Digitalisering Bestemmingsplannen Gemeente Son en Breugel
Onderzoek rekenkamercommissie ‘de Groene Rand’ Juni 2013 Status: definitief
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1. Inleiding ........................................................................................................ 3 1.1. Aanleiding ........................................................................................................................... 3 1.2. Oriëntatie op het onderzoeksterrein ................................................................................... 3 1.2.1.Landelijke ontwikkelingen ................................................................................................ 3 1.2.2. Gemeente Son en Breugel ................................................................................................ 3 1.3. Actoren................................................................................................................................ 4 1.3.2. Externe partijen ............................................................................................................... 4 1.3.3. Interne partijen ................................................................................................................ 5 1.4. Doelstelling van het onderzoek........................................................................................... 6 1.5. Centrale vraagstelling ........................................................................................................ 6 1.6. Reikwijdte van het onderzoek.............................................................................................. 6 1.7. Onderzoeksaanpak.............................................................................................................. 7 1.8. Leeswijzer ........................................................................................................................... 7 Hoofdstuk 2. Het project in vogelvlucht ........................................................................... 8 2.1. 2006-2007 De start van het project .................................................................................... 8 2.1.1. Landelijke ontwikkelingen ............................................................................................... 8 2.1.2. Projectontwikkelingen...................................................................................................... 9 2.2. 2008-2009 De basisvoorwaarden scheppen ..................................................................... 10 2.2.1. Landelijke ontwikkelingen ............................................................................................. 10 2.2.2. Project ontwikkelingen................................................................................................... 10 2.3. 2010-2011-2012 De uitvoering van de inhoud ................................................................ 11 2.3.1. Landelijke ontwikkelingen ............................................................................................. 12 2.3.2. Projectontwikkelingen.................................................................................................... 12 Hoofdstuk 3. Conclusies ................................................................................................... 13 3.1. Inleiding ............................................................................................................................ 13 3.2. Beleid ................................................................................................................................ 13 3.3. Uitvoering van beleid........................................................................................................ 14 3.4. Monitoring en realisatie ................................................................................................... 15 3.6. Rol van de gemeenteraad.................................................................................................. 16 3.7. Centrale vraagstelling ...................................................................................................... 17 Hoofdstuk 4. Aanbevelingen ............................................................................................ 18 4.1. Inleiding ............................................................................................................................ 18 Hoofdstuk 5. Bestuurlijke reactie en nawoord Rekenkamercommissie ...................... 19 5.1. Inleiding ............................................................................................................................ 19 5.2. Bestuurlijke reactie ........................................................................................................... 19 5.3. Nawoord Rekenkamercommissie ...................................................................................... 19 Hoofdstuk 6. Digitalisering Bestemmingsplannen ......................................................... 21 6.1. Inleiding ............................................................................................................................ 21 6.2. Relatie met E-overheid...................................................................................................... 21 6.2.1 E-overheid in landelijk perspectief ................................................................................. 22 6.2.2. E-overheid in relatie tot digitalisering bestemmingsplannen Son en Breugel .............. 23 6.3. Beleid, kaders en instrumentarium ................................................................................... 25 6.3.1. Inleiding ......................................................................................................................... 25 6.3.2. Betrokkenheid bestuurlijke actoren ............................................................................... 25 6.3.3. Beleidsvoorbereiding ..................................................................................................... 25 6.3.4. Beleidsvaststelling.......................................................................................................... 28 6.3.5. Organiseren beheersproces ........................................................................................... 28 6.4. Uitvoering van digitalisering bestemmingsplannen ......................................................... 29
1
6.4.1. Inleiding ......................................................................................................................... 30 6.4.2. Analyse van de projectmatige aanpak digitalisering bestemmingsplannen .................. 30 6.4.2.1. Handboek digitale bestemmingsplannen .................................................................... 31 6.4.2.2. Digitalisering van de bestaande bestemmingsplannen............................................... 31 6.4.3. Financiële aspecten van beide producten...................................................................... 34 6.5. Monitoring en realisatie ................................................................................................... 34 6.5.1. Inleiding ......................................................................................................................... 34 6.5.2. Informatieverstrekking................................................................................................... 35 6.5.3. Realisatie en evaluatie ................................................................................................... 38 6.5.4. Bijsturing van uitvoering ............................................................................................... 39 6.6. Rol van de gemeenteraad.................................................................................................. 39 6.6.1. Inleiding ......................................................................................................................... 39 6.6.2. Bijsturingmogelijkheid voor de raad ............................................................................. 39 6.6.3. Rol raad bij de evaluatie................................................................................................ 40 Hoofdstuk 7. Het normenkader ....................................................................................... 41
2
Hoofdstuk 1.
Inleiding
1.1. Aanleiding De rekenkamercommissie heeft de fracties van de gemeenteraad gevraagd suggesties voor onderzoeksonderwerpen aan te dragen. Hierbij is het thema informatievoorziening vanuit het college over de voortgang van het project digitalisering van de bestemmingsplannen aan de orde geweest. Daarnaast vroeg men zich af of de gemeentelijke organisatie dergelijke projecten, die zich afspelen op het raakvlak tussen elektronische overheid1 (E-overheid) en geografische informatievoorziening, voldoende in de grip heeft. Hierbij had de raad interesse voor het project digitalisering bestemmingsplannen. Op het gebied van de geografische informatievoorziening komt veel op de gemeenten af. Met name de realisatie van de basisregistraties en bijbehorende verantwoordelijkheden gaan impact op de organisatie hebben. Hierbij zal er van de organisatie veel gevraagd worden op het gebied van projectmatige aanpak en bijbehorende communicatie hierover. Beide zaken zijn essentieel aangezien er relatief veel middelen in omgaan en de impact voor de burgers aanzienlijk is. Een terugblik op al gerealiseerde doelstellingen, projectaanpak en informatievoorziening in het kader van digitalisering bestemmingsplannen levert leerpunten voor komende projecten. In dit hoofdstuk worden de verschillende onderdelen van de aanpak en uitvoering besproken evenals de doelstelling en de onderzoeksvragen. 1.2. Oriëntatie op het onderzoeksterrein
1.2.1.Landelijke ontwikkelingen Onder de naam DURP (Digitale uitwisseling in Ruimtelijke Processen) heeft het toenmalige Ministerie van VROM met diverse partners2 in de periode 2003-2010 samengewerkt aan het realiseren van een digitale ruimtelijke ordening. Onder de Wet ruimtelijke ordening is het voor gemeenten, provincies en het rijk sinds 1 januari 2010 verplicht om ruimtelijke plannen digitaal vast te leggen en elektronisch als openbare data beschikbaar te stellen. Hiervoor zijn binnen DURP landelijk geldende open standaarden3 ontwikkeld, de RO standaarden. De verplichte toepassing van de RO Standaarden is vastgelegd in de Ministeriële Regeling standaarden ruimtelijke ordening. Het beheer van de RO Standaarden wordt uitgevoerd door de Stichting Geonovum. Alle officieel beschikbaar gestelde digitale ruimtelijke plannen in Nederland moeten raadpleegbaar zijn via het landelijke portaal (website) RO-Online4. 1.2.2. Gemeente Son en Breugel De gemeente Son en Breugel heeft per 1 januari2013 ongeveer 16.000 inwoners. Ten behoeve van deze inwoners en de aanwezige bedrijven dienen er actuele bestemmingsplannen 1
E-overheid is de realisatie van een digitale ontvangst, verwerking en levering van producten en diensten aan de klanten van de overheid. 2 Dit waren o.a.: gemeenten, provincies, softwareleveranciers en geografische adviesbureaus 3 Open standaarden zijn afspraken die de digitale uitwisseling van informatie tussen overheid, bedrijven en burgers bevorderen. 4 Dit is de website: www.ruimtelijkeplannen.nl
3
aanwezig te zijn. In de afgelopen jaren heeft de gemeente met het project ‘actualisatie bestemmingsplannen’ de aanwezige bestemmingsplannen in overeenstemming gebracht met de geldende wet- en regelgeving. Naast deze actualisatie was het digitaliseren van de bestemmingsplannen op de voorgeschreven wijze een belangrijke activiteit om te voldoen aan de landelijke regels en wetgeving. De voorbereiding voor deze verplichte digitale weergave van de ruimtelijke plannen5 is gerealiseerd door uitvoering van het project “digitalisering bestemmingsplannen”. De totale opgave van het digitaliseren van ruimtelijke plannen is te verdelen in een voorbereidingsfase, het realiseren van de basisvoorwaarden en de uiteindelijke uitvoering6. De gemeente Son en Breugel heeft voor de bovenstaande ontwikkeling een projectteam ingesteld dat verantwoordelijk was voor de realisatie, hierbij ondersteund door andere afdelingen. Gedurende de looptijd van het project (2007-2012) zijn er contactmomenten geweest tussen het college en gemeenteraad. Hierbij is enerzijds inhoudelijke informatie uitgewisseld en zijn anderzijds verzoeken besproken inzake de financiering. Met name dit laatste punt in combinatie met de voortgang van de digitalisering van de bestemmingsplannen had de aandacht van de gemeenteraad.
1.3. Actoren In deze paragraaf worden de belangrijkste actoren in het project digitalisering nader geduid. Hierbij wordt er een onderscheid gemaakt in de interne en externe partijen en in zijn algemeenheid de gemeente Son en Breugel. 1.3.2. Externe partijen VROM Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) was het Nederlandse ministerie voor zaken betreffende huisvesting, de ruimtelijke ordening en het beheer van het milieu. Sinds 14 oktober 2010 zijn Ruimte en Milieu samengevoegd met het ministerie van Verkeer en Waterstaat tot het ministerie van Infrastructuur en Milieu. De Rijksgebouwendienst en het onderdeel Wonen, Wijken en Integratie, waaronder ook de bouwregelgeving, maken nu deel uit van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Energie en de Nederlandse Emissieautoriteit zijn naar het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie gegaan. Onder dit toenmalige ministerie viel de verantwoordelijkheid inzake de Wet ruimtelijke ordening en de invoering van de digitalisering van de bestemmingsplannen.
Crotec Crotec is een geografisch georiënteerd ICT bedrijf met oplossingen en diensten voor het beheren van de ruimtelijke omgeving, de ruimtelijke ordening, milieu, infrastructuur, nutsvoorzieningen en vastgoedmarkt. Daarbij wordt het volledige werkproces ondersteund 5
de wettelijk verplichte digitalisering betreft niet alleen bestemmingsplannen, maar ook structuurvisies, andere ruimtelijke visies, voorbereidingsbesluiten, projectbesluiten en enkele omgevingsvergunningen 6 in 2007/2008 betreft het voorbereiding tot het opstellen van het digitale handboek. Vanaf 2008 tot en met heden gaat het om het digitaal weergeven van ruimtelijke plannen. In 2009/2010 betreft het de oriëntatie en aanschaf van de benodigde applicatie.
4
van data invoer, uitwisseling, management, (mobiele) inventarisatie, planning, analyse en presentatie. Binnen het project digitalisering bestemmingsplannen heeft dit bedrijf de gemeente ondersteund bij het opstellen van het ‘handboek digitale bestemmingsplannen’. Daarnaast is ten behoeve van de digitale verwerking van de bestemmingsplannen de software van deze leverancier aangekocht (RoBeheer). Externe partners planvorming De externe partners voor planvorming zijn onafhankelijk adviseur op het vlak van ruimtelijk beleid en ruimtelijke ontwikkeling. Hierbij zijn deze in de meeste gevallen actief op het gebied van bestemmingsplannen, projectbesluiten, ruimtelijke onderbouwingen, beheersverordeningen en planschaderisico analyses. In het niet in dit onderzoek onderzochte project “actualisatie bestemmingsplannen” hebben deze externe partners een begeleidende en ondersteunende rol gehad. Dit project was vanuit de perceptie van het project “digitalisering bestemmingsplannen” het voorbereidende werk dat nodig was om te voldoen aan de digitaliseringsvereisten zoals opgesteld door de rijksoverheid. 1.3.3. Interne partijen Afdeling ruimte en wonen. De afdeling ruimte en wonen (R&W) was7 verantwoordelijk voor het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ (handboek). De afdeling Ruimte en Wonen heeft ook een trekkers- en coördinerende rol gespeeld in de voorbereiding, keuze en implementatie van de benodigde applicatie. Daarnaast was zij ook verantwoordelijk voor de projecten ‘actualisatie bestemmingsplannen bebouwde kommen’, ‘actualisatie bestemmingsplan buitengebied’ en ‘actualisatie bestemmingsplan Ekkersrijt’. Hierbij heeft deze afdeling hierbij de projectleider beschikbaar gesteld en de communicatie voor haar rekening genomen. Dit was, gezien het taakveld, een voor de hand liggende werkwijze, mede in het licht van de afhankelijkheid van andere activiteiten binnen deze afdeling in relatie tot bestemmingsplannen. Afdeling informatisering en automatisering De gemeente Nuenen ca. en Son en Breugel hebben gezien de grote uitdagingen op het gebied van informatie en communicatie technologie (ICT) gekozen om deze uitdagingen gezamenlijk aan te pakken. Hiermee is er een gezamenlijke afdeling ontstaan die voor beide gemeenten de uitdaging op het gebied van ICT aanpakt. Aangezien er in de huidige ICTomgeving een directe verbinding is met de doelstellingen van de gemeente, is betrokkenheid bij ontwikkelingen in dienstverlening evident. In dit kader heeft de afdeling informatisering en automatisering (I&A) geparticipeerd bij de realisatie van het project “digitalisering bestemmingsplannen” (aanschaf applicatie). I&A heeft de software ten behoeve van het project en voor de latere beheersituatie aangekocht en geïnstalleerd op de aanwezige technische infrastructuur.
7
Inmiddels is dit de afdeling Ruimte en Samenleving
5
1.4. Doelstelling van het onderzoek Dit onderzoek heeft de volgende doelstellingen: • • • •
Het geven van inzicht in de wijze waarop de informatievoorziening heeft plaatsgevonden met betrekking tot het project digitalisering bestemmingsplannen; Het beantwoorden van de vraag of de raad op structurele wijze is voorzien van informatie die het mogelijk maakte om de realisatie van de door de raad gestelde kaders en de doelstellingen van het project te bewaken en/of aan te passen; Antwoord geven op de indruk die is ontstaan bij (delen van) de raad dat het project heeft geleid tot gefaseerde ophoging van de budgetten; Het beantwoorden van de vraag of er sprake is van mogelijke verbeterpunten bij het project digitalisering bestemmingsplannen die gebruikt kunnen worden bij de komende uitdagingen op het gebied van geografische informatievoorziening en Eoverheid.
1.5. Centrale vraagstelling De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt: Onderzoek de effectiviteit van het project digitalisering bestemmingsplannen. Ga hierbij na hoe het gesteld is met de informatievoorziening rondom het project, de realisatie van het vastgestelde beleid, de doelbereiking en de rol van de raad hierbij. Geef tot slot eventueel aanbevelingen ter verbetering van de gang van zaken bij vergelijkbare toekomstige projecten. De van de centrale vraagstelling af te leiden onderzoeksvragen worden geclusterd in een aantal thema’s en luiden als volgt: • Beleid: Op welke manier komt het beleid van de gemeente op het gebied van digitalisering bestemmingsplannen en het overkoepelende beleid van E-overheid tot stand? • Uitvoering van beleid: Op welke wijze is invulling gegeven aan de uitvoering van het beleid? • Monitoring en realisatie: welke wijze wordt de voortgang van de gemaakte afspraken gemonitord en bewaakt en leidt het proces ertoe dat de doelstellingen worden gerealiseerd? • Rol van de gemeenteraad: op welke wijze geeft de gemeenteraad invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol in relatie tot dit project? Om de beantwoording van de bovenstaande hoofdvragen mogelijk te maken zijn deze onderverdeeld in subvragen. In het hoofdstuk conclusies komen de subvragen verder aan bod. 1.6. Reikwijdte van het onderzoek De onderzoeksperiode loopt vanaf het vaststellen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) per 1 juli 2008 tot en met de (bijna) afronding van het project per 31 december 2012. Hierbij merken wij wel op dat beleidsstukken en projectplannen die van voor deze periode zijn, wel
6
als uitgangspunt voor het onderzoek zijn meegenomen. De rechtmatigheid, doelmatigheid en daaraan gerelateerd de inhoudelijke juistheid van de bestemmingsplannen zijn in dit onderzoek inzake de projectrealisatie niet onderzocht. Nadrukkelijk moet vermeld worden dat de inhoudelijke toetsing van de projecten in het kader van de E-overheid geen onderdeel zijn van het onderzoek. 1.7. Onderzoeksaanpak De rekenkamercommissie heeft dit onderzoek in eigen beheer uitgevoerd. Hierbij is gebruik gemaakt van de geplande onderzoeksuitvoering zoals vermeld in de onderzoeksopzet. Het betreft hier opstellen normenkader, dataverzameling, uitvoeren analyse en opstellen rapportage voor hoor- en wederhoor. De conclusies en aanbevelingen zijn geformuleerd na het ambtelijke hoor en wederhoor. Na het bestuurlijk hoor en wederhoor is de reactie van het college van B&W opgenomen in dit rapport waarna er nog een nawoord van de rekenkamercommissie is toegevoegd. Het gebruikte normenkader zoals dat is beschreven in hoofdstuk 7 is opgesteld voor dit onderzoek en heeft naast de specifieke normen voor het project “digitalisering bestemmingsplannen” ook normen die gebruikt worden voor projectmatig werken. Deze zijn gezamenlijk verweven en hebben geresulteerd in het gehanteerde normenkader. 1.8. Leeswijzer In het volgende hoofdstuk wordt het gehele project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ op chronologische wijze inzichtelijk gemaakt. Hierbij worden de belangrijke besluiten op zowel landelijk als lokaal niveau op een tijdlijn geplaatst. In hoofdstuk 3 komen de conclusies ter sprake die de rekenkamercommissie op basis van haar onderzoek trekt. Vervolgens komen in hoofdstuk 4 de aanbevelingen aan de orde. In hoofdstuk 5 komen de schriftelijke reactie van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamercommissie aan bod. De toetsing van de werkelijkheid aan het normenkader is verwoord in hoofdstuk 7 van dit rapport.
7
Hoofdstuk 2.
Het project in vogelvlucht
In dit hoofdstuk wordt het project opgedeeld in een drietal periodes. Hierbij zal achtereenvolgens worden ingaan op de startfase, de basisvoorwaarden creëren en het daadwerkelijk uitvoeren van het project. Deze uiteenzetting is een chronologische weergave van periode 2006-2012 zonder duiding. Om de conclusies en aanbevelingen in dit rapport goed te kunnen interpreteren wordt u hier op hoofdlijnen door het proces geleid. 2.1. 2006-2007 De start van het project E-overheid is een overkoepelende term die de centrale overheid gebruikt om haar dienstverlening zoveel mogelijk via elektronische weg te laten verlopen. E-overheid richt zich in haar producten met name op het aanbieden van informatie via een centrale front office van de Nederlandse overheid8. Dit wordt gedaan door content te organiseren en aan te bieden, door het ontwikkelen van standaarden en voorzieningen via een aantal front office kanalen. Hierbij zullen deze kanalen gebruik maken van de nieuwe technologische ontwikkelingen zoals bijvoorbeeld internet. Hierbij zijn de ontwikkelingen in het kader van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geen gevolg van de E-overheid maar is dit, net als vele andere ontwikkelingen gezamenlijk de basis om te kunnen komen tot deze moderne dienstverlenende overheid. 2.1.1. Landelijke ontwikkelingen In de periode 2006-2007 hebben de Eerste en Tweede Kamer de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgesteld. Hierbij waren belangrijke aandachtspunten dat bestemmingsplannen één keer in de 10 jaar herzien dienen te worden en dat ieder ruimtelijk plan digitaal uitwisselbaar en te raadplegen is. Een digitaal uitwisselbaar ruimtelijk plan is een objectgericht digitaal plan, voorzien van codes, die het mogelijk maken om de informatie uit te wisselen tussen verschillende geautomatiseerde systemen. Dit gebeurt door middel van zogenaamde IMRO9codes. Deze codes zorgen ervoor dat gegevens eenduidig gelezen kunnen worden door informatiesystemen van verschillende gebruikers. Door de ruimtelijke plannen via deze algemeen geldende IMRO-codes op te stellen worden ze zodoende uitwisselbaar. De activiteiten die leiden tot deze uitwisselbare standaard voor informatiesystemen worden verder aangeduid als digitalisering bestemmingsplannen. Dit betekende dat tot 1 juli 200810 plannen op de oude wijze in papiervorm in procedure mochten worden gebracht en worden vastgesteld (op digitale wijze mag ook ). Het papieren plan had dan juridisch betekenis (niet de digitale versie). Na de invoering van de nieuwe wet moesten de plannen op de digitale manier in procedure worden gebracht en digitaal worden vastgesteld (een papieren versie mocht daarnaast ook beschikbaar zijn). Het digitale plan had dan juridisch betekenis (niet het papieren plan).
8
Zie ook; Gemeente geeft Antwoord. Informatie Model Ruimtelijke Ordening 10 Uiteindelijk is dit 1 januari 2010 geworden na 2 keer uitstel 9
8
2.1.2. Projectontwikkelingen In de periode 2006-2007 zijn er door de gemeente Son en Breugel verschillende activiteiten ondernomen om de veranderingen in landelijke wet- en regelgeving op lokaal niveau door te voeren. Om dit in chronologische volgorde te kunnen zien, is onderstaande figuur opgenomen:
Tijdlijn van 2006-2007 I&A beleidsplan Krediet €35.000
2006
A
B
Projectplan en rapportage raad
Plan aanbieding raad Offerte Crotec
C
2007
D
E
2008
A) In het I&A beleidsplan 2005-2007 wordt de digitalisering bestemmingsplannen voor het eerst opgevoerd als een project voor de gemeente Son en Breugel. In dit beleidsplan zijn de informatisering- en automatiseringsontwikkeling van de komende jaren in beeld gebracht. In dit beleidsplan wordt inzake de digitalisering bestemmingsplannen opgemerkt dat bij de afdeling Ruimte en Wonen (R&W) een plan ligt voor de herziening van en daarmee tegelijkertijd de digitalisering van alle bestaande bestemmingsplannen. B) In 2006 is er een krediet van € 35.000,= beschikbaar gesteld ten behoeve van het opstellen van het ‘digitale handboek ruimtelijke plannen gemeente Son en Breugel’ en het digitaal beschikbaar stellen en hosting van voorlopig vier bestemmingsplannen door een externe partij. Het betrof hier een digitale weergave van de papieren versie van deze plannen die niet vergelijkbaar zijn met de huidige vereisten van de wettelijke bepalingen. C) Het plan digitalisering bestemmingsplannen van de afdeling R&W is in oktober 2006 via de commissie Algemene Zaken aangeboden aan de raad. Bij de digitalisering worden de plannen direct DURP11-geschikt gemaakt zodat ze kunnen worden gebruikt voor de uitwisseling met de provincie (en derden). D) In het eerste kwartaal van 2007 heeft het bedrijf Crotec in opdracht van de gemeente een offerte opgesteld inzake het opleveren van een handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel”. Deze offerte heeft als uitwerking een plan van aanpak om te komen tot het gevraagde product. Dit handboek is uiteindelijk in samenwerking met de gemeente en in overeenstemming met landelijk normen opgesteld. 11
DURP is de afkorting van het project Digitale Uitwisseling Ruimtelijk Plannen, dat regelt dat binnen overheden de bestemmingsplannen elektronisch worden uitgewisseld.
9
E) In navolging van het I&A beleidsplan is er in september 2007 een bestuursrapportage aangeleverd aan de commissie Algemene Zaken. In deze rapportage wordt ingegaan op de ontwikkelingen van het project “digitalisering bestemmingsplannen”. Door de afdeling R&W is er een projectplan opgeleverd waarin de digitalisering van de bestemmingsplannen voor de komende jaren uiteen wordt gezet.
2.2. 2008-2009 De basisvoorwaarden scheppen In deze jaren staat het creëren van de uitgangspunten voor het daadwerkelijk digitaal aanbieden van de bestemmingsplannen centraal. Deze uitgangspunten waren het opstellen van het “handboek digitale bestemmingsplannen” en het aanschaffen van de benodigde software. Daarnaast moesten er nog aanpassingen doorgevoerd worden in de bevoegdheden van de verschillende bestuurlijke lagen om het werkproces effectief en efficiënt te laten verlopen. 2.2.1. Landelijke ontwikkelingen In de hiervoor beschreven periode is gebleken dat de marktpartijen niet in staat waren om te voldoen aan de door de landelijke overheid gestelde eisen voor de uitvoering van de Wet ruimtelijk ordening. Het ontbrak met name aan de benodigde systemen. Dit heeft er toe geleid dat het Ministerie van VROM de invoering op 1 juli 2008 heeft uitgesteld tot 1 juli 2009. Hiermee werden zowel de gemeenten als de leveranciers van harden software in staat gesteld om zich kwalitatief goed voor te bereiden op de veranderingen. In de loop van 2009 is de verplichting om de ruimtelijke plannen digitaal in procedure te brengen, wederom in de tijd naar achteren geschoven. Uiteindelijk is de wettelijke verplichting per 1 januari 2010 van kracht. 2.2.2. Project ontwikkelingen In de periode 2008-2009 zijn er door de gemeente Son en Breugel verschillende activiteiten ondernomen om de veranderingen in landelijke wet- en regelgeving op lokaal niveau door te voeren. Om dit in chronologische volgorde te kunnen zetten is onderstaande figuur opgenomen: Tijdlijn van 2008-2009 Aanschaf software Oplevering handboek
Raadsbesluit handboek
Presentatie Commissie
Krediet €60.000
2008
A
B
C
2009
D
Mandateren besluiten
E
F
Beantwoording vragen Raad
G
2010
10
A) In het begin van 2008 is door het bedrijf Crotec in samenwerking met de gemeente een handboek opgeleverd. Op 22 april 2008 is het “handboek digitale bestemmingsplannen” (versie 01 d.d. maart 2008) door het college vastgesteld waarin staat onder welke technische voorwaarden bestemmingsplannen in de gemeente Son en Breugel opgesteld dienen te worden B) In 2008 is er een krediet van €60.000,= beschikbaar gesteld ten behoeve van de aanschaf van een applicatie (RoBeheer van Crotec) aan de afdeling I&A C) De Raad is op 30 oktober 2008 gevraagd te besluiten om bij het aanbesteden van planvorming (op grond van de Wro) standaard de digitaliseringsvereisten uit het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” op te nemen. D) Om het daadwerkelijke digitaliseren van de bestemmingsplannen mogelijk te maken was het nodig om de hiervoor benodigde software aan te schaffen. Hiervoor heeft men in het voorjaar 2009 het pakket RoBeheer aangeschaft waarmee het mogelijk werd om te voldoen aan de landelijke eisen inzake de digitale planvorming en digitale beschikbaarstelling per 1 januari 2010. E) In september 2009 heeft er een presentatie aan commissie grondgebiedzaken plaatsgevonden. Hierbij is de afdeling R&W ingegaan op de stand van zaken van het project digitalisering bestemmingsplannen. Hierbij is een groot aantal onderwerpen behandeld zoals: de wettelijke kaders, het verschuiven van de ingangdatum van de digitaliseringsvereisten, de projectaanpak en de gevolgen voor de burgers en bedrijven. F) De Raad heeft op 17 november 2009 het voorstel aangenomen om het authentiek maken van de verschillende ruimtelijke instrumenten zo effectief en efficiënt mogelijk te laten verlopen. Liever zou de organisatie deze bevoegdheid mandateren aan het college van burgemeester en wethouders, en toe te staan dat door het college ondermandaat wordt verleend aan een aantal functionarissen op de afdeling Ruimte en Wonen. Op deze manier wordt tijd bespaard doordat de functionarissen al vertrouwd zullen zijn met de software en men na het waarmerken direct kan doorgaan met de nodige vervolgstappen. In december 2009 is er door de ambtelijke organisatie antwoord gegeven op vraag van de VVD fractie die gesteld is in de raadsvergadering van 12 november 2009, deze vraag luidde; “de kosten voor het digitaliseren van de ruimtelijke plannen (project “digitalisering ruimtelijke plannen”). Hierbij is ingegaan op de actualisatie van de bestemmingsplannen, het project digitalisering en de kosten die er voor dit project zijn gemaakt. Daarnaast is er melding gemaakt van jaarlijkse beheerskosten na afronding van de digitalisering van de bestemmingsplannen.
2.3. 2010-2011-2012 De uitvoering van de inhoud Deze jaren staan in het teken van het daadwerkelijk digitaliseren van de bestemmingsplannen van de gemeente. Hierbij is het project “digitalisering bestemmingsplannen” volledig afhankelijk van de oplevering van het project “actualisatie bestemmingsplannen”. Men gaat,
11
logischerwijze, pas over tot digitalisering en aanlevering conform de wettelijke regels na het actualiseren van de bestemmingsplannen. Daarnaast wordt het digitaliseren een standaard processtap binnen het beheerproces inzake de bestemmingsplannen. 2.3.1. Landelijke ontwikkelingen Op 1 januari 2010 zijn ook de digitaliseringsvereisten van de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Hiermee zijn gemeenten verplicht om onder meer alle nieuwe en gewijzigde bestemmingsplannen volgens de wettelijk vastgestelde eisen aan te leveren12. Hiermee zijn burgers en bedrijven in staat om op een eenduidige wijze middels een landelijke website gebruik te maken van de beschikbare ruimtelijke data. 2.3.2. Projectontwikkelingen Tijdlijn van 2010 -2012 Krediet €30.000 Exploitatie €7.500
Project afgerond
Eerste oplevering
2010
A
B
C
2011
2012
D
2013
A) In 2010 is er een krediet van € 30.000,= beschikbaar gesteld aan de afdeling R&W om verdere uitvoering te geven aan de digitalisering van de ruimtelijke plannen. Het krediet moet worden ingezet voor het digitaliseren van de bestemmingsplannen en om deze geschikt te maken voor verdere verwerking na de actualisatie. B) Structureel is er vanaf 2010 een bedrag van € 7.500,= opgenomen in de begroting om bij aanpassingen van bestemmingsplannen deze ook op de voorgeschreven wijze digitaal ter beschikking te stellen aan derden. Dit zijn de kosten die gemaakt worden door de afdeling R&W en ingehuurde partners. C) Oplevering eerste digitale plannen in 2010 die voldoen aan de eisen die de overheid stelt aan de bestemmingsplannen. D) Vrijwel alle plannen zijn in 2012 opgeleverd conform de wetgeving. Binnen de gemeentelijk organisatie is een procesplan aanwezig voor de bewaking en uitvoering van de digitalisering van bestemmingsplannen. Hiermee is het project “digitalisering bestemmingsplannen” overgegaan van een project naar een beheersituatie.
12
Ook andere planvormen als structuurvisies, voorbereidingsbesluiten, projectbesluiten, sommige wabobesluiten vallen onder deze verplichting.
12
Hoofdstuk 3.
Conclusies
3.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de conclusies die de Rekenkamercommissie op basis van de onderzoeksrapportage trekt. De conclusies zijn analoog aan de thema’s zoals deze zijn benoemd in de onderzoeksopzet. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: • • • •
Beleid Uitvoering van beleid Monitoring en evaluatie Rol van de gemeenteraad
Elk thema in dit hoofdstuk begint met de hoofdvraag (omkaderd en cursief) en gaat hierna over tot beantwoording van de afgeleide vragen (cursief weergegeven). Hierna vindt beantwoording plaats in de vorm van een conclusie op deze hoofdvraag. Als laatste wordt, na beantwoording van de verschillende thema’s, de centrale vraagstelling beantwoord.
3.2. Beleid Hoofdvraag: Op welke manier komt het beleid van de gemeente op het gebied van digitalisering bestemmingsplannen en het overkoepelende beleid van E-overheid tot stand?
Hoe past het project digitalisering bestemmingsplannen binnen dit beleid? Het project digitalisering bestemmingsplannen is een ontwikkeling die onderdeel uitmaakt van de realisatie van de E-overheid. De uitvoering van dit project heeft de realisatie van digitale uitwisseling van ruimtelijke plannen mogelijk gemaakt en de toegankelijkheid voor de maatschappij vergroot. Hiermee heeft dit project, evenals de overkoepelende E-overheid in het algemeen, tot doel om de gemeentelijke dienstverlening en het gebruik ervan te verbeteren en past dit project binnen de landelijke ontwikkeling van de E-overheid. Is het beleid inzake digitalisering bestemmingsplannen en E-overheid op een transparante wijze tot stand gekomen? Het beleid op het gebied van de E-overheid is niet als zodanig vastgesteld binnen de gemeente Son en Breugel. Het betreft namelijk een overkoepeld programma vanuit de rijksoverheid dat bestaat uit een groot aantal projecten. Een van de afgeleide projecten was “digitalisering bestemmingsplannen”. In dit project is gebruik gemaakt van lokale invulling, daar waar er ruimte voor was. Deze ruimte was echter niet beleidsmatig maar planningtechnisch van aard. Zijn kaders (uitgangspunten, doelen) voor digitalisering bestemmingsplannen voldoende (SMART) vastgelegd? De kaders zijn bepaald door de landelijke overheid. De doelen en de tijdslijn zijn afgestemd op de wettelijke eisen daaromtrent. De gemeente Son en Breugel heeft de landelijke kaders
13
overgenomen en vertaald in onder andere het opstellen van programma’s van eisen ten behoeve van aanbesteding, er is software aanschaft en de digitalisering van de bestemmingsplannen is op eenduidige wijze uitgevoerd en vastgelegd. Conclusie In de gemeente Son en Breugel is het beleid op het gebied van E-overheid niet middels overkoepelend beleid opgepakt. Men heeft op een pragmatische wijze de verschillende onderdelen, indien van toepassing, voor beleidvorming aan de raad aangeboden. Bij het project “digitalisering bestemmingsplannen” heeft men kennis genomen van de doelen en doorlooptijden. Beleidsvorming was hier niet van toepassing aangezien de kaders en wettelijke eisen door de landelijke overheid waren vastgesteld.
3.3. Uitvoering van beleid Hoofdvraag: Op welke wijze is invulling gegeven aan de realisatie van de wettelijke doelen bij het project “digitalisering bestemmingsplannen”?
Is gebruik gemaakt van een gestructureerde methodiek (projectmatig werken) bij de uitvoering van het beleid? Tijdens de doorlooptijd van het project digitalisering bestemmingsplannen was er binnen de gemeente Son en Breugel nog geen sprake van een gestructureerde methodiek van projectmatig werken. De deelproducten van het project zijn in samenwerking met de leveranciers op een projectmatige wijze opgeleverd. Hierbij heeft men gebruik gemaakt van een projectorganisatie, planningen, voortgangsrapportages en (tussen)doelen. Geconcludeerd wordt dat er op een pragmatische wijze invulling is gegeven aan de uitvoering van het project waarbij de belangrijkste elementen van projectmatig werken zijn gevolgd. Waren de rollen, taken en verantwoordelijkheden eenduidig vastgesteld? Tijdens het project was een projectleider verantwoordelijk voor de realisatie. Hierbij had hij op regelmatige basis contact met de medewerkers/afdelingen die verantwoordelijk waren voor de deelproducten. Daarnaast waren de rollen en verantwoordelijkheden beschreven in de contracten die aangegaan zijn met de ondersteunende marktpartijen. Daar waar het mandaat van de projectleider niet voldoende was, heeft hij de beslissingen op het juiste (bestuurlijke) niveau neergelegd. Conclusie Binnen de gemeentelijke organisatie was er gedurende de uitvoering van dit project nog geen gestructureerde methodiek van projectmatig werken voorhanden. Binnen het project heeft men door middel van duidelijke afspraken, voortgangsoverleggen en het vastleggen van essentiële onderdelen van projectmatig werken in de opdrachten aan derden dit gecompenseerd. Hierbij is op een pragmatische wijze invulling gegeven aan de uitvoering van projectmatig werken.
14
3.4. Monitoring en realisatie Hoofdvraag: Op welke wijze wordt de voortgang van de gemaakte afspraken gemonitord en bewaakt en leidt het proces ertoe dat de doelstellingen worden gerealiseerd?
In welke mate zijn de doelstellingen gerealiseerd? De doelstellingen zoals die bij de start van het project zijn vastgelegd, zijn gerealiseerd. Het betreft hier het op een digitale wijze - voor zowel de interne organisatie als derden beschikbaar stellen van de actuele bestemmingsplannen. Hierbij heeft men aangesloten bij de wettelijke eisen. De projectkosten zijn binnen de door de raad beschikbare kredieten gebleven. Daarnaast is er buiten de initiële projectkosten eenmalig in 2010 een additioneel krediet beschikbaar gesteld. Hiermee zijn de geactualiseerde bestemmingsplannen digitaal gemaakt. Deze kosten waren bij de start van het project nog niet inzichtelijk aangezien op dat moment het handboek digitalisering nog niet bestond en er nog onvoldoende zicht was op de functionaliteit van de nog aan te schaffen applicatie. Op welke wijze wordt verantwoording afgelegd over de voortgang van het project en voldoet dit aan de daaraan te stellen eisen? Door middel van de reguliere planning- en controlcyclus werd de raad op de hoogte gehouden van de voortgang van het project. Daarnaast is er uitgebreid informatie verstrekt middels een presentatie aan de commissie grondgebiedzaken en zijn er raadsvragen beantwoord. De wijze waarop dit is gebeurd is volledig, transparant en gaf de mogelijkheid om er op te kunnen sturen. Naast de informatie aan de raad heeft de projectleider verscheidene malen voortgangsrapportages aangeleverd aan het college. Verder heeft hij op belangrijke keuzemomenten, zoals bij aanbestedingen en oplevering van producten, het college betrokken. Wordt op basis van tussentijdse evaluaties of inhoudelijk bereikte deelresultaten, tot bijstelling van de uivoering gekomen, zover het de door de raad vastgestelde kaders niet raakt? In het project heeft enkele malen een verschuiving van oplevertermijnen plaatsgevonden doordat de wettelijke data door het Rijk werden verschoven. Dit heeft geen invloed gehad op het bereiken van de inhoudelijke resultaten. In het project is het verder niet tot inhoudelijke bijstellingen gekomen.
Conclusie De organisatie is (tussentijds) geïnformeerd over de voortgang van het project. Deze informatie is via de gebruikelijke P&C instrumenten ook met het college en de raad gecommuniceerd. Daarnaast is er gebruik gemaakt van informatiebijeenkomsten en beantwoording van raadsvragen. Deze informatie was van voldoende niveau om de voortgang te monitoren en de realisatie van de doelstellingen te bewaken.
15
3.6. Rol van de gemeenteraad Hoofdvraag: Op welke wijze geeft de gemeenteraad invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol in relatie tot dit project?
Heeft de gemeenteraad randvoorwaarden en doelstellingen geformuleerd op het gebied van de digitalisering van bestemmingsplannen? Bij het project “digitalisering bestemmingsplannen” waren er vrijwel geen mogelijkheden om eigen randvoorwaarden en doelstellingen te formuleren gezien het wettelijke kader. De vrijheid van de gemeente was binnen dit project beperkt tot de volgorde waarin de digitalisering van de bestemmingsplannen plaatsvond. Werd de gemeenteraad voldoende geïnformeerd over trends en ontwikkelingen en over (nieuwe) wettelijke kaders inzake het beleidsterrein? Vanaf de start van de ontwikkelingen in het kader van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening is de Raad geïnformeerd. Daarnaast is er over de ontwikkelingen op het gebied van de E-overheid ook gecommuniceerd met de Raad waarbij de gevolgen voor de gemeente in beeld zijn gebracht. Beide ontwikkelingen, die met elkaar verbonden zijn, zijn meermalen getemporiseerd door de Rijksoverheid. Neemt de gemeenteraad op basis van de rapportages besluiten tot bijsturing wanneer daartoe aanleiding bestaat? De gemeenteraad is in het traject van de digitalisering bestemmingsplannen door middel van de planning- en controlcyclus op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen. Daarnaast zijn er op logische momenten in het traject keuzes voorgelegd aan de raad. Het betrof hier het handboek en de mandatering van bevoegdheden. Verder is er, voordat de uiteindelijke digitalisering uitgevoerd is, een raadsinformatiebijeenkomst gehouden waarbij de inhoud van de materie en het verdere proces uiteen zijn gezet. Daarnaast heeft het college inhoudelijk gereageerd op vragen uit de raad inzake het project en de financiering hiervan. De raad heeft naar aanleiding van de verstrekte informatie geen besluiten genomen met betrekking tot bijsturing van het project.
Conclusie De kaderstellende rol voor de gemeenteraad was voor dit project zeer beperkt gezien het wettelijke kader vanuit de rijksoverheid. De controlerende rol kreeg vorm via de P&C-cyclus en via raadsvragen en een raadsbijeenkomst waarbij op een transparante wijze invulling is gegeven aan de informatievoorziening. De gemeenteraad heeft op de juiste momenten beslissingen genomen en controlerende vragen gesteld.
16
3.7. Centrale vraagstelling Onderzoek de effectiviteit van het project digitalisering bestemmingsplannen. Ga hierbij na hoe het gesteld in met de informatievoorziening rondom het project, de realisatie van het vastgestelde beleid, de doelbereiking en de rol van de raad hierbij.
Conclusie Het project digitalisering bestemmingsplannen is effectief uitgevoerd en afgestemd op andere interne ontwikkelingen. De voortgang van het project was met name afhankelijk van de landelijke ontwikkelingen en de voortgang van het project actualisatie bestemmingsplannen. Gedurende de doorlooptijd van het project is juist en volledig informatie verstrekt aan de raad en is de raad de mogelijkheid geboden tot interactie. De realisatie van de uiteindelijke landelijke doelstellingen is behaald. De beleidsvormende rol van de raad was hierbij beperkt.
17
Hoofdstuk 4.
Aanbevelingen
4.1. Inleiding In juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Deze nieuwe wet heeft een aantal directe gevolgen gehad voor de werkwijzen van gemeenten met betrekking tot ruimtelijke plannen. Met de komst van de Wro geldt een digitaliseringsverplichting voor nieuwe ruimtelijke plannen. Deze moeten per 1 juli 2009 (later uitgesteld tot 1 januari 2010) digitaal worden vervaardigd, beheerd, gebruikt en beschikbaar gesteld. Het digitaliseringsproces betekende een omvangrijke en complexe exercitie die veel van de gemeenten heeft gevraagd. Er moesten ICT-voorzieningen worden ingericht, werkprocessen worden aangepast en betrokkenen op verschillende niveaus dienden vertrouwd te raken met een nieuwe werkwijze. Na aanleiding van dit rekenkameronderzoek komen wij tot de volgende aanbevelingen:
Beleid en ontwikkelingen •
Laat het college periodiek inzicht geven in de ontwikkelingen op het gebied van Eoverheid en geef aan op welke wijze de afzonderlijke projecten van de gemeente Son en Breugel hier binnen passen.
Uitvoering van beleid Ontwikkel een methode van projectmatig werken die past bij de schaal van de gemeente. Monitoring en realisatie Laat de ambtelijke organisatie projectevaluaties uitvoeren die onderdeel zijn van het projectmatig werken. Hiermee kan er geleerd worden van uitgevoerde projecten en dit kan worden meegenomen in toekomstige projecten. Met name bij langlopende projecten > 1 jaar verdient het de aanbeveling om tussenevaluaties te houden en hierover te communiceren met de raad.
18
Hoofdstuk 5.
Bestuurlijke reactie en nawoord Rekenkamercommissie
5.1. Inleiding In dit hoofdstuk is als eerste de bestuurlijke reactie weergegeven zoals die met ons is gecommuniceerd na aanleiding van de fase van bestuurlijke wederhoor zoals geboden aan het College van B&W van de gemeente Son en Breugel. Aansluitend geven wij als rekenkamercommissie ons nawoord. 5.2. Bestuurlijke reactie Wij zullen aandacht houden om bij individuele projecten, indien dit van toepassing is, aan te geven in hoeverre deze projecten binnen de context van de E-overheid passen. Voor het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ is inmiddels de nodige bekendheid gegeven. Alle bestaande en nieuwe bestemmingsplannen zijn dan wel worden namelijk digitaal op de wettelijke voorgeschreven wijze op de landelijke website www.ruimtelijkeplannen.nl gepresenteerd. Wij onderschrijven de conclusie dat bij de start van het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ het projectmatig werken nog in de kinderschoenen stond. Het doet deugd dat de commissie aangeeft dat desondanks met een vergelijkbare pragmatische aanpak met betrekking tot essentiele onderdelen van het projectmatig werken dit is gecompenseerd door de organisatie. Wij merken voorts op dat nadien het projectmatig werken de nodige aandacht heeft gekregen in de organisatie. Inmiddels worden steeds meer projecten opgepakt via de methodiek van projectmatig werken. In die zin krijgt de aanbeveling in de organisatie inmiddels steeds meer invulling. Het college is blij dat in het kader van het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ geconcludeerd wordt dat de raad op een voldoende niveau over de voortgang is geïnformeerd. Het college neemt de aanbeveling om projectevaluaties te houden als leereffect ter harte. Voor zover dit nog niet plaatsvindt in de reeds uitgevoerde implementatie van het projectmatig werken (na start van het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’) zal dit zeker worden opgepakt. Wat inmiddels plaatsvindt is de tussentijdse informatieverstrekking door middel van de P&C instrumenten, informatie via de raadsinformatiebrieven en toelichtingen in de diverse vergaderingen van de raadscommissies. De aanbeveling om op gestructureerde wijze te werken met tussenevaluaties krijgt zo via andere wegen inmiddels een invulling. De suggestie om op gestructureerde wijze te werken met tussenevaluaties wordt ter harte genomen waarbij we zullen bekijken of dit in de structuur van het projectmatig werken op zinvolle wijze kan worden ingevuld. Het college stelt met tevredenheid vast dat het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ naar het oordeel van de rekenkamercommissie goed is verlopen.
5.3. Nawoord Rekenkamercommissie De rekenkamercommissie neemt kennis van de geïmplementeerde verbeteringen binnen de ambtelijke organisatie en het voornemen om daarnaast de andere aanbevelingen verder uit te rollen. Tot slot Van onze kant willen wij onze waardering uitspreken voor de goede samenwerking met de ambtelijke organisatie en het College. Graag willen wij op deze wijze de samenwerking verder voortzetten en danken wij ieder die bij dit onderzoek betrokken was.
19
Met vriendelijke groet, Namens de Rekenkamercommissie
Walter Hartmann Voorzitter
20
Hoofdstuk 6.
Digitalisering Bestemmingsplannen
Dit hoofdstuk is bedoeld voor de lezer die behoefte heeft aan een meer gedetailleerde inhoudelijke onderbouwing van de getrokken conclusies en de gegeven aanbevelingen. In dit hoofdstuk wordt, na een beschouwing over de E-overheid, ingegaan op het beleid, kaders en instrumentarium. Vervolgens wordt de uitvoering van het project digitalisering bestemmingsplannen van de gemeente Son en Breugel nader beschouwd. In de paragraaf monitoring en realisatie wordt ingezoomd op de realisatie en communicatie inzake dit project. Tenslotte wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de rol van de gemeenteraad en dan met name op de evaluatie- en sturingsmogelijkheden. 6.1. Inleiding In de oude WRO zijn geen bepalingen opgenomen over de opbouw en verbeelding van bestemmingsplannen. Hierdoor is er veel verschil in de bestemmingsplannen van de verschillende overheden, hetgeen tot onduidelijkheid leidde voor de gebruikers van de plannen. In de nieuwe Wro is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels zijn gesteld voor de voorbereiding, vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van ruimtelijke plannen en besluitvorming. In de periode 2006-2007 hebben de Eerste en Tweede Kamer de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgesteld. Hierbij waren belangrijke aandachtspunten dat bestemmingsplannen één keer in de 10 jaar herzien dienen te worden en dat ieder ruimtelijk plan digitaal uitwisselbaar en te raadplegen is. Op grond van de Wro is de digitalisering van bestemmingsplannen verplicht. Het in werking treden van de Wabo13 heeft aanpassing van de regels voor digitalisering nodig gemaakt. Op 7 maart 2008 is de wijziging van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008 in de Staatscourant gepubliceerd. Hiermee zijn de benodigde wijzigingen van de regels voor digitalisering geformaliseerd. Een digitaal uitwisselbaar ruimtelijk plan is een objectgericht digitaal plan voorzien van codes, die het mogelijk maken om de informatie uit te wisselen tussen verschillende geautomatiseerde systemen. Dit gebeurt door middel van zogenaamde IMRO14-codes. Deze codes zorgen ervoor dat gegevens eenduidig gelezen kunnen worden door informatiesystemen van verschillende gebruikers. Door de ruimtelijke plannen via deze algemeen geldende IMRO-codes op te stellen, worden ze zodoende uitwisselbaar. De activiteiten die leiden tot deze uitwisselbare standaard voor informatiesystemen, worden verder aangeduid als digitalisering bestemmingsplannen. 6.2. Relatie met E-overheid In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de E-overheid en wat de uitgangspunten op landelijke schaal zijn en daarna wordt de relatie gelegd met de digitalisering van de bestemmingsplannen.
13
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht IMRO2008 is de Informatie Model Ruimtelijke Ordening IMRO2008 wordt gebruikt bij het coderen van het Wro instrument 14
21
6.2.1 E-overheid in landelijk perspectief E-overheid is een overkoepelende term die de centrale overheid gebruikt om haar dienstverlening zoveel mogelijk via de elektronische weg te laten verlopen. E-overheid richt zich in haar producten met name op het aanbieden van informatie via internet en via het telefoniekanaal van het klantcontactcentrum. Het internetonderdeel van E-overheid draagt via een groot aantal innovatieve projecten bij aan het vergroten van de hoeveelheid, de uitwisselbaarheid, toegankelijkheid en vindbaarheid van overheidsinformatie op internet. Dit door het laten ontwikkelen van praktische applicaties en het stimuleren en ondersteunen van circa 1.300 overheidsorganisaties bij het online publiceren van overheidsinformatie. Verder verbetert E-overheid in samenwerking met de Rijksoverheid, de gemeenten en uitvoeringsorganisaties de overheidsdienstverlening door te werken aan de één loket gedachte (portaal functie). Hier kunnen burgers en bedrijven terecht met al hun vragen aan de overheid. E-overheid voor burgers is gericht op het inrichten en ondersteunen van de centrale front office van de Nederlandse overheid. Dit wordt gedaan door content te organiseren en aan te bieden, door het ontwikkelen van standaarden en voorzieningen van een aantal front office kanalen. De focus ligt hierbij op het geven van antwoord aan burgers en ondernemers op veel gestelde vragen en het bieden van specialistische informatie aan bijvoorbeeld juristen, journalisten en andere professionals. E-overheid treedt in feite op als uitgever. In deze rol organiseert en regisseert het programma de informatiestroom van overheden naar gebruikers. Op deze wijze worden gegevenscollecties15 gerealiseerd en ontsloten. Deze collecties kunnen direct in de frontoffice gebruikt/aangeboden worden door iedere overheidspartij. De ontwikkelingen door de landelijke overheid zijn talrijk en richtinggevend voor gemeenten. Hiervoor zijn er veranderingen aangebracht in de informatiesystemen en infrastructuur van de gemeente. Al deze veranderingen zowel op landelijk als gemeentelijk niveau zijn er voor om de publieke dienstverlening te verbeteren, de administratieve lasten te verminderen en de bureaucratie terug te dringen. Dit vertaalt zich in de volgende doelstellingen: • De gemeente als universele poort naar ‘de Overheid’; • De bereikbaarheid moet verbeterd worden : 7x24, via het internet; • Het aanbod van diensten zal van buiten naar binnen georganiseerd worden: één loket, eenmalige registratie, eenmalige identificatie, eenmalige aanlevering en meervoudig gebruik; • De kwaliteit van de dienstverlening moet verbeterd worden: sneller, efficiënter, transparanter en goedkoper; • Naast de verbreding van de vragen aan de gemeente ook een professionelere afhandeling van de contacten met burgers. Hierbij dient de kwaliteit van de dienstverlening genormeerd en gestuurd te worden; • Het (merkbaar) verminderen van regeldruk van burgers, professionals en de medeoverheden; • Standaardisatie van kennis en techniek. Maak gebruik van (centraal) ontwikkelde concepten en voorbeeld projecten. Voor het verwezenlijken van deze doelstellingen, heeft de gemeente een sleutelrol toebedeeld gekregen van de landelijke overheid. Een sleutelrol in de zin van de gemeente als portaal 15
Hiermee wordt hier bedoeld: elektronische informatiedragers waarop de benodigde gegevens zijn opgeslagen
22
naar de Nederlandse overheid, een ingericht servicecenter voor vraaggerichte en efficiënte dienstverlening, zelfnormering wat betreft kwaliteit van de dienstverlening etc. Voortvloeiend uit en voortbouwend op het Rapport Publieke Dienstverlening, professionele gemeentes van de Commissie Jorritsma zijn de volgende programma’s/rapporten/wetten opgesteld en vastgesteld: • Verklaring betere dienstverlening, minder administratieve lasten met de elektronische overheid door de gezamenlijke overheden; • EGEM-i ondersteuning voor realiseren e-overheids-voorzieningen; • Het uur van de waarheid : Nationaal Urgentie Plan (NUP) : commissie WallagePostma; • Gemeente geeft Antwoord©; • Vermindering regeldruk burgers, professionals en medeoverheden : Ministerie van Binnenlandse Zaken; • Visie/actieprogramma dienstverlening en E-overheid : Kabinet Balkenende; • Stelsel van Basisregistraties; • Open standaarden en open source software (OSOSS); • De Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo); • Digitaal uitwisselbare ruimtelijke plannen (DURP). 6.2.2. E-overheid in relatie tot digitalisering bestemmingsplannen Son en Breugel In Son en Breugel wordt gewerkt met een vastgesteld dienstverleningsmodel. In dit Dienstverleningsmodel wordt uitgegaan van de visienota van de Commissie Jorritsma : “Publieke dienstverlening, professionele gemeentes”. Alle klanten kunnen al hun vragen aan de overheid bij de gemeente kwijt door te bellen, langs te komen, te e-mailen en/of via de website van de gemeente. De gemeente beantwoordt, helpt, adviseert, levert en fungeert als poort naar de overheid in het algemeen. Wie eenmaal in een specialistisch traject zit, kan terecht bij de loketvoorziening van de specialistische instelling, maar ook altijd bij de gemeente voor bredere dienstverlening. Om deze visie te realiseren betekent dit stap voor stap groeien in verbreding, professionalisering en coördinatie van dienstverlening. Deze kernbegrippen worden hieronder verder verduidelijkt: • Verbreding betekent: daar waar mogelijk, taken toevoegen aan één loket. De behandelend ambtenaar is generalistisch van aard en wordt ondersteund door vraaggerichte informatiseringmiddelen. • Professionalisering betekent: product voor product, gebruik makend van ICT, zorgen voor kortere doorlooptijden, hogere kwaliteit, hogere klantgerichtheid, kostenbesparing en kwetsbaarheidreductie. Denken vanuit de klant en niet vanuit het product is hiervoor de stelling. • Coördinatie betekent dat de gemeente daar waar zij wel de lokettaken, maar niet de afhandeling voor haar rekening neemt, de verantwoordelijkheid voor het eindproduct neemt en regie voert over de voortbrengingsketen. De gemeente fungeert hier als entree naar de overheid in het algemeen. Kritische succesfactoren om deze dienstverlening te realiseren zijn de kwaliteit en beschikbaarheid van de verschillende kanalen waarlangs de burger de gemeente benadert. In toenemende mate is dit de digitale weg (internet, e-mail, social media), maar ook traditionele kanalen als telefoon en loket zullen voorlopig nog blijven bestaan. De burger moet de gemeente kunnen vinden en daarom is het verhogen van de bereikbaarheid langs alle kanalen
23
nodig. Digitale bereikbaarheid, 24 uur per dag, zowel via de gemeentelijke als de landelijke digitale kanalen. In het I&A beleidsplan van de gemeente Son en Breugel wordt de wet- en regelgeving vanuit de centrale overheid inzake de digitale uitwisseling van ruimtelijke plannen als volgt verwoord: Digitaal uitwisselbare ruimtelijke plannen (DURP) Wat is het? Kaartbeelden die bij ruimtelijke plannen horen (bijvoorbeeld bestemmingsplannen of streekplannen), werden van oudsher met de hand getekend en aan het papier toevertrouwd. Digitale tekentechnieken maken het sinds lange tijd echter mogelijk deze kaarten ook op de computer te vervaardigen. Nog een stap verder gaat het als deze digitale kaarten conform een algemeen geldende standaard worden vervaardigd, waardoor ze ook onderling uitwisselbaar worden. Digitaal uitwisselbare ruimtelijke plannen worden dan een instrument voor een meer efficiënte ruimtelijke ordening. Het maken en herzien van plannen wordt een stuk eenvoudiger. En het verkeer tussen overheden onderling en met instanties die gegevens leveren, gaat sneller en foutloos. Ruimtelijke plannen kunnen dan worden gekoppeld aan andere informatie, bijvoorbeeld voor burgers aan het digitale loket. Uiteindelijk zullen alle plannen in de ruimtelijke ordening (en de data hiervoor) digitaal kunnen worden gepresenteerd en uitgewisseld. Het project Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen (DURP) wil de ontwikkeling van digitale ruimtelijke plannen vooruit helpen. Het doel van DURP is om gemeentes, provincies en het Rijk te stimuleren om hun ruimtelijke plannen digitaal te gaan vervaardigen, toegankelijk te maken en uit te wisselen. DURP is een stimuleringsprogramma van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in samenwerking met vijf andere organisaties: - het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV), - de Vereniging van Nederlandse Gemeentes (VNG), - het Interprovinciaal Overleg (IPO), - de Beroepsvereniging van Nederlandse Stedenbouwkundigen en Planologen (bnSP), - het overlegorgaan voor geo-informatie, de GIN. Relevantie voor Son & Breugel Gemeentes zijn een belangrijke schakel in de totstandkoming van bestemmingsplannen. Nieuwe bestemmingsplannen worden reeds digitaal vervaardigd door stedenbouwkundig bureaus. De uitwisseling van deze plannen tussen deze bureaus en gemeentes en tussen gemeentes en de provincie laat echter nog te wensen over. Nu de IMRO-standaard daadwerkelijk vorm begint te krijgen, kan deze uitwisseling verbeterd worden. Naast de vele voordelen voor de bedrijfsvoering op de vakafdelingen zijn digitale bestemmingsplannen ideaal om de dienstverlening aan de burger te verbeteren. Door plaatsing op de website van de gemeentes wordt de burger pro-actief van de gewenste informatie voorzien16. Ook aan de balie is een betere ondersteuning van de klanten mogelijk. Sneller en informatiever. Aanbeveling 1. De verplichte herziening van bestemmingsplannen met een hoge voortgang ter hand nemen en door de uitvoerende stedenbouwkundige bureaus volgens digitale standaarden 16
In de huidige situatie worden digitale plannen allereerst beschikbaar gesteld op de verplichte landelijk website en daarna eventueel op de gemeentelijke website.
24
laten aanleveren. 2. Alleen de nieuwe aangeleverde bestemmingsplannen uitzetten en gebruiken binnen de organisatie. Dit moet organisatiebreed geschieden. Tevens de plannen op de website (digitale loket) beschikbaar stellen.
6.3. Beleid, kaders en instrumentarium In deze paragraaf wordt ingegaan op de wijze waarop de besluitvorming rondom de digitalisering bestemmingsplannen tot stand is gekomen. Hierbij wordt ingegaan op het proces dat uiteindelijk heeft geleid tot besluitvorming door de gemeenteraad van Son & Breugel. Daarnaast wordt in een afzonderlijke subparagraaf ingegaan op de vrijheden die de gemeenteraad heeft bij de besluitvorming. 6.3.1. Inleiding De Wet ruimtelijke ordening schrijft oorspronkelijk voor dat per 1 juli 2009 alle ruimtelijke plannen die na deze datum in procedure kwamen, digitaal moesten zijn in de landelijk vastgestelde standaard. Deze landelijke standaard schrijft voor dat de ruimtelijke plannen digitaal worden gepubliceerd, digitaal worden vastgesteld, digitaal uitwisselbaar zijn en digitaal raadpleegbaar17 zijn. 6.3.2. Betrokkenheid bestuurlijke actoren De door de overheid vastgestelde Wet ruimtelijke ordening (Wro) is een verplichting waarbij de gemeenten geen beleidsruimte heeft in de uitvoering van de wet. De bestuurlijke actoren kunnen wel invloed uitoefenen op de wijze van realisatie, waarbij het voldoen aan de wettelijk eisen het gestelde doel is. In de gemeente Son en Breugel zijn raad en college op verschillende momenten betrokken geweest bij het proces. Gedurende de voorbereiding en de uitvoering van het project “digitalisering bestemmingsplannen” is er een tweetal momenten waar de gemeentelijke organisatie de gemeenteraad in positie heeft gebracht. Als eerste is dit de kaderstelling met betrekking tot het project “digitalisering bestemmingsplannen” en als tweede het mandateren van het waarmerken van digitale ruimtelijke plannen. Deze beleidsvorming had zoals eerder gesteld betrekking op de wijze waarop de gemeente de doelstellingen van de landelijke wetgeving wilde realiseren. Hierbij heeft het college van Burgemeester en Wethouders op aangeven van de ambtelijke organisatie uitvoeringsbeslissingen genomen. 6.3.3. Beleidsvoorbereiding In het I&A beleidsplan 2005-2007 wordt de digitalisering bestemmingsplannen voor het eerst opgevoerd als project voor de gemeente Son en Breugel. Dit plan - dat in oktober 2006 via de commissie algemene zaken is aangereikt aan de raad - werden de informatisering- en
17
Dit is middels een landelijke website verplicht
25
automatiseringsontwikkeling voor de komende jaren in beeld gebracht. In dit beleidsplan wordt inzake de digitalisering bestemmingsplannen het volgende gemeld: Project: Digitale bestemmingsplannen In 2006 is aan de leverancier van onze bestemmingsplannen opdracht versterkt om vier herziene bestemmingsplannen digitaal aan te leveren (Harde Ven, Breeakker, Traverse en Kom Breugel 2000). Tegelijkertijd levert de leverancier de voorzieningen om deze plannen voor onze klanten te ontsluiten op de website van Son en Breugel. De kwaliteit van de digitale bestemmingsplannen en de bijbehorende ICT-hulpmiddelen is recent beoordeeld. Na aanpassing zullen de vier bestemmingsplannen in september op de website worden geplaatst. Bij de afdeling Ruimte en Wonen ligt nu een plan van aanpak voor de herziening en daarmee tegelijkertijd de digitalisering van alle bestaande bestemmingsplannen. Bij de digitaliseringslag worden de plannen direct DURP18-geschikt gemaakt zodat ze kunnen worden gebruikt voor de uitwisseling met de provincie.
In navolging van het I&A beleidsplan is er in september 2007 een bestuursrapportage aangeleverd aan de commissie algemene zaken. In deze rapportage wordt ingegaan op de ontwikkelingen van het project digitalisering bestemmingsplannen. Hierin wordt het volgende gemeld: Project: Digitale bestemmingsplannen Vier gedigitaliseerde bestemmingsplannen zijn in 2007 ontsloten op de website van Son en Breugel. Via deze methode kunnen burgers op snelle wijze bestemmingsplaninformatie vinden. Door afdeling R&W is een projectplan opgeleverd waarin de herziening van alle bestemmingsplannen over de komende jaren is geregeld. Bij ieder herziening zullen de plannen digitaal worden opgeleverd en gepresenteerd op de website van de gemeente.
Zoals al aangegeven in het bovenstaande I&A beleidsplan en de tussentijdse rapportage is de ambtelijke organisatie gestart met de uitvoering van het project “digitalisering bestemmingsplannen”. Dit heeft er toe geleid dat de Raad op 30 oktober 2008 is gevraagd te besluiten om bij het aanbesteden van planvorming (in de Wro) standaard de digitaliseringsvereisten uit het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” op te nemen. Hierbij werd de raad op de volgende wijze informeert:
De NWro geeft aan dat de in de wet genoemde planvormen digitaal beschikbaar moeten komen volgens landelijk uniform geldende richtlijnen. Soort bestemmingen, kleurgebruik, opbouw van de plankaart dient te gebeuren volgens deze voorschriften. Een eerste stap is door de gemeente medio 2007 reeds gezet via het project “handboek digitale bestemmingsplannen”. Met in achtneming van de richtlijnen is gewerkt aan een digitaal handboek. Op 22 april 2008 is het rapport “handboek digitale bestemmingsplan” (versie 01 d.d. maart 2008) door het college vastgesteld, zodat vastligt onder welke 18
DURP is de afkorting van het project Digitale Uitwisseling Ruimtelijk Plannen, dat regelt dat binnen overheden de bestemmingsplannen elektronisch worden uitgewisseld.
26
technische voorwaarden bestemmingsplannen in de gemeente Son en Breugel opgesteld dienen te worden. Bij het opstellen van het eerste geactualiseerde bestemmingsplan “Son Zuid” is het concept handboek getest en afgerond. Dat houdt tevens in dat Son Zuid (en alle overige te actualiseren bestemmingsplannen) overeenkomstig het handboek is c.q. worden ingericht. Oorspronkelijk dienden alle planvormen met ingang van 1 juli 2008 digitaal te worden aangeboden. Omdat de systeemvereisten eerst in het voorjaar van 2008 door het Ministerie van VROM zijn vastgesteld, is de inwerkingtreding van de vereisten voor digitalisering van de Wro uitgesteld. Het digitaal aanbieden van de genoemde planvormen is door het Ministerie van VROM uitgesteld tot 1 juli 200919. Dit om bedrijven in staat te stellen de systeemvereisten (o.a. inrichten software en dergelijke) voor gemeenten voor te bereiden. Dit houdt in dat tot 1 juli 2009 plannen op de aloude wijze in papiervorm in procedure mochten worden gebracht en worden vastgesteld (op digitale wijze mag daarnaast ook plaatsvinden). Het papieren plan heeft dan juridische betekenis (niet de digitale versie). Vanaf 1 juli 2009 moeten de plannen op de digitale manier in procedure worden gebracht en digitaal worden vastgesteld (een papieren versie mag daarnaast ook beschikbaar zijn). Het digitale plan heeft dan juridische betekenis (niet het papieren plan). De aanbesteding van plannen na 1 juli 2008 dient conform de eisen voor digitale uitwisselbaarheid van bestemmingsplannen (IMRO en SVBP20) plaats te vinden. De gemeente Son en Breugel heeft bij de aanbesteding van de projecten “actualisatie bestemmingsplannen bebouwde kommen”, “actualisatie bestemmingsplan buitengebied”, “structuurvisie Son en Breugel” deze voorwaarden reeds meegegeven, zodat bij de aanstaande nieuwe plannen reeds geanticipeerd wordt op de digitaliseringsvereisten. Wat overblijft is de nadere vormgeving en besluiten inzake het digitaal beschikbaar stellen van plannen (op de werkafdeling maar ook t.b.v. het publieksplein, het publiceren, het onderhoud en beheer, de aanschaf van de benodigde software en apparatuur en dergelijke).
In bovengenoemde informatie aan de raad komt men tot een aantal punten die nadere besluitvorming behoeven. De bovenstaande informatie wordt afgesloten met een tweetal voorstellen die direct betrekking hebben op de digitalisering van bestemmingsplannen21: • Bij de aanbesteding van de in de Wro genoemde planvormen dienen standaard de digitaliseringsvereisten en de voorwaarden van het ‘handboek digitale bestemmingsplannen Son en Breugel’ te worden opgenomen; • Voor de lopende opdrachten - waarin reeds als aanbestedingsvoorwaarde is opgenomen om te voldoen aan de vereisten van digitalisering - geen veranderingen doorvoeren. De voorstellen zoals hierboven beschreven zijn bedoeld om de reeds ingeslagen weg van de ambtelijke organisatie te bekrachtigen.
19
Later door het ministerie uigesteld tot 1 januari 2010 SVBP is de Standaard voor Vergelijkbare Bestemmingsplannen wordt gebruikt bij de totstandkoming en verbeelden van het bestemmingsplan 21 In het raadsbesluit staan meer voorstellen, deze hebben geen relatie met het hier onderzochte project 20
27
6.3.4. Beleidsvaststelling Naast de normale documenten uit de planning- en controlecyclus is de raad op een tweetal momenten in stelling gebracht om zijn opinie te geven over de digitalisering van de bestemmingsplannen. Het betrof hier hoofdzakelijk elementen die betrekking hadden op de daadwerkelijke uitvoering en de mandatering. Het uiteindelijke besluit met betrekking tot de uitvoering was: •
tot het opnemen van de voorwaarden van het ‘handboek digitale bestemmingsplannen Son en Breugel’ bij aanbestedingen van de in de Wro genoemde planvormen
Met betrekking tot de mandatering is het volgende besloten: •
In de Wet ruimtelijke ordening is de verplichting opgenomen om ruimtelijke plannen en besluiten te digitaliseren. De raad besluit het digitaal waarmerken van structuurvisies, bestemmingsplannen, projectbesluiten, voorbereidingsbesluiten, beheersverordeningen en exploitatieplannen te mandateren aan het college van burgemeester en wethouders. De raad staat toe dat het college ondermaat verleent.
6.3.5. Organiseren beheersproces Bij de realisatie van het project “digitalisering bestemmingsplannen” bleek in 2009 dat door veranderingen in de procesinrichting de nieuwe verantwoordelijkheden niet meer aansloten bij de bestaande mandatering. Op het organisatorische vlak was het nodig om nog een aantal zaken te organiseren namelijk het waarmerken van de formele status van de digitale bestemmingsplannen en andere ruimtelijke plannen22. De raad is (veelal) het bevoegde gezag bij ruimtelijke plannen, maar om het authentiek maken van de verschillende ruimtelijke plannen zo effectief en efficiënt mogelijk te laten verlopen, wordt voorgesteld de bevoegdheden om digitale plannen authentiek te maken te mandateren aan het college van burgemeester en wethouders, waarbij toegestaan is dat het college ondermandaat verleend. De gebruikte onderbouwing vindt men in het raadsvoorstel van 17 november 2009: Aanleiding en Voorgeschiedenis en bestuurlijke kaders: In het kader van het digitaliseren van bestemmingsplannen en andere ruimtelijke plannen zijn inmiddels een aantal stappen gezet. Vanaf 1 januari 2010 zal ook de gemeente Son en Breugel aan de Wet ruimtelijke ordening moeten voldoen met betrekking tot de digitalisering van bestemmingsplannen en andere ruimtelijke plannen. Met de aanschaf van de benodigde software en het opstarten van het proces is een belangrijke stap gezet. Een volgende stap is het authentiek maken van de digitale bestemmingsplannen en andere ruimtelijke plannen. Het gaat hierbij primair om de vraag wie de digitale plannen authentiek gaat maken. Het authentiek maken van digitale bestemmingsplannen is een bevoegdheid van de raad. Het authentiek maken van de plannen is een technische handeling, die niets afdoet aan de besluitvorming. Ook bij dit voorstel blijft de raad het orgaan dat het bestemmingsplan vaststelt middels een handtekening onder de analoge versie. Het college van burgemeester en wethouders zorgt er vervolgens voor dat het plan op een goede manier digitaal beschikbaar wordt gesteld. De raad is bevoegd gezag bij de volgende besluiten en plannen die aan 22
Het betreft hier de elektronische handtekening ten behoeve van het waarmerken en publiceren van ruimtelijke plannen en het manifest (artikel 1.2.1 en artikel 1.2.1 besluit ruimtelijke ordening).
28
digitale standaarden moeten voldoen: structuurvisies, bestemmingsplan, projectbesluit, voorbereidingsbesluit en beheersverordening en exploitatieplan. Voor bijvoorbeeld een uitwerkingsplan is het college bevoegd gezag. De bevoegdheid niet mandateren betekent dat de gemeenteraad de mogelijkheden geboden moet worden om ruimtelijke plannen te ondertekenen. Afweging alternatieven: Om het authentiek maken van de verschillende ruimtelijke instrumenten zo effectief en efficiënt mogelijk te laten verlopen, verdient het aanbeveling deze bevoegdheid te mandateren aan het college van burgemeester en wethouders, en toe te staan dat door het college ondermandaat wordt verleend aan een aantal functionarissen op de afdeling Ruimte en Wonen. Op deze manier worden de kosten beperkt en wordt tijd bespaard doordat de functionarissen al vertrouwd zal zijn met de software en na het waarmerken direct door kan gaan met de nodige vervolgstappen. Financiële gevolgen: Aan het mandateren van het authentiek maken van ruimtelijke plannen zijn geen extra kosten verbonden. Juridische gevolgen: De vastgestelde plannen hebben zowel een analoge versie, die nog handmatig ondertekend moet worden als een digitale versie. In de regelgeving is de digitale versie juridisch bindend23.
Vanuit de bovenstaande onderbouwing komt het college van burgemeester en wethouders met het volgende voorstel naar de raad: • Het digitaal waarmerken van structuurvisies, bestemmingplannen, projectbesluiten, voorbereidingsbesluiten, beheersverordeningen en exploitatieplannen te mandateren aan het college van burgemeester en ingevolge het bepaalde in artikel 10:9, eerst lid van de Algemene wet bestuursrecht toe te staan dat door het college ondermandaat wordt verleend; • Het besluit in de mandateringslijst op te nemen. Na de bovenstaande besluitvorming zijn er geen expliciete verzoeken voor beleidsmatige besluitvorming of aanpassingen van bestaande binnen het project “digitalisering bestemmingsplannen” aangeboden aan de raad. 6.4. Uitvoering van digitalisering bestemmingsplannen In deze paragraaf wordt ingegaan op de uitvoering van het project “digitalisering bestemmingsplannen”. Hierbij komen de organisatiestructuur, de uitvoering, de uitgangspunten en de uitvoering aan de orde.
23
Dit geldt vanaf het moment dat de wettelijke regeling van kracht is, uiteindelijk is dit 1 januari 2010 geworden.
29
6.4.1. Inleiding Bij het beantwoorden van de centrale vraagstelling en de daarvan afgeleide deelvragen werkt de rekenkamercommissie vanuit het normenkader uit hoofdstuk 7. Voor het onderdeel ‘uitvoering van beleid” wordt een normenkader gebruikt dat is opgebouwd volgens een clustering zoals die vaak bij projectmatig werken wordt gehanteerd (ook wel GOKIT-model genoemd), namelijk: • • • • • •
Tijd Geld Kwaliteit Informatie Organisatie Communicatie
Bij tijd gaat het om zowel om kaderstelling als om beheersing. Kaderstelling voor wat betreft vragen als wanneer moet het project gereed zijn en welke fasen zijn er in het proces te onderkennen. Beheersen voor wat betreft het monitoren of de planning ook gehaald wordt. Ook bij geld gaat het om kaderstellen en beheersen. Het kader wordt gesteld door de Raad, middels krediet votering en begroting en het college moet er voor zorgen dat binnen dit kader geopereerd wordt en moet tijdig terug naar de raad indien blijkt dat de kaders moeten worden bijgesteld. Bij kwaliteit staat de vraag centraal wat er gerealiseerd moet worden. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om zaken als voldoet het aan de landelijke eisen, is het technisch te beheersen etc. Bij informatie, organisatie en communicatie ligt de nadruk op de beheersing van het proces/project. Al deze drie aspecten hebben met de bedrijfsvoering van het project te maken. Zonder een goede informatievoorziening binnen het project, een adequate projectorganisatie en communicatie naar buiten (met de ‘stakeholders’) wordt de kans op het welslagen van een project (aanmerkelijk) kleiner. De uitvoering van de projecten zelf (doelmatigheid en doeltreffendheid) wordt in dit onderzoek nadrukkelijk meegenomen. Het gaat hierbij immers om zaken die primair een directe ‘link’ hebben met de deelvraagstelling. De impliciete vraagstelling aangaande de doelmatigheid en doeltreffendheid komt vooral terug in de aspecten die met de beheersing te maken hebben, te weten de beheersing van Geld, Tijd, Organisatie, Informatie en Communicatie (T,G,K,I,O,C). Om de wijze waarop de raad zich, gedurende de uitvoering van de projecten, manifesteert te kunnen duiden is het onvermijdelijk om alle aspecten van “T, G, K, I, O, C” te analyseren ook als deze primair betrekking hebben op de bedrijfsvoering. 6.4.2. Analyse van de projectmatige aanpak digitalisering bestemmingsplannen In deze subparagraaf wordt de aangetroffen situatie binnen het project digitalisering bestemmingsplannen verder uitgewerkt volgens het beschreven normenkader werken. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de beide eindproducten zoals die binnen dit traject
30
onderscheiden worden, namelijk het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” en de daadwerkelijke digitalisering van de (geactualiseerde) bestemmingsplannen. 6.4.2.1. Handboek digitale bestemmingsplannen In het voortraject in 2006 is er binnen het project om te komen tot de herziening (actualisatie) van de bestemmingsplanning aandacht gegeven aan de eisen die gesteld werden aan het overgaan tot digitalisering van de bestemmingsplannen. Daarnaast is hierbij aan het college voorgesteld om te starten met het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” als voorbereiding op de actualisatie maar ook op de digitalisering van de bestemmingsplannen. In dit voorstel is tevens opgenomen dat de huisleverancier binnen het inkoop- en aanbestedingsbeleid in de gelegenheid wordt gesteld om een offerte te maken. De verwachtte kosten worden geraamd op € 10.000,=. Naar aanleiding van het verzoek door de afdeling R&W heeft Crotec, in 2007 een offerte handboek digitale bestemmingsplannen opgesteld. Deze offerte heeft als uitwerking een plan van aanpak om te komen tot het gevraagde product. In deze paragraaf wordt middels de projectaspecten ingegaan op deze offerte. In het plan van aanpak is een fasering opgenomen van de stappen die genomen dienen te worden om te komen tot het gewenste resultaat. Hierbij is er tevens een doorloopplanning van de deelproducten op maandniveau afgegeven om het handboek in 2007 te kunnen opleveren. Bij deze deelproducten zijn daarnaast de verantwoordelijken benoemd en is een korte beschrijving gegeven. In dit plan van aanpak wordt ingegaan op de landelijke standaarden voor het handboek en wat dit voor gevolg heeft voor de overgang naar de beheerssituatie. Naast een prijsopgaaf (totaal € 10.700,=.) op deelproductniveau is er opgenomen wat de gemeente mag verwachten, als product, na afronding van het project. Gedurende het opstellen van het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” zijn er op verschillende momenten voortgangsoverleggen in het projectteam geweest waarbij de stand van zaken is besproken en afspraken zijn gemaakt. Hierbij is met name vastgelegd wie verantwoordelijk is voor wat en wanneer zaken conform de planning opgeleverd dienden te zijn. Op hoofdlijnen is de voortgang gecommuniceerd met het college van B&W en de commissie grondgebiedzaken door middel van de standaard communicatiemethodiek binnen de gemeente, namelijk een voortgangsrapportage die ter kennisname zijn ingebracht. Crotec heeft het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” aan het project opgeleverd waarna het in 2008 aan het college is aangeboden. Het collegebesluit luidde: Het college besluit om het “Handboek (digitale) bestemmingsplannen; versie 1.0” d.d. maart 2008 vast te stellen als kader voor een ieder die voor Son en Breugel ruimtelijke plannen voorbereid die conform de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening digitaal in procedure moeten worden gebracht. Het handboek is daarna ter kennisname voorgelegd aan de commissie grondgebiedzaken. 6.4.2.2. Digitalisering van de bestaande bestemmingsplannen De gemeente Son en Breugel kende in 2006 ruim 70 bestemmingsplannen. Hierbij waren enkele grote maar ook kleinere die samen met een aantal nog niet goedgekeurde plannen door
31
Gedeputeerde Staten leidden tot een grote lappendeken. Daarnaast was het merendeel van de bestemmingsplannen ouder dan de Wro voorschreef. Bestuurlijk en ambtelijk bestond de wens om in combinatie met landelijke ontwikkelingen over te gaan tot een actualisatie. Ten behoeve van deze actualisatie van de bestaande bestemmingsplannen, heeft het college in oktober 2006 besloten om het project “herziening bestemmingsplannen” ter hand te nemen. Binnen de herziening bestemmingsplannen werd de digitale uitwisseling van deze plannen als een separaat project meegenomen. Voordat begonnen kon worden met het herzien en digitaal maken van de bestemmingsplannen, moest het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” worden opgesteld. Dit handboek heeft tot doel om de standaardrichtlijnen voor de opzet, de uitwisseling en de raadpleging eenduidig vast te leggen. Het handboek dient als kapstok voor het maken van bestemmingsplannen. Hoewel elk bestemmingsplan een andere inhoud kan hebben moet de indeling, de vorm van de plankaart, de planvoorschriften en toelichting met elkaar overeen komen. Hiermee is het voor de gebruiker mogelijk om de gewenste informatie op een zelfde plaats en verschijningsvorm te verkrijgen. Op 20 augustus 2007 is over dit onderdeel het volgende gecommuniceerd met de commissie grondgebiedzaken: In het kader van het project actualisatie bestemmingsplannen wordt daarom gelijktijdig een begin gemaakt met de gestandaardiseerde digitalisering van de plannen en het uitwisselbaar maken hiervan. Hiervoor wordt een handboek digitale bestemmingsplannen Son en Breugel ontwikkeld op basis van IMRO en Durp. Samen met de afdeling Informatie en Automatisering krijgt dit handboek vorm. Daarin worden straks ook uitspraken gedaan over de te kiezen software. Alle bestemmingsplannen digitaal raadpleegbaar en uitwisselbaar per 1 juli 2008 is niet haalbaar. Wij volgen gewoon de planning zoals die is opgenomen in het kader van de actualisatie. In juni 2007 is er door de gemeente een offertetraject doorlopen voor het selecteren van een opdrachtnemer voor het project “actualisatie bestemmingsplannen”. Binnen dit traject was er specifieke aandacht voor het digitaliseren van de bestemmingsplannen om hiermee te voldoen aan de landelijke eisen (Wro). Dit heeft geleid tot het collegebesluit om enkele adviseurs opdracht te geven tot het actualiseren van de bestemmingsplannen. Het daadwerkelijke digitaliseren van de bestemmingsplannen - die opgeleverd werden in het project “actualisatie bestemmingsplannen” - was pas mogelijk na aanschaf van de benodigde software. Hiervoor heeft men het pakket RoBeheer aangeschaft waarmee het mogelijk werd om te voldoen aan de landelijke eisen inzake de ruimtelijke planvorming per 1 januari 2010. In het I&A beleidsplan 2008 -2012 wordt er, inzake digitalisering, het volgende over vermeld24: Digitale bestemmingsplannen Omschrijving Het landelijk project Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen (DURP) is onderdeel van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Het doel van DURP is om gemeenten, provincies en het Rijk hun ruimtelijke plannen digitaal te gaan vervaardigen, toegankelijk te maken en uit te wisselen. Veelal worden nieuwe en geactualiseerde plannen reeds digitaal vervaardigd en 24
Het kader is niet volledig gelijk aan het I&A beleidsplan, het is geschoond van zaken die niet van belang zijn voor dit onderzoek.
32
opgeleverd. Naast de vele voordelen voor de Bedrijfsvoering op de vakafdelingen zijn digitale bestemmingsplannen ideaal om de dienstverlening aan de burger te verbeteren. Door plaatsing op de website van de gemeenten wordt de burger pro-actief van de gewenste informatie voorzien. Ook aan de balie is een betere ondersteuning van de klanten mogelijk. Sneller en informatiever. Doel en resultaten Dit project richt zich op het digitaliseren van de bestemmingsplannen en de ontsluiting daarvan naar de organisatie en de klanten. De resultaten van dit project zijn: - digitale bestemmingsplannen conform de IMRO2008 standaard (in de aanloop nog IMRO2006); - een snellere en kwalitatief betere afhandeling van verzoeken om informatie van klanten; Projectonderdelen 1. Opstellen van richtlijnen voor het digitaal vervaardigen van bestemmingsplannen; 2. Digitaliseren van bestaande analoge plannen; 3. Het plaatsen van de digitale bestemmingsplannen op de gemeentelijke website*; 4. Het plaatsen op de gemeentelijke intranetsite voor intern gebruik; Verantwoordelijkheid Afdeling Ontwikkeling & Handhaving Nuenen / Ruimte en Wonen Son en Breugel Planning Start: 2007 Einde: 2011 * Hoewel dit een citaat is uit bestaande documenten uit de gemeente Son en Breugel realiseert de rekenkamercommissie zich dat hier eigenlijk de verplichte landelijke website www. ruimtelijkeplannen.nl had moeten staan. De uiteindelijke uitrol van de RoBeheer software - en hiermee de mogelijkheid van digitale aanlevering aan derden - is in 2009 opgepakt en afgerond. Het digitaliseren van de bestemmingsplannen loopt daarmee parallel met het project ‘actualisatie bestemmingsplannen’. Gezien de doorlooptijd hiervan zal ook het project digitalisering bestemmingsplannen pas afgerond zijn in 201225. Er is gezien de sterke relatie met de planning van het project “actualisatie bestemmingsplannen” voor gekozen om voor de digitalisering bestemmingplannen niet op een afgezonderde wijze projectmatig te werken. Men was met betrekking tot de planning, beheersing, informatie en communicatie aangesloten bij het project ‘actualisatie bestemmingsplannen’. Organisatorisch was er een verantwoordelijk projectleider aangewezen die voortgang, het proces en de financiën bewaakt en daarnaast rapporteerde aan het college.
25
Uiteindelijke is het digitaliseren van de ruimtelijk plannen nooit gereed aangezien elke wijziging ook digitaal gemaakt moet worden sinds de invoering van de wet op 1 januari 2010.
33
6.4.3. Financiële aspecten van beide producten Gedurende het project digitalisering bestemmingsplannen en het realiseren van de beide deelprojecten, het handboek en digitale bestemmingsplannen, zijn er op verschillende momenten kredieten verstrekt door de raad. Hieronder worden deze chronologisch weergegeven: •
• •
In 2006 is er een 1ste krediet van € 35.000,= beschikbaar gesteld ten behoeve van het opstellen van het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” en het digitaal beschikbaar stellen en hosting van voorlopig 4 bestemmingsplannen door een externe partij. In 2008 is er een 2de krediet van € 60.000,= beschikbaar gesteld ten behoeve van de aanschaf van een applicatie (RoBeheer van Crotec) aan de afdeling I&A26. In 2010 is er een krediet van € 30.000,= beschikbaar gesteld aan de afdeling R&W om verder uitvoering te geven aan de digitalisering van de ruimtelijke plannen die aangeleverd worden door het project “actualisatie bestemmingsplannen”.
Hiermee is er gedurende het gehele project een totaalkrediet van €125.000,= beschikbaar gesteld aan het college. Hiermee zijn de volgende onderdelen van het project gerealiseerd: • • •
De hosting van een aantal bestemmingsplannen en het opstellen van een handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel”voor €35.000,=. Aanschaffen van de applicatie RoBeheer en de uitrol in de organisatie (incl. opleidingen) voor een €31.000,=. Het eenmalig aanpassen van de geactualiseerde bestemmingsplannen aan de digitale eisen voor €30.000,=.
Hiermee blijft er nog een krediet beschikbaar binnen de afdeling I&A over van € 29.000,= dat ingezet is voor meerkosten van software door aanpassingen in wettelijke regelgeving. De eventuele overblijvende kredieten vloeien in de egalisatiereserve van de afdeling I&A. Structureel is er vanaf 2010 een bedrag van € 7.500,= opgenomen in de exploitatie om bij de aanpassingen van bestemmingsplannen deze ook op de voorgeschreven wijze digitaal ter beschikking te stellen aan derden. Dit zijn de kosten die gemaakt worden door de afdeling R&W. 6.5. Monitoring en realisatie Gedurende het project is er verschillende keren informatie verstrekt aan het college, commissie grondgebiedzaken en de raad. In deze paragraaf wordt ingegaan op de informatieverstrekking en communicatie met de raad. Daarnaast wordt dieper ingegaan op de realisatie van de vooraf gestelde doelen en de evaluatie van het project. 6.5.1. Inleiding Het college heeft verschillende mogelijkheden om verantwoording af te leggen aan de raad. Dat kan via de normale instrumenten in de planning- en controlcyclus maar het college heeft ook andere communicatiemogelijkheden. In deze paragraaf wordt daar nader op ingegaan. 26
Er wordt hier het bedrag bedoeld dat binnen de gezamenlijke afdeling I&A van de gemeenten Son en Breugel en Nuenen noodzakelijk is voor de digitalisering van de bestemmingsplannen in Son en Breugel.
34
6.5.2. Informatieverstrekking Presentatie digitalisering ruimtelijke plannen In september 2009 heeft er een presentatie plaatsgevonden aan de commissie grondgebiedzaken. Hierin heeft men inzicht gegeven in de ontwikkelingen inzake de digitalisering, de stand van zaken en de planning voor de komende periode. Specifiek heeft men op de volgende zaken verder ingezoomd: • Uitleg over het project digitalisering bestemmingsplannen, de (deel) producten en het wettelijke kader, • Nadere uitleg over de vele begrippen die er zijn binnen dit specifieke vakgebied, • De concrete veranderingen voor het reguliere proces om te komen tot actuele bestemmingsplannen, • De tijdlijnen van het oorspronkelijke plan, de aangepaste plannen en de doorkijk naar de toekomst , • Wat de status is van de verschillende (deel)producten binnen het project digitalisering bestemmingsplannen, • Wat het gevolg is voor de burger Door de presentatie heeft de commissie inzicht gekregen in het project “digitalisering bestemmingsplannen”. Naar aanleiding van deze presentatie zijn er nadere vragen rondom de financiën gesteld in de raad. Vragen van de Raad In december 2009 is er door de ambtelijke organisatie antwoord gegeven op vragen van de VVD fractie inzake de kosten van de actualisatie bestemmingsplannen en de digitalisering. Voor het onderdeel digitaliseren van de ruimtelijke plannen werd specifiek gevraagd wat de kosten waren. Hierop is antwoord gegeven middels het schrijven van 17 december 2009 waarin is aangegeven wat de beschikbare kredieten waren, waar het aan besteed is en wat er nog gerealiseerd diende te worden. Daarnaast wordt aangegeven op welke wijze het project verbonden is met het project “actualisatie bestemmingsplannen” en wordt er voor het eerst melding gemaakt van de toekomstige beheerskosten die verbonden zijn met het digitaliseren. Er wordt in bovenstaande schrijven het volgende gemeld: Voor het digitaal opstellen, beheren en beschikbaar stellen van de ruimtelijke plannen op de wettelijk voorgeschreven wijze moet de gemeente kosten maken. Per planfase (als voorbeeld: ontwerpbestemmingsplan, bestemmingsplan, vastgesteld bestemmingsplan, onherroepelijk bestemmingsplan na beroep bij Raad van State) dient een nieuwe digitale versie te worden gemaakt en te worden gebruikt. Voor een bestemmingsplan dient daarom voor de diverse planfasen een nieuwe digitale versie te worden gemaakt. De meeste kosten worden gemaakt voor het digitaal opstellen van het ontwerpbestemmingsplan. Op dat moment moet het aloude papieren plan volgens de landelijke wettelijke vereisten worden gedigitaliseerd. Voor de volgende planfase kunnen de kosten lager uitvallen, omdat alleen wijzigingen verwerkt hoeven te worden. Hiermee werd duidelijk gemaakt dat de actualisatie van de bestemmingsplannen een directe invloed heeft op de kosten voor het project digitalisering bestemmingsplannen. Er wordt tevens aangegeven dat na afronding van de actualisatie er jaarlijks nog beheerskosten zullen
35
zijn die nodig zijn om aanpassingen in bestaande bestemmingsplannen ook digitaal te verwerken27. Planning- en ControlCyclus (P&C-cyclus) Gedurende de looptijd van het project is er via de begroting en jaarrekening informatie verstrekt inzake de voortgang. Om inzichtelijk te maken op welke wijze in de loop van het project de informatie is verstrekt aan de raad, staan in deze subparagraaf de teksten van het college aan de raad. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat tussen het opstellen van de begroting en het afronden hiervan een periode van ongeveer anderhalf jaar zit en er veel in deze periode kan veranderen. Begroting 2008; Nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening Per 1 juli 2008 treedt de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening in werking. Dat betekent dat een aantal procedures wordt vereenvoudigd en verkort. Met name de rol van de provincie verandert omdat deze niet meer als extra beslismoment in de wettelijke procedures is opgenomen. Met een werkgroep worden de veranderingen in processen en procedures voorbereid. Programma verantwoording 2008; Wet ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. De afdeling heeft zich hier uitvoerig op voorbereid door onder meer het bijwonen van diverse externe cursussen, eigen verdieping, een interne cursus, het zelf verzorgen van interne informatiebijeenkomsten voor de diverse organisatieonderdelen, het opstellen van de nieuw benodigde beleidsstukken en dergelijke. Daarmee is voldaan aan de eerste wettelijke vereisten van de Wet ruimtelijke ordening. Eind 2008 is de oriëntatie afgesloten met betrekking tot de verplichte digitalisering die de Wet ruimtelijke ordening stelt aan alle ruimtelijke plannen. Voor 1 juli 2009 dient de vereiste softwareapplicatie hiervoor aangeschaft te zijn, inclusief de benodigde opleidingen, informatiebijeenkomsten, aanpassing van werkprocessen en dergelijke. Vanaf 1 juli 2009 dient afscheid genomen te worden van de papieren ro-wereld en dient het tijdperk van de digitale ruimtelijke planwereld door een ieder binnen getreden te worden. Hiervoor zijn tijdig de financiële middelen aangevraagd en beschikbaar gesteld. Er zit tussen begroting en verantwoording een omvangrijk verschil van informatie. Dit is ook te verklaren doordat in de 2de helft van 2007 en in 2008 er belangrijke voortgang is geweest. Denk hierbij specifiek aan de oplevering van het handboek “digitale bestemmingsplannen Son en Breugel” en het uitstel van de invoeringstermijn. Begroting 2009; Nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Met betrekking tot enkele onderwerpen uit de wet zijn door de gemeente eigen beleidskaders geformuleerd. Vastgesteld is eind 2009 de toepassing van deze gemeentelijke beleidskaders in relatie tot de Wro te evalueren en te bekijken of dit beleid bijgesteld dient te worden. De verplichting van de Wro om alle ruimtelijke plannen in de wettelijk voorgeschreven digitale vorm aan te bieden en in procedure te brengen is uitgesteld tot 1 juli 2009. Dat houdt in dat in 2009 de voorbereidingen om de ruimtelijke plannen op de vereiste wijze digitaal aan te bieden moeten worden afgerond. Binnen deze begroting (met name binnen I&A plan) is rekening gehouden met de dekking van de hiervoor benodigde (financiële) middelen. 27
Dit heeft geleid tot een structurele opname van €7.500,= in de begroting per 2010 voor de continue digitalisering van bestemmingsplannen.
36
Programma verantwoording 2009; Wet ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. In 2009 heeft de gemeente zich hier uitvoerig op voorbereid door onder meer het bijwonen van diverse externe cursussen, eigen verdieping, een interne cursus, het zelf verzorgen van interne informatiebijeenkomsten voor de diverse organisatieonderdelen, het opstellen van de nieuw benodigde beleidsstukken en dergelijke. Daarmee is voldaan aan de eerste wettelijke vereisten van de Wet ruimtelijke ordening. Op 1 januari 2010 moeten alle ruimtelijke plannen op digitale wijze in procedure te worden gebracht. Voor de digitale vormgeving zijn in 2009 de nodige voorbereidingen getroffen zodat wij in staat zijn vanaf 1 januari 2010 aan de wettelijke voorschriften plannen in procedure te brengen. Vanaf datzelfde moment wordt voor nieuwe plannen afscheid genomen van het papier. Er is sprake van consistentie tussen de begroting en verantwoording waarbij op hoofdlijnen inzicht wordt gegeven dat het project op planning ligt en de randvoorwaarden ingevuld zijn voor de digitalisering van de bestemmingsplannen. Begroting 2010; Wet ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. In 2009 zijn in het kader van de ruimtelijke planvormen (bestemmingsplannen, structuurvisie) de eerste ervaringen opgedaan. Met betrekking tot enkele onderwerpen van de Wro zijn door de gemeente beleidskaders geformuleerd waarvan is vastgesteld deze eind 2009 te evalueren en te bekijken of dit beleid bijgesteld dient te worden. Onze ervaringen zijn tot op dit moment van dien aard dat de vastgestelde beleidskaders werken en niet hoeven te worden aangepast. In die zin hoeft de evaluatie geen nieuwe invulling te krijgen. De Wro verplicht gemeenten om alle ruimtelijke plannen in de voorgeschreven digitale vorm aan te bieden, in procedure te brengen en vast te stellen. Deze digitale verplichting is in de loop van 2009 wederom uitgesteld tot 1 januari 2010. In 2009 is daarvoor de vereiste software aangeschaft en zijn de benodigde gebruiksopleidingen gevolgd. Verder zijn in 2009 met de aanbieders van ruimtelijke plannen afspraken gemaakt om de in voorbereiding zijnde ruimtelijke plannen vanaf de ontwerpfase digitaal aan te bieden. De 2e helft van 2009 wordt gebruikt om ervaringen op te doen met deze digitale werkwijze. In 2010 zullen de eerste plannen digitaal worden opgeleverd. Binnen deze begroting (met name binnen I&A plan) is rekening gehouden met de dekking van de hiervoor benodigde (financiële) middelen. Programma verantwoording 2010; Wet ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. De afdeling heeft zich hier uitvoerig op voorbereid en houdt de nieuwe ontwikkelingen bij door onder meer het bijwonen van externe cursussen en eigen verdieping. Waar nodig worden nieuwe benodigde beleidsstukken en dergelijke opgesteld. Daarmee is voldaan aan de eerste wettelijke vereisten van de Wet ruimtelijke ordening. Vanaf 1 januari 2010 moeten alle ruimtelijke plannen op digitale wijze in procedure te worden gebracht. Door de aanschaf van de benodigde applicatie waren wij in staat vanaf 1 januari 2010 overeenkomstig de wettelijke voorschriften plannen in procedure te brengen. Hier wordt duidelijk gemaakt dat men voldoet aan de landelijke eisen inzake de digitalisering van de bestemmingsplannen en wordt tevens in de begroting gevraagd om een additioneel krediet van € 30.000,= voor de verwerking van de ruimtelijke plannen die aangeleverd worden door het project “actualisatie bestemmingsplannen”
37
Begroting 2011 Geen specifieke informatie Programma verantwoording 2011; Wet ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. De Wro verplicht gemeenten per 1 januari 2010 om alle ruimtelijke plannen in de voorgeschreven digitale vorm aan te bieden, in procedure te brengen en vast te stellen. In 2010 zijn de eerste resultaten zichtbaar. In 2011 dienen de juridische implicaties nader te worden bestudeerd en dient gewerkt te worden aan de verbetering van de kwaliteit van presenteren. Realisatie. Alle ruimtelijke plannen zijn in 2011 op de voorgeschreven wijze beschikbaar gesteld.
In dit jaar heeft men oude bestemmingsplannen omgezet in de nieuwe digitale vorm en hiermee voldoet men aan de wettelijke eisen 6.5.3. Realisatie en evaluatie Realisatie Bij de start van het project is er een aantal doelen gesteld die bij afronding van het project digitalisering bestemmingsplannen gerealiseerd dienden te zijn. Het betrof hier de volgende doelen: • Opstellen van richtlijnen voor het digitaal vervaardigen van bestemmingsplannen • Digitaliseren van bestaande analoge plannen • Het plaatsen van de digitale bestemmingsplannen op de gemeentelijke website • Het plaatsen op de gemeentelijke intranetsite voor intern gebruik. Wanneer we de aangetroffen situatie in de gemeente Son en Breugel duiden aan de hand van de bovenstaande doelen, constateren we het volgende: De gemeente heeft een handboek opgesteld dat voldoet aan de landelijke eisen voor het opstellen van digitale bestemmingsplannen. Daarnaast zijn de gedigitaliseerde plannen middels de website van de gemeente benaderbaar voor zowel de ambtenaren als voor derden. Men heeft vrijwel alle28 bestemmingsplannen van de gemeente digitaal beschikbaar (stand 31-12-2012)29. Evaluatie Bij projectmatig werken worden (omvangrijke) projecten geëvalueerd om hiermee kennis te vergaren. Deze kan dan van toegevoegde waarde zijn voor toekomstige projecten binnen de gemeente. Er heeft na de afronding van het project digitalisering bestemmingsplannen geen projectevaluatie plaatsgevonden. Wel is er vanuit het project gedacht aan de beheersituatie door de toekomstige aanpassingen in bestemmingsplannen en het digitaal maken hiervan als exploitatiekosten op te nemen in de begroting (sinds 2010).
28 29
Er zijn enkele kleine stukjes van bestemmingsplannen nog in procedure < 3% van gehele oppervlak Door procedures bij de Raad van State en enkele kleine aanpassingen is het nog niet volledig.
38
6.5.4. Bijsturing van uitvoering Mede door de vertragingen op landelijk niveau bij de implementatie van de Wet ruimtelijke ordening zijn er aanpassingen geweest bij de uitrol in Son en Breugel. Voor de project “digitalisering bestemmingsplannen” is dit een vertragend factor geweest. Door de landelijke vertraging en onduidelijkheid hierover bij de softwareleveranciers, kwamen de benodigde softwarepakketten later beschikbaar. Als gevolg hiervan is de daadwerkelijke digitalisering meer dan een jaar vertraagd. De bijsturing door het projectteam bestond met name uit het aanpassen aan deze veranderende landelijke planning en het anticiperen op het project’ actualisatie bestemmingsplannen’. Hiervan was men bij het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ afhankelijk. 6.6. Rol van de gemeenteraad In deze paragraaf wordt dieper ingegaan op de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van de raad relatie tot het project digitalisering bestemmingsplannen van de gemeente Son en Breugel. 6.6.1. Inleiding De raad van de gemeente Son en Breugel is gedurende het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ betrokken geweest. Om inzicht te hebben in welke mate dit heeft plaatsgevonden wordt er eerst gekeken naar de mate van sturingsmogelijk die de raad heeft gehad en daarna de rol van de raad bij de (project) evaluatie. De rol van de raad bij het beleidproces en de keuzes die gemaakt zijn in relatie tot het project, zijn in paragraaf 6.3 behandeld. 6.6.2. Bijsturingmogelijkheid voor de raad Vanaf de start van de ontwikkelingen in het kader van de Wet ruimtelijke ordening is de raad geïnformeerd. De eerste informatie is in 2006 door middel van beleidsstukken inzake de ontwikkelingen op het gebied van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening aangereikt. Daarnaast is er inzake de ontwikkelingen op het gebied van de E-overheid gecommuniceerd met de raad waarbij de gevolgen voor de gemeente in beeld zijn gebracht. De beide ontwikkelingen, die met elkaar verbonden zijn, zijn in de afgelopen periode (2007-2011) zichtbaar geweest en behandeld in de begrotingen en jaarrekeningen. Hiermee heeft de gemeenteraad van Son en Breugel inzake beide ontwikkelingen de mogelijkheid gehad om zich een mening te vormen over de trends en ontwikkelingen. De raad heeft zich via de commissie grondgebiedzaken laten voorlichten over het project “digitalisering bestemmingsplannen”. Daarnaast heeft de projectorganisatie inhoudelijk gereageerd op vragen uit de raad inzake het project en de financiering hiervan. De raad heeft naar aanleiding van de verstrekte informatie geen besluiten genomen met betrekking tot bijsturing van dit project. Bijsturing was gezien de wettelijke eisen en gestelde termijnen ook niet mogelijk en de uitvoering van het project was bedrijfsvoering. De verantwoording over de gebruikte middelen is doormiddel van de P&C cyclus en additionele informatieverstrekking (informatiesessie en beantwoording vragen raad) door het college ter hand genomen.
39
Bij de start van de raadsperiode in 2010 zijn er door de organisatie informatiebijeenkomsten geïnitieerd voor raadsleden waarbij het project ‘digitalisering bestemmingsplannen’ aan bod is gekomen. Daarnaast had men gedurende de aanpassing in het kader van de actualisatie van de bestemmingsplannen verschillende mogelijkheden om kennis te nemen van de ontwikkelingen op het beleidsterrein. Dit kon gedurende informatiebijeenkomsten in het kader van inspraakprocedures bestemmingsplannen en bij vaststelling van plannen die aan de raad zijn aangeboden. 6.6.3. Rol raad bij de evaluatie In 2012 zijn de laatste actualisaties van de bestemmingsplannen uitgevoerd met daaraan gekoppeld de digitalisering hiervan. Hiermee heeft de gemeente voldaan aan de vereisten van de landelijke overheid en is het onderhoud van de bestemmingsplannen overgegaan naar de beheerorganisatie. De raad heeft inzake de aan elkaar gekoppelde projecten (actualisatie bestemmingsplannen en digitalisering bestemmingsplannen) geen evaluatie uitgevoerd. Wel heeft men verzocht om het beheer op een zodanige wijze in te richten en te bewaken dat omissies niet kunnen optreden (mede door de juridische gevolgen bij publicatie van verkeerde bestemmingsplannen). Dit heeft geleid tot het opstellen van een procesbeschrijving digitaliseren bestemmingsplannen.
40
Hoofdstuk 7.
Het normenkader
Inleiding Het normenkader is in vier hoofdonderdelen uitgewerkt: 1. 2. 3. 4.
Beleid, kaders en instrumentarium Uitvoering van digitalisering bestemmingsplannen Monitoring en realisatie Rol van de gemeenteraad
Daarnaast wordt bij het beantwoorden van de centrale vraagstelling en de daarvan afgeleide deelvragen tevens gewerkt met een normenkader bestemd voor projecten. Dit normenkader maakt gebruik van een clustering zoals die vaak bij projectmatig werken wordt gehanteerd (ook wel GOKIT-model genoemd), namelijk: 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Tijd Geld Kwaliteit Informatie Organisatie Communicatie
Bovenstaande elementen van GOKIT zijn toegevoegd aan het leidende normenkader waarbij wordt ingegaan op de doeltreffendheid van het beleid, de vertaling in uitvoeringsplannen, de uitvoering van plannen en het bestuursproces geëvalueerd dat ingaat op beleid, uitvoering, monitoring en rol van de gemeenteraad. De weging van de normen geschiedt door aan te duiden in welke mate hier aan voldaan wordt. De gebruikte aanduidingen zijn: er is niet geheel voldaan aan de norm (-), er is voldaan aan de norm (+) of is niet van toepassing (nvt). 1. A
Normen m.b.t. beleid, kaders en instrumentarium Beleidsvoorbereiding
B
Heeft een analyse van de maatschappelijke behoefte/noodzaak plaatsgevonden? Visie
C
Is er een visie strategie ontwikkeld met betrekking tot de digitalisering van de bestemmingsplannen? Is met de visie helder wat de gemeente met de digitalisering bestemmingsplannen wil bereiken? Is de visie vertaald in doelstellingen Zijn de doelstellingen SMART30 geformuleerd? Besluitvorming
(-)
(nvt) (+)
Er is sprake van een door de gemeenteraad vastgestelde 30
Smart: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden
41
D
projectopdracht met daarin een concreet beschreven projectresultaat, expliciete risicoanalyse, een duidelijke beleidsmatige onderbouwing, een duidelijk financieel kader en een duidelijke projectfasering en projectorganisatie (rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden)? Heeft er formele besluitvorming door het college plaatsgevonden over doelstellingen, gewenste prestaties en middelen? In de projectopdracht staat duidelijk aangegeven hoe de informatievoorziening aan de gemeenteraad wordt georganiseerd inclusief de markering van expliciete besluitvormingsmomenten vanuit een oogpunt van sturing en controle Beleidsuitvoering (toepassen gekozen middelen) Is het project digitalisering bestemmingsplannen vertaald in middelen (financiën, mensen), communicatie en de inrichting van de uitvoeringsorganisatie? Er is een gedegen raming van kosten (en opbrengsten) plaats waarbij de financiering eenduidig is vastgelegd. Er vindt een herkenbare sturing plaats op kostenbeheersing, gegeven de gedefinieerde te behalen projectresultaten Er is een plan van aanpak waarin het projectleiderschap en de projectorganisatie helder zijn omschreven Er is een communicatieplan aanwezig waarin de belangen en wensen van derden in kaart zijn gebracht.
2. A
Normen m.b.t. de uitvoering van digitalisering bestemmingsplannen De uitvoeringsplannen
B
Zijn er concreet uitgewerkte uitvoeringsplannen? De beleidsvoornemens zijn vertaald in congruente specifieke, meetbare en tijdgebonden doelstellingen en acties. Het beleid is resultaatgericht en evalueerbaar voor wat betreft (instrumenten om te komen tot) beoogde doelen. Zijn er beoogde resultaten geformuleerd en zijn deze resultaten SMART? Volledige dekking van digitalisering bestemmingsplannen
C
D
(-)
(nvt) (+)
Indien alle gedigitaliseerde bestemmingsplannen bij elkaar gelegd worden, is er dan een volledige digitale dekking van de aanwezige bestemmingsplannen. Prioriteitstelling bij de uitvoering van de digitalisering bestemmingsplannen In welke mate vindt er prioriteitstelling plaats in de uitvoering van de digitalisering bestemmingsplannen. De uitvoeringsplannen. Is er bij het opstellen van het project plan voldoende rekening gehouden met de projectelementen kwaliteit en tijd. Duidelijk is wat er gerealiseerd moet worden hierbij is het eenduidig
42
wat er wel en niet onder het project valt (scope)
Duidelijk is welk probleem met het project wordt aangepakt Naar de raad toe is aangegeven wat de minimum en maximum tijdsduur van het project is Er is een tijdschema waarin de verschillende projectfasen aan concrete data worden gekoppeld 3 A
B
Normen voor monitoring en realisatie Beleidsevaluatie
(-)
(0)
(+)
(-)
(0)
(+)
Vindt de uitvoering van digitalisering bestemmingsplannen plaats volgens de gemaakte afspraken en kaders plaats? Mate van realisering digitalisering bestemmingsplannen binnen gestelde termijn en budget: - Het gedefinieerde projectresultaat (in de projectopdracht) is gerealiseerd - Het projectresultaat is behaald binnen de beschikbaar gestelde financiële middelen Evaluatie van de projectaanpak inzake digitalisering bestemmingsplannen Hebben de projectaanpak en het onderliggende uitvoeringsplan bijgedragen aan de doelstellingen? Is het management en het college betrokken bij de voortgang en besluitvorming na aanleiding van evaluaties
4 A
B
Normen voor de rol van de gemeenteraad. Hoe wordt verantwoord over de realisering over de doelstelling van de digitalisering bestemmingsplannen.: Zijn er kwalitatieve en/of kwantitatieve voortgangrapportages (proces en effect) in gemeentelijk verband(P&C cyclus). Op basis waarvan komt deze voortgangsrapportages tot stand: Zijn er verslagen, registraties, monitors, enquêtes, interviews (niet limitatief) in gemeentelijk verband. In de voortgangsrapportage wordt een systematische relatie gelegd tussen planning en realisatie, zowel inhoudelijk als financieel Informatie en bijsturing Zijn er op logische momenten voortgangsrapportages aangeboden? In de voortgangsrapportage wordt bij afwijking van de (inhoudelijke en/of financiële) planning een analyse gegeven van de oorzaken inclusief een voorstel voor bijsturing In de voortgangsrapportage wordt de risicoanalyse voor het project geactualiseerd en bij eventuele wijzigingen worden voorstellen voor beheersingsmaatregelen geformuleerd
43
C
D
Is de raad door het college periodiek geïnformeerd over de voortgang van de digitalisering bestemmingsplannen Is de raad in stelling gebracht op basis van adequate informatievoorziening, qua inhoud, timing en presentatie/begrijpelijkheid Verschaft het college zich relevante informatie ten behoeve van sturing (de totstandkoming of wijziging van kaders) en ten behoeve van controle? Is de informatie feitelijk juist conform de kennis bij het college en de ambtelijke organisatie op dat moment? Is de informatie begrijpelijk, dat wil zeggen overzichtelijk (niet versnipperd of gefragmenteerd weergegeven) en in heldere taal weergegeven? Monitoring, sturing en bijsturen Is de informatie van dusdanige aard dat de controlerende taak door de raad kan worden uitgevoerd? Heeft de raad gebruik gemaakt of gebruik kunnen maken van mogelijkheid tot sturen en/of bijsturen? Indien van toepassing heeft het college uitvoering gegeven aan de opdrachten van de raad? Na het project heeft er een evaluatie plaats gevonden in de gemeenteraad
44
