclusief Subsidies Netto (Verlies) Netto (Verlies) Netto (Verlies) Netto Winst/ (Verlies) Netto Winst/ (Verlies) Netto Winst Netto Winst Netto Winst Netto Winst Netto Winst

Juni 2002 Juni 2003 Juni 2004 Juni 2005 Juni 2006 Juni 2007 Juni 2008 Juni 2009 Juni 2010 Juni 2011

(R13m) (R194m) (R118m) R110m R159m R742m R327m R139m R196m R385m

Exclusief Subsidies (R365m) (R429m) (R318m) (R130m) (R81m) R592m R327m R139m R196m R385m (Johannesburg Water, 2011b)

PREPAID METERS & WATERAFSLUITINGEN Na de Mazibuko-case 50 werd in 2010 operatie Gcin’amanzi hernomen, maar kreeg het de naam ‘Infrastructure and Renewal project in Soweto’. Een wijziging in strategie was dat de geïnstalleerde PPM’s werden geüpgraded met een ‘Automated Meter Reading’(AMR)-functie (City of Johannesburg, 2011). Volgens Mafejane51 heeft deze AMR-functie het uiteindelijke doel dat bewoners kunnen kiezen en wisselen tussen prepaid en betaling per maand. Jak Kossef52 meent dat dit een groot verschil zal maken, zowel voor de burger als voor JW zelf 53 . Omdat het project nog in zijn kinderschoenen staat, krijgen de burgers deze keuze echter nog niet, en worden ze verplicht PPM’s te aanvaarden. Als tegemoetkoming biedt de CoJ goedkopere watertarieven aan voor mensen die met PPM’s werken. Het project kent nog steeds grote tegenstand bij de bevolking van Soweto en stoot op een gebrek aan politieke steun, waardoor de implementatie ervan moeilijk blijft verlopen (Johannesburg Water, 2011b, p. 25).

50

Zie 5.2.3. van deze thesis. Ariel Mafejane, “Divisional Manager: Business Support” binnen ‘Johannesburg Water’, Interview op 24 mei 2012 51

52

Jak Kossef, “Director: Social Assistance” binnen de ‘City of Johannesburg’, Interview op 14 juni 2012 JW wilt zoveel mogelijk met het prepaid-systeem werken, omdat momenteel de factureringsfunctie bij de CoJ ligt. Volgens Kossef komt via het gebruik van PPM’s die functie weer bij JW te liggen. 53

50

d. Introductie van (quasi-)marktprincipes, competitie en private sector - gedachtengoed Hoewel het Management Contract met de private operator in 2006 beëindigd werd, is het private sector-gedachtengoed volledig eigen aan JW. De commodificatie van water en commercialisering van watervoorziening, zoals beschreven in Hoofdstuk 2 van Deel 1 van deze thesis, zijn ook basisprincipes in de watervoorziening in Johannesburg.

e. Klantgerichtheid en nadruk op Kwaliteit DE CUSTOMER SERVICE HELPLIJN Met de implementatie van Programme Phakama in 2010 is niet alleen de verantwoordelijkheid voor facturering gecentraliseerd, ook de klantendienst is opnieuw overgeheveld naar de CoJ. Hierdoor heeft JW geen eigen callcenter meer, maar worden klachten omtrent watervoorziening via een centraal callcenter behandeld (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 45). RESPONSTIJD Wegens deze overheveling, werden, voor het grootste deel van 2010/11, vragen en klachten van klanten niet tijdig ontvangen door JW. Bijgevolg daalde de prestaties in vergelijking met het vorige jaar en haalde het nutsbedrijf niet zijn streefcijfer voor de verbetering in responstijd. In 2010/11 werden 86,49% van lekken binnen 48 uur hersteld, (het streefcijfer dat JW had opgesteld was 90%). 90,89% van het riool blokkades werden succesvol verwijderd binnen de 24 uur. (Hier was het streefcijfer van 95%) (Johannesburg Water, 2011b, p. 25). Jaar 2005/6 2008/9 2009/10 2010/11 80%+ 85% 89,51% 86,49% % lekken binnen de 48 uur hersteld 80%+ 95% 92,74% 90,89% % verstoppingen in de riolering binnen de 24 uur hersteld (Johannesburg Water, 2011b, p. 27; Johannesburg Water, 2009, p. 25; Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 21)

KLANTTEVREDENHEID De klanttevredenheid is er ook op achteruit gegaan. Een klanttevredenheidsonderzoek dat in 2007 gehouden werd, toont aan dat de tevredenheid met betrekking tot basis watervoorziening licht gedaald is in 2007/8, terwijl de tevredenheid met sanitaire voorzieningen significant daalde, van 7,01 in 2005/6 tot 5,68 in 2006/7. Ook de klanttevredenheid omtrent de betaalbaarheid van de watertarieven daalde in 2006/7 (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 31) COMMUNICATIE EN CONSULTATIE VAN DE KLANT De communicatie met, en consultatie van de klant blijven een heikel punt. Zo bleek uit een recent voorval dat de communicatie met klanten in crisissituaties bijzonder stroef verloopt. Midden april 2012 werd bij werken aan het rioleringsnetwerk in Diepsloot, een sloppenwijk in het noorden van Johannesburg met ±150.000 inwoners, een leiding beschadigd waardoor het drinkwater besmet was 51

geraakt. Een week lang zaten grote delen van Diepsloot zonder water, of moesten inwoners soms uren lopen naar het dichtstbijzijnde waterreservoir. Scholen moesten eerder sluiten bij gebrek aan water, en mensen werden verplicht in lange wachtrijen te staan om toch wat water te krijgen. Bovendien was de communicatie van JW met de bevolking gebrekkig en wisten de bewoners in Diepsloot niet wanneer er opnieuw drinkbaar kraanwater door hun leidingen zou stromen (Nicolson, 2012). BETALINGSMETHODEN De bevolking van Johannesburg heeft een diverse keuze aan betalingsmethoden. Klanten kunnen cash of met checque betalen aan een aantal betalingspunten, met name de klantendienst centra van de Stad, de betaalpunten van de stad, de Absa banken, de EasyPay verkooppunten, en bankautomaten. Verder kan de klant ook betalen via online banking of domiciliëring (City of Johannesburg, 2012). NADRUK OP KWALITEIT Na het einde van het beheerscontract, is de kwaliteit van water steeds hoog gebleven. In mei 2009 werd het nutsbedrijf beloond met een ‘Blue Drop Certification’ omdat de kwaliteit van het water het beste van het land was (Johannesburg Water, 2012b; Johannesburg Water, 2012a; Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 2).

5.4.

ACTUALLY EXISTING NPM IN DE WATERVOORZIENING IN JOHANNESBURG

Zoals eerder aangegeven is het NPM geen monolithisch gegeven, maar verandert de inhoud van deze padafhankelijke ideologie doorheen tijd en ruimte. In dit gedeelte wordt van dichterbij bekeken welke factoren het gebruik van het NPM in de watervoorziening in Johannesburg beïnvloedt hebben.

5.4.1. BELANG VAN HISTORISCHE CONTEXT De historische context van Zuid-Afrika is een cruciale beïnvloedingsfactor van het huidige beleid. Uiteraard laat de diepgaande discriminatie uit de apartheidsjaren nog steeds zijn sporen na, bijvoorbeeld in het grote contrast tussen de kwaliteit van de infrastructuur in gebieden die in het verleden voor zwarten voorbestemd waren en de gebieden waar blanken woonden. Ook de economische kloof tussen blank en zwart is nog steeds duidelijk zichtbaar. Blanken blijven over het algemeen relatief welgesteld, zwarten arm. De invoering van ‘Free Basic Water’ en ‘Free Basic Sanitation’, de ‘Indigent Policy’ 54 en andere sociale wetgevingen, komt voort uit de beloften die gemaakt werden bij de eerste democratische verkiezingen (’94), en hebben als doel de onrechtvaardigheden uit het apartheidsera recht te zetten. Johannesburg Water is gebonden aan deze nationale wetgevingen.

54

‘The national framework for municipal indigent policies’ schrijft nationale richtlijnen voor waarop de ‘expanded social package policy’ van Johannesburg is gebaseerd.

52

Bovendien is de algemene tijdsgeest ook van belang. Dat de CoJ voor de verzelfstandiging van JW heeft gekozen in plaats van volledige privatisering kan deels verklaard worden door de slechte ervaringen die de Suez groep in het verleden met andere privatiseringsprojecten heeft gekend. Verder was begin de jaren ’00 de ideologie bij invloedrijke internationale instellingen reeds geëvolueerd van het ‘roll back’ neoliberalisme naar het ‘roll out’ neoliberalisme. Dit ‘roll out’ neoliberalisme was geen promotor van regelrechte privatisering, maar benadrukte de rol van de staat als actieve regulator en schepper van een marktgericht beleid. De commercialisering en corporatisering van watervoorziening paste veel beter in dit kraam dan in dat van volledige privatisering.

Dat historische beslissingen een belangrijke impact kunnen hebben op het huidige beleid, bewijst ook het voorbeeld van de ‘Lesotho Highlands Water’-project. Johannesburg wordt reeds sinds decennia bedreigd door een watertekort. Dit tekort is deels te wijten aan de steeds stijgende populatie, deels aan de weinige regenval. Begin jaren ’90 overtuigde de WB het toenmalige (apartheids)regime om deze dreigende tekorten te overwinnen door een dammencomplex met en tunnelsysteem te bouwen, dat begint in de gebergten van Lesotho en het water vervoert over een afstand van enkele honderden kilometers naar Johannesburg. Dit project staat bekend als de grootste investering in infrastructuur in Afrika en zou naar schatting 8 miljard dollar kosten als alle zes dammen worden gebouwd. Het ‘Lesotho Highlands Water’-project is op dit moment voor ongeveer de helft afgewerkt. Het hele project is echter gedrenkt in hevige controversie. Zo leidde het bouwproject tot de verdrijving van tienduizenden Basotho boeren. De eerste Lesotho megadam is ook het meest beruchte Wereldbankproject, wegens de corruptie die gepaard ging met de bouw. De CEO van de ‘Authority Lesotho Highlands Water’ werd schuldig bevonden aan 11 zaken van omkoping en 2 maal schuldig bevonden aan fraude voor het accepteren van zo'n 5 miljoen dollar van een dozijn multinationale ondernemingen, in ruil voor contracten voor honderden miljoenen dollars. Dit alles gebeurde ten nadele van de arme bevolking in Johannesburg. De waterprijs in de stad steeg met 35% tijdens de late jaren ‘90, maar inwoners van de townships die zich op het laagste consumptieniveau bevonden betaalden 55% meer als gevolg van de kosten van de Lesotho dammen (Bond, 2007b; Hall & Lobina, 2004, p. 270). Op die manier betalen de burgers van Johannesburg momenteel nog steeds voor de beslissingen die in het verleden gemaakt werden.

5.4.2.

BELANG VAN EXTERNE OMGEVING

De externe omgeving speelt een belangrijke rol in de vormgeving van het huidige beleid van JW. Eerst en vooral is de druk van het buitenland en internationale instellingen als het IMF en WB zeer beïnvloedend. Dat het stadsbestuur van Johannesburg besloot om de watervoorziening te verzelfstandigen, gebeurde tevens op aanraden van de Wereldbank. 53

Het neoliberalisme dat vanaf de jaren ’80-‘90 op globaal niveau de dominante ideologie was, druppelde door tot op het nationaal niveau in Zuid-Afrika. In dit neoliberaal beleid werd een grotere verantwoordelijkheid gelegd op het lokale niveau, en werden financiële transfers van nationaal naar lokaal niveau tot het minimum beperkt. In deze context was het noodzakelijk voor de CoJ om van de watervoorzieningssector een winstgevende sector te maken, om zo de verminderde subsidies deels te compenseren.

5.4.3.

BELANG VAN SOCIAAL VERZET

Het massale verzet tegen het gebruik van PPM’s door JW is een niet te onderschatte beïnvloedingsfactor. Door dit protest, de massale boycot van ‘Operation Gcin’amanzi’ en de rechtszaak die erop volgde, voelde JW zich genoodzaakt de installatie van prepaid watermeters tijdelijk stil te leggen. McKinley, ex-woordvoerder van het ‘Anti-Privatisation Forum’, gelooft ook dat de CoJ, na de massaprotesten, weet dat het niet moet proberen om volledige privatisering door te voeren55. Bovendien heeft de CoJ, als reactie op alle commotie rond OGA en de Mazibuko-case, de ‘Expanded Social Package Policy’ uitgebracht, waardoor burgers nu tot 15kl per maand per huishouden kunnen ontvangen. Ook heeft de ‘City of Johannesburg’ de tarieven voor PPM-gebruikers lager gemaakt dan deze voor conventionele meter-gebruikers.

5.4.4.

BELANG VAN RELATIE MET DE COJ

De ‘City of Johannesburg’ heeft als volledige eigenaar van JW een belangrijke impact op het watervoorzieningsbedrijf. De strategie die JW volgt moet namelijk in de lijn liggen van de langetermijnstrategie van de CoJ56. Volgens Van Rooyen et al. (2009, p. 46) hebben de MMC’s een belangrijke politieke macht op stadsniveau. Deze auteurs menen dat de interne politiek van het ANC geen sterke individuele opinies bij leden aan de basis aanmoedigt en dat binnen het stadsbestuur in Johannesburg enkele ANC-leden met zeer sterke persoonlijkheden zitten. Om die reden bestaat er niet echt een zeer sterk toezicht op de MMC’s in Johannesburg en is de macht geconsolideerd in de handen van een kleine ANC-elite die over uitermate veel politieke invloed beschikt. Van Rooyen et al. menen bovendien dat de neiging tot technocratie er voor zorgt dat er maar weinig substantiële democratische besluitvorming gebeurd. Deze politieke context heeft uiteraard invloed op JW57. Van Rooyen et al. omschrijven het als volgt:

55

Dale T. Mc Kinley, Gewezen hoofd van het ‘Anti-Privatisation Forum’, Informeel gesprek op 18 mei 2012.

56

Zie 5.2.1. van deze thesis. Zie 5.3.2. sectie b van deze thesis.

57

54

“This governance context is one that focuses narrowly on management solutions and formal democracy, and one which does not make as much of substantive democracy and equity issues. And this of cause sets the scene for JW's practices and efforts (or lack thereof) on efficiency and equity.” (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 47)

5.5.

IMPACT/ RESULTATEN/VERWEZENLIJKINGEN

Op basis van de voorafgaande analyse, wordt in dit gedeelte gekeken in welke mate JW erin geslaagd de efficiëntie, effectiviteit, spaarzaamheid en billijkheid van het nutsbedrijf te verhogen. Ook hier wordt een onderscheid gemaakt tussen de periode van het Management Contract (2001-2006) en de periode sinds het einde van dit contract (2006-2012). Een eerste vaststelling die kan gemaakt worden is dat zowel tijdens de eerste als tijdens de tweede periode JW goed presteert op vlak van efficiëntie en spaarzaamheid. In vergelijking met andere watervoorzieningsbedrijven in het land doet JW het zelf schitterend op dit vlak58. Een tweede opmerking die moet gemaakt worden, is dat op bepaalde vlakken de prestaties van het nutsbedrijf er echter zijn op achteruitgegaan sinds het einde van het Management Contract. In het bijzonder inzake milieuaangelegenheden en de werkmotivatie binnen JW zijn de prestaties gedaald. Tenslotte moet er gemeld worden dat de prestaties inzake billijkheid en algemene tevredenheid van de klant zowel in het JOWAM-era als in het Post JOWAM-era beneden de verwachtingen waren.

5.5.1. DE JOWAM-ERA (2001-2006) Gedurende de tijd van het Management Contract evolueerde JW van een nettoverlies van ongeveer 25% van de omzet in het eerste jaar, naar een financieel evenwicht in het vijfde jaar. Bovendien werd het bedrijf tijdens de laatste 2 jaren van het Management Contract tot best presterende groot watervoorzieningsbedrijf in het land gekroond in een onafhankelijke nationale benchmarking onderzoek (Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 34). Op vlak van efficiëntie en spaarzaamheid kan dus met zekerheid gesteld worden dat de watervoorziening in Johannesburg er tussen 2001 en 2006 is op vooruit gegaan. Het grootste deel van de winst was te danken aan een verbeterde operationele efficiëntie, afkomstig uit een combinatie van verscheidene maatregelen. De vermindering van commerciële verliezen en verhoging van het inningspercentage voor grote klanten droegen bij tot de verbetering van de financiële prestaties van JW. Verder was het nieuwe management in staat om het algemene niveau van operationele kosten te beheersen, ook al zorgde de transformatie van JW tot een moderne, klantgericht nutsbedrijf voor nieuwe operationele kosten boven op de reeds bestaande kosten. (Marin, Mas, & Palmer, 2009, pp. 35-39).

58

Zie (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 5)

55

Hoewel de efficiëntie en spaarzaamheid er op vooruit gegaan zijn tijdens het Suez-tijdperk, kan niet hetzelfde gezegd worden over de ‘equity’-factor. De meeste inwoners in informele nederzettingen zag weinig tot geen verbetering van toegang tot water tijdens het Management Contract. Minder dan 5% van de oorspronkelijk geplande aansluitingen tot het waterdistributienetwerk werden effectief uitgevoerd tussen 2001 en 2006 (Marin, Mas, & Palmer, 2009, p. 40). Volgens Smith (2006, p. 43) werd het Suez-era gekenmerkt door institutionele keuzes die misschien wel noodzakelijk waren voor de financiële duurzaamheid van de instelling, maar waarbij de notie van ‘sociale rechtvaardigheid’ in de dienstverlening nauwelijks aan bod kwam. Ook Van Rooyen et al. (2009, p. 28) menen dat het beheerscontract veel te weinig focuste op de allerarmsten. Wat tevens ontbrak in dit contract waren eisen rond zinvolle participatie van de gemeenschap. Dit komt tot uiting in ‘project Gcin’amanzi’. Wat activisten de CoJ en JW daarbij vooral verweten, is dat burgers op voorhand niet geconsulteerd waren. Verder meenden activisten ook dat burgers geen keuze kregen tussen verschillende opties van dienstverlening, dat er geen of foute informatie beschikbaar was, en dat burgers onder druk werden gezet om de PPM’s te accepteren (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 62).

5.5.2. DE POST JOWAM-ERA (2006-2012) In de Post Suez-era, is er in het leggen van prioriteiten niet zoveel veranderd. Volgens Antonino Manus59, hoofd van de afdeling ‘Water’ binnen de CoJ, is Johannesburg Water na het einde van het Management Contract er vooral in geslaagd de efficiëntie en effectiviteit van het bedrijf te behouden. De jaarlijkse winst van het bedrijf is gestegen tot 385 miljoen Rand in 2011. Verder is de overdacht van de vaardigheden van de consultants, die in het kader van het Management Contract aangenomen waren, naar het personeel van JW succesvol verlopen. Dit heeft er volgens Manus toe geleid dat het bedrijf duurzaam is gebleven op vlak van dienstverlening, zelfs nadat het contract beëindigd was. Het bedrijf is uitgegroeid tot een goed beheerde entiteit die ervoor zorgt dat de toegang tot diensten gegarandeerd wordt en dat de bestaande infrastructuur in een goede staat wordt gehouden. In een nationaal ‘benchmark’ initiatief in 2006/7 betreffende water en sanitaire voorzieningen presteerde Johannesburg over het geheel het beste van alle grootstedelijke gebieden. In augustus 2008 bracht een delegatie van Bitou Municipality (een regio in Plettenberg Bay) een bezoek aan de CoJ in de hoop bij te leren van Johannesburg in zijn ervaring met het oprichten van entiteiten die publieke eigendom zijn (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 4).

Manus meent echter dat deze nadruk op efficiëntie en spaarzaamheid ten koste gaat van billijkheid en sociale rechtvaardigheid. Dit is volgens haar niet te wijten aan een gebrek aan moeite of wilskracht, maar eerder aan het feit dat de CoJ te weinig financiële middelen uitreikt aan JW om te investeren in 59

Antonino Manus, “Director: Water Sector” binnen de ‘City of Johannesburg’. Interview op 25 juli 2012.

56

de arme gebieden. Een gevolg hiervan is dat grote investeringen worden uitgesteld. De gebieden die de meeste investeringen nodig hebben zijn de armste wijken van Johannesburg, omdat deze sinds het apartheidsera al verwaarloosd worden.

5.6.

KRITIEK

5.6.1. ONGEWENSTE EFFECTEN VAN HET NPM TEVEEL FLEXIBILITEIT EN AUTONOMIE LEIDEN TOT CORRUPTIE Uit onderzoek van Van Rooyen et al. (2009, p. 52) blijkt dat de werknemers binnen JW het gevoel hebben dat de leden van de Raad eigenlijk daar zitten om hun eigen belangen te dienen, en niet begrijpen hoe JW gerund wordt. Dit zou als een bevestiging kunnen gezien worden van de stelling van critici dat teveel flexibiliteit bij topmanagers tot ‘rent seeking behavior’ leidt. Van extreme corruptiepraktijken is er binnen JW echter geen sprake. Het nutsbedrijf wordt voldoende gecontroleerd door zowel een interne als externe auditor, en wordt geregeld geëvalueerd in benchmarking studies. Bovendien ontneemt de ‘City of Johannesburg’ geleidelijk aan taken van JW en kan er dus van een te grote autonomie geen sprake zijn. Met operatie Phakama werd zowel de klantendienst, als de facturering, cash inzameling en regeling voor wanbetalers opnieuw volledig gecentraliseerd onder de bevoegdheid van de CoJ. Volgens Manus is deze politieke inmenging van machtige ANC-leden binnen de CoJ één van de belangrijkste dreigingen voor JW. DECENTRALISATIE LEIDT TOT EEN TEKORT AAN MIDDELEN Smith (2006, p. 43) stelt dat bepaalde externe omstandigheden er tussen 2001 en 2006 voor zorgden dat het waterbeleid in Johannesburg geen focus legde op ‘equity’. Deze verwaarlozing is deels te wijten aan de beperkte overdracht van budgetten van de nationale regering naar Johannesburg, een fenomeen dat duidelijk van het neoliberaal beleid afstamt. Door dit gebrek aan kapitaal is de dienstverlening voor een groot gedeelte van de stedelijke armen ondermaats. De vaststellingen die Smith maakten, zijn ook terug te vinden in een later rapport van Van Rooyen (2009) en in bepaalde meningen van huidige werknemers bij JW en de CoJ60.

GEEN GARANTIE OP TRANSPARANTIE EN VERANTWOORDING Van Rooyen et al. (2009) menen dat een van de grootste fouten die JW en de CoJ blijven maken is dat ze de inwoners, en vooral deze in townships, onvoldoende tot niet consulteren bij het nemen van 60

Ariel Mafejane voor JW, en Antonino Manus voor de CoJ

57

impactvolle beslissingen. Op die manier verwaarloost JW zijn ‘accountability’ ten opzichte van zijn klanten. Volgens deze auteurs zijn er veel meer ‘accountability’-mechanismen tussen de CoJ en JW, dan tussen JW en de bevolking van Johannesburg (Van Rooyen, De Wet, Marais, & Korth, 2009, p. 53). Deze vaststelling ligt in de lijn met Swyngedouws’ bewering dat de commercialisering van watervoorziening leidt tot een verandering in de aard van participatie, democratie en ‘accountability’ in de watervoorzieningssector (Swyngedouw, zoals vermeld in Van Rooyen & Hall, 2007, p. 9).

5.6.2.

VERSCHILLENDE AARD EN DOELSTELLINGEN VAN PRIVATE EN PUBLIEKE BEDRIJVEN

Een andere kritiek op het gebruik van NPM-technieken in publieke overheden is dat de aard en doelstellingen van de publieke sector te verschillend zijn van de private sector en dat hierdoor private sector-maatregelen en theorieën niet geschikt zijn om in de publieke sector toegepast te worden. De casestudy van Johannesburg toont echter aan dat bepaalde private sector-technieken gunstig kunnen zijn voor de werking van een publiek bedrijf. Dankzij de samenwerking met JOWAM, een private operator die gekozen werd door middel van een competitieve aanbestedingsprocedure, is JW geëvolueerd van een bedrijf dat praktisch failliet was, naar een nutsbedrijf met 385 miljoen Rand winst in 2011. Verder heeft deze publiek-private samenwerking voor extra ervaring en expertise binnen JW gezorgd. Deze maatregelen hebben echter vooral voor een verhoogde efficiëntie en spaarzaamheid gezorgd, maar droegen in mindere mate bij aan het verbeteren van de levensomstandigheden voor armen, wat een cruciale doelstelling van de publieke sector is. De kritiek van Van Rooyen en Hall (2007, p. 6) dat “commercialisation [of service delivery] fundamentally alters the underlying managerial ethos of public services provision and this influences issues and practices on equity, social justice, subsidation, long term planning, how water is priced and valued, accountability and citizenship”, kan ook teruggevonden worden in de Johannesburgse watervoorzieningssector. Drastische kostenbeperkende maatregelen als ‘Operation Gcin’amanzi’ werden genomen zonder consultatie van de burger, en hebben eerder winstgerichte motieven dan dat ze trachten het welzijn van de bevolking te beschermen. In dit opzicht is het duidelijk dat de eerder publieke sector-gerelateerde doelstelling, met name de bescherming van het welzijn van de bevolking, het onderspit delft tegen de focus op winstcreatie, een doelstelling die eerder eigen is aan de private sector.

58

5.6.3.

STRIJD TUSSEN 3 E’S EN EQUITY

Het hoofdargument dat in het onderzoek van Van Rooyen et al. (2009) gemaakt wordt, is dat JW het schitterend doet op vlak van efficiëntie, zeker gezien de lamentabele financiële situatie in het verleden waardoor in 2003 JW zo goed als bankroet was. Op vlak van sociale rechtvaardigheid en billijkheid doet het nutsbedrijf het veel minder goed volgens deze auteurs. Zowel tijdens het contract met JOWAM als sinds het einde van het Management Contract, was er een te weinig aandacht voor de arme bewoners van Johannesburg en hun mening. Dit resulteerde onder andere in de massaprotesten en boycotten tegen het ‘Gcin’amanzi’-project. Tegenstanders van de prepaid watermeters, zoals het APF wijzen op het feit dat dit soort meters verboden werd in Groot Brittannië in de jaren ’90 omdat ze gezondheidsproblemen met zich meebrachten (Bond, 2003; Dugard, 2008). Ook werd de onmenselijkheid van dit soort ‘cost-recovery’technieken pijnlijk duidelijk toen in 2005 een brand uitbrak in Phiri, een regio in Soweto waar JW sinds 2004 prepaid watermeters had geïnstalleerd. Inwoners trachtten het vuur te doven met het prepaid wateraanbod, maar na een tijdje was het krediet op de meter op en werd de watertoevoer automatisch afgesloten. Twee kinderen kwamen om in deze brand, wegens een gebrek aan water (Bond & Dugard, 2008, p. 1). Dit voorbeeld toont aan dat het absoluut niet mogelijk kan zijn dat sociale rechtvaardigheid ten koste gaat van spaarzaamheid en efficiëntie. Deze te harde focus op efficiëntie en spaarzaamheid is zeker geen symptoom dat enkel bij JW aanwezig is. JW hangt in harde mate af van zijn eigenaar, de ‘City of Johannesburg’, die op zijn beurt beïnvloed wordt door het nationale niveau. Doordat op nationaal niveau een neoliberaal beleid gevoerd wordt, komt er een zeer grote druk op metropolen als Johannesburg te liggen om kosten te reduceren, wat meestal ten koste gaat van de sociaal zwakkeren.

59

DEEL 4 CONCLUSIE

60

BESLUIT: NPM-MAATREGELEN EN –DOELSTELLINGEN IN JOHANNESBURG WATER?

Deze masterproef heeft trachten te bewijzen dat NPM-maatregelen gebruikt worden in de watervoorziening in Johannesburg, om op deze manier het nutsbedrijf efficiënter, effectiever en economischer te maken. Door de casestudie van de Johannesburgse watervoorziening zowel in het kader van NPM op globaal niveau, als in het kader van de Zuid-Afrikaanse politieke geschiedenis te plaatsen, heeft deze thesis trachten aan te tonen dat het waterbeleid in Johannesburg onder de term ‘actually existing NPM’ valt en verschilt van het NPM-beleid op andere plaatsen, wegens de unieke geschiedenis en context van de stad.

Verder heeft deze thesis de link proberen te leggen tussen de evolutie van het NPM in watervoorziening op globaal niveau, en dit op lokaal niveau in Johannesburg. Er wordt tot de conclusie gekomen dat de overgang van ‘roll back’ naar ‘roll out’ NPM, die in verscheidene ontwikkelingslanden plaatsvond na het falen van de SAP’s, in mindere mate terug te vinden is in de watervoorziening in Johannesburg. Aangezien Zuid-Afrika onder het apartheidsregime lange tijd van buitenlandse invloeden verstoken was, heeft het ‘roll back’ NPM zich nooit volledig kunnen vastpinnen in het beleid. Tegen de eeuwwisseling hadden invloedrijke internationale instellingen als de WB reeds de overgang gemaakt naar het ‘roll out’NPM, waardoor het ook de stadsbestuurders van Johannesburg ten tijde van het ‘iGoli2002’-project aanraadde een ‘roll out’ NPM-koers te varen. In dit ‘roll out’ NPM-beleid staat niet privatisering centraal, maar ligt de nadruk op verzelfstandiging en de samenwerking met multinationals om expertise en ervaring op te doen. In Johannesburg is uit dit zich in de creatie van JW als verzelfstandigde entiteit, en de samenwerking met Suez om zo ervaren werknemers en expertise binnen te halen. Bovendien wordt in dit ‘roll out’ NPM een 4e doelstelling betrokken, met name ‘equity’ of sociale rechtvaardigheid. In het watervoorzieningsbeleid in Johannesburg uit dit zich bijvoorbeeld in de introductie van ‘Free Basic Water’ en ‘Free Basic Sanitation’ voor de allerarmsten. Hoewel er dus maatregelen genomen worden om de sociale ongelijkheid weg te werken, valt het echter op dat dit druppels op een hete plaat zijn, omdat efficiëntie en spaarzaamheid nog steeds voorrang krijgen op sociale rechtvaardigheid.

61

DEELVRAAG 1: WORDEN ER NPM-MAATREGELEN GEBRUIKT IN HET WATERVOORZIENINGSBELEID IN JOHANNESBURG ? De fundamentele verwaarlozing van zwarte gebieden tijdens de apartheid, de administratieve wanorde die tegen het einde van het apartheidsregime gecreëerd was in Johannesburg, en het neoliberale beleid op nationaal niveau dat in 8 jaar tijd zorgde voor een vermindering van 85% in de subsidies aan de metropool, leidde tot het economisch failliet van Johannesburg tegen het einde van de jaren ’90. Op aanraden van de Wereldbank en het MIIU trachtte het stadsbestuur uit deze crisis te komen door de invoering van NPM-technieken in het stadsbeleid. Dit leidde tot de creatie van Johannesburg Water, een verzelfstandigd nutsbedrijf, en de samenwerking met het private watervoorzieningsbedrijf Suez en zijn dochterondernemingen. Op die manier hoopte men internationale expertise binnen te halen, om het nutsbedrijf efficiënter, effectiever en spaarzamer te laten functioneren. In deze thesis wordt bewezen dat JW in zekere mate streeft naar (a) het bereiken van externe & interne autonomie; (b) performantiecontrole & resultaatsgerichtsheid; (c) een grotere disciplinering en budgetbezuiniging; (d) de introductie van quasi-markt principes, competitie en private sector – gedachtengoed; en (e) klantgerichtheid en nadruk op kwaliteit. Vooral in het bereiken van een grotere arbeidsdisciplinering, budgetbeperking, en een hoge standaard van kwaliteitsvol drinkwater is JW zeker geslaagd. Deze thesis geeft echter aan dat, door de (te) nauwe relatie met de CoJ, de externe autonomie deels aangetast is. Bovendien is de interne autonomie voor werknemers op lagere niveaus ook niet optimaal. Tenslotte blijkt dat JW pogingen onderneemt om klantgericht te zijn, maar dat de communicatie met (vooral) de (arme) klant beter kan.

DEELVRAAG 2:

ZIJN

NPM-DOELSTELLINGEN

AANWEZIG

IN

WATERVOORZIENINGSBELEID

IN

JOHANNESBURG? Zowel in het Management Contract dat was aangegaan met JOWAM, als in het beleid na het vertrek van Suez, is het duidelijk dat ‘managerial’ en marktgerichte technieken gebruikt worden om het bedrijf efficiënter en spaarzamer te doen werken. De introductie van ‘Operation Gcin’Amanzi’ en PPM’s in Soweto zijn duidelijke voorbeelden van hoe kostenbeperkende maatregelen gebruikt worden om spaarzaamheid en efficiëntie te promoten. Bovendien bewijst het feit dat JW van een bedrijf dat zo goed als failliet was in 2003, is geëvolueerd naar een bedrijf met 385 miljoen Rand winst in 2011, dat efficiëntie een duidelijk streefdoel is binnen JW.

62

Het streven naar een effectief waterbeleid, wordt teruggevonden in de ‘mission statement’ van JW, met name "To provide all people of Johannesburg with access to quality water and sanitation services”. In 2010/11 had 97,67% van huishoudens in Johannesburg, toegang tot een basis aan watervoorziening, en 91,08% tot een basis aan sanitaire voorzieningen. Qua effectiviteit daalde JW, daar in 2005/6 deze percentages nog respectievelijk 98,7% en 94,1% waren. Dit ligt echter niet geheel aan interne factoren. Zo beïnvloedt een zwak huisvestingsbeleid op provinciaal niveau bijvoorbeeld de werking van JW, en resulteert in vertragingen in infrastructuurwerken.

DEELVRAAG 3: LEIDT HET GEBRUIK VAN NPM TOT HET GEWENSTE EFFECT? Zoals hierboven wordt uitgelegd, heeft het gebruik van NPM-maatregelen zeker tot een verhoogde efficiëntie en spaarzaamheid in het nutsbedrijf geleid. Uit het onderzoek bleek echter heel duidelijk dat sociale rechtvaardigheid de minste aandacht krijgt. Zowel tijdens het contract met JOWAM als sinds het einde van het Management Contract, was er te weinig aandacht voor de arme bewoners van Johannesburg en werd er weinig tot geen rekening gehouden met hun opinie. Dit resulteerde onder andere in de massaprotesten en boycotten tegen het ‘Gcin’amanzi’-project. Deze verwaarlozing van de arme burger en te harde focus op efficiëntie en winstvergroting zijn zeker niet enkel de schuld van Johannesburg Water. JW hangt in grote mate af van zijn eigenaar, de CoJ, die op zijn beurt beïnvloed wordt door het nationale niveau. Doordat op nationaal niveau een neoliberaal beleid gevoerd wordt, komt er een zeer grote druk op metropolen als Johannesburg te liggen om kosten te reduceren, wat meestal ten koste gaat van de sociaal zwakkeren.

IN HOEVERRE WORDEN NPM-MAATREGELEN EN –DOELSTELLINGEN GEBRUIKT IN HET WATERVOORZIENINGSBELEID VAN JOHANNESBURG? Rond 2000 was het duidelijk de bedoeling om NPM-maatregelen en –doelstellingen in het watervoorzieningsbeleid van Johannesburg te introduceren.

Met de verzelfstandiging van JW, de

samenwerking van JOWAM op basis van een ‘performance contract’, en de introductie van een hele resem kostenbesparende maatregelen, is de efficiëntie en spaarzaamheid van de watervoorzieningssector in Johannesburg op een korte tijd spectaculair gegroeid. De historische context en externe omgeving hebben zowel bijgedragen tot de introductie van het NPM, als tot de tegenwerking ervan. Zo tast de sterke politieke invloed van ANC-politici in het stadsbestuur, de externe autonomie aan, en leidden de hevige protesten en boycotten tegen ‘Operation Gcin’amanzi’ tot een milder kostenbesparend beleid. Ook bewees deze thesis dat, ondanks pogingen om de klantgerichtheid te vergroten, JW te weinig communiceert met de burgers, en hen niet consulteert voor drastische hervormingen. Onder andere uit deze vaststelling, kan afgeleid worden dat sociale rechtvaardigheid niet op het prioriteitenlijstje van het nutsbedrijf staat.

63

DE OVERDRAAGBAARHEID VAN DE ONDERZOEKSRESULTATEN De casestudy van Johannesburg Water is een bevestiging van reeds bestaande beweringen, met name dat de introductie van NPM moet gebeuren in de juiste context indien het succesvol wilt zijn. Verder bevestigt deze thesis ook dat de introductie NPM vaak als neveneffect heeft dat er een te grote focus op efficiëntie wordt gelegd, waardoor sociale rechtvaardigheid op de achtergrond verdwijnt. Dit hangt deels af van de externe omgeving, met name het neoliberale beleid op nationaal niveau, en gebrek aan financiële steun van hogerop.

BEPERKINGEN VAN HET ONDERZOEK Enkele bemerkingen moeten gemaakt worden omtrent de beperkingen van het onderzoek. Vooreerst moet opgemerkt worden dat door mijn nauwe relatie met SERI, een mensenrechtenorganisatie die in het verleden reeds meerdere malen het beleid van Johannesburg Water in vraag stelde, verscheidene deuren binnen JW gesloten bleven en diverse werknemers weigerden mee te werken aan het onderzoek. Bovendien maakt JW, sinds het einde van het Management Contract, veel minder informatie openbaar, waardoor belangrijke nuances afwezig kunnen zijn in dit onderzoek. Een andere beperking van dit onderzoek is dat een cruciale dreiging voor het huidige waterbeleid in Johannesburg , met name de problematiek rond ‘acid mine drainage’, niet behandeld wordt in deze thesis. Dit is vooral te wijten aan de gekozen focus in dit onderzoek. Desalniettemin moet gemeld worden dat deze kwestie vooral in de toekomst een cruciale factor zal zijn in het gevoerde waterbeleid in de stad.

RICHTLIJNEN VOOR VERDER ONDERZOEK In deze masterproef, werd een zeer algemeen overzicht gegeven van het beleid in Johannesburg Water, en werd de focus gelegd op hoe dit beleid in het globaal kader past. Ook werd er vooral gekeken naar de watervoorziening, en kwamen onderwerpen als sanitaire voorzieningen en het verwerken van afvalwater slechts kort aan bod. In verder onderzoek kan gefocust worden op hoe NPM-management zich specifiek in deze departementen voordoet, en hoe het de werking van de departementen beïnvloedt.

64

BIJLAGEN LIJST MET AFKORTINGEN

AEN

Actually Existing Neoliberalism

PFI

Private Finance Initiative

AENPM

Actually Existing New Public

PPM

Prepaid Meter

Management

PPP

Public Private Partnership

CALS

Centre for Applied Legal Studies

PPS

Publiek Private Samenwerking

CEO

Chief Executive Officer

PRGF

Poverty Reduction & Growth Facility

CMU

Contract Management Unit

PRSP

Poverty Reduction Strategy Papers

DWAF

Department of Water Affairs and

PSP

Private Sector Privatisation

Forestry

SAP

Structural Adjustment Programme

Free Basic Water

SERI

Socio Economic Rights Institute

IDCDWS International Water Supply and

TNC

Transnational Corporation

Sanitation Decade

VIP

Ventilated Improved Pit latrines

IMF

Internationaal Monetair Fonds

V.K.

Verenigd Koninkrijk

JW

Johannesburg Water

V.S.

Verenigde Staten

MD

Managing Director

WB

Wereld Bank

MDG

Millennium Development Goals

WHO

World Health Organization

MIIU

Municipal Infrastructure

WSA

Water Service Authorities

Investment Unit

WSP

Water Services Provider

MLC

Metropolitan Local Council

WSSA Joint Venture Water and Sanitation

MSA

Municipal Services Act

NIE

Nieuwe Institutionele Economie

NPM

New Public Management

OGA

Operation Gcin’amanzi’

OECD

Organisation for Economic Co-

FBW

Services South Africa

operation and Development; zie OESO OESO

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling; zie OECD

VI

TABELLEN & FIGUREN FIGUUR 1 : proces tot de beslissing van de 5 subcategorieën 61 Competitie en Marktgerichte Technieken

Managerialism

Externe & Interne Autonomie

61

Performantiecontrole & Resultaatsgerichtsheid

Grotere disciplinering en budgetbezuiniging

Introductie van quasi-markt principes, competitie en private sector – gedachtengoed

Klantgerichtheid en nadruk op Kwaliteit (Pollitt; Ferlie et al.; Borins; Commonwealth; Osborne & Gaebler)

Hands-on professional management in de publieke sector (Hood)

Expliciete standaarden en maatstaven voor prestatie (Hood)

Nadruk op grotere discipline en spaarzaamheid in het gebruik van middelen (Hood)

Scheiding tussen koper en aanbieder (Pollitt; Ferlie et al.)

Nieuwe vormen van corporate governance (Ferlie et al.)

Grotere nadruk op outputcontrole (Hood)

Grote bezorgdheid voor 'value-for-money' en efficiëntie (Ferlie et al.)

Nadruk op private sector management technieken (Hood)

Decentralisering van het management autoriteit (Pollitt; Osborne & Gaebler)

Verandering in terwerkstellingsrelaties (Pollitt)

Enterprising Government: geld verdienen, niet uitgeven (Osborne & Gaebler)

Verschuiving naar onderverdeling van eenheden in quasi contractuele of quasi-markt vormen (Hood)

Bevordering van een flexibele, minder hiërarchische organisatie (Osborne & Gaebler)

Meer transparante methoden om de prestaties te beoordelen (Ferlie et al.)

Verschuiving naar meer concurrentie & outsourcing (Hood)

Dit schema is gebaseerd op dit van Larbi (1999, pp. 12-16)

VII

FIGUUR 2: De regio’s in de CoJ Regio A: Diepsloot; Kya Sand Region B: Randburg; Rosebank; Emmarentia; Greenside; Melville; Northcliff; Rosebank; Parktown ; Parktown North Region C: Roodepoort; Constantia; Kloof; Northgate Region D: Doornkop; Soweto; Dobsonville; Protea; Glen Region E: Alexandra; Wynberg; Sandton Region F: Inner City Region G: Orange Farm; Ennerdale; Lenasia

(Johannesburg Water, 2011a)

FIGUUR 3: Governance Framework van het iGoli2002- model

(Smith L. , 2006, p. 10)

VIII

FIGUUR 4: Organogram Johannesburg Water

(Johannesburg Water, 2011a, p. 08)

IX

BIBLIOGRAFIE African National Congress. (1994). The Reconstruction and Development Programme. A policy framework. Johannesburg: Umanyano Publications. ANC. (1994). the Reconstruction and Development Programme. Retrieved Maart 22, 2012, from The Reconstruction and Development Programme. A Policy Framework: http://www.polity.org.za/polity/govdocs/rdp/rdp.html APF. (2009, August 20). SIX YEAR LONG PHIRI WATER RIGHTS CASE REACHES THE CONSTITUTIONAL COURT ON 2ND & 3RD SEPTEMBER. Retrieved February 15, 2012, from Anti-Privatization Forum: http://apf.org.za/spip.php?breve24 Baietti, A., Kingdom, W., & van Ginneken, M. (2006, May). Charasteristics of Well-Performing Public Water Utilities. Water Supply & Sanitation Working Notes(9). Bakker, K. (2010). Privatizing Water: Governance Failure and the World's Urban Water Crisis. Cornell: Cornell University Press. Balanya, B., Brennan, B., Hoedeman, O., Kishimoto, S., & Tehorst, P. (2005). Reclaiming Public Water. Achievements, Struggles ans Visions from around the World. Amsterdam: Transnationale Institute & Corporate Europe Observatory. Barlow, M., & Clarke, T. (2002). Blue Gold. The Battle Against Corporate Theft Of The World's Water. London: Earthscan Publications Ltd. Bond, P. (2000). Elite Transition: From Apartheid to Neoliberalism in South Africa. London: Pluto Press. Bond, P. (2003). Johannesburg's Water Wars: Soweto versus Suez. Retrieved April 18, 2012, from Passant Ordinaire: http://www.passant-ordinaire.com/revue/48-611-en.asp Bond, P. (2004). Water Commodification and Decommodification Narratives: Pricing and Policy Debates from Johannesburg to Kyoto to Cancun and Back. Capitalism Nature Socialism, 15(1), 7-25. Bond, P. (2007). When Commodification Annuls the Human Right to Water. Durban: Centre of Civil Society. Bond, P. (2007b). The Heart of Global Apartheid: 'Joburg'. Barcelona: Centre de Cultural Contemporania de Barcelona. Bond, P. (2008b). Decentralization, privatization and countervailing popular pressure. South African water commodification and decommodification. In V. Beard, F. Miraftab, & C. Silver, Planning and Decentralization Contested Space for Public Action in the Global South (pp. 36-54). New York: Routledge. Bond, P. (2010). Water, Health and the Commodification Debate. Review of Radical Political Economics, 42(4). Bond, P. (2011, July 4). South Africa's Water Wars. Counterpunch. Bond, P., & Dugard, J. (2007). Water, Human Rights and Social Conflict: South African Experiences. Law, Social Justice & Global Development(1), 1-21. Bond, P., & Dugard, J. (2008). The Case of Johannesburg Water: What really happened at the pre-paid 'Parish pump'. Law, Democracy& Development, 12(1), 1-28. Branco, M., & Henriques, P. (2010). The Political Economy of the Human Rights to Water. Review of Radical Political Economics, 42(2), 142-155. Brenner, N., & Theodore, N. (2002). Cities and the Geographies of "Actually Existing Neoliberalism". Antipode, 34, 349-379. Brenner, N., & Theodore, N. (2002). Preface: From the "New Localism" to the Spaces of Neoliberalism. Antipode, 34, 341-347.

X

Brewer, D. (2010, January 29). Management Efficiency Effectiveness and Economy: Managers improve performance by understanding the Three Es. Retrieved April 23, 2012, from Business Management: http://dawn-brewer.suite101.com/management-efficiency-effectiveness-and-economy-a195294 Briscoe, J. (1997). Managing Water as an Economic Good: Rules for Reformers. Oxford. Buhlungu, S. (2006). Upstarts or Bearers of Tradition? The Anti-Privatisation Forum of Gauteng. In R. Ballard, A. Habib, & I. Valodia, Voices of Protest. Social Movements in Post-Apartheid South Africa (pp. 67-88). Scottsville: University of KwaZulu-Natal Press. Cameron, R. (2009). New Public Management Reforms in the South African Public Service: 1999-2008. Cape Town: University of Cape Town. Cameron, R. (2010). Redefining political-administrative relationships in South Africa. International Review of Administrative Sciences, 76(4), 676-701. Castro, J. (2007). Poverty and Citizenship: Sociological perspectives on water services and public-private participation. Geoforum, 38, 756-771. Cedla. (2003). PRGF. A blind alley. Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario. City of Johannesburg. (2008). Expanded Social Package. Policy & Strategy. Johannesburg: City of Johannesburg. City of Johannesburg. (2011, Juli 14). 2011-07-14: City interventions to address inequality and poverty. Retrieved Augustus 5, 2012, from City of Johannesburg: http://www.joburg.org.za/index.php?option=com_content&view=article&id=6898&catid=209&Itemid= 114 City of Johannesburg. (2011, November 8). Water repairs for Soweto. Retrieved Juli 30, 2012, from City of Johannesburg: http://www.joburg.org.za/index.php?option=com_content&view=article&id=7411:water-repairs-forsoweto&catid=136:soweto&Itemid=222 City of Johannesburg. (2012). Accounts. Retrieved Juli 25, 2012, from Official Website of the City of Johannesburg: http://www.joburg.org.za/index.php?option=com_content&task=view&id=741&Itemid=168&limit=1& limitstart=3 Cornelissen, S. (2009). Internationalisation and competitiveness in South African urban governance: On the contradictions of aspirationist urban policy-making. In P. Kagwanja, & K. Kondlo, State of Nation: South Africa 2008 (pp. 226-250). Cape Town: HSRC Press. Davis, D. (2003). From the Freedom Charter to the Washington Consensus . Retrieved July 6, 2010, from Centre of Civil Society: http://www.ukzn.ac.za/ccs/files/FC-IMF.pdf Davis, M. (2007). Planet of Slums. London, New York: Verso. De Beer, P., & Schuyt, C. (2004). Bijdragen aan waarden en Normen. Amsterdam: Amsterdam University Press. de Vries, J. (2010). Is New Public Management Really Dead? OECD Journal on Budgetting, 2010(1). den Heyer, G. (2011). New public management. A strategy for democratic police reform in transitioning and developing countries. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, 34(3), 419-433. denHeyer, G. (2011). New public management. A strategy for democratic police reform in transitioning and developing countries. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, 34(3), 419-433. Dent, M., Chandler, J., & Barry, J. (2004). Questioning the New Public Management. Aldershot: Ashgate Publishing Limited.

XI

Department of Water Affairs and Forestry. (1994). Water Supply and Sanitation Policy White Paper. Cape Town: Republic of South Africa. Desai, V., & Imrie, R. (1998). The New Managerialism in Local Governance: North-South Dimensions. Third World Quaterly, 19(4), 635-650. Desmidt, S., & Heene, A. (2010). Strategie en Organisatie van Publieke Organisaties. Tielt: Lannoo Campus. Dugard, J. (2006). A rights-based analysis of water and electricity services in South Africa. Bergen: the Norwegian Association for Development Research. Dugard, J. (2008). Rights, Regulation and Resistance: The Phiri Water Rights Campaign. South African Journal on Human Rights, 24(3), 593-611. Dugard, J. (2009). The Right to Water in South Africa: Theory and Practice. Spanish journal on water. Dugard, J. (2010). Civic Action and Legal Mobilisation: The Phiri water meters case. In J. Handmaker, & R. Berkhout, Mobilising Social Justice in South Africa: Perspectives from Researchers and Practioners (pp. 71-100). Pretoria: Pretoria University Law Press. Dugard, J. (forthcoming 2012). Basic Services in Urban South Africa: Rights, Reality and Resistance. In L. M., B. Cousins, J. Dugard, & T. Madlingozi, Symbols of Substance: The Role and Impact of SocioEconomic Rights Strategies in South Africa (pp. 1-41). Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S., & Tinkler, J. (2005). New Public Management is Dead - Long Live Digital-Era Governance. Journal of Public Administration and Theory, September. DWAF. (2002, Augustus). Free Basic Water Questions and Answers, August 2002. Retrieved Augustus 1, 2012, from Department: Water Affairs, Republic of South Africa: http://www.dwaf.gov.za/Documents/FBW/QAbrochureAug2002.pdf Eagle, K. (2005). New Public Management in Charlotte, North Carolina: A Case Study of Managed Competition. Richmond: Faculty of the Virginia Polytechnic Institute. ELM. (2011, April 7). 2011 Top Cities to Live and Work Abroad in Africa. Retrieved Augustus 5, 2012, from Expertise in Labour Mobility: http://www.labourmobility.com/2011-top-cities-to-live-and-workabroad-in-africa/ Eskom. (2012). Company Information. Retrieved Augustus 2012, 2, from Eskom: http://www.eskom.co.za/c/40/company-information/ Fehr, M., Pereira, A., & Barbosa, A. (2009). Supporting waste and water management with proactive legal instruments. Resources, Conservation and Recycling, 54, 21-27. Ferlie, E., Pettigrew, A., Ashburner, L., & Fitzgerald, L. (1996). The New Public Management in Action. Oxford: Oxford University Press. Flynn, S., & Chirwa, D. (2005). The Constitutional Implications of Commercializing Water in South Africa. In D. McDonald, & G. Ruiters, The Age of Commodity. Water Privatization in Southern Africa (pp. 59-76). London: Earthscan. Gough, J. (2002). Neoliberalism and Socialisation in the Contemporary City: Opposites, Complements and Instabilities. Antipode, 34, 405-426. Graham, J., Amos, B., & Plumptre, T. (2003). Principles for Good Governance in the 21th Century. Canada: Institute on Governance. Gruening, G. (2001). Origin and theoretical basis of New Public Management. International Public Management, 4, 1-25. Grusky, S. (2001, February). IMF Forces Water Privatization on Poor Countries. Retrieved May 13, 2012, from Institute for Agriculture and Trade Policy: http://www.iatp.org/documents/imf-forces-waterprivatization-on-poor-countries

XII

Habib, B., & Padayachee, V. (2000). Economic Policy and Power Relations in South Africa's Transition to Democracy. World Development, 28, 245-263. Hall, D., & Lobina, E. (2004). Private and Public Interests in Water and Energy. Natural Resources Forum, 28, 268-277. Harvey, D. (2005). A Brief History of Neoliberalism. Oxford: Oxford University Press. Hemson, D. (2008). Water for all: from firm promises to 'new realism'? In D. Hemson, K. Kulindwa, H. Lein, & A. Mascarenhas, Poverty and water. Explorations of the reciprocal relationship (pp. 13-46). London, New York: Zed Books. Hemson, D., Kulindwa, K., Lein, H., & Mascarenhas, A. (2008). Poverty and Water: Explorations of the Reciprocal Relationship. London: Zed Books Ltd. Hood, C. (1991). A Public Management for all Seasons. Public Administrations, 69, 3-19. Hood, C. (1995). The "New Public Management" in the 1980s: Variations on a Theme. Accounting, Organizations and Society, 20(2/3), 93-109. Hood, C., & Peters, G. (2004). The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, 14(3), 267-282. IMF. (2009, July 31). The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). Retrieved May 13, 2012, from International Monetary Fun: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.htm IMF. (2012, April 19). Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Retrieved May 13, 2012a, from International Monetary Fund: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prsp.htm IMF. (2012, March 27). The IMF and Good Governance. Retrieved May 13, 2012b, from International Monetary Fund: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/gov.htm Jessop, B. (2002). Liberalism, Neoliberalism, and Urban Governance: A State-Theoretical Perspective. Antipode, 34, 452-472. Johannesburg Water. (2006, April 19). Presentation of the operation Gcin’ Amanzi Project to the Pre-Payment Innovation Award Competition . Retrieved Juli 29, 2012, from Johannesburg Water: http://www.jwater.co.za/uploads/documents/customer_services/free%20pay%20meters.pdf Johannesburg Water. (2009). Annual Report 2008/2009. Johannesburg: Johannesburg Water. Johannesburg Water. (2011). Coporate Profile. Johannesburg. Johannesburg Water. (2011a). Coporate Profile. Johannesburg. Johannesburg Water. (2011b). Annual Report 2010/2011. Johannesburg: Johannerburg Water. Johannesburg Water. (2012a). Achieving Excellence in Service Delivery. Retrieved January 26, 2012, from Johannesburg Water: http://www.johannesburgwater.co.za/uploads/publications/publicationsnew/Excellence%20in%20Service%20Delivery.pdf Johannesburg Water. (2012b). Water Quality. Retrieved Juli 25, 2012, from Johannesburg Water: http://www.johannesburgwater.co.za/# Johannesburg Water. (2012c). Vacancies. Retrieved Juli 30, 2012, from Johannesburg Water: http://www.johannesburgwater.co.za/uploads/Vacancies/88953.pdf Johannesburg Water. (n.d.). Vision Mission. Retrieved April 5, 2012, from Johannesburg Water: http://www.johannesburgwater.co.za/asp/content_sub.asp?id=1&sid=11&pageName=Vision%20Missio n Jooste, S. (2008). A New Public Sector in Developing Countries. Stanford: CRGP.

XIII

Karodia, F. (2010). Public Service Delivery in an Era of Governance: The case of water services in the city of johannesburg. Johannesburg: Sociology Department, University of Witswatersrand. Kartal, F. (2010, Juli 31). Commodification of Water, Right of Access to Water en Social Justice. Retrieved Maart 8, 2012, from Su Hakki!: http://www.suhakki.org/en/?p=24 Klein, N. (2007). De Shockdoctrine: de opkomst van rampenkapitalisme. . Breda: De Geus. Krystall, N. (2003). Johannesburg Water Tariff Structure. Johannesburg: University of the Witwatersrand. Kulindwa, K., & Lein, H. (2008). Water and poverty: the inextricable link. In D. Hemson, K. Kulindwa, H. Lein, & A. Mascarenhas, Poverty and Water (pp. 1-12). London & New York: Zed Books. Kunene, Z. (2010). Provision of Sanitation in Informal Settlements in the City of Johannesburg. Johannesburg: Johannesburg Water. Lapsley, I. (2009). New Public Management: The Cruellest Invention of the Human Spirit? ABACUS, 45(1), 121. Larbi, G. (1999). The New Public Management Approach and Crisis States. UNRISD. Le Grand, J., & Bartlett, W. (1993). Quasi-markets and social policy: the way forward? In J. Le Grand, & W. Bartlett, Quasi-markets and social policy (pp. 202-220). Basingstoke: Macmillan Press. Luke, B., Kearins, K., & Verreyne, M.-L. (2011). The risks and returns of new public management: political business. International Journal of Public Sector Management, 24(4), 325-355. Lynn, L. E. (2006). Public Management: Old and New. Routledge. Madlingozi, T. (2007). Post-Apartheid Social Movements and the Quest for the Elusive 'New' South Africa. Journal of Law and Society, 34(1), 77-98. Marin, P., Mas, J.-P., & Palmer, I. (2009). Using a Private Operator to Establish a Corporatized Public Water Utility: The Management Contract for Johannesburg Water. Water Sector Board of the Sustainable Development Network. Mascarenhas, A. (2008). Conclusion:water for the poor pays. In D. Hemson, K. Kulindwa, H. Lein, & A. Mascarenhas, Poverty and Water. Explorations of the reciprocal relationship (pp. 191-199). London, New York: Zed Books. Mc Kinley, D. T. (2005). The Struggle against water privatization in South Africa. In B. Balanya, B. Brennan, O. Hoedeman, S. Kishimoto, & P. Terhorst, Reclaiming Public Water. Achievements, Struggles and Visions from around the World (pp. 181-190). Amsterdam: drukkerij Mittelmeijer. McCourt, W. (2008). Public Management in Developing Countries. From downsizing to governance. Public Management Review, 10(4), 467-479. McDonald, A., & Ruiters, G. (2005). Introduction: From Public to Private (to Public Again? ). In A. McDonald, & G. Ruiters, The Age of Commodity. Water Privatization (pp. 1-9). London: Earthscan. McDonald, D. (2002). The Theory and Practice of Cost Recovery in South Africa. In D. McDonald, & J. Pape, Cost Recovery and the Crisis of Service Delivery in South Africa (pp. 17-40). Cape Town: Human Sciences Research Council Publishers. McDonald, D., & Ruiters, G. (2005). Introduction: From Public to Private (to Public Again?). In D. McDonald, & G. Ruiters, The Age of Commodity. Water Privatization in Southern Africa (pp. 1-42). London: Earthscan. McDonald, D., & Ruiters, G. (2005). The Age of Commodity. Water Privatization in Southern Africa. Trowbridge: Cromwell Press Ltd. McDonald, D., & Ruiters, G. (2005). Theorizing Water Privatization in Southern Africa. In M. D., & G. Ruiters, The Age of Commodity. Water Privatization in Southern Africa (pp. 13-42). London: Earthscan.

XIV

McKinley, D. (2005). The Struggle Against Water Privatisation in South Africa. In B. Balanya, B. Brennan, O. Hoedeman, S. Kishimoto, & P. Terhorst, Reclaiming Public Water. Achievements, struggles and visions from around the world (pp. 181-189). Amsterdam: Transnational Institute & Corporate Europe Observatory. McKinley, D., & Veriava, A. (2005). Arresting Dissent. State Repression and Post-Apartheid Social Movements. Centre for the Study of Violence and Reconciliation. Mhina, C. (2008). Essential Characteristics of New Public Management and Administrative Reforms that Need to be Adopted to Strengthen Public Administration in Africa. Gaborone: Departement of Political and Administrative Studies, Faculty of Social Science, University of Botswana. Mills, A. (1998). To contract or not to contract? Issues for low and middle income countries. Health Policy and Planning, 13(1), 32-40. Miraftab, F. (2004). Neoliberalism and Casualization of Public Sector Services: The Case of Waste Collection Services in Cape Town, South Africa. International Journal of Urban and Regional Research, 28, 874892. Miraftab, F. (2007). Governing Post Apartheid Spatiality: Implementing City Improvements Districts in Cape Town. Antipode, 39, 602-626. Moore, M., Stewart, S., & Hoddock, A. (1994). Institution Building as a Development Assistance Method: A Review of Literature and Ideas. Stockholm: Swedish International Development Authority. Narsiah, S. (2008). Discourses of privatisation: the case of South Africa's water sector. Development Southern Africa, 25(1), 21-35. Narsiah, S. (2010). Poverty Governance with Special Reference to the Water Sector in South Africa. Durban: Democracy Development Programme. Narsiah, S. (2010). The Neoliberalisation of the Local State in Durban, South Africa. Antipode, 42(2), 374-403. Narsiah, S. (2011). The Neoliberalization of the Water and Energy Sectors in South Africa and India. Journal of Asian and African Studies, 1-16. Narsiah, S. (2011b). Urban Pulse - The Struggle for Water, Life and Dignity in South African Cities: the Case of Johannesburg. Urban Geography, 32(2), 149-155. Ndokosho, J., Hoko, Z., & Makurira, H. (2007). Assesment of management approaches in a public water utility: A case study of the Namibia water corporation (NAMWATER). Physics and Chemistry of the Earth, 32, 1300-1309. NGO Submission. (2011). The Right to the City in a South African Context. Retrieved January 25, 2012, from Islanda Institute: http://isandla.org.za/download/assets/the_right_to_the_city_in_a_south_african_context_ngo_submissi on.pdf Nicolson, G. (2012, April 19). Diepsloot: Water-less, info-less, service-less. Daily Maverick. Nleya, N. (2008, September). Development policy and water services in South Africa: an urban poverty perspective. Development Southern Africa, 25(3), 269-281. OECD. (2003). Public-Private Partnerships in the Urban Water Sector. Why are policy ;akers interested in Public-Private Partnerships? Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development. Ohemeng, F. (2010). The dangers of internalization and 'one-size-fits-all" in public sector management. Lessons from performance management policies in Ontario and Ghana. International Journal of Public Sector Management, 23(5), 456-478. Osborne, D., & Gaebler, T. (1993). Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New York: Penguin Group.

XV

Pape, J. (2002). Looking for Alternatives to Cost Recovery. In D. McDonald, & J. Pape, Cost Recovery and the Crisis of Service Delivery in South Africa (pp. 183 - 193). London & New York: Zed Books. Peck, J., & Tickell, A. (2002). Neoliberalizing Space. Antipode, 34, 380-404. Peck, J., Theodore, N., & Brenner, N. (2009). Neoliberal Urbanism: Models, Moments, Mutations. SAIS Review, 29, 49-66. Petrescu, M., Popescu, D., Barbu, I., & Dinescu, R. (2010). Public Management: between the Traditional and New Model. Review of International Comparative Management, 11(3), 408-415. Pigeon, M., McDonald, D., Hoedeman, O., & Kishimoto, S. (2012). Remunicipalisation. Putting Water Back into Public Hands. Amsterdam: Published by Transnational Institute. Pollitt, C. (1993). Managerialism and Public Services: The Anglo-American Experience. Oxford: Blackwell. Pollitt, C. (1993a). Managerialism and the Public Services. Cuts or Cultural Change in the 1990s? Second Edition. Oxford: Blackwell Publishers. Pollitt, C. (1994). Modernizing the Management of the Public Services Sector: Between Crusade and Catastrophe? Helsinki: the Administrative Development Agency. Reagan, R. (1981, Januari 20). Inaugural Address. Retrieved Maart 8, 2012, from http://www.reagan.utexas.edu/archives/speeches/1981/12081a.htm Republic of South Afirca. (2003). National Health Act> Act No. 31, 2003. Government Gazette, 1-90. Republic of South Africa. (1996). Constitution of the Republic of South Africa, 1996. Retrieved January 26, 2012, from South African Government Information: http://www.info.gov.za/documents/constitution/1996/96cons2.htm#24 Republic of South Africa. (1997). WATER SERVICES ACT, 1997. Cape Town: Government Gazette. Republic of South Africa. (2001, June 8). REGULATIONS RELATING TO COMPULSORY NATIONAL STANDARDS AND MEASURES TO CONSERVE WATER. GN 22355 . Roberts, A. (2008). Privatizing Social Reproduction: The Primitive Accumulation of Water in an Era of Neoliberalism. Antipode, 40(4), 535-560. Rogers, P., & Hall, A. (2003). Effective Water Governance. Zweden: Global Water Partnership. Ruiters, G. (2002). Debt, Disconnection and Privatisation. The Case of Fort Beaufort, Queenstown and Stutterheim. In D. McDonald, & J. Pape, Cost Recovery and the Crisis of Service Delivery in South Africa (pp. 41-77). Cape Town: Human Sciences Research Council Publishers. Sanders, D., & Chopra, M. (2006). Key Challenges to Achieving Health for All in an Inequitable Society: The Case of South Africa. American Journal of Public Health, 96(1), 73-78. Schulz, C. (2008). Water pricing, inequality and economic welfare: how can the new South African water policy support the well-being of the urban poor? In D. Hemson, K. Kulindwa, H. Lein, & A. Mascarenhas, Poverty and Water. Explorations of the reciprocal relationship (pp. 168-190). London, New York: Zed Books. Schwartz, K. (2008). The New Public Management: The future for reforms in the African water supply and sanitation sector? Utilities Policy, 16, 49-58. Smith, L. (2005). South Africa: Testing the Waters of Public-Public Partnerships. In B. Balanya, B. Brennan, O. Hoedeman, S. Kishimoto, & P. Terhorst, Reclaiming Public Water. Achievements, struggle and visions from around the worl (pp. 159-169). Amsterdam: Transnational Institute & Corporate Europe Observatory. Smith, L. (2006). Neither Public Nor Private. Social Policy and Development Programme Paper, 27.

XVI

Smith, N. (2009, October 31). Neil Smith. Retrieved December 14, 2011, from Nature As Accumulation Strategy: http://neil-smith.net/wp-content/uploads/2009/10/nature-as-accumulation-strategy.pdf Statistics South Africa. (2011). Mid-year population estimates 2011. Pretoria: Statssa. STATSSA. (2012). General Household Survey 2011. Pretoria: Statitics South Africa. Still, A., Gertzen, D., & Ricketson, C. (2004). Improved Service Delivery Through a Performance Based Management Contract. Cape Town. Suez Environment. (2010). Water Stories, Johannesburg Management Contract. Swyngedouw, E. (2005). Dispossessing H2O: The Contested Terrain of Water Privatization. Capitalism, Nature, Socialism, 16(1), 81-98. Thatcher, M. (1993). The Downing Street Years. London: Harper Collins Publisher. Tissington, K. (2011). Basic Sanitation in South Africa: A Guide to Legislation, Policy and Practice. Johannesburg: SERI. Tomlinson, R., Beauregard, R., Bremner, L., & Mangcu, X. (2003). The Postapartheid Struggle for an Integrated Johannesburg. In R. Tomlinson, R. Beauregard, L. Bremner, & X. Mangcu, Emerging Johannesburg. Perspectives on the Postapartheid City (pp. 3-20). New York: Routledge. Turok, B. (2008). From The Freedom Charter to Polokwane: The Evolution of ANC Economic Policy. Cape Town: New Agenda: South African Journal of Social and Economic Policy. UCB - School of Social Welfare. (2012). Social Justice Symposium Home. Retrieved Juli 27, 2012, from Social Justice Symposium: http://socialwelfare.berkeley.edu/sjs/ UN Water. (2012). Statistics: Graphs and Maths. Retrieved February 7, 2012, from UN Water Statistics - Water Resources: http://www.unwater.org/statistics_san.html UNDP. (2010). Republic of South Africa Millenium Development Goals. Country Report 2010. UNDP. (2011). Human Development Report 2011. New York: Palgrave Macmillan. UNHabitat. (2010, Maart 18). State of the World's Cities 2010/2011. Bridging the urban voide. Retrieved Augustus 5, 2012, from UNHabitat: http://www.unhabitat.org/documents/SOWC10/R8.pdf van Rooyen, C., & Hall, D. (2007, August). Public is as Private does: the confused case of rand water in south africa. Occasional Papers Series, 15. Van Rooyen, C., De Wet, T., Marais, I., & Korth, M. (2009). Johannesburg case study. Durban: The Water Dialogues. Van Wymeersch, E. (2010). Neoliberalisme en Ruimtelijke Ordening: Het Stedenbeleid in Kaapstad. Gent: Universiteit Gent. Vinnari, E. M. (2008). Public Service or Public Investment? An Assessment of the Consequences of New Public Management in the Water Sector. Tampere: Tampere University of Technology. Walker, R., Brewer, G., Boyne, G., & Avellaneda, C. (2011). Market Orientation and Public Service Performance: New Public Management Gone Mad? Public Administration Review, 707-717. Water.org. (2012). Waterfacts: water. Retrieved February 7, 2012, from Water.org: http://water.org/watercrisis/water-facts/water/ WSP; PPIAF. (2007). Water Utilities in Africa: Case Studies of Transformation and Market Access. Pretoria. Zaato, J. J. (2009). Re-examining the Rhetoric of Public Management Reform from a Critical Management Studies Perspective. Revenue Gouvernance, 1-20.

XVII

INTERVIEWS PATRICK BOND Hoofd van het ‘Centre for Civil Society’, Durban Interview op 15 april 2012

SAGIE NARSIAH Senior Lecturer (Geography), aan de ‘University of KwaZuluNatal’, Durban Interview op 10 april 2012

ARIEL MAFEJANE “Divisional Manager: Business Support” binnen ‘Johannesburg Water’, Johannesburg Interview op 24 mei 2012

DALE T. MC KINLEY Gewezen hoofd van het ‘Anti-Privatisation Forum’, Johannesburg Informeel gesprek op 18 mei 2012

JAK KOSSEF “Director: Social Assistance” binnen de ‘City of Johannesburg’, Johannesburg Interview op 14 juni 2012

ANTONINO MANUS “Director: Water Sector” binnen de ‘City of Johannesburg’, Johannesburg Interview op 25 juli 2012

XVIII