TRANSFORMATIE SOCIAAL DOMEIN Programmaplan: Transformatie sociaal domein (periode 2014 t/m 2015)
Opdrachtgever programma: Inge Bakker Opdrachtnemer programma: Margriet Jonker Februari 2014 Registratienummer A13.05859
Inhoudsopgave Inhoudsopgave Inleiding Leeswijzer Hoofdstuk 1 1.1
2 3 De uitdaging
De huidige situatie
3 4 4
1.2 De toekomstige situatie 1.3 De opdracht Hoofdstuk 2 Vraagstelling en achtergrond
4 4 6
2.1 2.1.1 2.1.2
De achtergrond Participatiewet AWBZ-begeleiding
6 6 7
2.1.3 2.1.4 2.1.5
Jeugdzorg Passend Onderwijs Nieuwe Wmo
7 7 7
2.2 Vraagstelling Hoofdstuk 3 Definitie
8 9
3.1
Probleemstelling
9
3.2 3.3 3.4
Programmarische aanpak Het doel: "Natuurlijk samen!" Wat willen we bereiken?
3.5 Waar gaan we ons op richten? Hoofdstuk 4 Werkzaamheden, fasering 4.1
Programma
11 11 12 13 15 15
4.2 Hoe gaan we dat doen? Hoofdstuk 5 Programmastructuur
15 17
5.1 Programmaorganisatie 5.2 De rollen binnen het programma Hoofdstuk 6 Randvoorwaarden
17 20 22
6.1 6.2 6.3
22 22 23
Financiën Ambtelijk capaciteit Planning
6.4 Communicatie 6.5 Tot slot Bijlage I: De totstandkoming van de toekomst sociaal domein
12 13 24
Bijlage II:
Procesbeschrijving Afbeeldingen Schema bemensing
24 24 26
Bijlage III:
Planning decentralisaties
27
2
Inleiding Gemeenten staan de komende jaren voor een grote opgave, namelijk de transities van de Jeugdzorg, de Participatiewet, Passend Onderwijs en de begeleiding uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AW BZ). Daarnaast wordt de bestaande Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) vervangen door een nieuwe Wmo die gemeenten meer verantwoordelijkheid geeft en hen meer mogelijkheden biedt De Kanteling 1 door te voeren. Al deze veranderingen vinden plaats in het zogenoemde sociale domein. Om de opgave nog wat groter te maken, legt de Rijksoverheid een taakstelling op voor de transities en een korting op de huishoudelijke verzorging binnen de Wmo. Met de toevoeging van deze werkzaamheden en het bijbehorende budget aan de gemeentelijke financiën beslaat het taakveld sociaal domein ongeveer 65% van de gemeentebegroting. Het financiële risico van de taakstelling ligt tussen de 0 en 3,8 miljoen euro. De nieuwe taken kunnen dan ook niet alleen worden vormgegeven door de regelgeving en financiën over te nemen zoals bij een transitie gebruikelijk is, maar er is ook sprake van een andere wijze van inrichten en besturen van het sociale domein, een zogenoemde transformatie. De transities, Kanteling, taakstelling en transformatie maken de opgave zo complex dat er besloten is om dit vorm te geven met een zogenoemde programmatische aanpak. Een Programma is het geheel van samenhangende projecten en activiteiten in een tijdelijke organisatie om één of meer van tevoren gedefinieerde doelstellingen te realiseren, die van strategisch belang zijn. De start van een Programma begint met het weergeven van de scope van het programma en het beschrijven van de visie waar de verandering naartoe gaat. Het Programmaplan “Transformatie Sociaal Domein” richt zich op de periode tot en met 2015. Het plan gaat in op de wijze waarop in Noordenveld de opgaven worden opgepakt. Het programma speelt zich af in het gehele veld van het sociale domein: dagbesteding, wonen, onderwijs, welzijn, werk, gezondheid, jeugd etc. De structuur zoals in dit advies aan de orde komt richt zich primair op de interne organisatie. Voor de uitvoering van concrete projecten en activiteiten wordt nadrukkelijk samenwerking gezocht met onze maatschappelijke partners.
Leeswijzer Hoofdstuk 1 De uitdaging Hoofdstuk 2 Vraagstelling en achtergrond Hoofdstuk 3 Definitie Hoofdstuk 4 Werkzaamheden, fasering Hoofdstuk 5 Programmastructuur Hoofdstuk 6 Randvoorwaarden
1
De Wmo voorziet in een omwenteling van gedachtegoed en perspectief: in plaats van het aanbod stelt de
overheid de burger en zijn mogelijkheden weer centraal. De Wmo gaat uit van wat mensen nog wel kunnen in plaats van wat ze niet kunnen. De overheid doet een stap terug en geeft de burger de ruimte: hij krijgt zijn onafhankelijkheid en eigen regie zoveel mogelijk terug. Het beeld van de burger i n de Wmo is een burger die op eigen kracht, met behulp van zijn omgeving, bijzonder ver kan komen in het naar vermogen deelnemen aan de samenleving (uit Kantelen, toekomstbestendig, systematisch en concreet door de Vng, mei 2012)
3
Hoofdstuk 1 1.1
De uitdaging
De huidige situatie
De kosten voor zorg en welzijn in Nederland lopen uit de hand. Waar de verzorgingsstaat lange tijd de oplossing is geweest om ons land te organiseren, doet deze ons nu de das om. Met vergaande individualisering, vergrijzing en ontgroening is de zorg in Nederland niet me er te betalen. Daarnaast is ons land zo langzamerhand een lappendeken van regelgeving en organisaties die deze regels uitvoeren. Dit leidt er toe dat meerdere medewerkers bij mensen met een zorgvraag over de vloer komen, zij langs elkaar heen kunnen werke n en ondertussen het probleem niet wordt opgelost. 1.2
De toekomstige situatie
De Rijksoverheid heeft bedacht dat we van verzorgingsstaat over moeten naar een participatiesamenleving waarin iedereen zijn eigen verantwoordelijkheid neemt en die voor elkaar . Om dit te realiseren is de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo) in 2007 in werking getreden. Omdat deze wet niet voor elkaar kreeg wat er moest gebeuren , zijn er transities in het leven geroepen. De overgang van taken en budget aan gemeenten moet er v oor zorgen dat de participatiesamenleving een feit wordt. Met ingang van 1 januari 2015 treedt de nieuwe Jeugdwet, de Participatiewet en de nieuwe Wmo in werking. Hiermee zijn gemeenten straks verantwoordelijk voor bijna de gehele maatschappelijke ondersteuning aan inwoners; jongeren, volwassenen en ouderen. Op het gebied van passend onderwijs zijn gemeenten en onderwijsorganisaties samen aan zet. Naast de extra taken die gemeenten op zich af zien komen, wordt een forse taakstelling opgelegd. Daarnaast krijgen gemeenten door deze transities de kans een samenhangend stelsel van maatschappelijke ondersteuning in te richten voor alle leefgebieden van de burger. Gezamenlijk vormen de transities een belangrijke impuls voor de transformatie van het sociale domein, het ook inhoudelijk aanpassen van de werkwijze. Oftewel van verzorging en ondersteuning naar participatie en zelfredzaamheid. Om de gewenste transformatie naar een meer zelfredzame samenleving mogelijk te maken is het nodig om de zorgplicht van de overh eid op de schop te nemen. De overheid moet minder ‘zorgen voor’ en meer ‘zorgen dat’. 1.3
De opdracht
De hierboven genoemde verandering geeft de complexiteit van de opgave voor het sociaal domein weer. De overdracht van taken en budget, de zogenoemde trans ities, gaat gepaard met een forse taakstelling. Daarnaast bepaalt de wetgeving dat er gekanteld, integraal en samenhangend gewerkt moet worden. Om de opdracht uit te voeren moet er dan ook meer gebeuren dan alleen het overnemen van taken. Er moeten keuzes worden gemaakt in wat we wel gaan doen en wat niet, hoe we toekomstbestendige structuren opbouwen, waar we preventief aan de slag gaan of niet, hoe de zorg en dienstverlening gericht wordt op participatie en zelfredzaamheid en hoe we zorgen voor efficiëntie en effectiviteit en voorkomen dat onze inwoners tussen wal en schip raken. Dit vraagt om een integrale aanpak vanuit het perspectief van de burger maar ook vanuit het perspectief beheersbaarheid en uitvoerbaarheid voor de gemeente. Naast de opdracht om de transities op elkaar af te stemmen en in samenhang vorm te gev en en te bewaken dat ze tijdig én binnen de wettelijke kaders én financiële kaders worden geïmplementeerd, zal daarom ook nadrukkelijk ook het transformatieproces (veranderproces)
4
sociaal domein centraal moeten staan. Er zal een kanteling moeten plaatsvinden van zorg naar eigen verantwoordelijkheid en van zorg- en welzijnsorganisaties naar de reguliere markt.
5
Hoofdstuk 2 2.1
Vraagstelling en achtergrond
De achtergrond
Het sociale domein beslaat een breed terrein. Binnen de gemeente wordt het sociale domein nu uitgevoerd door de vakgroepen MaOn (Maatschappelijke Ondersteuning) en WOS (Welzijn, Onderwijs en Sport). Daarnaast is voor Werk en Inkomen het beleid en de uitvoering ondergebracht in de ISD Noorderkwartier. Maar ook op andere terreinen is het sociaal domein vertegenwoordigd in bijvoorbeeld de aspecten leefbaarheid, wonen, ondernemers et cetera. Op 1 januari 2015 is de gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van drie nieuwe taken, te weten de Participatiewet, de begeleiding uit de AWBZ en de Jeugdwet en passend onderwijs. Daarnaast vervalt de huidige Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en wordt deze vervangen door de Wmo 2015. Gemeenten krijgen hiermee de ruimte voor samenhang ende hulp aan mensen die ondersteuning nodig hebben, rond begeleiding naar werk en/of andere vormen van maatschappelijke begeleiding. Vanaf 2015 krijgen gemeenten één ongedeeld budget, waaruit ze al deze ondersteunende voorzieningen kunnen bekostigen. Naast de verantwoordelijkheden die op dit terrein aan gemeenten worden overgedragen betekent dit een verschuiving van het zwaartepunt binnen de gemeente richting het sociale domein. Deze paragraaf beschrijft in het kort de verschillende wetten. 2.1.1
Participatiewet
Met de Participatiewet komt er één regeling voor mensen die een opstap naar de arbeidsmarkt nodig hebben. Nu is dat nog verspreid over drie regelingen: de WWB (de Wet werk en bijstand), de Wsw (de Wet sociale werkvoorziening) en mensen met arb eidsvermogen in de Wajong. De uitgaven aan Wajong, WWB en Wsw bedragen nu bijna 11 miljard euro. Zonder maatregelen stijgen de kosten naar 13,5 miljard euro. Met de maatregelen uit de Participatiewet groeien de uitgaven nog steeds, maar op de lange termijn wel met 1,7 miljard euro minder naar 11,8 miljard. Gemeenten zijn vanaf 1 januari 2015, als de Participatiewet in werking treedt, verantwoordelijk voor de mensen die kunnen werken, maar die het zonder steuntje in de rug niet redden op de arbeidsmarkt. De Wajongers waarvan duidelijk is dat zij vanwege hun beperking(en) nooit kunnen werken, blijven in de Wajong en houden hun uitkering. De verwachting is dat dit geldt voor ongeveer 100.000 van de bijna 240.000 Wajongers. Wajongers waarvan na een beoordeling v ast staat dat zij wél mogelijkheden hebben op de arbeidsmarkt gaan stapsgewijs over van het UWV naar gemeenten. Er wordt (vanaf 2018) structureel bijna 5 miljard bezuinigd op de Sociale Zekerheid. Op de bij gemeenten en UWV beschikbare re-integratiemiddelen wordt een doelmatigheidskorting doorgevoerd, mede in het licht van grote decentralisaties zoals bij de Participatiewet. Korting op het macrobudget:
2014 40 miljoen
2015 90 miljoen
2016 140 miljoen
2017 190 miljoen
6
2.1.2
AWBZ-begeleiding
De AWBZ-functie extramurale begeleiding (waaronder dagbesteding, individuele begeleiding en kortdurend verblijf) en de persoonlijke verzorging die te maken heeft met de taken voor de Algemene Dagelijkse Levensverrichting wordt een gemeentelijke taak binnen de Wmo. D it betreft momenteel landelijk ongeveer 180.000 personen en tussen de twee en drie miljard aan AWBZmiddelen. Het kabinet wil de begeleiding dichterbij de burger en meer in samenhang met ander lokaal ondersteuningsaanbod organiseren. Uiteindelijk moet dit leiden tot een meer inclusieve samenleving en een betere afstemming in de ondersteuning aan inwoners met beperkingen. De decentralisatie gaat gepaard met een efficiencykorting van 25% op totale budget voor begeleiding . Door de extramuralisatie van de AWBZ (het langer thuis wonen van mensen met een beperking) en de al eerder doorgevoerde kortingen op vervoer en de persoonsgebonden budgetten is het effect nog groter. Er zal een groter beroep worden gedaan op de nieuwe Wmo. Het kabinet heeft aangegeven dat deze kosten in 2015 worden gevolgd en dat er eventueel een herverdeling plaatsvindt. 2.1.3 Jeugdzorg Gemeenten worden bestuurlijk en financieel verantwoordelijk voor alle jeugdhulp en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. G emeenten zijn beter in staat om – op basis van de specifieke situatie van het kind – maatwerk te leveren en verbinding te leggen met zorg, onderwijs, werk en inkomen, sport en veiligheid. Binnen de Drentse pilot jeugd werken de 12 gemeenten en de provinci e Drenthe samen aan de voorbereiding van de transformatie jeugdzorg. Basis voor de voorbereiding is de gezamenlijke, inhoudelijke visie die is verwoord in de notitie "Als jeugd en toekomst tellen". Hierin zijn de inhoudelijke, professionele, organisatorische en bestuurlijke uitgangspunten vastgelegd die de gemeenten als leidraad bij de transitie/transformatie hanteren. De transitie wordt gefaseerd ingevoerd: de fasen van 1) richten, 2) inrichten en 3) verrichten. Met de vaststelling van de visie in alle colleges en gemeenteraden in Drenthe is deze eerste fase afgrond. Nu, in de fase van het inrichten, gaat het om het handen en voeten geven aan de organisatorische consequenties van de gekozen richting. Deze komen tot uiting in het invulling geven aan aspecten als de feitelijke strategie, cultuur, structuur, mensen, middelen en de benodigde sturing van de organisatie, teneinde de strategische doelen te bereiken. 2.1.4
Passend Onderwijs
Kinderen met een handicap of gedragsproblemen hebben recht op een passen de onderwijsplek. Dat kan in het speciaal onderwijs, of met extra begeleiding op een gewone school. Vanaf 1 augustus 2014 komt er een nieuw stelsel voor passend onderwijs. Dit verplicht scholen een passende onderwijsplek te bieden aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Met de nieuwe samenwerkingsverbanden voor voortgezet onderwijs en primair onderwijs zijn in het OOGO ontwikkelingsopgaven benoemd waar we de komende jaren met elkaar aan gaan werken. Deze gaan bijvoorbeeld over de afstemming onderwijs-arbeidsmarkt, zorgroutes en leerlingenvervoer. 2.1.5
Nieuwe Wmo
Naast de toevoeging van de functie begeleiding aan de nieuwe Wmo, wordt de wet ook geheel omgevormd, de wet is gekanteld. Er worden verplichtingen voor veiligheid, toegankelijkheid van gebouwen en beschermd wonen toegevoegd en de compensatieplicht op zorg voor het huishouden, vervoer, zich verplaatsen in en om de woning en wonen wordt vervangen door ondersteuning bij zelfredzaamheid en participatie. Daarnaast biedt de wet meer mogel ijkheden om
7
de kanteling door te voeren. Met de wetswijziging wordt ook een taakstelling van 40% korting op de huishoudelijke verzorging doorgevoerd. 2.2
Vraagstelling
Wat moet er gebeuren om de nieuwe taken en verantwoordelijkheden binnen de beschikbare budgetten te implementeren? En hoe zorgen we er voor dat die inwoners die het nodig hebben hulp en ondersteuning geboden krijgen.
8
Hoofdstuk 3 3.1
Definitie
Probleemstelling
De decentralisaties zijn niet alleen gericht op de transitie (overdracht van budget en regelgeving) zoals de taken in eerste instantie doen vermoeden. Met de taakstellingen en de opdracht voor een cultuuromslag ligt er een grotere opgave, namelijk een verandering in het stelsel, de organisatie en de uitvoering:
het stelsel: dit betreft onder andere de afspraken tussen bestuurslagen, de budgetverdeling en de systemen die daarbij horen, wet- en regelgeving, de besturing en het toezicht. Van government2 naar governance3;
de organisatie: dit gaat over onder andere de effecten, de strategie, de sturing, de interactie en de inkoop en verantwoording;
de uitvoering: hier spreken we over onder andere de competenties, werkwijze, dienstverlening en de interactie met burger/cliënt.
In figuur 3.1 worden deze veranderingen weergegeven.
Figuur 3.1a:
De veranderingen als gevolg van de decentralisatie.
Zoals figuur 3.1 weergeeft, betreft de stelselwijziging een transitie, maar gaan de wijzigingen in de organisatie en uitvoering ook om een transformatie. Dit leidt tot een groot verandertraject met drie hoofdlijnen, een transitie, transformatie en kanteling:
Het transitieproces (vooral de structuur): Hier gaat het om het veranderen van het ‘huidige stelsel’: de regels, wetten, financiële verhoudingen e.d. Dit heeft directe impact op de organisatie van de uitvoering, omdat meestal verantwoordelijkheden van d e betrokken partijen wijzigen, evenals de financieringsstromen. De verantwoordelijkheid voor het transitieproces ligt vooral bij de rijksoverheid, provincies en gemeenten, daarbij ondersteund
2
door
de
meest
betrokken
partijen
(zoals
brancheorganisaties
en
de overheid realiseert haar voornemens op basis van haar bevoegdheden en met gebruikmaking van haar
uitvoeringsorganisaties. 3
de verbinding tussen enerzijds maatschappelijk initiatief of zelforganisatie en anderzijds openbaar bestuur.
9
kennisinstituten). Het transitieproces (vooral de structuur) betreft de periode van het veranderen van het ‘huidige stelsel’: vormgeven van de nieuwe bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheden. Hier heeft de gemeente een grote rol.
Het transformatieproces (vooral de inhoudelijke vernieuwing en cultuur) is gericht op het behalen van de beoogde inhoudelijke effecten van de stelselwijziging: ander gedrag van professionals en inwoners, een andere cultuur bij instellingen en professionals, andere werkwijzen en vooral ook het anders met elkaar omgaan tussen inwoners/cliënten, professionals, instellingen en gemeenten. Daarnaast is er ook sprake van een verschuiving van rollen en taken. Waar nu veelal sprake is van zorg - en welzijnsactiviteiten zal straks ook meer verschuiving plaats vinden naar de particuliere markt. De verantwoordelijkheid voor het transformatieproces ligt vooral bij de gemeente, instellingen, professionals en inwoners (de uitvoeringspraktijk op lokaal en/of regionaal niveau). Dit proces zal gezamenlijk met de maatschappelijke organisaties en inwoners moeten worden vormgeven.
Tot slot het kantelingsproces: een nieuwe manier van werken waarbij het gaat om een omslag van ‘afhandelen van een aanvraag’ naar ‘luisteren naar een vraag’ van de inwoners. Daarbij wordt niet gedacht in beperkingen en in beschikbare voorzieningen, maar in termen van het samen met mensen oplossingen bedenken, ook (en ten eerste) in de eigen omgeving. Het is een omslag van ‘recht hebben op’ naar ‘oplossen van’. In figuur 3.2 wordt de piramide van getrapte verantwoordelijkheid weergegeven die wordt gebruik t om de kanteling vorm te geven.
Figuur 3.1b:
De piramide van getrapte verantwoordelijkheid
Deze ontwikkeling en het tempo waarin dit gaat is afhankelijk van ve el factoren. Zo zijn de taakstellingen gebaseerd op een gekantelde samenleving. Een proces als dat neemt jaren in beslag.
10
3.2
Programmatische aanpak
Vanwege de complexiteit van de opdracht, is er in Noordenveld gekozen gebruik te maken van een programmatische aanpak om het sociale domein opnieuw vorm te geven. Een programma is er op gericht strategische doelen te halen en geeft structuur en richting aan het doorvoeren van veranderingen om die doelstellingen te realiseren. Een programma is namelijk een verzameling projecten, activiteiten en inspanningen, gericht op het bereiken van een gezamenlijk doel (in Noordenveld de visie op het sociale domein). In hoofdstuk 4 wordt het programma nader gedefinieerd. 3.3
Het doel: “Natuurlijk samen!”
Met de visie Noordenveld 2025 zet de gemeente de koers uit voor de toekomst. Met de visie Noordenveld 2025 zet de gemeente de koers uit voor de toekomst. Leefbaar, groen, duurzaam, ondernemend en transparant zijn de vijf kernwaarden uit de visie op Noordenveld 2025. De visie komt tot uitdrukking in het beleid van de gemeente. In dit programmaplan wordt meer invulling gegeven aan de kernwaarde leefbaarheid. Het doel van de in dit stuk genoemde veranderingen is te komen van een verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Een samenleving waarin iedereen zijn eigen verantwoordelijkheid neemt, zijn eigen kracht gebruikt en er minder een beroep wordt gedaan op zorg en welzijn. Een samenleving waarin iedereen ongeacht zijn beperkingen een plek heeft. Dit is een proces dat jaren in beslag neemt. Het is een proces waar de gemeente een rol in heeft maar is ook afhankelijk van andere factoren. De rol van de overheid verandert tenslotte ook van government naar governance. Om het sociaal domein opnieuw in te richten en de veranderingen vorm te geven, is vanuit alle kaders en visies voor de verschillende onderdelen in het sociale domein, d e toekomst van het sociaal domein bepaald. Dit beeld geeft richting aan alle activiteiten en projecten die binnen dit programma plaatsvinden. Binnen de gemeente Noordenveld heeft de afgelopen jaren vanuit verschillende perspectieven kaderstelling plaatsgevonden op het sociale domein. Daarbij valt te denken aan de Wmo visie, de Drentse visie jeugd, de kaders voor de AWBZ transitie en de visie Noordenveld 2025. Kaderstelling gericht op de ontwikkelingen waar de gemeente de komende jaren voor staat. Om binnen het programma te kunnen sturen op het realiseren van de doelen/maatschappelijke effecten is het gewenst om die kaderstelling te “bundelen” tot de toekomst sociaal domein. Daarbij zijn de wettelijke verplichtingen die op basis van de conceptwetten in be eld komen meegenomen. De toekomst sociaal domein geeft invulling aan de kernwaarde Leefbaar uit de visie Noordenveld 2025. Schematisch is dit hieronder weergeven in figuur 3.3.
11
Figuur 3.3:
Toekomst sociaal domein
De bundeling van de kaderstelling vervangt nadrukkelijk niet de afzonderlijke kaderstellende documenten die er zijn, maar bundelt de hoofdlijnen eruit samen en geeft daarmee de richting voor het brede sociale domein voor de periode t/m 2015. De bundeling betreft feitelijk een technische exercitie die noodzakelijk is om te voldoen aan het op een integrale wijze inhoud te geven aan de kaderstelling die door de raad plaatsgevonden heeft op het sociale domein en geeft daarmee richting/focus. In Bijlage I wordt het proces van de bundeling stapsgewijs beschreven.
3.4
Wat willen we bereiken?
Kenmerkend voor een programma is dat dit stuurt op de maatschappelijk effecten. Daarom is het belangrijk in beeld te hebben aan welke maatschappelijke effecten het programma een bijdrage moet leveren. Deze doelen komen allen voort uit de gebundelde kaderstelling in het sociale domein, de ”toekomst van het sociale domein”. Alle projecten binnen het programma moeten bijdragen aan tenminste meerdere van deze doelen. Strategische doelen worden vaak in ‘er’ termen weerg egeven: beter, sneller, minder etc. In Noordenveld zijn de ER-doelen uit de toekomst op het sociale domein gefilterd. ER -doelen zijn nog niet specifiek omdat ze een richting moeten aangeven. De eerder genoemde bundeling van visies en kaderstelling heeft e en aantal kernwoorden die het einddoel definiëren.
12
De volgende ER-doelen worden benoemd:
Meer participatie
Meer leefbaarheid
Meer zelfredzaamheid
Meer veiligheid
Meer (fysiek) toegankelijkheid
Meer samenhang
Meer innovatie
Meer vertrouwen
Meer inzet op het gehele systeem
Meer kanteling
Meer gezondheid
Meer keuzevrijheid
Meer particulier initiatief
3.5
Waar gaan we ons op richten?
Het veranderingsproces vindt dan ook in verschillende stappen plaats. Vanwege de tijdsdruk, complexiteit en een groot aantal onzekerheden (de wetten zijn nog niet vastgesteld, nog geen definitief inzicht in budgetten en aantallen) kiezen we er nadrukkelijk voor binnen het programma in eerste instantie de focus te leggen op de transities. In het vervolg wordt de n adruk gelegd op de transformatie en kanteling. Toch moet ook bij het vormgeven van de transities nadrukkelijk rekening worden gehouden met de vervolgstappen voor de transformatie en kanteling. Dit programmaplan richt zich op de periode tot en met 2015. D e speerpunten richten zich dan ook vooral op deze periode. Toch wordt er ook een korte doorkijk gegeven naar de speerpunten voor de periode daarna (figuur 3.5):
Speerpunt 2014 Op 1 januari 2015 voldoen aan we tenminste aan de minimale wettelijke vereisten van de
13
Participatiewet, de Wmo 2015 inclusief de nieuwe taken vanuit de AWBZ, de Jeugdwet en het Passend Onderwijs en daar waar dat mogelijk is kantelen;
Speerpunten 2015 tot 2018 Van grote invloed op de activiteiten en projecten binnen het programma is h et kantelingproces en de transformatie. Van verzorgingsstaat naar participatiestaat is een proces dat jaren in beslag zal nemen en ook de overgang naar vraaggericht werken is niet zomaar gerealiseerd. De opdracht kanteling en transformatie is een opdracht die zich in eerste instantie richt op het gezamenlijk met maatschappelijke organisaties en inwoners van Noordenveld verkennen van de mogelijkheden. Op basis daarvan moet er concrete invulling aan deze opdracht worden gegeven. In 2015 zullen we hier meer de nadruk op leggen.
Figuur 3.5:
Speerpunten
14
Hoofdstuk 4 4.1
Werkzaamheden, fasering
Programma
In dit hoofdstuk gaan we in op de reikwijdte van het programma. We benoemen de verschillende projecten die deel uitmaken van het programma. 4.2
Hoe gaan we dat doen?
Op basis van de Toekomst sociaal domein, de daaruit voortvloeiende ER -doelen en de speerpunten tot 1 januari 2015 zijn er vier deelprogramma’s; Jeugdzorg, Participatiewet, Nieuwe Wmo en AWBZ. Met zeven projecten wordt invulling gegeven aan de deelprogramma’s (figuur 4.1).
Project AWBZ
Project nieuwe Wmo
Project Jeugdzorg (inclusief Passend Onderwijs)
Project Participatiewet
Daarnaast zijn er op dit moment projecten die zich nadrukkelijk richten op de dwarsverbanden tussen de transities en/of anders gemeentelijke terreinen.
Toegang
Contractering
Informatievoorziening
Voor deze projecten geldt de afbakening dat ze zich richten op het sociale domein. Het is niet uitgesloten dat er in de loop van de tijd meer projecten bij komen.
Figuur 4.1: Projecten Alle projecten worden in een opdracht uitgewerkt. Per project wordt bepaald wie de opdrachtnemer is (zie bijlage II figuur II voor een overzicht van de opdrachtnemers). De opdrachtgever van de projecten is één van de leden van de directie (in hoofdstuk 5 worden de rollen binnen het programma verder toegelicht). De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor de realisering van het project en de in het projectplan opgenomen projectresultaten . Veelal zal het project niet zelf door de opdrachtnemer worden uitgevoerd maar door een daarvoor aangestelde projectleider. Alle projecten worden aangestuurd door een projectleider. Deze projectleiders stellen zelf hun eigen projectgroep samen op basis van wat er nodig is om de resultaten te
15
realiseren, in afstemming met de opdrachtnemer van het project en met de programmamanager en worden opgenomen in het projectplan. De resultaten van de projecten leveren een bijdrage aan het realiseren van de maatschappelijke effecten van het programma. Daarbij wordt nadrukkel ijk ingezet om gebruik te maken van kennis en expertise breed in de gemeentelijke organisatie en daarbuiten (maatschappelijke organisaties, inwoners etc.). Eind 2015 zal moeten worden bepaald of het programma Transformatie Sociaal Domein stopt of dat het in de periode na 2015 verder een vervolg moet krijgen voor het op een integrale wijze vormgeven van de transformatie sociaal domein. Immers het veranderingstraject zal niet eind 2015 zijn afgerond, dat traject zal jaren in beslag nemen. Wel moet dan de vr aag gesteld worden of dat nog door middel van een programmamatige aanpak moet worden vormgegeven. Het werken met programmamanagement is tijdelijk van aard. In die periode zal dan ook gekeken moeten worden of herijking op sociale domein gewenst is. Tegen die tijd heeft de gemeente beter inzicht in de taken die inmiddels zijn overgegaan en kan het wenselijk zijn om op basis van die informatie opnieuw een visietraject sociaal domein te starten voor de langere termijn in gezamenlijkheid met de betrokkenen. Randvoorwaardelijk Het programma maakt in randvoorwaardelijk sfeer gebruik van communicatieve, financiële, secretariële, project- en juridische ondersteuning. Het uitgangspunt is dat werkprocessen, daar waar dat kan, Lean worden ingericht. De keuze van de activiteiten en projecten kan gedurende de opdracht wijzigen indien daar aanleiding toe is. Dit is mede afhankelijk van keuzes die bijvoorbeeld op het niveau van de rijksoverheid worden gemaakt of andere bestuurlijke keuzes. De projecten, daar waar dat nog niet heeft plaatsgevonden, worden in afzonderlijke projectopdrachten uitgewerkt en na goedkeuring van de programmaraad in het college vastgesteld. Echter scope wijzigingen worden alleen na overleg met de opdrachtgevers doorgevoerd binnen het programma waarbij de consequenties die het met zich meebrengt goed in beeld worden gebracht.
16
Hoofdstuk 5 Programmastructuur 5.1
Programmaorganisatie
Voor de realisering van de maatschappelijke effecten van het programma is een programmaorganisatie opgezet. Programmatisch werken, programmasturing, helpt het bestuur en directie doelgericht te sturen op de decentralisatieopgaven. Het gaat bij programmasturing om het nadrukkelijk organiseren van samenhang van projectopdrachten én activiteiten in de lijn om de doelen te realiseren. Programmasturing is een aanvulling op de sturingsvormen die we al hebben namelijk lijnsturing en projectsturing. De programmaorganisatie gaat over het wat en wanneer en de lijnorganisatie gaat over het wie en hoe. Hiermee zijn de onderlinge verantwoordelijkheden verdeeld. Het programma bepaalt dus wat er nodig is om de doelen te bereiken, de concrete resultaten/opbrengsten van projecten en activiteiten én wanneer deze opbrengsten er moeten zijn. Het programmamanagement bespreekt met de opdrachtnemers voor de projecten binnen de lijn welke resultaten de projecten/vakgroepen leveren voor het bereiken van de doelen. Zie hiervoor ook figuur 5.1. De enige uitzondering hierop is het project jeugdzorg dat rechtstreeks onder de programmamanager valt. De projecten/vakgroepen bepalen vanuit hun expertise hoe de resultaten het beste gehaald kunnen worden. De opdrachtnemers van de projecten zijn veran twoordelijk voor de oplevering van de projecten en projectresultaten. De programmamanager zorgt da t de resultaten in gezamenlijkheid gaan leiden tot het realiseren visie en er-doelen.
17
Figuur 5.1: Programmastructuur
18
Programmaraad De aansturing van het programma gebeurt door de programmaraad waarbij op proces en op de realisatie van de doelen wordt gestuurd. De programmaraad bestaat uit de ambtelijk opdrachtgever van het programma (directeur), de adjunct-directeur en de programmamanager in de rol van programmasecretaris, adviseur van de opdrachtgever(s). Op basis van de agenda wordt bepaald of ook de bestuurlijk opdrachtgever (coördinerend wethouder decentralisaties) deel neemt aan het overleg vanuit de bestuurlijke rol. De programmaraad stelt de benodigde resultaten vast. In de programmaraad wordt eveneens bekeken in hoeverre omgevingsfactoren zodanig van invloed zijn op het programma dat het aanpassing in de resultaten of prioriteiten nodig maakt. De opdrachtnemers van de projecten adviseren de directeur (Programmaopdrachtgever) in de besluitvorming, leveren de benodigde mensen en middelen, zorgen voor de coördinatie van het programma op onderdelen en dragen het programma uit binnen de eigen organisatie en zorgen daarmee voor het realiseren van de uitkomsten en de baten van het programma. De programmaraad overlegt elke twee weken (directeur, adjunct-directeur en de programmamanager) met het doel de dagelijkse sturing vorm te geven. Eén keer in de 4 weken vindt overleg plaats met de opdrachtnemers vanuit het programma. De frequentie van de programmaraad kan daar waar nodig worden verhoogd. De stand van zaken ten aanzien van het transitie/werkbudget zal binnen de programmaraad aan bod komen. De programmamanager is budgethouder van deze middelen. Overleg programmamanager – opdrachtnemer De opdrachtnemer gaat over het wie en hoe. De progra mmamanager bespreekt met de opdrachtnemers welke resultaten worden gewenst en wanneer deze opgeleverd zouden moeten worden. De opdrachtnemer geeft aan wie hij daarvoor inzet en wanneer de gewenste resultaten kunnen worden geleverd. Vanuit het programma kan naar voren komen dat zaken niet goed verlopen. Dan kan het nodig zijn dat de programmamanager in overleg treedt met de opdrachtnemer om de knelpunten op te lossen, dan wel verschillende mogelijkheden tegen elkaar af te wegen. Wanneer de opdrachtnemer en programmamanager er samen niet uitkomen, bespreekt programmamanager dit met de ambtelijk opdrachtgever, deze laatste beslist. Transitieteam Het transitieteam levert een bijdrage aan de doorontwikkeling van het programma, zowel op inhoudelijk gebied als op procesmatig gebied. Het transitieteam wordt gevormd door alle projectleiders van de projecten en de teamleiders van de vakgroepen die het meest bijdragen aan het programma. Het overleg wordt voorgezeten door de programmamanager. In het transitieteam wordt de verbinding en samenhang tussen verschillende projecten gelegd en bewaakt om zo de programmadoelen te realiseren De leden zitten in het transitieteam voor het belang van het programma. Zij denken inhoudelijk mee en adviseren de programmamanager en elkaar ten aanzien van het programma. Hiervoor beschikt iedere deelnemer over het overzicht van alle projecten binnen het programma en legt verbanden tussen het programma en de producten van de vakgroep.
Iedere
deelnemer
fungeert
als
‘ambassadeur’
voor
het
prog ramma
en
is
19
verantwoordelijk voor het halen en brengen van alle relevante informatie voor het programma uit en naar zijn eigen vakgroep/afdeling. Afhankelijk van de projecten die binnen het programma worden opgepakt kan de samenstelling van het transitieteam verschillen.
5.2 De rollen binnen het programma College en de bestuurlijk opdrachtgever Het college als geheel is integraal verantwoordelijk voor het programma. Voor het programma is er een coördinerend wethouder decentralisaties die namens het colle ge als bestuurlijk opdrachtgever stuurt. Het college stelt nieuwe of aanvullende projectopdrachten vast en legt dit voor aan het College. Het College blijft aangesloten op de voortgang van het programma, hiervoor zorgt de directeur. Programmaopdrachtgever De directeur, Inge Bakker, is ambtelijk opdrachtgever. Zij treedt op als schakel tussen het bestuurlijk en ambtelijk domein en is verantwoordelijk voor de inzet van lijnactiviteiten ten b ehoeve van het programma. De directeur is eindverantwoordelijk voor het programma. De nieuwe en aanvullende projectopdrachten worden na goedkeuring van de directeur door het college vastgesteld. De directeur is het directe aanspreekpunt voor de programmamanager en is voorzitter van de programmaraad. De directeur zorgt mede voor draagvlak voor het programma binnen de organisatie. De bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgevers:
zijn integraal verantwoordelijk voor het programma en kunnen worden aangesproken op de gerealiseerde (maatschappelijke) effecten, de investeringen en de uitgaven;
zijn verantwoordelijk voor het commitment bij de stakeholders (zoals de gemeentelijke organisatie, aanbieders etc.);
leggen verantwoording af aan het College en Raad op de belangrijke momenten van de P&C cyclus
daarnaast worden college en raad regelmatig over de ontwikkelingen programma geïnformeerd (zoals bijv. tijdens overleg fractiespecialisten)
De programmamanager De programmamanager, Margriet Jonker, is opdrachtnemer met betrekking tot het programma en voert in opdracht van de directeur het programma uit. Waarop stuurt de programmamanager?
De programmamanager is verantwoordelijk voor/stuurt op het wat en wanneer, de afstemming tussen projecten.
De programmanager legt in alle gesprekken met bestuur, management of externe partners de verbinding met de doelstellingen van het programma.
De programmamanager voert gesprekken met de opdrachtnemers en projectleiders, zodat zij op de hoogte is van de voortgang van de projecten in het programma.
De programmamanager programmaraad.
De programmamanager initieert, verbindt en legt contacten die van belang zijn voor de programmadoelstellingen.
is
het
gezicht,
het
ambtelijk
a anspreekpunt
voor
de
20
De programmamanager coördineert het transitieteam, trekt de doorontwikkeling van de inhoud van het programma, geeft gevraagd en ongevraagd advies aan de programmaraad.
De programmamanager rapporteert periodiek over de voortgang van het programma aan de programmaopdrachtgever.
Rol opdrachtnemers Voor ieder project is de opdrachtnemer bepaald (bijlage II figuur II). Deze opdrachtnemer is verantwoordelijk voor de projectsturing. Projectsturing is de sturing aan een van de zeven projecten en verloopt van bestuurlijk opdrachtgever via ambtelijk opdrachtgever naar opdrachtnemer. Per project wordt één van de directieleden als ambtelijk opdrachtgever benoemd. Wie dat is, hangt af van het project. Bij projectsturing legt de opdrachtnemer veran twoording over zijn project af aan zijn ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever en is verantwoordelijk voor het opstellen van de projectplannen. De opdrachtnemers denken mee over de scope van het programma maar zijn bovenal verantwoordelijk voor het wie en hoe en het opleveren van concrete projectresultaten aan voor het programma. Tijdens de implementatie moet de opdrachtnemer zekerst ellen dat de projectresultaten goed en tijdig beschikbaar komen om de veranderingen adequaat en op tijd door te kunnen voeren. De programmamanager zal erop sturen dat de juiste resultaten op het juiste moment geleverd worden voor het programma. De projecten die na goedkeuring van de directeur door het college zijn vastgesteld moeten uiteindelijk onderdeel worden van vakgroepplannen. Vakgroepplannen worden momenteel nog niet opgesteld. De opdrachtnemer zorgt voor de verbinding van de vakgroep(en) aan de programma’s en vaardigt projectleiders/medewerkers af aan het transitieteam, maar blijft hiërarchisch verantwoordelijk. De programmamanager heeft een functionele relatie met deze medewe rkers. De opdrachtnemer wordt benoemd door de programmaopdrachtgever. De afstemming met de overige teamleiders vindt plaats via het teamleidersoverleg T&A door de opdrachtgever en programmamanager.
21
Hoofdstuk 6 Randvoorwaarden
6.1 Financiën Invoeringskosten Voor de invoering van de decentralisaties zijn en worden invoeringbudgetten beschikbaar gesteld door het rijk. In de eerste tranche is hiervan door de raad een transitiebudget van € 382.500 beschikbaar gesteld bij de voorjaarsnota 2013. Dit budget wordt gebruikt om het programma qua bemensing te laten starten in de structuur zoals die weergegeven is in dit plan. Naast het transitiebudget is voor de overige personeelkosten gebruik gemaakt van vrijvallende bestaande formatie. De verwachting is dat vanuit het ministerie met de meicirculaire er nog aanvullende budgetten beschikbaar worden gesteld. Door deze wijze van handelen vanuit ministerie ontstaat er een situatie waarbij aan de ene kant het programma gestart moet worden terwijl nog niet alle invoeringsbudgetten beschikbaar zijn gesteld. Om nu toch actief te starten is er werkbudget nodig. Hiervoor wordt aan het college een voorstel voor het creëren van een werkbudget gedaan. De ambtelijk opdrachtgever beslist over de inzet van de middelen van het werkbudget. Of dit bedrag voldoende zal zijn voor 2014, is op dit moment niet te overzien. Indien noodzakelijk zal er extra budget moeten worden gevonden. Voor onze gemeente is het kader vanuit de raad dat de transities budgettair neutraal worden uitgevoerd, daarbij worden de transitiebudgetten en bestaande budgetten in het sociale domein meegenomen.
Uitvoeringskosten De decentralisaties brengen aanzienlijke financiële risico’s met zich mee. Op de uitvoeringsbudgetten, die voor de nieuwe taken naar de gemeenten worden overgeheveld, vinden forse efficiencykortingen plaats. Het gaat voor de AWBZ om een korting van 25% ten opzichte van het budget dat nu besteed wordt. Op de jeugdzorg taken vindt een korting van 15% plaats. Daarnaast zijn er bezuinigingen binnen de participatiewet. Hoe alle bezuinigingen en kortingen op gemeentelijk niveau exact uitpakken is nog onbekend. De meicirculaire moet daar meer duidelijkheid over geven. Voor onze gemeente is het kader vanuit de raad dat de transities budgettair neutraal worden uitgevoerd.
Wat het kader budgettair neutraal invoeren met ingang van 2015 concreet betekent, wordt voorjaar 2014 onderzocht en uitgewerkt in een aantal scenario’s. Budgettair neutraal staat namelijk op gespannen voet met het feit dat in het kader van de decentralisaties er in een aantal gevallen sprake is van een open einde regelingen, de zeer korte periode tot de invoering en de overgangsmaatregelen (AWBZ) waarvoor de gemeente wettelijk verplicht wordt deze te realiseren De opdrachtgever beslist over de inzet van de middelen. De programmanager is budgethouder van dat budget. 6.2 Ambtelijke capaciteit Onder het programma vallen zeven projecten. In de projecten(plannen) wordt de ambtelijke capaciteit geraamd en gevraagd die nodig is voor de implementatie van de nieuwe taken. De projecten dragen gezamenlijk bij aan de ambtelijke capaciteit voor het programma. Elk project en het programma vergen ureninzet van projectleiders. De ambtelijke capaciteit is deels vanuit het transitiebudget gerealiseerd (o.a.
22
projectleider jeugdzorg, projectleider Awbz, kwartiermaker toegang) en deels door ombuiging vanuit de staande organisatie (zoals de projectleider contractering, de projectleider nieuwe Wmo en de juridische ondersteuning). Vanuit het programma zal daarnaast een beroep worden gedaan op het gebied van Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Automatisering/Administratie en Huisvesting. 6.3 Planning In Bijlage III is de planning op hoofdlijnen voor decentralisaties opgenomen. De planning is een dynamisch document en zal mede op basis van de behandelingen van de wetten in de Tweede en Eerste Kamer kunnen veranderen. Binnen de verschillende projectplannen wordt de planning uitgewerkt in detailplanningen. 6.4 Communicatie Voor de interne en externe communicatie wordt een communicatieplan opgesteld . Vanuit communicatie is er een medewerker (deels) vrijgemaakt voor de communicatie in het kader van het programma. Strategische communicatie is daarbij een apart aandachtspunt. 6.5 Tot slot De decentralisaties zullen een aanzienlijke druk leggen op de gemeentelijke organisatie, de processen en uitvoering van bestaande taken. Hoe dat er exact uit zal zien is nu in deze fase nog niet bekend. Dat komt onder andere doordat wet- en regelgeving en de consequenties daarvan niet volledig zijn te overzien. Verder worden de definitieve budgetten pas in mei bekend. Het programmaplan is dan ook geen statisch plan waarin alles vastligt. De kracht zal liggen in het flexibel en tijdig inspelen op ontwikkelingen die zich voordoen.
23
Bijlage I: De totstandkoming van de toekomst sociaal domein Procesbeschrijving In de afgelopen jaren zijn er veel visies/uitgangspunten en kaders gesteld voor onderdelen van het sociale domein. Daarnaast worden de contouren van de nieuwe wetten steeds duidelijker, de conceptwetten zijn beschikbaar. De stappen in het proces om te komen tot de toekomst van het sociale domein zijn als volgt: 1.
In een bijeenkomst met het Transitieteam (transitieteam bestaat uit de projectleiders en de teamleider WOS/MaOn, programmamanager en een medewerker van de afdeling communicatie) zijn al deze uitgangspunten en kaders verzameld tot kernwoorden en gecontroleerd op de volledigheid. Het betreft hier de Drentse visie Jeugd, de visie Noordenveld 2025, de bakens van Welzijn nieuwe stijl, de Wmo -visie, de visie op mantelzorgbeleid, de kaders voor de AWBZ en de wetteksten voor de Wmo 2015,
2. 3.
Jeugdzorg en de Participatiewet. De kernwoorden uit de verschillende documenten zijn bij elkaar gelegd waarbij bleek dat veel woorden in diverse uitgangspunten en kaders terugkwamen. Van deze kernwoorden is de samenvatting gemaakt. Gecomprimeerd tot een tekst waarin alles benoemd wordt, maar niets dubbel is.
Afbeeldingen In afbeeldingen ziet bovenstaande er als volgt uit Stap 1:
Drentse visie jeugd
Nieuwe Wmo
Wmo-visie
Welzijn nieuwe stijl Participatiewet
Kaders AWBZ
Stap 2: Visie Noordenveld 2025 Ondernemend Groen Transparant Duurzaam Leefbaar
24
Toegankelijkheid: er bij halen, nabij zijn en aansluiten, directe omgeving lost op Zelfredzaamheid: eigen verantwoordelijkheid, zelf kiezen, maatwerk, ieder mens is anders, cliëntgestuurd/vraaggestuurd Participatie: Iedereen telt mee, meedoen, naar vermogen, vraag achter de vraag Leefbaarheid Preventie: gezond leven “Sociale” samenhang: samenwerken, integraal Veiligheid: ingrijpen, outreachend, kind centraal, snel, ketenaanpak 1 gezin, 1 plan, 1 regisseur Ondernemend: nieuwe mogelijkheden Duurzaam: duurzame manier Uitgangspunten Aansluiten bij bestaand aanbod Vertrouwen in elkaar en elkaars deskundigheid Ondersteunen mantelzorgers en vrijwilligers Niet vrijblijvend Stap 3: Noordenveld, natuurlijk samen! Inwoners van Noordenveld wonen zo lang mogelijk in hun eigen leefomgeving. De leefbaarheid van deze omgeving wordt bepaald door onze inwoners. Elke inwoner heeft hierin een verantwoordelijkheid voor zichzelf, zijn keuzes, zijn omgeving en zijn sociale netwerk. De gemeentelijke inzet is gericht op samenhang, het sociale netwerk, eigen kracht, gezond leven, innovatie en samenwerking, zo snel mogelijk, duurzaam, kortdurend en effectief. We vertrouwen daarbij op de deskundigheid van de inwoner en onze partners. De gemeente faciliteert, verbindt, regisseert, stimuleert, organiseert, werkt samen, daar waar nodig. De gemeente ondersteunt de inwoners die het niet zelf of samen met hun sociale omgeving kunnen oplossen, zodat zij kunnen deelnemen naar vermogen. Wanneer de veiligheid van henzelf of hun omgeving in het gedrang komt is deze inzet niet vrijblijvend. De gemeente zorgt dat er voldoende toegankelijke voorzieningen, afgestemd op de behoefte van onze inwoners en het hele gezinssysteem zijn. We accepteren dat ieder mens anders is en richten onze ondersteuning daarop in. De ondersteuning is dichtbij georganiseerd of wordt nabij gehaald. Dit doen we samen met de samenleving.
25
Bijlage II: Schema bemensing
Project
Opdrachtnemer
Projectleider
Jeugdzorg
Margriet Jonker
Anne Marie Hofstede
Contractering Informatievoorziening Wmo
Ines Tuinstra Frank Wolters Greta Hoving
Ines Tuinstra Louise Pilon Josje van Weerlee
Awbz Participatiewet Toegang
Greta Hoving Nico van der Veen Kwartiermaker toegang (vacature)
Toke Slaman Nog niet bekend Kwartiermaker toegang
Figuur II: Project opdrachtnemers en projectleiders projecten
26
