Tussentijdse Informatievoorziening Son en Breugel
Een tweede rapportage betreffende de sturingsinstrumenten van de gemeente Son en Breugel
Rekenkamercommissie gemeente Son en Breugel Son en Breugel, juni 2008
2
3
INHOUDSOPGAVE Blz. VOORWOORD
5
HOOFDSTUK 1: METHODE VAN ONDERZOEK 1.1 Aanleiding en doel van het onderzoek 1.2 Centrale probleemstelling 1.3 De onderzoeksopzet en het normenkader 1.4 Opbouw van het rapport en leeswijzer
7 7 7 9
HOOFDSTUK 2: DE TUSSENTIJDSE RAPPORTAGES 2.1 Inleiding 2.2 De systematiek van tussentijdse informatievoorziening 2.3 Resultaat beoordeling
11 11 12
HOOFDSTUK 3: BELEVING DOOR DE RAAD 3.1 Inleiding 3.2 Raadsfracties
15 15
HOOFDSTUK 4: ACTUELE ONTWIKKELINGEN 4.1 Inleiding 4.2 Stand van zaken 4.3 Tussenbalans 2008
19 19 19
HOOFDSTUK 5: CONCLUSIES EN AANDACHTSPUNTEN 5.1 Inleiding 5.2 Conclusies 5.3 Beantwoording centrale onderzoeksvraag 5.4 Aandachtspunten 5.5.Reactie college van B&W 5.6 Nawoord RKC
21 21 22 22 24 25
BIJLAGEN
27
4
5
VOORWOORD
In dit rapport doet de rekenkamercommissie (RKC) verslag van het onderzoek naar de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening in de gemeente Son en Breugel. Dit onderzoek maakt deel uit van het thema “sturing”. In dit kader is in 2006 de kwaliteit van de programmabegroting 2007 (inclusief collegeprogramma) onderzocht en zal in 2008 de kwaliteit van de jaarrekening en het jaarverslag beoordeeld worden. De centrale onderzoeksvraag is of de raad met behulp van de tussentijdse rapportages voldoende houvast heeft voor sturing en zich een oordeel kan vormen over de realisatie van doelen, plannen en projecten, en over uitputting van budgetten zoals verwoord in de begroting. Ten behoeve van het onderzoek is een normenkader ontwikkeld. Nagegaan is in hoeverre de tussentijdse rapportage voldoet aan eisen gesteld de 212-verordening. Daarnaast heeft de RKC enkele aanvullende eisen geformuleerd, gebaseerd op gangbare kwaliteitseisen die gesteld mogen worden aan dit soort rapportages. Tevens is een zogenoemd belevingsonderzoek uitgevoerd. Aan de voorzitters van de raadsfracties is gevraagd naar hun mening over de tussentijdse rapportages. De overall conclusie is dat de kwaliteit van de tussentijdse rapportages redelijk is. Toepassing van het normenkader laat zien dat de tussentijdse rapportages in redelijke mate ‘scoren’ op zowel de eisen uit de 212/verordening als de aanvullende eisen van de RKC. De tussentijdse rapportages slaan iets door naar meer ‘financiële toelichtingen’. In mindere mate wordt er aandacht besteed aan de voortgang van activiteiten en er wordt nauwelijks melding gemaakt van bereikte resultaten, effecten en doelrealisatie. De tussenbalans 2008 vormt hier een zeer positieve uitzondering op. De beleving van de raad over de tussentijdse informatievoorziening is ‘gematigd’ positief; het gemiddelde rapportcijfer door de raad voor de tussentijdse informatievoorziening bedraagt een mager zesje. De RKC heeft er voor gekozen om in deze rapportage in mindere mate in tekstuele zin ‘terug te blikken’ en meer ‘vooruit te kijken’. In het bijzonder is dan ook uitvoerig gekeken naar de lopende verbeteracties die onderdeel zijn van onder andere het zogenaamde TOV-traject en zoals die genoemd zijn het concernplan 2008 op het terrein van ‘sturing’. Gelet op het redelijk positieve oordeel over de tussentijdse rapportages alsmede gelet op deze verbeteracties komt de RKC tot een tweetal aandachtspunten, die een bijdrage leveren aan het vergoten van met name de controlerende rol van de raad. Prof. dr. ir. F.J. Heemstra Drs. W.J.H.S. Lindelauf RA RO Drs. N.W. Gouw
6
HOOFDSTUK 1: METHODE VAN ONDERZOEK
1.1 Aanleiding en doel van het onderzoek Dit onderzoek maakt deel uit van het centrale thema “sturing” dat de RKC gedurende drie aaneengesloten jaren bij de kop wil pakken. Hierbij hanteert de RKC een chronologische logica. In 2006 ligt de nadruk op de programmabegroting 2007 (inclusief kadernota en collegeprogramma). In 2007 ligt de nadruk op de tussentijdse informatievoorziening gedurende 2007. In 2008, het derde jaar zal de afsluiting van de P&C-cyclus door de RKC worden onderzocht: de jaarstukken (jaarrekening en jaarverslag) van het jaar 2007. Onder “tussentijdse informatievoorziening” verstaat de commissie: Op basis van afspraken met de raad gedane, gestructureerde schriftelijke uitingen vanuit het college richting raadscommissies en/of raad met betrekking tot de uitvoering, voortgang en resultaten van activiteiten (productie, projecten, investeringen), gedaan na de vaststelling van de begroting van het jaar 2007 en voor de vaststelling van de jaarcijfers van 2007, betrekking hebbend op begrotingsjaar 2007. Raadsvoorstellen zijn uitgesloten van het onderzoek. Deze hebben immers een prospectief karakter en hebben betrekking op nieuw beleid dat gedurende het begrotingsjaar wordt opgestart. Mondelinge communicatie wordt nadrukkelijk uitgesloten omdat het onderzoek anders te omvangrijk zou worden c.q. te moeilijk af te bakenen zou zijn. Het gaat primair om alle informatie die schriftelijk, middels een afgesproken “structuur” (planning en control) aan de raad wordt verschaft. Iedere gemeente heeft hiervoor een eigen manier van handelen variërend van maraps, beraps, maandrapportages, begrotingswijzigingen, stoplichtenmodellen, et cetera. Onderzoeksdoel De RKC wil met dit onderzoek nagaan hoe het is gesteld met de inhoud c.q. de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening. Hoe begrijpelijk, consistent en inzichtelijk is deze? Voldoet de tussentijdse informatievoorziening aan de daaraan door de raad gestelde eisen? 1.2. Centrale probleemstelling De centrale onderzoeksvraag in het onderzoek luidt: Biedt de tussentijdse informatievoorziening voldoende houvast voor sturing door de raad? Kan de raad zich tussentijds op basis van deze informatie voldoende een oordeel vormen over de doelrealisatie en is de informatievoorziening zodanig dat de raad niet achteraf toch nog met (nare) verassingen wordt geconfronteerd. Afgeleide vragen De volgende vragen kunnen worden afgeleid van de centrale probleemstelling: • •
Hoe zit het met de overeenstemming van de tussentijdse rapportage en de interne regelgeving (artikel 212-verordening)? Hoe kijkt de raad tegen de tussentijdse informatievoorziening aan?
7
• • • • •
• • • • •
Wat is de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening: Wordt de informatie tijdig verstrekt? Wordt de informatie voldoende frequent verstrekt? Sluit de informatievoorziening aan bij de programmabegroting? Wordt in de informatievoorziening voldoende stilgestaan bij de stand van zaken aangaande: o De productie o De in uitvoering zijnde projecten? o Het investeringsprogramma o De maatschappelijke effecten Wordt er voldoende aandacht geschonken aan doelstellingen, termijnen, productie die niet gehaald wordt en wordt voldoende stilgestaan bij de oorzaken en de gevolgen hiervan? Wordt voldoende gebruik gemaakt van prestatie-indicatoren Is de informatievoorziening niet te summier of te uitgebreid? Is de informatie omtrent de financiele stand van zaken adequaat? Is de informatie zelfstandig leesbaar?
1.3. De onderzoeksopzet en het normenkader Zoals in paragraaf 1.1. is verwoord wordt het thema ‘sturing’ door de RKC in drie op een volgende jaren onderzocht. Als eerste heeft de RKC een onderzoek naar de kwaliteit van de begroting uitgevoerd. Als derde zal de RKC de jaarstukken (jaarrekening en jaarverslag) onderzoeken. Thans wordt als tweede een onderzoek verricht naar de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening. Het onderstaande overzicht maakt dit nog eens duidelijk.1 Uit dit schema blijkt tevens de samenhang tussen de onderzoeken betreffende het thema ‘sturing’.
Begroting + Proces Beleving
Per gemeente
Normenkader (weten regelgeving en aanvullende eisen)
Tussen gemeenten
Collegeprogramma Tussenrapportages Jaarstukken Proces tussentijdse Tbv Son informatievoorziening - Son totstandkoming Tbv en Breugel, etc - behandeling
Generiek onderzoeksinstrumentarium
Resultaten Aanbevelingen
Onderzoeksobjecten tbv Son en Breugel Tbv Son en Breugel Tbv Waalre, Best, et cetera....
1
Zie ook rapport “kwaliteit van de programmabegroting gemeente Son en Breugel (feb 2007)”
8
Uit het schema blijkt ook dat vanuit twee invalshoeken gekeken naar de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening wordt gekeken, te weten vanuit ‘het voldoen aan gestelde eisen (normenkader, wet- en regelgeving) en vanuit ‘het voldoen aan verwachtingen (beleving)’. Normenkader In de eerste plaats zullen waarschijnlijk in de 212-verordeningen van de verschillende gemeenten eisen zijn gesteld aan de tussentijdse rapportages. In hoeverre wordt aan deze voorwaarden voldaan. De aanvullende eisen die de RKC stelt aan de tussentijdse rapportages hebben te maken met de centrale vraag of met de rapportages ook daadwerkelijk (bij)sturing mogelijk is. • • • • • • • •
Sluit de tussentijdse rapportage over de programma’s qua structuur en de formulering van de doelstellingen aan op die van de programmabegroting 2007? Is de relatie tussen programmabegroting enerzijds en de tussentijdse rapportage anderzijds duidelijk? Is de samenhang tussen de financiële informatie enerzijds en de beleidsinformatie duidelijk? Is de informatie in de tussentijdse rapportage helder, evenwichtig en sluitend? Is de informatie in de tussentijdse rapportage (zelfstandig) leesbaar en toegankelijk, ook voor niet-financieel deskundigen? Worden in de tussentijdse rapportages voldoende alternatieven/keuzes voor de raad opengelaten, of is het stuk door het college “dichtgetimmerd”? Is er sprake van een adequate toelichting op de mate van realisatie van de beoogde doelen en activiteiten en (indien van toepassing) worden de indicatoren goed/volledig ingevuld? Is in de tussentijdse informatie voldoende informatie opgenomen over: o Personeelskosten o Stand van zaken investeringen o Stand van zaken projecten/grondexploitatie o Stand van zaken productie o Stand van zaken financiën (doorkijkje naar eind van het jaar) o Stand van zaken paragrafen o Stand van zaken post onvoorzien/stand van zaken financiele situatie o Dekkingsvoorstel
Voor de toetsing van deze aanvullende eisen zijn door de RKC de documenten die in het kader van de tussentijdse informatievoorziening worden opgesteld bestudeerd. Tevens heeft hierover een gesprek plaatsgevonden met de ambtelijk verantwoordelijken voor de planning- en controlcyclus.
9
Beleving Voor het onderdeel ‘beleving’ is er voor gekozen om de fractievoorzitters telefonisch te interviewen. Bij deze telefonische interviews is vooral ingezoomd op de vraag of de raad zelf overweg kan met de tussentijdse informatievoorziening, wat de zwakke punten zijn en op welke manier verbeteringen kunnen worden doorgevoerd. In dit verband is er ook met de verantwoordelijk portefeuillehouder over onder andere de stand van zaken betreffende de aanbevelingen van het onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting, gesproken. 1.4 Opbouw van het rapport en leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de bevindingen van de RKC gepresenteerd naar aanleiding van de documentenstudie. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 op het belevingsaspect ingegaan. Hoofdstuk 4 geeft inzicht in de stand van zaken betreffende aanbevelingen die naar aanleiding van het onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting zijn geformuleerd en gaat in op andere actuele ontwikkelingen op het gebied van de planning en control in de gemeente Son en Breugel. In het bijzonder wordt hiermee gedoeld op de tussenbalans 2008. Tenslotte zijn in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen opgenomen.
10
11
HOOFDSTUK 2: DE TUSSENTIJDSE RAPPORTAGES
2.1 Inleiding Om een beeld te krijgen van de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening in Son en Breugel zijn door de RKC de hiermee verband houdende documenten bestudeerd. Bij deze documentenstudie heeft de RKC het geformuleerde normenkader (paragraaf 1.3) toegepast. Alvorens resultaat van deze beoordeling te presenteren beschrijft de RKC in paragraaf 2.2. kort de systematiek van tussentijdse informatievoorziening in Son en Breugel. 2.2 De systematiek van tussentijdse informatievoorziening Als het gaat om de systematiek van tussentijdse informatievoorziening in Son en Breugel is het goed om nog eens te vermelden wat de RKC hieronder verstaat, namelijk: Op basis van afspraken met de raad gedane, gestructureerde schriftelijke uitingen vanuit het college richting raadscommissies en/of raad met betrekking tot de uitvoering, voortgang en resultaten van activiteiten (productie, projecten, investeringen), gedaan na de vaststelling van de begroting van het jaar 2007 en voor de vaststelling van de jaarcijfers van 2007, betrekking hebbend op begrotingsjaar 2007. Raadsvoorstellen zijn uitgesloten van het onderzoek. Deze hebben immers een prospectief karakter en hebben betrekking op nieuw beleid dat gedurende het begrotingsjaar wordt opgestart. Mondelinge communicatie wordt nadrukkelijk uitgesloten omdat het onderzoek anders te omvangrijk zou worden c.q. te moeilijk af te bakenen zou zijn. Het gaat primair om alle informatie die schriftelijk, middels een afgesproken “structuur” (planning en control) aan de raad wordt verschaft. In Son en Breugel is het zo dat de Commissie Algemene Zaken over ‘de grote(re) projecten en majeure thema’s’, zoals bijvoorbeeld het concernplan, het Traject Organisatie Verbetering, de WMO, het economisch beleid ‘resultaten in het vizier’ en het I&A-plan 2005-2008 tussentijds geïnformeerd wordt via notities. In deze notities wordt vooral ook in gegaan op de stand van zaken en de voortgang van de projecten. Tevens wordt per kwartaal in de vergaderingen van de drie commissies een planningsoverzicht met de lopende onderwerpen besproken. Dit betreft de bestuurlijke planning. Daarnaast kent de gemeente Son en Breugel de financiële verordening waarin bepaald is dat het college de raad door middel van tussentijdse rapportages (bestuursrapportages) over de realisatie van de begroting van de gemeente over de eerste vier maanden en de eerste acht maanden van het lopende boekjaar. Tenslotte worden ter voorbereiding op en onderbouwing van deze bestuursrapportages managementrapportages (marap) opgesteld. De marap is een intern verantwoordingsdocument van de directie aan het college van B&W. De marap wordt ter inzage gelegd voor de raad.
12
2.3 Resultaat beoordeling De tussentijdse rapportage is door de RKC gespiegeld aan de eisen uit de financiële verordening gemeente Son en Breugel en de aanvullende eisen vanuit de RKC. De onderstaande tabel geeft de resultaten van die beoordeling weer. Artikel 7 financiële verordening
Beoordeling RKC
Het college informeert de raad door middel van tussentijdse rapportages over de realisatie van de begroting van de gemeente over de eerste vier maanden en de eerste acht maanden van het lopende boekjaar.
Is gedaan
De eerste tussentijdse rapportage wordt vóór 15 juni van het lopende begrotingsjaar en de tweede tussentijdse rapportage wordt voor 15 oktober aan de raad aangeboden
De tussentijdse rapportages betreffende het begrotingsjaar 2007 zijn tijdig aan de raad aangeboden.
De inrichting van de tussentijdse rapportages sluit aan bij de programmaindeling van de begroting
De programma-indeling terug te vinden in de Kadernota en is niet terug te vinden in de 2e berap.
De rapportage gaat in op afwijkingen in beoogde maatschappelijke effecten c,q, geleverde goederen en diensten en financiële afwijkingen (zowel baten als lasten)
In de rapportages wordt ingegaan op afwijkingen. In beperkte mate wordt aangedacht geschonken aan geleverde diensten en goederen. Ook aan maatschappelijke effecten wordt in zeer beperkte mate aandacht besteed.
Het college informeert in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen voorzover het betreft niet bij begroting vastgestelde incidentele verplichtingen inzake: a. investeringen groter dan € 50.000,00; b. aankoop en verkoop van goederen en diensten groter dan € 50.000,00. c. Het verstrekken van leningen, waarborgen en garanties groter dan € 50.000,-
Correct
Het college informeert vooraf de raad en neemt pas een besluit nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen indien het college nieuwe meerjarige verplichtingen aangaat waarvan de jaarlijkse lasten groter zijn dan € 25.000,00.
Correct
13
Aanvullende eisen
Beoordeling RKC
Sluiten de tussentijdse rapportages over de programma’s qua structuur en de formulering van de doelstellingen aan op die van de programmabegroting 2007?
In de kadernota zien we de programma’s terug. In de 2e berap wordt niet gerapporteerd per programma. De structuur (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat mag het kosten is ) is niet terug te vinden in de tussentijdse rapportages. Nauwelijks tot niet wordt ingegaan op doelformuleringen en ook niet wat van die doelen wel/niet bereikt is.
Is de relatie tussen programmabegroting enerzijds en de tussentijdse rapportages anderzijds duidelijk?
Deze relatie is niet duidelijk (zie overige beoordelingen)
Is de samenhang tussen de financiële informatie enerzijds en de beleidsinformatie duidelijk?
In de kadernota is deze samenhang aanwezig. In de 2e berap wordt een onderscheid gemaakt tussen beleidsmatige ontwikkelingen en cijfermatige aspecten op hoofdlijnen. Beleidsmatige ontwikkelingen (afwijkingen) worden veelal in combinatie met financiën beschouwd.
Is de informatie in de tussentijdse rapportages helder, evenwichtig en sluitend?
De RKC heeft geen reden om aan te nemen dat de financiële informatie niet sluitend zou zijn. Daarentegen is de informatie niet echt evenwichtig omdat met name uitvoeringsinformatie en informatie over bereikte effecten ontbreekt
Is de informatie in de tussentijdse rapportage (zelfstandig) leesbaar en toegankelijk, ook voor niet-financieel deskundigen?
In beperkte mate
Worden in de tussentijdse rapportages voldoende alternatieven/keuzes voor de raad opengelaten, of is het stuk door het college “dichtgetimmerd”?
De kadernota vormt het financiële kader waarbinnen de raad samenhangende keuzen kan maken. De 2e berap is ‘dichtgetimmerd’. Er worden geen scenario’s geschetst waarop de raad zou kunnen sturen. Wel kan de raad sturen op het ‘raadsvoorstel’. (raadsbesluit)
Is er sprake van een adequate toelichting op de mate van realisatie van de beoogde doelen en activiteiten en (indien van toepassing) worden de indicatoren goed/volledig ingevuld?
Nauwelijks
14
Is in de tussentijdse informatie voldoende informatie opgenomen over: personeelskosten, stand van zaken investeringen, projecten/grondexploitatie, productie, financiën (doorkijkje naar eind van het jaar), paragrafen, post onvoorzien/stand van zaken financiële situatie en dekkingsvoorstel
Met uitzondering over ‘de productie’ en de paragrafen is in voldoende mate informatie opgenomen over genoemde zaken. De tussentijdse rapportages geven aanvullend nog informatie over belastingen en leges.
Naar aanleiding van de bovenstaande tabellen merkt de RKC nog het volgende op: Uit de tabellen blijkt dat de programma-indeling conform de programmabegroting wel in de kadernota maar niet in de 2e berap is terug te vinden. Evenmin wordt er in de 2e berap gerapporteerd per programma. De structuur (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat mag het kosten is ) is ook niet terug te vinden in de kadernota en de 2e berap en nauwelijks tot niet wordt ingegaan op doelformuleringen en ook niet wat van die doelen wel/niet bereikt is. Hoewel de RKC dat niet in formele besluitvorming heeft kunnen terug vinden is ons duidelijk gemaakt2 dat ‘het niet volgen van de programma-indeling van de programmabegroting (ten aanzien van dan met name de 2e berap)’ in overleg met en de instemming van de commissie AZ is gedaan. Met inachtname van de bovenstaande opmerkingen laten de bovenstaande tabellen laten zien dat de tussentijdse rapportages op de eigen eisen uit de financiële verordening en de aanvullende eisen van de RKC ‘in redelijke mate’ scoort. Aanvullend maakt de RKC nog de volgende opmerkingen: -
Het gedeeltelijk loslaten van de programma-indeling (2e berap) en het niet volgen van de structuur (de 3 W’s) is in de beoordeling van de RKC niet bevorderlijk voor het goed kunnen volgen van de begroting. Het ontbreken van voortgangsinformatie draagt aan dit oordeel bij.
-
Ook het ontbreken van informatie over bereikte effecten vindt de RKC, gelet op de kaderstellende en in dit geval zeker de controlerende rol van de raad, een gemis.
Als extra pluspunt benoemt de RKC tenslotte nog de informatie die is opgenomen in de kadernota over de voortgang van het collegeprogramma (zie ook paragraaf 4.3)
2
Interview met ambtelijk verantwoordelijken P&C cyclus gemeente Son en Breugel, januari 2008
15
HOOFDSTUK 3: BELEVING DOOR RAAD
3.1. Inleiding Voor het onderdeel ‘beleving’ is er voor gekozen om de fractievoorzitters telefonisch te interviewen. Bij deze telefonische interviews zijn de navolgende vragen aan de orde geweest: • • • • • • • • •
Hoe kijkt u tegen de tussentijdse informatievoorziening aan? Ontvangt u de tussentijdse rapportages voldoende op tijd? Ontvangt u de tussentijdse rapportages voldoende frequent? Kunt u met de informatie uit de tussentijdse rapportages de begroting voldoende volgen / bewaken? Zijn de tussentijdse rapportages voldoende zelfstandig te lezen of bent u genoodzaakt andere stukken erbij te halen? Mist u informatie in de tussentijdse rapportages? Zo ja, welke? Worden u voldoende alternatieven geboden om bij te sturen? Wat is ‘overall’ oordeel over de tussentijdse rapportages? Wat is oordeel over de wijze waarop de tussentijdse rapportages in de raad wordt behandeld?
In de onderstaande paragraaf worden de bevindingen van de RKC naar aanleiding van deze gesprekken gepresenteerd. 3.2. Raadsfracties In december 2007 en januari 2008 is met elke fractievoorzitter een gesprek gevoerd. Hierin hebben bovengenoemde vragen de leidraad gevormd. Hieronder volgt per gestelde vraag een korte impressie van de waargenomen belevingen. Hoe kijkt u tegen de tussentijdse informatievoorziening aan? - Gematigd positief. De tussentijdse rapportage zijn redelijk helder. - Redelijk positief. De tussentijdse rapportages zijn goed; andere vormen van tussentijdse informatievoorziening mag meer to the Point zijn. - Betreurenswaardig; financieel wordt er weinig inzichtelijk gemaakt, onduidelijk blijft welke prestaties zijn geleverd en de informatie wordt niet gebruikt om te sturen. - Ik ben er niet ontevreden over. - Ik vind het moeilijk te interpreteren - Volgens het boekje (verordening) is het correct Ontvangt u de tussentijdse rapportages voldoende op tijd? - Neen. Vaak zijn zaken al een gepasseerd station. Informatie vóór het besluit genomen is/wordt zou wenselijk zijn (zodat consequenties meer/beter in de besluitvorming meegenomen kunnen worden) - Ja (3x) - In principe wel - Nee Ontvangt u de tussentijdse rapportages voldoende frequent? - Ja zeer zeker. De ‘extra’ informatievoorziening over lopende zaken en de ‘maandelijkse samenvattingen’ zorgen er voor dat het voldoende frequent is - Nee, liever maandelijks, maar tenminste 1x per kwartaal - Ja (2x) - ja, en als we (aanvullende) vragen hebben kunnen we die altijd stellen. - Nee, 1 x per kwartaal zou veel beter zijn
16
Kunt u met de informatie uit de tussentijdse rapportages de begroting voldoende volgen / bewaken? - Nee, op geen enkele wijze - Het is lastig; het hangt wel van het onderwerp af - In grote lijnen wel - Op redelijke wijze, maar meer aansluiting is gewenst. De structuur zou ‘korter’ op die van de begroting moeten zitten - Volgens de grote lijn is het te volgen, maar in de begroting zitten ook te veel zaken onder een grote noemer waardoor het moeilijk te volgen is - Nee, er is nauwelijks sprake van enige aansluiting met de begroting - Planningen ontbreken; ik heb nauwelijks tot geen idee waar we mee bezig zijn Zijn de tussentijdse rapportages voldoende zelfstandig te lezen of bent u genoodzaakt andere stukken erbij te halen? - De tussentijdse rapportage is niet zelfstandig te lezen; je hebt tenminste de begroting nodig (maar eigenlijk ook nog allerlei andere stukken) - Voor een beginnend raadslid zal dit niet te lezen zijn; een ervaren lid zou er enigszins mee uit de voeten moeten komen (hoewel soms aanvullende toelichting wenselijk zou zijn) - Ook dit is lastig; het zou sowieso korter en krachtiger kunnen - Het gaat om de lopende zaken dus ik kan het goed volgen - Nee, ik heb echt andere stukken nodig anders kan ik het niet/nauwelijks lezen (2x) - Andere stukken zijn echt nodig. Of ik bel ambtenaren die alle medewerking geven Mist u informatie in de tussentijdse rapportages? Zo ja, welke? - Ja, zicht op het eindresultaat; wat houden we over; dit zien we pas bij de eindafrekening (jaarrekening) - Ja, een analyse wat de gevolgen (ook in financiële zin) van acties zijn - Mis niet echt info, wel interessant is de vraag hoe de gemeente burgers (beter) kan betrekken bij de tussentijdse informatievoorziening (naast jaarverslag). We zouden frequenter en duidelijker moeten communiceren naar de burgers (en verantwoording geven over onze voortgang) - Nee (2x) - Ook de grote thema’s (TOV-traject, economische visie) zouden in de bestuursrapportages een meer nadrukkelijke plaats moeten krijgen. - Ja, tijdspaden en planningen - Inzicht in de balans Worden u voldoende alternatieven geboden om bij te sturen? - Nee, geen enkele (2x) - Nee, zeer minimaal; het is hooguit een klein stapje naar links of naar rechts. Alles wordt binnen een vast stramien gehouden - Voldoende - Ja - Nee, helemaal niet dus we komen ook niet tot een inhoudelijk debat Wat is ‘overall’ oordeel over de tussentijdse rapportages? Aan de raadsleden is gevraagd een overall oordeel over de tussentijdse rapportages te geven door middel van een rapportcijfer. De meningen liepen uiteen van een 2 tot een 7. Het gemiddelde rapportcijfer hiervoor bedraagt een 6-.
17
Wat is oordeel over de wijze waarop de tussentijdse rapportages in de raad wordt behandeld? - Zwaar onvoldoende; het college prijst de voortgang, als oppositie sta je aan de zijkant; het is een hamerstuk - Dat doen we op dezelfde wijze zoals we andere stukken behandelen - In de raad is het een hamerstuk, de behandeling vindt met name plaats in de commissie AZ - We behandelen het (te) summier - Matig; we zouden de behandeling van de kadernota ook meer gewicht moeten geven - Het is een hamerstuk, coalitiepartijen vinden het goed. Ik heb geen zin en energie meer om dan tot serieuze behandeling over te gaan Samenvattend kan worden vastgesteld dat de mening van de fractievoorzitters over de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening i.c. de tussentijdse rapportage behoorlijk uiteen loopt (van volstrekt onvoldoende tot redelijk/goed). Het gemiddelde rapportcijfer bedraagt een mager zesje. De gemeenschappelijk kritiekpunten betreffen met name: -
het onvoldoende kunnen volgen van de begroting aan de hand van de tussentijdse rapportage het niet tot nauwelijks zelfstandig kunnen lezen van de tussentijdse rapportage het ontbreken van informatie (zoals financiële informatie, informatie over de grote projecten, planningen, en dergelijke) het bieden bij sturingsmogelijkheden
In het onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting is door de RKC een duidelijk verschil in beleving en beoordeling geconstateerd al naar gelang men wel of geen deelgenoot van de coalitie was. Dit verschil in beoordeling is in dit onderzoek in beduidend mindere mate waargenomen. Zo zijn er ook enkele positieve geluiden ten aanzien van de tussentijdse rapportages op te tekenen aan de zijde van de oppositie en zijn er ook zeker kritische kanttekeningen gemaakt vanuit de hoek van de coalitiepartijen. De RKC constateert dat van de vermeende tweedeling binnen de raad3 binnen de context van dit onderzoek in mindere mate sprake is. Ook is men niet geheel tevreden over de eigen rol bij de behandeling van de tussentijdse rapportage. Het is een hamerstuk, het wordt voor kennisgeving aangenomen en de raad is nauwelijks kritisch.
3
Zie bladzijde 37 (algemene bevinding 3) onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting van de gemeente Son & Breugel (februari 2007)
18
19
HOOFDSTUK 4
ACTUELE ONTWIKKELINGEN
4.1. Inleiding Gegeven de raakvlakken en verwevenheid van de tussentijdse informatievoorziening met en aan de programmabegroting acht de RKC, alvorens conclusies en aanbevelingen te formuleren, het zinvol om kort in te gaan op de stand van zaken betreffende de aanbevelingen zoals opgenomen in het rapport “kwaliteit programmabegroting Son en Breugel (februari 2007)” (paragraaf 4.2). Ook andere ontwikkelingen op het gebied van ‘de verantwoording’ zijn in dit verband relevant om bij stil te staan (paragraaf 4.3.) 4.2. Stand van zaken In programmabegroting 2008 te lezen dat vele aanbevelingen uit de rapportage betreffende de kwaliteit van de programmabegroting zijn verwerkt. Door de RKC is geconstateerd dat er inderdaad een (forse) slag is gemaakt met het SMART-er formuleren van de beleidsdoelen binnen de diverse programma’s. Ook zijn de algemene doelstellingen nader uitgewerkt in operationele doelstellingen. Tevens constateert de RKC dat in vele (maar nog niet alle) programma’s onder het kopje “wat gaan we daarvoor doen” conform aanbeveling 64 meer informatie is opgenomen over termijnen en planningen. De RKC is overigens van mening dat sommige teksten onder dit kopje hier en daar nog wel wat bondiger (korter) kunnen worden beschreven (hetgeen de mate van concreetheid ten goede komt). De RKC zal tenslotte monitoren of in de programmabegroting 2009 inderdaad succesfactoren en prestatie-indicatoren zullen worden opgenomen. Tevens is in de rapportage betreffende de kwaliteit van de programmabegroting gewezen op het belang van goede onderlinge verhoudingen binnen de gemeenteraad. De reactie van het college van B&W op dat rapport gaf al aan dat dit punt opgepakt zou worden. Uit de rapportage van Rijnconsult5 is gebleken dat dit gedaan is en zo mogelijk nog een vervolg krijgt. In het belang van het vormgeven van de kaderstellende en controlerende taak van de raad in het dualistisch stelsel acht de RKC het een goede zaak dat aan deze onderlinge verhoudingen binnen de raad gewerkt is c.q. nog verder gewerkt zal worden. 4.3. Tussenbalans 2008 Door de RKC is reeds opgemerkt dat het verstrekken van informatie over de voortgang van het collegeprogramma in de kadernota als een extra pluspunt wordt gezien. De RKC beoordeelt deze informatie als een duidelijke meerwaarde in het kader van de in dit geval met name controlerende rol van de raad. Dit positieve oordeel wordt versterkt door de rapportage “tussenbalans 2008”. De tussenbalans 2008 is te beschouwen als een rapport betreffende de voortgang van het collegeprogramma 2006 – 2010. In het onderzoek betreffende de kwaliteit van de programmabegroting, waarin ook het collegeprogramma is beoordeeld, constateerde de RKC dat op diverse plaatsen de te verrichten prestaties en de te bereiken effecten in het collegeprogramma weinig concreet werden benoemd. In de tussenbalans wordt het tegendeel van deze constatering aangetoond, immers, per thema worden er in de tussenbalans concrete prestaties benoemd en worden bereikte concreet resultaten weergegeven.
4
Zie bladzijde 43 rapportage kwaliteit programmabegroting gemeente Son & Breugel (februari 2007) 5 Eindrapportage Rijnconsult, 15 februari 2008, Vss.Kos.2008.058
20
De RKC stelt vast dat in de tussenbalans “halverwege de rit” heel concreet (en heel duidelijk en goed leesbaar) wordt aangegeven wat er gerealiseerd is. De RKC merkt deze tussenbalans dan ook aan als een zeer goede aanvulling –op de reeds bestaande sturinginstrumenten- voor de raad om ‘te controleren en te sturen’.
21
HOOFDSTUK 5: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
5.1 Inleiding In dit afsluitende hoofdstuk formuleert de RKC de conclusies. Na de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag (en de afgeleide vragen) worden in de afsluitende paragraaf enkele aanbevelingen geformuleerd. 5.2. Conclusies Een overall conclusie is dat de kwaliteit van de tussentijdse rapportages redelijk tot goed is. Die kwaliteit hebben we gedefinieerd met behulp van een normenkader. Toepassing van het normenkader laat zien dat de tussentijdse rapportages onvoldoende ‘scoren’ op zowel de eisen uit de 212/verordening als de aanvullende eisen van de RKC. Als conclusies in deze gelden: -
De programma-indeling conform de programmabegroting is wel in de kadernota maar niet in de 2e berap is terug te vinden. Evenmin wordt er in de 2e berap gerapporteerd per programma. De structuur (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat mag het kosten is ) is ook niet terug te vinden in de kadernota en de 2e berap en nauwelijks tot niet wordt ingegaan op doelformuleringen en ook niet wat van die doelen wel/niet bereikt is.
-
Het gedeeltelijk loslaten van de programma-indeling (2e berap) en het niet volgen van de structuur (de 3 W’s) is in de beoordeling van de RKC niet bevorderlijk voor het goed kunnen volgen van de begroting. Het ontbreken van voortgangsinformatie draagt aan dit oordeel bij.
-
Ook het ontbreken van informatie over bereikte effecten vindt de RKC, gelet op de kaderstellende en in dit geval zeker de controlerende rol van de raad, een gemis.
-
De mening van de fractievoorzitters over de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening i.c. de tussentijdse rapportage loopt behoorlijk uiteen loopt (van volstrekt onvoldoende tot redelijk/goed). Het gemiddelde rapportcijfer bedraagt een mager zesje. De gemeenschappelijk kritiekpunten betreffen met name: o o o o
het onvoldoende kunnen volgen van de begroting aan de hand van de tussentijdse rapportage het niet tot nauwelijks zelfstandig kunnen lezen van de tussentijdse rapportage het ontbreken van informatie (zoals financiële informatie, informatie over de grote projecten, planningen, en dergelijke) het bieden bij sturingsmogelijkheden
-
Van de vermeende tweedeling binnen de raad is in vergelijking tot de constateringen bij het onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting binnen de context van dit onderzoek in mindere mate sprake. Zo zijn er ook enkele positieve geluiden ten aanzien van de tussentijdse rapportages op te tekenen aan de zijde van de oppositie en zijn er ook zeker kritische kanttekeningen gemaakt vanuit de hoek van de coalitiepartijen.
-
Ook is men niet geheel tevreden over de eigen rol bij de behandeling van de tussentijdse rapportage. Het is een hamerstuk, het wordt voor kennisgeving aangenomen en de raad is nauwelijks kritisch.
22
-
Vele van de aanbevelingen uit het rapport betreffende de kwaliteit van de programmabegroting zijn opgevolgd.
-
In de tussenbalans 2008 worden per thema concrete prestaties benoemd en worden bereikte concreet resultaten weergegeven. De RKC stelt vast dat in de tussenbalans “halverwege de rit” heel concreet (en heel duidelijk en goed leesbaar) wordt aangegeven wat er gerealiseerd is. De RKC merkt deze tussenbalans dan ook aan als een zeer goede aanvulling –op de reeds bestaande sturinginstrumenten- voor de raad om ‘te controleren en te sturen’.
-
Naast de tussentijdse rapportages wordt de Raad / Commissie Algemene Zaken over ‘de grote(re) projecten en majeure thema’s’, zoals bijvoorbeeld het concernplan, het Traject Organisatie Verbetering, de WMO, het economisch beleid ‘resultaten in het vizier’ en het I&A-plan 2005-2008 tussentijds geïnformeerd worden via notities. In deze notities wordt vooral ook in gegaan op de stand van zaken en de voortgang van de projecten.
5.3 beantwoording centrale onderzoeksvraag (en afgeleide vragen) In hoofdstuk 1 is de centrale onderzoeksvraag en daarvan afgeleide deelvragen geformuleerd. De centrale vraag luidde: Biedt de tussentijdse informatievoorziening voldoende houvast voor sturing door de raad? Kan de raad zich tussentijds op basis van deze informatie voldoende een oordeel vormen over de doelrealisatie. Is de informatievoorziening zodanig dat de raad niet achteraf toch nog met (nare) verassingen wordt geconfronteerd. Uit de rapportage en met name de conclusies is duidelijk geworden dat het antwoord drie maal “in redelijke mate” moet luiden. De tussentijdse rapportages bieden voldoende houvast voor sturing door de raad. Met de tussentijdse rapportages kan de raad zich een voldoende oordeel vormen over de doelrealisatie. De tussenbalans 2008 heeft zeker bijgedragen aan dit positieve oordeel. 5.4. Aandachtspunten Uit de conclusies, overige constateringen en beantwoording van de onderzoeksvragen komt een positief beeld ten aanzien van de tussentijdse rapportages naar voren. Hele ingrijpende verbeteracties zijn in de beoordeling van de RKC dan ook niet nodig. Het continueren van de lijn die ingezet is lijkt de goede weg. De aandachtspunten van de RKC sluiten aan op deze lopende verbeteringen en zijn geformuleerd vanuit het perspectief van de raad, in het bijzonder de controlerende rol van de raad. Aandachtspunt politieke cultuur Om met name de controlerende taak van de raad (nog) beter uit de verf te laten komen is bijstelling van de politieke cultuur een voorwaarde. De RKC doelt hiermee op de mogelijke dominantie van nieuw beleid over de uitvoering van bestaand beleid. Een juist evenwicht hiertussen (bijvoorbeeld de 80-20 regel) is van groot belang. Een duidelijk focus van de raad op (ook) de uitvoering van bestaand beleid is noodzakelijk om invulling aan de controlerende taak te geven. De tussenbalans 2008 kan wat dit betreft als een prima instrument worden aangemerkt waarmee de raad aan deze taak invulling kan geven.
23
De RKC adviseert de raad dan ook om aan de behandeling van de tussentijdse rapportages in 2008 hoge prioriteit toe te kennen en niet alleen ‘vooruit te kijken’ maar ook kritische, controlerend ‘terug te blikken’. Behandeling van de tussentijdse rapportages als ‘een hamerstuk’ kan in de optiek van de RKC dan ook niet (meer) aan de orde zijn. Hoewel binnen de context van dit onderzoek in mindere mate een vermeende tweedeling binnen de raad is waargenomen acht de RKC het ten behoeve van het vormgeven van de kaderstellende en controlerende taak van de raad in het dualistisch stelsel een goede zaak dat aan de onderlinge verhoudingen binnen de raad nog verder gewerkt zal worden6. Aandachtspunt rapportages De RKC beveelt aan om de tussentijdse rapportages strikter aan de eisen van de eigen financiële verordening te laten voldoen. In het bijzonder doelt de RKC daarmee op de eis dat de inrichting van de tussentijdse rapportages aan dient te sluiten bij de programma-indeling van de begroting. Mogelijke afspraken dat van deze eis afgeweken zou mogen worden dienen in de optiek van de RKC teruggedraaid te worden. Ook zou in de rapportages, conform de eis van de eigen financiële verordening meer aandacht besteed kunnen worden aan de realisatie van maatschappelijke effecten en geleverde goederen en diensten. De tussenbalans 2008 is daar een goed voorbeeld van. De informatievoorziening krijgt in Son en Breugel op diverse manieren vorm (tussentijdse rapportages, afzonderlijke voortgangsrapportages, een tussenbalans per thema, et cetera). Het strikter vasthouden aan de eis dat de inrichting van de programma-indeling van de begroting gevolgd moet worden zou voor zover als mogelijk voor al deze rapportages kunnen gelden. De RKC adviseert hierbij tevens om meer aan de structuur (de 3 W’s, wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten) vast te houden. Aldus ontstaat een meer uniforme lijn in de informatievoorziening en wordt voorzien in een ‘voortdurende, zichtbare en herkenbare’ link met en aan de programmabegroting. Hierdoor wordt de raad in staat gesteld om (nog beter) invulling te geven aan één van de belangrijke taken, namelijk het volgen (controleren) van de programmabegroting c.q het vormen van een oordeel over de realisatie van doelen, plannen en projecten, en over uitputting van budgetten zoals verwoord in de programmabegroting.
6
Eindrapportage Rijnconsult, 15 februari 2008, Vss.Kos.2008.058
24
5.5. Reactie van het college van B&W Geachte commissie, Inleiding Met dagtekening 17 april 2008 hebben wij uw conceptrapportage inzake tussentijdse informatievoorziening ontvangen. Op grond van artikel 9 van het reglement van orde van uw rekenkamercommissie wordt ons de mogelijkheid geboden op deze conceptrapportage te reageren. Daarvan maken wij graag gebruik van. Uit praktische overwegingen stelt u voor om – in afwijking van de formele procedure – de verificatie van de feiten en onze inhoudelijk reactie samen te voegen. Tegen dit voorstel hebben wij geen bezwaren, zoals uit het onderstaande blijkt. Feitelijke onjuistheden • Op pagina 9 tweede alinea van boven wordt gesteld dat er gesproken is met de verantwoordelijk portefeuillehouder, gemeentesecretaris en controller betreffende de aanbevelingen van het onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting. Met onze gemeentesecretaris is niet gesproken. En daarnaast kent onze gemeente geen controller. Die taken zijn ondergebracht bij andere bestaande functies; • Op pagina 11 derde alinea van onderen wordt gesteld dat per kwartaal in de vergadering van de commissie algemene zaken een planningsoverzicht met de lopende onderwerpen wordt besproken. Hier wordt gedoeld op de bestuurlijke planning. Maar deze wordt in alle drie de commissies behandeld, niet uitsluitend de commissie algemene zaken Inhoudelijke reactie • Naast de 1e en 2e bestuursrapportage wordt ook apart gerapporteerd over (grotere) dossiers. In paragraaf 2.2. wordt daar kort op ingegaan. Naar onze mening worden deze aparte rapportages door commissie en raad op prijs gesteld. Wij vinden dat onvoldoende gewaardeerd in de conceptrapportage, meer specifiek bij de conclusies en aanbevelingen. • Ons hebben afgelopen jaren vanuit commissie en raad meermalen signalen bereikt dat men geen behoefte heeft aan uitgebreide tussenrapportages. Die zouden beknopt, eenvoudig en bondig moeten zijn. Dat is onder meer uitgesproken in de vergadering van de commissie algemene zaken van 3 oktober 2007 waar de 2e bestuursrapportage 2007 is behandeld.
•
Tot onze verbazing blijkt dit niet uit de beleving van de raad zoals die is weergegeven in hoofdstuk 3 en de daaruit voortvloeiende conclusie en aanbevelingen in hoofdstuk 5. Tegen die achtergrond interpreteren wij de opmerkingen uit de kring van de gemeenteraad en hetgeen de onderzoekers daarover concluderen, als een wens om andere accenten te leggen bij de tussentijdse rapportages en zeker niet als een vraag om meer informatie. Wij onderschrijven de slotconclusie dat het onderzoek een positief beeld geeft ten aanzien van de tussentijdse rapportages, dat geen ingrijpende verbeteracties nodig zijn en dat continuering van de huidige lijn de juiste weg (lijkt) te zijn.
Wij zien toezending van het definitieve rapport aan de raad met belangstelling tegemoet. Burgemeester en wethouders van Son en Breugel, De secretaris, De burgemeester,
drs. A.J.M. van Etten
drs. J.F.M. Gaillard
25
5.6. Nawoord RKC De RKC dankt het college van B&W voor de verkregen reactie op de conceptrapportage inzake de tussentijdse informatievoorziening. Voor wat betreft de geconstateerde feitelijke onjuistheden (niet gesproken met gemeentesecretaris, de gemeente kent geen controller en het behandelen van de bestuurlijke planning en aal drie de commissies in plaats van alleen de commissie algemene zaken) kunnen wij mede delen dat wij deze in de definitieve rapportage hebben aangepast. Voor wat betreft de inhoudelijke reactie merken wij het volgende op: Door de RKC is zeer expliciet benoemd (paragraaf 2.2.) dat de tussentijdse informatievoorziening in de gemeente Son en Breugel verschillende vormen kent. Nadrukkelijk hebben wij benoemd dat de Raad over de ‘majeure projecten’ door middel van aparte rapportages over de voortgang wordt gerapporteerd. Ook bij de conclusies wordt expliciet benoemd (p. 22) dat de Raad middels aparte rapportages over de stand van zaken en voortgang van projecten geïnformeerd wordt. In onze optiek is dat meer dan voldoende ‘waardering’ voor aanvullende vorm van tussentijdse informatievoorziening binnen de context van de voorliggende rapportage. Wij onderschrijven de interpretatie van het college van B&W dat er geen behoefte is aan ‘meer informatie’; maar wel aan het aanbrengen van andere accenten. Ook dit nawoord sluiten we af met de constatering dat er een positief oordeel gegeven kan worden over de tussentijdse informatievoorziening, dat er geen ingrijpende verbeteracties nodig zijn en dat de continuering van de huidige lijn de juiste weg is.
26
27
BIJLAGE 1: BRONNEN • • • • • • • • • • • • • •
Financiële verordening Programmabegroting 2008 Kadernota 2007 – 2011 (22 mei 2007) Commissievoorste; voortgangsrapportage TOV (traject organisatie verbetering) CIE AZ 9 4-2007 Concernplan 2008 (ter inzage commissie AZ 6 november 2007) Eindrapportage Rijnconsult inzake opdracht gemeente Son & Breugel (verbeteren functioneren Raad en College) Vss.Kos.2008.058 (15 feb 2008) Planningsoverzicht commissie AZ 2007 2e bestuursrapportage 2007 (76 – 2007) Bestuursrapportage voortgang I&A-plan 2005-2008 (per 2007) CIE AZ 5 9 – 2007 Collegeprogramma 2006 – 2010 (tussenbalans 2008) 2e managementrapportage 2007 Telefonisch interview met alle fractievoorzitters (dec 2007 – jan 2008) Interview met portefeuillehouder financiën (jan 2007) Interview met ambtelijk verantwoordelijken planning en controlcyclus (jan 2007)
