MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET A közigazgatási alapvizsga tankönyv a tananyagot megalapozó tanulmányok, és a Magyar Közigazgatási Intézet tulajdonában lévő képzési jegyzetek felhasználásával készült. A tankönyvet megalapozó tanulmányok szerzői: I. II. III. IV. V. VI. VII.
fejezet: Dr. Kökényesi József fejezet: Dr. Cseh Tamás Dr. Balázs István fejezet: Dr. Bende-Szabó Gábor Dr. Szonda Andrea fejezet: Belényesi Emese fejezet: Dr. Andriska Szilvia fejezet: Dr. Csatári László fejezet: Dr. Andriska Szilvia
A tankönyv összeállítása során felhasznált képzési jegyzetek: Közigazgatási szakvizsga Általános közigazgatási ismeretek MKI 2002: A központi állami szervek rendszere Általános államháztartási ismeretek Az Európai Unió szervezete és jogrendszere A közigazgatási eljárás - tankönyv a köztisztviselők továbbképzéséhez MKI 2005. Az Európai Unió története, intézményrendszere és működése – elektronikus tananyag MKI 2005.
Szerkesztő: Dr. Andriska Szilvia Lektor: Dr. Dudás Ferenc
2005. szeptember
2
TARTALOMJEGYZÉK ELŐSZÓ……………………………………………………………………………..……. 9 I. FEJEZET: A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYOS ALAPJAI 10 1.Alkotmányosság és hatalom…………………………………………………….......... 10 1.1. Az állam fogalma; az állam helye és szerepe a politikai rendszerben………. 10 1.2. A Magyar Köztársaság Alkotmánya………………………………...………... 11 1.2.1. Az alkotmány fogalma és jellemző formái…………………..…………...11 1.2.2. A Magyar Köztársaság Alkotmányának általános rendelkezései és szerkezete……………...……………………………………………………… 12 1.3. Az alapvető emberi és állampolgári jogok, kötelességek……………………. 13 1.3.1. Az alapvető jogok főbb csoportjai………………………………………. 13 1.3.2. Az alapvető jogokra vonatkozó fontosabb rendelkezések……………... 14 1.4. Az államszervezet felépítésének alkotmányos alapjai: az államhatalom megosztásának elve……………………………………………………………… 15 1.5. Az állam szuverenitása, a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlás formái…………………………………………………………………………….. 16 1.5.1. Az állami szuverenitás……………………………………………………. 16 1.5.2. A közvetlen hatalomgyakorlás formái…………………………………... 16 Országos népszavazás és népi kezdeményezés……………………............ 17 Helyi népszavazás és népi kezdeményezés………………………………... 17 1.5.3. A közvetett hatalomgyakorlás, a választójog, a választási alapelvek …………………………………………………………………............ 18 2. A Magyar Köztársaság államszervezete…………………………………………….. 19 2.1. Az Országgyűlés az állami szervek rendszerében……………………………. 20 2.1.1. Az országgyűlési képviselők jogállása…………………………………… 20 2.1.2. Az Országgyűlés szervezete és működése……………………………….. 21 2.2. A köztársasági elnök…………………………………………………………….23 2.2.1. A köztársasági elnök helye az államszervezetben ...……………………. 23 2.2.2. A köztársasági elnök jogállása és főbb feladatai…………………........... 24 2.3. A jogvédelmi szervek…………………………………………………… ........... 25 2.3.1. Az Alkotmánybíróság…………………………………………………….. 25 2.3.2. Az országgyűlési biztosok…………………………………………………26 2.3.3. Az igazságszolgáltatás……………………………………………………. 26 2.3.4. Az ügyészség………………………………………………………………. 27 2.4. A végrehajtó hatalom és a kormány………………………………………. 28 3.Jogszabálytan………………………………………………………………………….. 30 3.1. A jog fogalma…………………………………………………………………… 30 3.2. A jogforrások rendszere a Magyar Köztársaságban………………………… 31 3.2.1. A törvény………………………………………………………………….. 33 3.2.2. A rendelet…………………………………………………………………. 33 3.2.3. A jogszabályok érvényessége…………………………………………….. 34 II. FEJEZET: A KÖZIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE ÉS MŰKÖDÉSE
35
1. A közigazgatás felépítése………………………………………………………........... 35 1.1. A közigazgatás fogalma, feladata……………………………………………… 35 3
1.2. a közigazgatás rendszere: államigazgatás, önkormányzati igazgatás…… 1.3. A közigazgatási szervek csoportosítása…………………………………….
36 37
2. Államigazgatás……………………………………………………………………….. 38 2.1. Az államigazgatás központi szervei…………………………………………… 38 2.1.1. A kormány……………………………………………………………...... 38 A kormány szervezete és működése……………………………………………… 39 A miniszterelnök és a miniszterek jogállása……………………………………… 39 A kormány munkáját segítő szervek………………………………………………. 39 2.1.2. A minisztériumok………………………………………………………… 40 2.1.3. Az országos főhatóságok…………………………………………………. 40 2.2. Az államigazgatás helyi (területi és települési szervei)………………………. 41 2.2.1. A megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok…………………………….. 42 3. Az önkormányzati igazgatás…………………………………………………. ……... 44 3.1. Az önkormányzati rendszer alapjai, az önkormányzatok alkotmányos alapjogai………………………………………………………………44 3.1.1. az önkormányzati rendszer alapjai …………………………………….. 44 3.1.2. Az önkormányzatok alkotmányos alapjogai……………………………. 44 3.2. Az önkormányzatok típusai, feladat- és hatáskörei………………………….. 45 3.2.1. Az önkormányzatok típusai……………………………………………… 45 3.2.2. Az önkormányzatok feladat- és hatáskörei……………………………... 45 3.3. Az önkormányzatok szervezete és működésének alapvető szabályai……….. 49 3.3.1. Az önkormányzatok szervezete………………………………………….. 49 A képviselő-testület………………………………………………………………. 49 Polgármester……………………………………………………………………... 51 Bizottságok……………………………………………………………………….. 51 Polgármesteri hivatal; körjegyzőség…………………………………………….. 51 Jegyző…………………………………………………………………………….. 52 Részönkormányzat testülete…………………………………………………….... 52 3.3.2. Az önkormányzatok működése………………………………………….. 52 4. A kormányzat civil partnerei: a nonprofit szervezetek……………………………. 54 4.1. A nonprofit szektor és a civil társadalom fogalma…………………………… 54 4.2. Nonprofit szervezeti formák…………………………………………………… 54 4.3. A nonprofit szektor szerkezete………………………………………………… 55 4.4. A kormányzat és a nonprofit szervezetek kapcsolatrendszere……………….56 III. FEJEZET: ÁLLAMHÁZTARTÁSI ISMERETEK
59
1. Az államháztartás fogalma, funkciói………………………………………………... 59 1.1. Az államháztartás fogalma..…………………………………………………… 59 1.2. Az államháztartás funkciói…………………………………………………….. 59 2. Az államháztartás alrendszerei……………………………………………………... 61 2.1. A központi kormányzat költségvetése………………………………………… 61 2.2. A társadalombiztosítási alrendszer……………………………………………. 62 2.3. Az elkülönített állami pénzalapok alrendszere……………………………….. 63 2.4. A helyi önkormányzatok alrendszere………………………………………… 63 2.4.1. A helyi önkormányzatok költségvetése………………………………….. 64
4
2.5. A Magyar Államkincstár szerepe az államháztartás alrendszereinek működésében……………………………………………………… 65 3. A költségvetési szervek gazdálkodása és ellenőrzése……………………………….. 66 3.1. A költségvetési szerv fogalma………………………………………………….. 66 3.2. A költségvetési szervek alapítása, típusai……………………………………... 66 3.3. A költségvetési szervek gazdálkodása, a gazdálkodási események műveletei……………………………………………………………………………... 66 3.4. A költségvetési szervek ellenőrzése……………………………………………. 68 3.4.1. Az Állami számvevőszék…………………………………………………. 68 3.4.2. A költségvetési ellenőrzés………………………………………………… 69 3.4.3. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése………………... 69 IV. FEJEZET: A KÖZTISZTVISELŐI JOGVISZONY
71
1. A közszolgálati jogviszony intézménye……………………………………………… 71 1.1. A közszolgálat jellemzői, a közszolgálati jogviszony alanyai…………………71 1.1.1. A közszolgálati jogviszony alanyai………………………………………. 72 1.2. A köztisztviselők kiválasztása, a köztisztviselői jogviszony keletkezése…….. 72 1.2.1. A köztisztviselők kiválasztása……………………………………………. 72 1.2.2. A köztisztviselő kinevezése……………………………………………….. 73 Az alkalmazás általános feltételei………………………………………………... 73 Az alkalmazás különös feltételei…………………………………………………. 73 A kinevezés tartalma…………………………………………………………….... 74 A kinevezés módosítása…………………………………………………………....75 1.3. A közszolgálati jogviszony megszűnése, összeférhetetlenségi okok…………. 75 1.3.1. A közszolgálati jogviszony megszűnése…………………………………. 75 1.3.2. Összeférhetetlenségi okok………………………………………………... 77 1.4. A kiemelt főtisztviselői kar…………………………………………………….. 78 2. A közszolgálati jogviszony tartalma………………………………………………… 78 2.1. A köztisztviselők kötelezettségei……………………………………………….. 78 2.1.1. A köztisztviselő általános kötelezettségei………………………………... 78 2.1.2. A köztisztviselő sajátos kötelezettségei………………………………….. 79 Az utasítás végrehajtásának kötelessége……………………………………...…. 79 A vagyonnyilatkozat……………………………………………………………… 80 A köztisztviselő titoktartási kötelezettsége……………………………………….. 80 2.2. A köztisztviselők jogai………………………………………………………….. 80 2.2.1. A köztisztviselő munkavégzéssel kapcsolatos általános jogai………….. 80 2.2.2. A köztisztviselő munkavégzéssel kapcsolatos sajátos jogai……………. 80 2.2.3. A köztisztviselők sajátos jogai…………………………………………… 81 2.3. A köztisztviselők érdekvédelme, érdekképviselete…………………………… 82 2.4. A közszolgálati jogvita…………………………………………………………. 83 3. A köztisztviselők előmenetele és díjazása…………………………………………… 84 3.1. Az előmenetel feltételei és fajtái……………………………………………….. 84 3.2. A köztisztviselők illetményrendszere………………………………………….. 85 3.3. A köztisztviselők minősítése és teljesítményértékelése………………………. 87 3.3.1. Minősítés…………………………………………………………………... 87 3.3.2. Teljesítményértékelés…………………………………………………….. 88 3.4. A köztisztviselők továbbképzése………………………………………………. 89
5
4. A köztisztviselők felelősségi rendszere……………………………………………….90 4.1. A fegyelmi felelősség……………………………………………………………. 90 4.1.1. A fegyelmi vétség…………………………………………………………..90 4.1.2. A fegyelmi eljárás………………………………………………………… 90 4.1.3. A fegyelmi határozat végrehajtása………………………………………. 91 4.1.4. A fegyelmi büntetések……………………………………………………. 91 4.2. A kártérítési felelősség…………………………………………………………. 91 4.2.1. A köztisztviselő kártérítési felelőssége…………………………………... 91 4.2.2. A közigazgatási szerv kártérítési felelőssége……………………… 92 V. FEJEZET: A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS SZABÁLYAI
93
1. A közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenysége, a közigazgatási eljárási jog…………………………………….…………………………………………. 93 1.1. A hatósági cselekmények típusai………………………………………………. 93 1.2. A hatósági jogalkalmazás esetei……………………………………………….. 94 1.3. A közigazgatási hatósági eljárás és eljárásjog………………………………... 95 2. A közigazgatási eljárás alapelvei…………………………………………………….. 95 2.1. A hatósággal szemben támasztott követelményeket meghatározó alapelvek……………………………………………………………… 96 2.2. Ügyféli jogokat és ügyféli kötelezettségeket meghatározó alapelvek………... 98 3. A Ket. hatálya, a hatósági ügy, az ügyfél és a hatóság fogalma…………… 3.1. A Ket. tárgyi hatálya…………………………………………………… 3.2. A Ket. személyi hatálya………………………………………………… 3.2.1. Az ügyfél…………………………………………………………... 3.2.2. A hatóság………………………………………………………….. 3.3. A Ket. területi és időbeli hatálya…………………………………...
99 99 100 100 101 101
4. A Ket. és a különös eljárási normák…………………………………………
102
5. Joghatóság, hatáskör, illetékesség…………………………………………… 5.1. Joghatóság…………………………………………….………………… 5.2. Hatáskör…………………………………………….…………………... 5.3. Illetékesség………………………………………………………………. 5.4. A hatóság eljárási kötelezettsége………………………………………. 5.5. Hatásköri, illetékességi vita……………………………………………..
103 103 103 104 104 105
6. A közigazgatási eljárás szakaszai……………………………………………. 6.1. Az elsőfokú eljárás……………………………………………………… 6.1.1. Az eljárás megindítása…………………………………………… Kérelem…………………………………………….……………………... Értesítés az eljárás megindításáról………………………………………. 6.1.2. Az elsőfokú eljárás lefolytatása………………………………….. A kérelem vizsgálata……………………………………………………… A tényállás tisztázása és a bizonyítási eljárás……………………………. 6.1.3. Az eljárás lefolytatásának szabályai……………………………... Határidők…………………………………………………………………. Igazolási kérelem………………………………………………………… Jegyzőkönyv és hivatalos feljegyzés………………………………………
106 106 106 106 107 108 108 108 110 110 111 111 6
A képviselet szabályai az eljárásban……………………………………………... 112 Kizárás…………………………………………….……………………………… 112 Idézés, értesítés……………………………….……………………………….. 112 Az eljárás irataiba való betekintés……………………………………………….. 113 Az eljárás megszüntetése………………………………………………………… 113 Az eljárás felfüggesztése…………………………………………………………. 113 6.1.4. A hatóság döntései………………………………………………………... 114 A határozat……………………………………………………………………….. 114 Az egyszerűsített határozat……………………………………………………….. 115 A végzés…………………………………………….…………………………….. 115 Egyezség létrehozása……………………………………………………………... 115 A hatósági szerződés……………………………………………………………... 115 Határozat jellegű okirat…………………………………………………………. 116 Jogszerű hallgatással „létrehozott” határozat………………………………….. 116 A döntés közlése………………………………………………………………….. 116 6.2. A jogorvoslati eljárás…………………………………………………… ……... 117 6.2.1. Az ügyfél kérelme alapján induló jogorvoslatok……………………….. 117 Fellebbezés……………………………………………………………………….. 117 Bizottsági felülvizsgálat………………………………………………………….. 118 Újrafelvételi eljárás………………………………………………………………. 119 Méltányossági kérelem…………………………………………………………….120 6.2.2. Hivatalból indított döntés-felülvizsgálati eljárások…………………….. 120 A döntés módosítása vagy visszavonása…………………………………………. 120 Felügyeleti eljárás………………………………………………………………... 120 Felülvizsgálat az Alkotmánybíróság határozata alapján……………………….. 121 Az ügyészi óvás…………………………………………………………………… 121 6.3. Végrehajtási eljárás…………………………………………………………….. 122 6.3.1. A végrehajtás feltételei…………………………………………………… 122 6.3.2. A végrehajtás módjai……………………………………………………... 123 Pénzfizetési kötelezettség végrehajtása………………………………………….. 123 Meghatározott cselekmény végrehajtása………………………………………… 123 Meghatározott ingóság kiadása………………………………………………….. 123 7. Az elektronikus ügyintézés…………………………………………….…………….. 124 VI. FEJEZET: A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELME ÉS A KÖZÉRDEKŰ ADATOK NYILVÁNOSSÁGA
125
1. Adatvédelem és a közérdekű adatok nyilvánossága, az adatkezelés szabályai…… 125 1.1. Személyes adat………………………………………………………………….. 125 1.2. Közérdekű adat…………………………………………………………………. 127 1.3. Közérdekből nyilvános adat…………………………………………………… 128 1.4. Az adatkezelés szabályai, az érintettek jogai…………………………………. 128 1.5. Az adatvédelmi biztos…………………………………………………………...129 VII. FEJEZET: EURÓPAI UNIÓS ALAPISMERETEK
130
1. Az európai integráció kialakulása, fejlődése, az integráció célja…………………. 130 1.1. Az európai integráció kialakulása…………………………………………….. 130 1.2. Az integráció célja: az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek szabad áramlása……………………………………………………………………...132 7
1.3. Az integráció fejlődése…………………………………………………………. 132 1.4. A négy alapszabadság kiteljesedése…………………………………………… 134 1.4.1. Az áruk szabad mozgása…………………………………………………. 134 1.4.2. A szolgáltatások szabad áramlása……………………………………….. 135 1.4.3. A tőke szabad áramlása…………………………………………………...135 1.4.4. A személyek szabad áramlása…………………………………………….135 2. Az Európai unió felépítése és fő intézményei……………………………………….. 137 2.1. Az intézmények feladata és hatásköre az Unió I. pillérében ………………... 137 2.1.1.Az Európai Unió Tanácsa………………………………………………… 137 A COREPER és a tanácsi munkacsoportok……..……………………………… 138 A Tanács soros elnöksége………………………….…………………….............. 138 Döntéshozatal a Tanácsban……………………….……………………………... 138 2.1.2. Az Európai Tanács……………………………………………………….. 138 2.1.3. Az Európai Bizottság……………………………………………………... 139 A Bizottság feladatai……………………………………………………................ 139 2.1.4. Az Európai Parlament…………………………………………………… 140 2.1.5. Az Európai Közösségek Bírósága……………………………………….. 140 2.2. Döntéshozatal, jogalkotás az Európai Unió I. pillérében…………………….. 141 3. A közösségi jog és jogalkotás………………………………………………………… 141 3.1. A közösségi jog forrásai………………………………………………………... 142 3.2. Az Európai Alkotmány………………………………………………………… 143 4. Az Európai Unió I. pillérének működése…………………………………………… 144 4.1. Az EU politikái………………………………………………………………….. 144 4.1.1. Kereskedelempolitika…………………………………………………….. 145 4.1.2. A közös mezőgazdasági politika…………………………………………. 145 4.1.3. Közös közlekedéspolitika………………………………………………… 146 4.1.4. Közösségi versenypolitika……………………………………………… 146 4.1.5. A közös monetáris politika……………………………………………….. 147 4.1.6. Az EU regionális politikája………………………………………………. 148 A Strukturális Alapok……………………………………………………………... 148 A Kohéziós Alap…………………………………………………………………... 149 4.2. A II. pillér kül- és biztonságpolitikája………………………………………… 149 4.3. A III. pillér bel- és igazságügyek és rendőrségi és bűnügyi együttműködése…………………………………………………………… 150 4.4. Az EU költségvetése…………………………………………………………….. 151
8
Előszó Az elmúlt években bekövetkezett jogszabályi változások szükségessé tették a közigazgatási alapvizsga követelményrendszerének és tananyagának megújítását. A követelményrendszer és a tananyag összeállítása során arra törekedtünk, hogy a köztisztviselők számára hasznos, könnyen tanulható ismeretanyag készüljön, ami biztosítja számukra a közigazgatás rendszerében való eligazodáshoz szükséges alapismereteket. A követelményrendszerben és a tananyagban kitűzött képzési célok teljesülése csak a vizsgára felkészítő tanfolyamok és a vizsgák során mérhetők és értékelhetők. Ezért a tananyagfejlesztést nem tekintjük lezártnak, az elkövetkező vizsgaidőszakok tapasztalatai és a beérkezett visszajelzések alapján a tankönyvet 2005. december 31-ig folyamatosan javítjuk és továbbfejlesztjük. Kérjük, segítse fejlesztő munkánkat azzal, hogy megosztja velünk a tananyaggal kapcsolatos észrevételeit, a fejlesztésre vonatkozó javaslatait, melyeket az
[email protected] címre várunk. A közigazgatási alapvizsga tananyagának végleges, nyomdai változata, várhatóan 2006. januárjában készül el. A tananyag addig a honlapunkról lesz elérhető, illetőleg az internetes elérhetőséggel nem rendelkező közigazgatási szervek számára - a megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok útján - floppy lemezen biztosítjuk. Valamennyi munkatársam nevében sikeres felkészülést kívánok a közigazgatási alapvizsgára! 2005. szeptember 12. Dr. Andriska Szilvia szerkesztő
9
I. FEJEZET A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYOS ALAPJAI A fejezet tanulásával elérni kívánt képzési célok: Az emberek általában akkor érzik biztonságban magukat valamely szervezetrendszerben, akkor képesek megfelelő teljesítmények elérésére, akkor azonosulnak a szervezeti célokkal, ha pontosan ismerik azt a rendszert, amelynek részei. Az állami szervezetrendszerben a köztisztviselőt jogok illetik meg és kötelességek terhelik, amelyek érvényesülésétérvényesítését segíti a szervezetrendszer és -működés ismerete. Tananyagunk első fejezete azt a célt szolgálja, hogy a köztisztviselő tisztában legyen az állam működésének alapelveivel, az állam és a társadalom kapcsolatrendszerével, valamint az embereket és szervezeteiket az állami hatalommal szemben megillető alapvető jogokkal. Az állami szerep ismerete segítséget ad ahhoz, hogy a ráruházott közhatalmi jogosítványokat a köztisztviselő a jogállammal szemben támasztott követelményeknek megfelelően gyakorolja, és teljesítse a közszolgálatból eredő kötelezettségeit. A fejezeten belül a köztisztviselő megismeri az állam szerepét, az alkotmány általános rendelkezéseit és szabályozási tárgyköreit, az alapvető emberi és állampolgári jogokat és kötelességeket, az államszervezet felépítését, a legfőbb állami szervek szervezetét és működését, továbbá elsajátíthatja a jogszabályokkal kapcsolatos elemi ismereteket.
1. Alkotmányosság és hatalom 1.1. Az állam fogalma; az állam helye és szerepe a politikai rendszerben A társadalom működése – leegyszerűsítve - az egyes emberek, illetve az emberek és szervezeteik által létrehozott más szervezetek egymás mellett élését, valamint együttműködését jelenti. Az emberek a szükségleteiket a társadalmi együttélés keretei között elégítik ki. Az együttélés során kialakulnak azok a normák (szabályok), amelyek meghatározzák, hogy a társadalmi kapcsolatokban az egyes emberek, azok csoportjai, szervezetei hogyan viselkedhetnek, mit tehetnek és mit kötelező megtenniük, illetve milyen cselekvésektől kell tartózkodniuk. A társadalmi együttélés során az emberek és csoportjaik, illetve szervezeteik között hatalmi viszonyok alakulnak ki, azaz – leegyszerűsítve - az emberek, egyes csoportjaik, szervezeteik képesek lesznek az akaratukat érvényesíteni más emberekkel vagy azok csoportjaival szemben. Ez a hatalom a társadalmi viszonyok részét alkotja, fő célja a társadalom irányítása, az együttélés szervezése, az emberi lét fenntartásához szükséges javak elosztási rendjének meghatározása, a javak elosztása során keletkezett konfliktusok kezelése, a társadalmi együttélési szabályok megalkotása és betartatása stb. A modern társadalmakban ez a társadalomszervezés az ú.n. politikai rendszer keretei között valósul meg. A politikai rendszer sok elemből tevődik össze, ilyenek pl. a politikai pártok, az érdekszövetségek, az egyesületek, a társadalmi mozgalmak és az állam intézményei. Az állam – sok más jellemzője mellett – olyan intézmények (parlament, kormány, államfő, alkotmánybíróság, önkormányzatok, bíróság, ügyészség stb.) rendszere, amelyek fő sajátossága, hogy működésük során közhatalmat gyakorolnak. A közhatalom gyakorlása azt jelenti, hogy e szervezetek vagy mindenkire, vagy egy-egy személyre (csoportra, szervezetre) kötelező döntést hozhatnak (jogot alkothatnak, illetve egyedi döntéseket hozhatnak), és e 10
döntéseket az emberek, illetve szervezeteik kötelesek végrehajtani. Amennyiben a döntéssel érintettek e „parancs” végrehajtását megtagadják, az állam végső fokon közvetlen fizikai kényszer alkalmazásával is kikényszerítheti a döntés végrehajtását. 1 Az állam a politikai rendszer elemeként – a demokratikus társadalmakban az emberek (a választók) által ellenőrzötten – közhatalom birtokában szervezi a társadalom életét, amelynek keretében a következő főbb funkciókat látja el: • • •
• •
megalkotja a társadalmi együttélés alapvető jogi szabályait és gondoskodik azok betartatásáról, társadalmi, gazdasági programokat dolgoz ki az emberek életkörülményeinek alakítására (gazdaságpolitikai, egészségügyi, közművelődési stb. politika meghatározása és végrehajtásának szervezése), összegyűjti a jövedelemmel, vagyonnal rendelkezőktől a társadalmi közös szükségletek kielégítéséhez szükséges pénzt (adóztatási jog), és ebből gondoskodik a közszolgáltatások megszervezéséről (iskolák, kórházak, közutak, szociális intézmények stb. létesítése, működtetése és támogatása), ellátja a közbiztonsági és honvédelmi feladatokat, együttműködik más államokkal a közös feladatok megoldásában (külpolitika).
A demokratikus politikai rendszerekben az állam a jogszabályok által meghatározott keretek között, az alkotmányos rendnek megfelelően működik (jogállam). Ez azt jelenti, hogy az állampolgárok által megválasztott parlament, önkormányzatok, államfő és az általuk létrehozott állami szervek (pl. kormány, minisztériumok, polgármesteri hivatalok, rendőrség) kötelesek a hatályos alkotmány, a törvények és az egyéb jogszabályok rendelkezéseit, azok szellemét működésük során betartani, valamint kötelesek biztosítani az emberi és állampolgári jogok érvényesülését. Az állam felépítésére, működésére vonatkozó alapvető szabályokat – általában – az alkotmánytörvény, illetve az alkotmányos szabályok tartalmazzák. 1.2. A Magyar Köztársaság Alkotmánya 1.2.1. Az alkotmány fogalma és jellemző formái Az alkotmány az államhatalom gyakorlásának, az állam és a társadalom kapcsolatának legfontosabb szabályait és módjait összefoglaló törvény. A modern társadalmakban az alkotmány olyan különleges törvényt jelent, amely alapvetően meghatározza egy ország állami berendezkedését. Részletesen szabályozza az államszervezet felépítését, annak működési rendjét és biztosítja az állampolgárok jogait, különösen a szabadságjogait. Egy demokratikus alkotmány elfogadásával tehát az állam önmagát korlátozza egy kiszámítható, az egyén szabadságát biztosító társadalmi rend kiépítése érdekében. Történetileg az alkotmányoknak két fő típusa alakult ki: a történeti (más néven íratlan) és a kartális (más néven írott) alkotmány. A történeti alkotmány a különböző történeti időszakokban elfogadott törvények és kialakult szokások, szabályok, jognyilatkozatok összessége, amelyek az államhatalom gyakorlásának és 1
A parlament törvényben (jogszabályban) előírja, hogy akit a bíróság szabadságvesztésre ítélt, az köteles a büntetés-végrehajtási intézetbe bevonulni. Amennyiben ennek nem tesz eleget, a rendőrség közvetlen erőszakot alkalmazva (pl. megbilincseli és betuszkolja a rabszállítóba) is jogosult a börtönbe beszállítani.
11
az alapvető állampolgári jogok tartalmának kérdéseit szabályozzák. Ilyen alkotmánya volt Magyarországnak 1949-ig. Ezt hívták ezeréves alkotmánynak. A kartális alkotmányt alaptörvénynek tekintik, amellyel nem lehet ellentétes egyetlen más – az adott országban megalkotott - jogszabály sem. Az írott alkotmányt vagy alkotmányozó nemzetgyűlés vagy a legfelsőbb képviseleti szerv (Országgyűlés) fogadja el (esetleg népszavazás erősíti meg). Formai szempontból az alkotmány alaptörvény, mert: • a jogforrási rendszer csúcsán helyezkedik el, ebből eredően minden alacsonyabb szintű jogszabálynak - a törvényeket is ide értve - összhangban kell állnia az alkotmánnyal, továbbá • az alkotmányozásnak sajátos eljárási szabályai vannak, ezért rendelkezéseit „megfontoltabban” lehet változtatni, mint más törvényekét. Tartalmi szempontból az alkotmány attól alaptörvény, hogy magában foglalja: • az adott ország gazdasági és társadalmi rendjére, • állam- és kormányformájára, • az alapvető jogokra és kötelességekre, valamint • az állami szervek egyes típusainak szervezetére és működésére vonatkozó legfontosabb szabályokat. 1.2.2. A Magyar Köztársaság Alkotmányának általános rendelkezései és szerkezete Az alkotmány deklarálja, hogy Magyarország államformája köztársaság, a köztársaság alapértékeit pedig az a rendelkezés tartalmazza, hogy: „a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”. A jogállam azáltal valósul meg, hogy az alkotmányban foglalt rendelkezéseket nemcsak az állampolgárok, hanem maga az állam is betartja. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy az állami szervek a jog által meghatározott keretek között és az állampolgárok számára is megismerhető és kiszámítható módon működjenek, továbbá hogy a jogszabályok egyértelműek és világosak legyenek. A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. A Magyar Köztársaság elismeri az ember alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelezettsége. E kötelezettség nem merülhet ki abban, hogy az állam nem sérti meg az emberek jogait, hiszen gondoskodnia kell azok érvényesüléséről is. Az alkotmányban a gazdasági élet szabályozására irányuló rendelkezések is közvetlenül megtalálhatók. Ezek közül a legfontosabbak: a piacgazdaság deklarálása, a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúsága és egyenlő védelme, a vállalkozás joga és a gazdasági verseny szabadsága. Az alkotmány az állam feladatává teszi az állampolgárok védelmét és a róluk való gondoskodást. A Magyar Köztársaság a rászorulókról sokrétű szociális intézkedésekkel gondoskodik. A Magyar Köztársaság hatályos alkotmánya az alábbi fejezeteket tartalmazza: I. II. III. IV. V.
fejezet: fejezet: fejezet: fejezet fejezet:
VI.
fejezet:
Általános rendelkezések Az Országgyűlés A köztársasági elnök Az Alkotmánybíróság Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank 12
VII. VIII. IX. X. XI. XII. XIII. XIV.
fejezet: fejezet: fejezet: fejezet: fejezet: fejezet: fejezet: fejezet:
A kormány A Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek A helyi önkormányzatok A bírói szervezet Az ügyészség Alapvető jogok és kötelességek A választások alapelvei A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei
1.3. Az alapvető emberi és állampolgári jogok és kötelességek Az alapvető jogok ismerete nélkülözhetetlen a köztisztviselők számára. A jogszerű, az alapvető jogokat érvényesítő közigazgatási eljárás csak akkor lehetséges, ha a köztisztviselő tisztában van azzal, hogy a „hivatallal” kapcsolatba kerülő embereket milyen alapjogok illetik meg, illetve melyek az alapvető kötelességeik. Ezek az ismeretek segítenek annak megértésében, hogy feladataik ellátása során a közigazgatási szervek nem nekik alárendelt egyéneket igazgatnak, hanem közreműködnek, segítenek az emberi és állampolgári jogok, illetve az alapvető kötelességek minél teljesebb érvényesítésében. Az alapvető jogok az emberi és az állampolgári jogokat foglalják magukban. Az alapvető jog azt jelenti, hogy e jogok az embereket (esetenként a szervezeteket) alanyi jogon illetik meg, azaz az állam köteles ezek érvényesülését biztosítani, és ha nem teszi, akkor e jogok az állammal szemben akár a bíróság útján is kikényszeríthetők. Az alapvető jogok mennyisége és védelmének minősége alapvetően meghatározza az állam, a közhatalmi szervezetrendszer és az emberek viszonyát. A totalitárius (antidemokratikus) államokban jellemzően nem, vagy alig érvényesülnek az alapvető jogok, míg a demokratikus államokban folyamatosan bővül azok katalógusa, és egyre több garancia épül ki a védelmükre (pl. bíróság, alkotmánybíróság, állampolgári jogok biztosa által nyújtott védelem kialakítása). 1.3.1. Az alapvető jogok főbb csoportjai 2 A jogok alanyai szerint az alapjogok vagy az emberi vagy az állampolgári jogok körébe tartoznak. Az emberi jogok körébe azok az alapvető jogok tartoznak, amelyek minden embert megilletnek függetlenül attól, hogy melyik állam polgárai, és hogy éppen hol tartózkodnak (pl. az élethez való jog, a szabadságjogok, a tulajdonhoz való jog). Az emberi jog minden ember veleszületett és elidegeníthetetlen joga, azaz senki által, az állam által sem vonható el, és az ember sem mondhat le róla. Az emberi jogok is korlátozhatóak azonban, ha annak az alkotmányos feltételei fennállnak. Az élethez való jog tiszteletben tartására hivatkozva pl. a katona nem tagadhatja meg a tűzparancs végrehajtását, azaz adott esetben köteles az ellenség életét kioltani, ha arra parancsot kap. Minden embernek joga van a szabadsághoz, de a bíróság - megfelelően szabályozott eljárás keretében szabadságvesztésre ítélheti a bűnelkövetőt, azaz korlátozhatja annak szabadságát.
Az állampolgári jogok és kötelességek körébe azok az alapjogok és kötelességek tartoznak, amelyek kizárólag az adott állam állampolgárait illetik meg, illetve terhelik (pl. a választójog, közhivatal viselésének joga, a közügyek vitelében való részvétel joga, népszavazás és népi kezdeményezés joga, honvédelmi kötelezettség). 2
A jogok csoportosítása sokféle a szakirodalomban. Az alábbiakban egy lehetséges, a tanulást segítő csoportosítást adunk.
13
Az állampolgári jogok az állampolgárokat illetik meg. Az állampolgárság az állam és a természetes személy közötti jogi kapcsolat, amelynek keretében az államot és polgárát kölcsönösen jogok illetik meg, illetve kötelességek terhelik. Az alapvető jogok – tárgyuk szerint – a következők szerint csoportosíthatók: • a politikai rendszerhez kapcsolódó alapjogok (szabadságjogok, politikai jogok), • a gazdasági rendszerhez kötődő alapjogok (gazdasági, szociális, kulturális alapjogok). 1. sz. táblázat: Az alkotmányos alapjogok és kötelességek katalógusa 3 Alapvető jogok
A tulajdonhoz való jog Szabadságjogok
Politikai alapjogok
Gazdasági, szociális és kulturális alapjogok
Alapvető kötelességek
az élethez és emberi méltósághoz való jog a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog a jogorvoslathoz való jog lakóhely szabad megválasztása személyiségi jogok petíciós jog egyesülési jog gyülekezési jog véleménynyilvánítás és a sajtó szabadsága a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadság a gyermek nevelésének szabad megválasztása a tanszabadság és a tanítás szabadsága a tudományos és a művészeti élet szabadsága a sztrájkjog választójog a népszavazás kezdeményezésére irányuló jog helyi önkormányzás joga a közügyek vitelében való részvétel joga a közhivatal viseléséhez való jog az egyenlőséghez való jog az állampolgársághoz való jog a munkához való jog a munka és a foglalkozás szabad megválasztásának joga a pihenéshez való jog az egészséghez való jog a művelődéshez való jog a szociális biztonsághoz való jog a jogszabályok betartása közterhekhez való hozzájárulás tankötelezettség honvédelmi kötelezettség
1.3.2. Az alapvető jogokra vonatkozó fontosabb rendelkezések A Magyar Köztársaság Alkotmánya alapján az állam elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezeket tiszteletben tartja, és kötelességének tekinti az alapjogok védelmét. Az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó lényegi szabályokat törvény állapítja meg, de az alapvető jog lényeges tartalmát törvénnyel sem lehet korlátozni. Ez azt jelenti, hogy az alapjog ugyan törvénnyel korlátozható, de csak olyan mértékben, hogy az ne érintse a jog lényeges tartalmát, illetve a korlátozás csak alkotmányosan elismerhető cél érdekében, a szükséges és arányos mértékben megengedett. 3
A táblázatban összefoglalt alapvető jogok teljes körét a vizsgán nem kell tudni felsorolni. Ismerni kell az alapvető jogok 3 főbb csoportját, és mindegyikhez legalább 2-3 példát kell tudni.
14
A tulajdonhoz való jog alapjog, ezért akarata ellenére senki sem fosztható meg a tulajdonától. Előfordulhat azonban, hogy a tulajdonjog akadályozza egy másik alkotmányosan elismert cél érvényesülését, pl. az ország egy részének gazdasági érdekeit szolgáló autópálya megépítését, ha az autópálya nyomvonalán fekvő föld tulajdonosa nem akarná eladni a földjét az építtetőnek. A jog ebben az esetben megengedi, hogy a földrészletet kisajátítsák, azaz a tulajdonos akarata ellenére elvonja az állam a tulajdonjogot (igaz: azonnali, feltétlen és teljes kártérítés mellett). Hogyan lehetséges ez, ha a tulajdonjog elvonása sérti a tulajdonhoz való jog érvényesülését? Úgy, hogy az alapjogi védelem csak olyan mértékben illeti meg a jogosultat, amilyen mértékben az szükséges és arányos egy másik alapjog vagy alkotmányosan elismerhető cél érvényesülésével.
1.4. Az államszervezet felépítésének alkotmányos alapjai: az államhatalom megosztásának elve A demokratikus jogállamok arra az álláspontra helyezkednek, hogy a közhatalom gyakorlását többféle állami szervtípus között kell megosztani. Ennek az a célja, hogy az ú.n. hatalmi ágak – a választópolgárok ellenőrzése mellett - egymás által is ellenőrizhetők legyenek. Ez az egyik biztosítéka az állami szervek törvényes működésének, a jog uralmának. Az államhatalom megosztásának elve szerint az állam funkcióit törvényhozás, végrehajtás és igazságszolgáltatás szerint kell meghatározni, s az e funkciókat megvalósító hatalmakat szervezetileg és személyileg is el kell különíteni egymástól. A hatalommegosztás elve az államszervezet felépítésének alkotmányos elvévé vált a Magyar Köztársaságban is. 4 Az állami szervek és hatásköreik következetes elválasztásának, a hatalomkoncentráció megszüntetésének és a hatalmi szervek egyensúlya megteremtésének igénye és követelménye elméleti szinten a polgári átalakulás idején, a polgárság politikai hatalomban való részesedése érdekében került megfogalmazásra (John Locke, Charles Montesquieu). Montesquieu háromféle hatalmat: törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalmat különböztetett meg, amelyek ellátására az alkotmányban meghatározott, tudatosan kialakított önálló szervtípusok alkalmasak. Az egyes államokban a hatalmak elválasztásának elméleti modellje más-más módon kerül alkotmányozásra és egymástól eltérő gyakorlati megoldásokat mutat. Az Amerikai Egyesült Államok 1787. évi alkotmánya a hatalmi ágak közötti fékek és ellensúlyok széles rendszerét hozta létre, amelyekkel az egymástól elválasztott törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom kontrollálhatja egymást. Ezáltal egymással konkuráló hatáskörök alakulnak ki. Az 1791-es francia alkotmány az államhatalmi ágak megosztását úgy kívánta megvalósítani, hogy lehetetlenné tegyen a másik hatalmi ág feladatainak ellátásába történő bármiféle beavatkozást. A hatalmi ágaknak ez a teljes és merev elválasztása azonban a gyakorlatban sem Franciaországban, sem a francia modellt alkalmazó más államokban nem valósult meg. A XIX. század elejétől Benjamin Constant nyomán a három klasszikus ágon kívül további, egymástól viszonylag elkülönült hatalmakat (királyi hatalom, municipális hatalom, alkotmánybíróság) is megkülönböztetnek.
Az államhatalom megosztása azt jelenti, hogy sem a törvényhozó, sem a végrehajtó, sem az igazságszolgáltatási szervezet nem képes egymagában gyakorolni a teljes közhatalmat, ami jótékonyan hat e szervezetek jogszerű, ezért kiszámítható és ellenőrizhető működésére. Alkotmányunk ezt – többek között – azzal biztosítja, hogy: • •
elhatárolja egymástól az Országgyűlés, az államfő, a kormány, a bíróságok, az ügyészségek, az önkormányzatok feladatait, jogait és kötelességeit, továbbá e rendelkezések betartásának ellenőrzését az alkotmánybíróságra bízza; az egyes közhatalmi szervek csak a saját feladat- és hatáskörükben jogosultak eljárni, és ha ettől eltérnek, a hatáskör hiányában hozott döntésük vagy eleve semmis, vagy azt
4
Ez annak ellenére igaz, hogy az alkotmány nem rendelkezik kifejezetten a hatalommegosztásról mint államszervezési elvről. Az Alkotmánybíróság azonban az alkotmány több rendelkezésének értelmezésével már 1990-ben levezette, hogy a magyar államszervezet felépítésének és működésének egyik alapelve a hatalmi ágak szétválasztása.
15
az arra hivatott szervezet (alkotmánybíróság, bíróság vagy ezek tekintetében a parlament) megsemmisíti.
1.5. Az állam szuverenitása, a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlás formái 1.5.1. Az állami szuverenitás A szuverenitás állami főhatalmat jelent a más államokkal szemben, illetve az adott országon belül. Ennek megfelelően megkülönböztetünk külső és belső szuverenitást. A külső szuverenitás azt jelenti, hogy az állam a hatalmát mindenféle külső befolyástól, ellenőrzéstől mentesen, önállóan gyakorolja. A belső szuverenitás az államon belüli hatalmat jelenti, azt, hogy – szervezetei útján – az állam mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhat, és azok végrehajtását kikényszerítheti. A belső szuverenitás gyakorlása szempontjából fontos a főhatalom eredetének és gyakorlása módjának tisztázása. A belső szuverenitás – a modern államokban általában elfogadott tétel szerint – népszuverenitás, azaz az állam a választóktól nyer felhatalmazást a hatalom gyakorlására. A Magyar Köztársaság a népszuverenitás elvén felépülő állam. A külső szuverenitás abban fejeződik ki, hogy az állam védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, továbbá a nemzetközi szerződésekben rögzített határait. A belső szuverenitásról pedig az alkotmány kimondja, hogy „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a szuverenitását választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.” 1.5.2. A közvetlen hatalomgyakorlás formái A közhatalom gyakorlásának történetileg két formája alakult ki: a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia. Képviseleti demokrácia esetén a nép az általa választott képviselők révén (közvetett hatalomgyakorlás) alkotja a törvényeket, gyakorolja a közhatalmat, míg a közvetlen demokrácia lényege, hogy az állampolgárok személyesen vesznek részt a törvényhozásban, a közügyek intézésében. Mai viszonyaink között ez elképzelhetetlen, de a közvetlen hatalomgyakorlás egyes formái hazai jogrendünkben is megtalálhatók. A nép közvetlen hatalomgyakorlási formái sokfélék lehetnek (népgyűlés, népi vétó, népszavazás, népi kezdeményezés, az igazságszolgáltatásban való részvétel: esküdtszéki bíráskodás, népi ülnökök részvétele a bíróságban). Ezek közül két olyan forma van, amelynek során az érintett választók mindegyike részt vehet a hatalom gyakorlásában: a népszavazás és a népi kezdeményezés. A népszavazás és a népi kezdeményezés során a választópolgárok közvetlenül gyakorolják a népszuverenitást, vagyis kiemelkedő jelentőségű ügyekben közreműködnek a legfontosabb állami döntések meghozatalában. A népszavazás lehet országos vagy helyi, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerülhet sor. A népszavazás tárgya: az Országgyűlés, illetőleg a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozó kérdés. A népi kezdeményezés (amely lehet országos vagy helyi) arra irányul, hogy az Országgyűlés, illetőleg a helyi önkormányzat tűzze napirendjére a kezdeményezésben megfogalmazott, hatáskörébe tartozó kérdést.
16
Országos népszavazás és népi kezdeményezés Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés köteles elrendelni az ügydöntő népszavazást. A köztársasági elnök, a kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada, illetőleg 100 000 választópolgár kezdeményezése esetén pedig az Országgyűlés mérlegelés alapján elrendelheti a népszavazást. Vannak olyan témakörök, amelyekben nem lehet országos népszavazást tartani. Nem lehet országos népszavazást tartani a költségvetésről, annak végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezeti kérdésekről, a hatályos nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek teljesítéséről, illetve az e kötelezettséget tartalmazó törvények tartalmáról, az Országgyűlés feloszlásáról, a kormány programjáról, a rendkívüli jogrend bevezetéséről, a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról, a helyi önkormányzat képviselő testületének feloszlatásáról, továbbá a közkegyelem gyakorlásáról.
A népszavazás kezdeményezését a kérdés megfogalmazásával kell kezdeni, majd aláírásgyűjtő íveken a választópolgároknak aláírásukkal kell kezdeményezniük a népszavazás elrendelését. A népszavazás elrendeléséről az Országgyűlés dönt, a népszavazás időpontját a köztársasági elnök tűzi ki. A népszavazás akkor eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Ez arra irányulhat, hogy az Országgyűlés valamely, a hatáskörébe tartozó kérdést tűzze napirendjére és tárgyalja meg. A népszavazás hatását tekintve lehet ügydöntő, amikor a népszavazás eredménye kötelező az Országgyűlésre, illetőleg véleménynyilvánító, amikor a népszavazás eredménye nem kötelezi az Országgyűlést az eredménynek megfelelő tartalmú döntés meghozatalára. A kötelező népszavazás csak ügydöntő lehet, míg a mérlegelés alapján elrendelt népszavazás lehet ügydöntő és véleménynyilvánító is. Helyi népszavazás és népi kezdeményezés Helyi népszavazás és népi kezdeményezés tárgya a helyi önkormányzat képviselő-testülete hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A helyi népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerülhet sor. A helyi önkormányzatokról szóló törvény (Ötv.) keretjelleggel szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés intézményét, a két intézmény részletszabályainak megalkotását pedig az önkormányzatokra bízza. A népszavazás eredménye a képviselő-testületre kötelező (ügydöntő népszavazás). Az Ötv. meghatározza, hogy az önkormányzat képviselő-testülete mely esetekben köteles helyi népszavazást elrendelni, illetőleg mely kérdésekben rendelhet el mérlegelés alapján népszavazást. Kötelező népszavazást elrendelni: a településnek a területével határos másik megyéhez történő átcsatolására irányuló kezdeményezés, a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése, új község alakításának kezdeményezése, lakott területrész átadása, átvétele, cseréje, társult képviselő-testület alakítása, a társult képviselő-testületből való kiválás esetén, továbbá abban az ügyben, amelyet az önkormányzati rendelet meghatároz. Nem lehet helyi népszavazást tartani az önkormányzat költségvetéséről, a helyi adónemeket és mértéküket megállapító rendeletekről, a helyi önkormányzati képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési és személyi kérdésekről, továbbá a helyi képviselő-testület feloszlásának kimondásáról. Az Ötv. keretjelleggel szabályozza azt is, hogy hány választópolgár kezdeményezése esetén köteles a képviselő-testület helyi népszavazást elrendelni.
17
Helyi népi kezdeményezés útján mindazok az ügyek terjeszthetők a képviselőtestület elé, amelyek eldöntése annak hatáskörébe tartozik. 1.5.3. A közvetett hatalomgyakorlás, a választójog, a választási alapelvek Az állampolgárok a hatalom gyakorlásában többnyire közvetett módon, azaz képviselőik útján vesznek részt. Azoknak a képviselőknek a kiválasztása, akik a választókat az Országgyűlésben, illetve az önkormányzatokban képviselik, a választójogi és a választási eljárási szabályok alapján történik. A választójogi és a választási eljárási szabályok együttesen alkotják a választási rendszert. A választójogi szabályok azt mondják meg, hogy ki választhat (aktív választójog), és ki választható (passzív választójog). Az előbbi a szavazásra jogosultság (szavazati jog), az utóbbi a választhatóság feltételeit határozza meg. A Magyar Köztársaságban az aktív és passzív választójog döntően egybeesik, érvényesülésük azonos feltételhez, a nagykorúság eléréséhez kötött. Alkotmányunk szerint az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, a megyei és a fővárosi közgyűlés tagjait, továbbá a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. 2.
sz. táblázat: Az aktív és passzív választójog 5 Országgyűlési képviselők választása
Helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása
Európai parlamenti képviselők választása
Aktív választójog (választó)
Nagykorú magyar állampolgár, aki a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkezik.
A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező: nagykorú magyar állampolgár és az EU más tagállamának állampolgára.
Passzív választójog (választható)
Nagykorú magyar állampolgár, aki a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkezik.
Az MK területén lakóhellyel rendelkező: nagykorú magyar állampolgár, és az EU más tagállamának nagykorú állampolgára, ha a szavazás napján az MK területén tartózkodik. Menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személy, amennyiben a választás napján az MK területén tartózkodik. Az MK területén lakóhellyel rendelkező: nagykorú magyar állampolgár, és az EU más tagállamának nagykorú állampolgára (polgármesterré főpolgármesterré csak magyar állampolgár választható)
A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező: nagykorú magyar állampolgár és az EU más tagállamának nagykorú állampolgára.
A választójog demokratizmusát a választási alapelvek rögzítése és érvényesítése biztosítja. A választójog általánossága azt jelenti, hogy a szavazati jog minden nagykorú állampolgárt megillet. Nincs választójoga annak, aki: • cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll, • a közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll, • szabadságvesztés büntetését tölti, • büntetőeljárásban jogerősen elrendelt, intézeti kényszergyógykezelés alatt áll. A választójogból való kizárást csak bírósági ítélet alapozhatja meg. 5
A táblázat a tanulást segítő tájékoztató jellegű ismereteket tartalmaz, a vizsgán nem kell tudni őket.
18
A választójog egyenlősége azt jelenti, hogy minden választásra jogosult állampolgárnak azonos szavazata van, s minden szavazat azonos értékű. A szavazás közvetlensége azt jelenti, hogy a választások alkalmával a választópolgárok közvetlenül a jelöltre (jelöltekre) adhatják le szavazatukat. A választójog közvetettségének több fajtája alakulhat ki. Ilyen az elektoros választási rendszer (az USA elnökének megválasztásánál), a kooptálás intézménye (amikor a választott szerv maga választ új tagot) vagy a képviselőtestület által történő megválasztás (pl. a megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés tagjai választják meg).
A szavazás titkossága azt biztosítja, hogy a választópolgár mindenki más kizárásával, belső meggyőződése alapján dönthessen arról, hogy kire, illetőleg melyik párt jelöltjeire adja szavazatát. A szavazás titkosságát törvényi előírások garantálják: a szavazás zárt fülkében történik, ahol a választópolgár egyedül tartózkodik, a szavazólapokat borítékban kell elhelyezni, majd lezárt és lepecsételt urnába bedobni; az urnát a szavazatszámláló bizottság bontja fel a törvényi előírások betartásával. A titkosságot büntetőjogi szankciók is védik. A választási eljárás szabályai a választás lebonyolításának módját, formáit határozzák meg. A választási eljárási normák a választók nyilvántartására, a képviselők jelölésére, a választási propagandára, a választási szervezetrendszerre és annak működésére, a szavazás módjára, a választás eredményének megállapítására, az időközi választásra, a jogorvoslatokra, továbbá a megbízólevelekre vonatkozó szabályok összessége. A választáson az vehet részt, akit a helyi önkormányzat polgármesteri hivatalának vezetője (jegyző) a személyiadat- és lakcímnyilvántartás adatai alapján nyilvántartásba vesz. A nyilvántartásba vételről, a szavazás helyéről és idejéről az állampolgárok értesítést kapnak (ezt hívják kopogtató cédulának). A választást a választási szervek bonyolítják le, melyek feladata a választás tisztaságának biztosítása és a törvények betartása.
2. A Magyar Köztársaság államszervezete Hatályos alkotmányunk szerint a Magyar Köztársaságban az államhatalom gyakorlásában az alábbi szervek vesznek részt: 2. sz. táblázat: A Magyar Köztársaság államszervezete Törvény- Államfő (semleges hozó hatalom: hatalom):
Jogvédelmi szervek
Végrehajtó hatalom:
Az alkotmány és az alkotmányos jogok védelme Országgyűlés
Köztársasági elnök
Kormány minisztériumok országos főhatóságok államigazgatás helyi szervei
Alkotmánybíróság
Országgyűlési biztosok
Igazság-szolgáltatás szervei: Bíróságok
Ügyészségek
A helyi közügyek ellátására létesített szervek: Helyi és területi önkormányzatok
19
2.1. Az Országgyűlés az állami szervek rendszerében Magyarországon a törvényhozói hatalmat az Országgyűlés gyakorolja. Az Országgyűlés az alkotmány rendelkezése szerint a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve, amely a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. Az Országgyűlés két legfontosabb funkciója: • a törvényhozó hatalom gyakorlása és • a végrehajtó hatalom ellenőrzése. Az Országgyűlés alapvető feladata a törvényalkotás, és ennek révén nagy befolyása van az egyéb állami szervek tevékenységére, meghatározza azok szervezetét, működését, költségvetését, megválasztja azok vezetőit. Az Országgyűlés feladatai – jellegüknél fogva – öt csoportba sorolhatók. Ezek a csoportok az alábbiak: szabályozó jellegű döntések meghozatala, a kormány ellenőrzése, döntés személyek megválasztásáról, védelmi feladatok és egyéb feladatok. 4. sz. táblázat: Az Országgyűlés feladatai 6 Szabályozó jellegű döntések meghozatala
A kormány ellenőrzése
Személyi döntések
Az alkotmány és a törvények megalkotása A költségvetés és a zárszámadás elfogadása
A kormányprogram elfogadása
Az országgyűlés tisztségviselőinek megválasztása Az államhatalmi ágak vezetőinek (tagjainak) megválasztása: Köztársasági elnök Miniszterelnök Alkotmánybíróság tagjai Országgyűlési biztosok ÁSZ elnöke, alelnökei Legfelsőbb Bíróság elnöke Legfőbb ügyész
Társadalmi, gazdasági terv meghatározása
Egyes nemzetközi szerződések megkötése
Döntés a kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítványról Interpelláció a kormányhoz és tagjaihoz, kérdés benyújtása és döntés a válasz elfogadásáról A költségvetés végrehajtásának ellenőrzése
Védelmi feladatok
Egyéb feladatok
Hadiállapot kinyilvánítása
Közkegyelem gyakorlása
Békekötés
Országos népszavazás és népi kezdeményezés kiírása
Rendkívüli- és szükségállapot bevezetése
Területszervezési döntések meghozatala
Döntés a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról
Helyi önkormányzat feloszlatása
2.1.1. Az országgyűlési képviselők jogállása Magyarországon az Országgyűlés tagjait a választók általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják négyéves időtartamra. Az Országgyűlésben 386 képviselő dolgozik. A képviselők a képviselői tevékenységüket a köz érdekében végzik. A 6
A táblázatban összefoglalt feladatok teljes körét a vizsgán nem kell tudni felsorolni. Ismerni kell a feladatok öt csoportját, és mindegyikhez legalább két példát kell tudni.
20
képviselők jogállását azon jogosítványok és kötelességek összessége határozza meg, amelyek e minőségében végzett tevékenysége kapcsán megilletik, illetve terhelik őket. Az országgyűlési képviselők joga, hogy: • törvényt kezdeményezhetnek, • az Országgyűlés elé javaslatokat terjeszthetnek, • a vitában felszólalhatnak, • a határozat meghozatalában részt vehetnek, • megválaszthatók az Országgyűlés tisztségviselőjének (elnök, alelnök, jegyző), az országgyűlési bizottságok tisztségviselőjének (elnök, alelnök) vagy tagjának, • az ügyrendben meghatározott módon a bizottságok ülésein részt vehetnek, • az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosaihoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a kormányhoz, annak bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben. (A kérdés arra szolgál, hogy a képviselő valamilyen közérdekű ügyben felvilágosítást kapjon, az interpellációt pedig magyarázat kérése céljából terjesztik elő.) Az országgyűlési képviselők jogállásának fontos eleme a képviselők mentelmi joga. A mentelmi jog rendeltetése az, hogy a képviselő félelem nélkül és a végrehajtó hatalom esetleges zaklatásaitól mentesen tudja ellátni képviselői feladatait. A mentelmi jog magában foglalja a felelőtlenséget és a sérthetetlenséget. A felelőtlenség azt jelenti, hogy a képviselő (és a volt képviselő) bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható felelősségre a parlamentben leadott szavazata, illetve a megbízatásának gyakorlása idején általa közölt tény vagy vélemény miatt. A sérthetetlenség alapján a képviselőt csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával indítható és folytatható büntető-, valamint szabálysértési eljárás vagy alkalmazható ellene büntető eljárásjogi kényszerintézkedés. A képviselők képviselői tevékenységüket az alkotmánynak és a törvényeknek megfelelően végzik, kötelesek az ügyrend előírásait betartani, választókerületük problémáinak megoldását a közérdekre figyelemmel elősegíteni. A képviselőknek joguk és kötelességük is egyben, hogy részt vegyenek az Országgyűlés ülésein, továbbá annak a bizottságnak a munkájában, amelynek tagjai. Joguk és kötelességük, hogy aktív munkájukkal az Országgyűlés eredményes működését elősegítsék. 2.1.2. Az Országgyűlés szervezete és működése Az Országgyűlést négyévi időtartamra választják. Az Országgyűlés szervezetét az alakuló ülésen határozzák meg. Az alakuló ülést - a választást követő egy hónapon belüli időpontra - a köztársasági elnök hívja össze. Az Országgyűlés működési rendjét a Házszabály tartalmazza. Az Országgyűlés tisztségviselői: az Országgyűlés elnöke, alelnökei és a jegyzők. Az elnök legfőbb feladata, hogy megszervezze a parlamenti munkát, összehívja az ülésszakokat és az üléseket, vezesse az üléseket, ügyeljen a házszabályok helyes alkalmazására, hivatalos és ünnepélyes alkalmakkor képviselje az Országgyűlést. Az elnököt akadályoztatása esetén - vagy megbízásából - az egyik alelnök helyettesíti, akinek jogai és kötelességei azonosak az elnökével. A jegyzők feladata az ülés lebonyolításának technikai segítése, a szavazatszámlálás, a titkos szavazás lebonyolítása, a jegyzőkönyvek szerkesztése. 21
1. sz. ábra: Az Országgyűlés szervezete Az Országgyűlés elnöke
Tisztségviselők (alelnökök, jegyzők)
Bizottság
Frakciók
Házbizottság
Frakciók
Bizottság
Frakciók
Képviselők
A bizottságok az Országgyűlés véleményező, javaslattevő, kezdeményező, - a törvényben és a Házszabályban meghatározott esetekben - ügydöntő és a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő szervei. Az Országgyűlésben állandó és ideiglenes bizottságok működnek. Az állandó bizottságokról a házszabály rendelkezik, és megjelöli, hogy mely állandó bizottságok létrehozása kötelező. Az Országgyűlés megalakulását követően létrehozza állandó bizottságait. Az állandó bizottságok a parlamenti ciklus egésze alatt működnek, és a működési területüket érintő bármely kérdést megtárgyalhatnak, abban állást foglalhatnak. Az állandó bizottságok joga és kötelessége működési körükben előkészíteni a törvénytervezetek és javaslatok tárgyalását. Az állandó bizottságok száma és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez igazodik. Kötelező létrehozni az alkotmányossággal, a költségvetéssel, a külügyekkel, az európai uniós ügyekkel, a honvédelemmel, továbbá a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel foglalkozó állandó bizottságokat.
Az Országgyűlés meghatározott meghatározott ügyek intézésére vizsgálóbizottság) alakíthat.
kérdés megvizsgálására, javaslat kidolgozására, ideiglenes bizottságot (eseti bizottság vagy
Különleges bizottság a Házbizottság, amelynek tagjai az Országgyűlés elnöke, az alelnökök és a frakcióvezetők. A Házbizottság feladata az Országgyűlés folyamatos működésének biztosítása, a teljes (plenáris) ülés napirendjének kialakítása, a törvényjavaslatok és egyéb indítványok bizottsági tárgyalásának előkészítése és a legfontosabb személyi döntések előzetes egyeztetése. Az ugyanazon párthoz tartozó országgyűlési képviselők tevékenységük összehangolására képviselőcsoportot (frakciót) hoznak létre. Az Országgyűlés teljes (plenáris) ülésén az azonos frakcióhoz tartozó képviselők ülnek egymás mellett. Tevékenységét az Országgyűlés alapvetően az üléseken fejti ki. Az Országgyűlés évente legalább két ülésszakot tart, melyből a tavaszi minden év február 1-jétől június 15-ig, az őszi 22
szeptember 1-jétől december 15-ig tart. Egy-egy ülésszakon belül az Országgyűlés üléseket tart. Az Országgyűlés ülései általában nyilvánosak. A köztársasági elnök, a kormány, továbbá bármely képviselő kérelmére a képviselők kétharmadának szavazatával az Országgyűlés zárt ülés tartását határozhatja el. (Az ülések nyilvánossága érdekében a sajtó és a médiák folyamatosan tájékoztatást adnak az ülésekről.) Az ülésszak tárgysorozatát az elnök javaslatára az Országgyűlés állapítja meg. Az Országgyűlés határozatképes, ha a képviselők több mint a fele jelen van. Határozatait általában egyszerű szótöbbséggel - a jelen lévő képviselők több mint felének szavazatával hozza. A törvénykezdeményezés joga a köztársasági elnököt, a kormányt, bármely országgyűlési bizottságot és az országgyűlési képviselőket illeti meg. A határozathozatal általában nyílt szavazással történik. A házszabályban megállapított esetekben titkos szavazást kell tartani. Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke írja alá, majd megküldi a köztársasági elnöknek, aki gondoskodik annak kihirdetéséről. Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet, azt megfontolás végett észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek (ez a vétójog). Ha a törvényt alkotmányellenesnek tartja, az Alkotmánybíróságnak küldi meg véleményezésre (ez az alkotmányossági vétó).
Az Országgyűlés tanácskozásairól és határozatairól szó szerinti jegyzőkönyvet kell készíteni, amelyet a soros jegyzők hitelesítenek. A plenáris ülések munkáját általában bizottsági ülések előzik meg. A bizottságokba a képviselőket egyéni érdeklődési körük alapján választja meg az Országgyűlés. A bizottságokban döntéselőkészítő munka zajlik. Az Országgyűlés megbízatása annak alakuló ülésével kezdődik és négy évig tart, feloszlását azonban megbízatásának lejárta előtt is kimondhatja. Az alkotmányban meghatározott feltételek esetén a köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést.
2.2. A köztársasági elnök 2.2.1. A köztársasági elnök helye az államszervezetben Az államfő alkotmányos helyzetére, jogállására vonatkozó szabályozás kialakítását az határozza meg elsődlegesen, hogy milyen kormányzati berendezkedésű, kormányformájú államról van szó. Az elnöki (prezidenciális) köztársaságban (pl. USA) az elnök a végrehajtó hatalom gyakorlója, aki egy kézben összpontosítja az államfői és a kormányfői (miniszterelnöki) jogokat, amelyeket az általa kiválasztott és kinevezett minisztereken (államtitkárokon) keresztül gyakorol. Politikai felelősséggel sem az elnök, sem a miniszterek nem tartoznak a Kongresszusnak. A „fékek és ellensúlyok” elve alapján az elnök és a Kongresszus egymást kölcsönösen kontrollálják (elnöki vétó, szenátusi jóváhagyáshoz kötött elnöki jogkörök révén). A félprezidenciális (fél-parlamentáris) berendezkedésű államokban nem ugyanaz a személy tölti be az államfői és a kormányfői posztot, de az államfő is jogosult a kormányülés összehívására, és ilyenkor azon ő elnököl. Emellett a köztársasági elnöknek jelentős formális vagy informális befolyása van bizonyos szakterületeken (pl. a külügyek területén). A parlamentáris kormányformájú államokban az államfő vagy csak formálisan, vagy még úgy sem feje a végrehajtó hatalomnak. A szerepe elsősorban az állam képviselete, illetve a hatalmi ágak közötti közvetítés, az állam demokratikus működésének segítése. Az elnöki hatalom erőssége a különböző hatalmi ágak vonatkozásában eltérő lehet.
23
A Magyar Köztársaság elnöke a hatalmi ágakon kívül áll, s közöttük egyensúlyozó, közvetítő szerepet tölt be. Nem részese a végrehajtó hatalomnak. A köztársasági elnöknek valamennyi hatalmi ág – de különösen a törvényhozó és a végrehajtó hatalom – tekintetében vannak jogosítványai anélkül, hogy e szerveket irányítaná, vagy azok hatásköreit gyakorolhatná. 2.2.2. A köztársasági elnök jogállása és főbb feladatai Az alkotmány rendelkezése szerint „Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett.” A Magyar Köztársaság elnökét az Országgyűlés öt évre választja, és legfeljebb egy alkalommal újraválasztható. Köztársasági elnökké megválasztható bármely választójogosult magyar állampolgár, aki a választás napjáig betöltötte 35. életévét. A köztársasági elnök választása az Országgyűlés feladata. Az elnöki megbízatás megszűnik: • a megbízatás idejének lejártával, • az elnök halálával, • lemondással, • ha az elnök a feladatkörét 90 napon túl nem tudja ellátni, • az összeférhetetlenség kimondásával, • az elnöki tisztségtől történő megfosztással. A köztársasági elnök személye sérthetetlen, és döntéseiért sem politikai, sem jogi felelősséggel nem tartozik. A sérthetetlenség biztosításának célja az államfői tisztség tekintélyének a megőrzése. Felelőssége csak akkor áll fenn, ha hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben bűncselekményt követ el, illetőleg tisztsége gyakorlása során az alkotmányt vagy más törvényt megsért. Ebben az esetben – az Országgyűlés kezdeményezésére – az elnökkel szemben a felelősségre vonást az Alkotmánybíróság gyakorolja, amely ha a törvénysértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt megfoszthatja tisztségétől. A köztársasági elnök feladat- és hatásköre két nagy csoportba sorolható. Az első csoportba azok tartoznak, amelyekben az elnök önállóan járhat el, míg a második csoportot azok a feladat- és hatáskörök alkotják, amelyekben a döntéséhez a kormány valamely tagjának (írásos) ellenjegyzése szükséges. A köztársasági elnök önállóan gyakorolható hatáskörei között vannak az Országgyűlés és a kormány működéséhez kapcsolódó hatáskörök, és egyéb önálló hatáskörök. Az ellenjegyzéssel a végrehajtó hatalom mintegy átveszi a felelősséget az elnöktől, ugyanakkor az ellenjegyzési jog megakadályozza, hogy az elnök „hibát” követhessen el, és a végrehajtó hatalommal szemben túlhatalomra tegyen szert.
24
5. sz. táblázat: A köztársasági elnök feladat- és hatáskörei 7 ÖNÁLLÓAN GYAKOROLHATÓ HATÁSKÖRÖK Az Országgyűlés működéséhez kapcsolódó hatáskörök az Országgyűlés ülésének összehívása
alakuló
választások és a népszavazás időpontjának kiírása
A kormány működéséhez kapcsolódó hatáskörök javaslat a miniszterelnök személyére miniszterek, államtitkárok kinevezése, felmentése
az Országgyűlés ülésének elnapolása az Országgyűlés és a bizottságok ülésein való részvétel és felszólalás törvény, népszavazás kezdeményezése a törvények kihirdetése törvény elleni vétó
Egyéb önálló hatáskörök
ELLENJEGYZÉSHEZ KÖTÖTT HATÁSKÖRÖK nemzetközi szerződések megkötése
bírák kinevezése
követek küldése és fogadása
Legfelsőbb Bíróság elnökhelyetteseinek a kinevezése
területszervezési hatáskörök egyéni kegyelmezési jog gyakorlása kinevezési hatáskörök pl.: egyetemi tanárok, egyetemi rektorok, MNB elnöke, tábornokok állampolgársági ügyekben való döntés
2.3. A jogvédelmi szervek Jogvédelem alatt az alkotmányvédelmet és az igazságszolgáltatási tevékenységet értjük. Az előbbit Magyarországon az Alkotmánybíróság és az állampolgári jogok országgyűlési biztosai, míg az utóbbit a bírói szervezet és az ügyészségek látják el. Az alkotmány védelme, illetve szabályainak betartása valamennyi állami szerv feladata és kötelessége. Egyes állami szervek azonban kifejezetten ezzel a céllal jönnek létre és gyakorolják hatáskörüket. 2.3.1. Az Alkotmánybíróság Az Alkotmánybíróság független, önálló közhatalmi szerv, amely az alkotmány rendelkezése alapján működik. Tagjait kilencévi időtartamra az Országgyűlés választja meg. Az Alkotmánybíróság 11 tagból álló testület. Az Alkotmánybíróság függetlenségének biztosítéka, hogy tisztségviselőit (elnök, helyettes elnök) tagjai közül háromévi időtartamra maga választja meg. Az Alkotmánybíróság tagjává az a jogi végzettségű, kiemelkedő elméleti tudású, tudományos fokozattal vagy legalább húsz évi szakmai gyakorlattal rendelkező, büntetlen előéletű magyar állampolgár választható meg, aki a 45. életévét betöltötte.
Az Alkotmánybíróság legfontosabb feladata a jogszabályok, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányellenességének vizsgálata. Az Alkotmánybíróság feladatkörébe tartozik az is, hogy megállapítsa a jogalkotó szerv mulasztásban megnyilvánuló 7
A táblázatban összefoglalt feladat- és hatáskörök teljes körét a vizsgán nem kell tudni felsorolni. Ismerni kell a hatáskörök főbb csoportjait, és mindegyikhez legalább 2 példát kell tudni
25
alkotmányellenes tevékenységét. Jogellenes helyzet ugyanis nem csak akkor jöhet létre, ha valamely jogszabály rendelkezése az alkotmányba ütközik, hanem akkor is, ha a jogalkotás elmulasztásával bizonytalan, rendezetlen helyzet alakul ki. Az Alkotmánybírósághoz az állampolgárok alkotmányjogi panaszt nyújthatnak be, ha őket alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt érte jogsérelem, és a rendelkezésükre álló jogorvoslatok sem hoztak számukra eredményt. Az Alkotmánybíróság további feladatai a jogszabályok és a nemzetközi szerződések ütközésének vizsgálata, és az alkotmány rendelkezéseinek értelmezése. A jogszabályok alkotmányellenességének megállapítása esetén az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezéseket megsemmisíti. A mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére (pl. az Országgyűlést, hogy alkossa meg a hatáskörébe tartozó törvényt). A megsemmisítéssel, illetve a jogszabály megalkotásával az alkotmányos rend helyreáll. 2.3.2. Az országgyűlési biztosok E jogintézmény a skandináv államokból ered, és svéd elnevezése után ombudsman néven terjedt el Nyugat-Európában. A tisztség elterjedése összefüggésbe hozható az emberi jogok fokozott védelmével. Az országgyűlési biztos olyan a törvényhozó hatalomnak alárendelt hivatalos személy, aki intézkedéseket kezdeményez az alkotmányos jogokat sértő tevékenységek, intézkedések, döntések ellen, s ehhez megfelelő jogosítvánnyal rendelkezik. Eljárása során független, intézkedését kizárólag az alkotmány és a törvények alapján hozza meg. Az Országgyűlés egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztost is választhat, aki a szakterületén önálló intézkedési joggal rendelkezik. Ez idő szerint hazánkban az általános országgyűlési biztos mellett (állampolgári jogok biztosa) működik adatvédelmi biztos, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa is. Az országgyűlési biztosokat - a köztársasági elnök javaslatára - a képviselők kétharmados szavazatával az Országgyűlés választja meg hatévi időtartamra. Egyszer újraválaszthatók. Az országgyűlési biztost - az országgyűlési képviselőkhöz hasonlóan - mentelmi jog illeti meg. Az országgyűlési biztos eljárását bárki kezdeményezheti, ha megítélése szerint valamely hatóság eljárása, annak során hozott határozata vagy intézkedésének elmulasztása miatt alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye fennáll, és nincs más lehetősége a sérelem orvoslására. Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogok helyreállítása érdekében hivatalból is eljárhat. Hatásköre gyakorlása során vizsgálatot kezdeményezhet vagy folytathat le, adatokat és felvilágosítást, magyarázatot kérhet és intézkedéseket kezdeményezhet, ajánlásokat tehet. Kezdeményezheti jogszabály kibocsátását, módosítását vagy hatályon kívül helyezését, az Alkotmánybíróság, illetve az ügyészség eljárását. Tevékenysége tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek. 2.3.3. Az igazságszolgáltatás Hazánkban az igazságszolgáltatás a bíróságok feladata. Az igazságszolgáltatás – általában bíróság által végzett - jogalkalmazó tevékenység. Az eljárás során a jogszerű állapot helyreállítása, illetőleg a jogsérelem által okozott joghátrány kiegyenlítése a cél. A bíróság dönt a büntető ügyekben, a polgári jogi ügyekben, a munkaügyi vitákban, és felülvizsgálja a közigazgatási határozatok törvényességét is.
26
A bíróságok függetlenek, köztük szervezeti alá-fölé rendeltség nincs, és a többi, hatalmi tevékenységet megvalósító közhatalmi szervvel is mellérendeltségi kapcsolatban állnak. A bírák ugyancsak függetlenek. A bírói hatalom egyetlen alkotmányos korlátja az, hogy a bírák ítélkezési tevékenységüket a jogszabálynak alárendelten végzik. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathatnak. A függetlenség biztosítéka, hogy a hivatásos bírót a semleges hatalmat megtestesítő köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. Hivatásos bíróvá az a büntetlen előéletű, választójogosult magyar állampolgár nevezhető ki, aki jogi végzettséggel rendelkezik, jogi szakvizsgát tett, és legalább egy évig bírósági vagy ügyészségi titkárként, illetőleg korábban bíróként, ügyészként, közjegyzőként, ügyvédként vagy jogtanácsosként dolgozott.
A függetlenség egyik fontos garanciája a bíró számára biztosított mentelmi jog a büntető- és szabálysértési ügyekben. A bírákat tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. Az igazságszolgáltatás szervezetrendszerét az alkotmány, a bírói útra tartozó ügyek körét törvény állapítja meg. Magyarországon az igazságszolgáltatást: • a Legfelsőbb Bíróság, • az ítélőtáblák, • a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint • a helyi bíróságok gyakorolják. A bírói szervezet csúcsán a Legfelsőbb Bíróság helyezkedik el, melynek elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja 6 évre. A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatás a nemzetközi egyezményekkel összhangban álló – törvénybe fogalt – alapelvek betartása mellett folyik. A legfontosabb alapelvek a következők: • a bíróság előtti egyenlőség, • mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyét tisztességes eljárás során, ésszerű határidőn belül, független és pártatlan bíróság bírálja el, • érvényesül a társasbíráskodás elve, • mindenkit megillet a védelemhez és a képviselethez való jog, • a bírói határozatokkal szemben biztosított a jogorvoslat joga. A bíráskodás alapelveinek külön csoportját alkotják a büntetőbíráskodással összefüggő elvek, amelyeket részletesen az alkotmány alapjogokról szóló rendelkezései között találhatunk meg (pl. ártatlanság vélelme, bűncselekményi tényállás kizárólag törvényen alapulhat, ugyanazon cselekményért az elkövetőt nem lehet többször felelősségre vonni, a büntetőtörvénynek nem lehet visszaható hatálya, tilos a kínvallatás, a kegyetlen, embertelen bánásmód alkalmazása).
2.3.4. Az ügyészség Az ügyészség az állampolgárok jogainak, valamint az alkotmányos rendnek a védelméről gondoskodik. Ennek érdekében védi az állam, minden állami szerv és az állampolgárok jogszabályban biztosított jogait, fellép az alkotmány, a törvények megtartása érdekében, üldözi a tudomására jutott bűncselekményeket. Az ügyészség kizárólag az Országgyűlésnek alárendelt, annak felelős állami szerv. A legfőbb ügyész, akit az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választ meg hatévi időtartamra, felelősséggel és beszámolási kötelezettséggel tartozik az Országgyűlésnek. A legfőbb 27
ügyészhez interpellációt és kérdést lehet intézni. Az ügyészek nem lehetnek tagjai pártnak, valamint nem folytathatnak politikai tevékenységet. Az ügyészség centralizált szervezet, élén a legfőbb ügyész áll. Az ügyészségnek a kormányhoz, a bíróságokhoz és az önkormányzatokhoz fűződő kapcsolatát a mellérendeltség jellemzi. Az ügyészség szervezeti felépítése a bíróság szervezeti felépítését követi. Az ügyészi szervezet négyszintű: • Legfőbb Ügyészség, • Fellebbviteli Főügyészségek, • megyei (fővárosi) főügyészségek, • városi (fővárosi kerületi) ügyészségek. Ügyésszé olyan büntetlen előéletű magyar állampolgárt lehet kinevezni, aki választójogosult, egyetemi jogi végzettséggel és szakvizsgával rendelkezik, továbbá legalább 1 évig ügyészségi vagy bírósági titkárként vagy ügyészként, bíróként, közjegyzőként, ügyvédként, jogtanácsosként működött.
Az ügyészség tevékenységének két fő funkciója a bűnüldözés és a törvényességi felügyelet. Az ügyészség felügyeletet gyakorol a bűnügyi nyomozások törvényessége felett, és a törvényben meghatározott esetekben nyomoz. Az ügyész feladata, hogy a bírósági eljárásban képviselje a vádat, ami azt jelenti, hogy csak olyan személlyel szemben folyhat büntető eljárás, aki ellen az ügyész vádat emel. Az ügyészség törvényességi felügyeleti jogköre kiterjed a büntetés-végrehajtásra is, melynek keretében a fogvatartás körülményeinek törvényességét ellenőrzi. Az ügyészi törvényességi felügyelet kiterjed a kormánynál alacsonyabb szintű közigazgatási szervek általános érvényű rendelkezéseinek és a jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntéseinek vizsgálatára; a bíróságokon kívül jogvitát intéző szervek egyedi döntéseire; gazdasági és egyéb szerveknek (vállalatok, szövetkezetek, intézmények, társadalmi szervek, egyesületek stb.) a munkaviszonnyal és a szövetkezeti tagsággal összefüggő egyedi döntéseire, illetőleg a jogszabályi felhatalmazás alapján kiadott általános érvényű intézkedéseire. 2.4. A végrehajtó hatalom és a kormány A végrehajtó hatalmat a közigazgatás, és annak csúcsszerve, a kormány testesíti meg. A végrehajtó hatalom formája a kormányformákkal írható le. A főbb kormányformák a következők: • egyszemélyi vagy kancellári, illetve elnöki kormányzás, • testületi (minisztertanácsi) kormányzás. Az „egyszemélyi kormányzás” legfontosabb sajátossága, hogy a kormányzati döntés jogosultja egy személyben a kancellár (pl. Németországban), illetve az elnök (pl. az USAban), a kormány tagjai (a miniszterek) csak javaslattételi, véleményezési joggal rendelkeznek. A kormánytagok kinevezésében a kormány vezetőjének van meghatározó szerepe, illetve ő a kinevezési jog gyakorlója. A testületi kormányzás jellegzetessége, hogy a kormány feje a miniszterelnök, első az egyenlő kormánytagok között, de a kormány a döntéseit többségi szavazással hozza meg. A testületi kormány tagjaira általában a miniszterelnök tesz javaslatot, de azok kinevezése vagy a parlament, vagy az államfő (király, köztársasági elnök stb.) hatásköre. A végrehajtó hatalom tehát a közigazgatási szervezetrendszer működésében valósul meg, melynek csúcsán a kormány áll. A kormány általános hatáskörű testületi szerv, amely a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. 28
A kormánynak kettős funkciója van. Egyrészt kormányzati feladatokat lát el, másrészt irányítja, illetve felügyeli a közigazgatást. A kormányzati tevékenység a társadalomirányítás legfelsőbb állami szintje. A kormányzás meghatározza az alapvető állami feladatokat és célokat, azok megvalósításának eszközeit, módszerét és ütemét, biztosítja a szükséges dologi és személyi feltételeket és ellenőrzi mindezek végrehajtását. A kormány másik fő működési területe a közigazgatás irányítása és felügyelete. Ennek keretében a kormány vagy közvetlenül, vagy tagjai, a miniszterek útján irányítja az államigazgatási szerveket, illetve ellátja a helyi önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését. A kormány a működéséért az Országgyűlésnek felel, amelynek rendszeresen beszámol saját munkájáról. Az országgyűlési képviselői választásokat követően a köztársasági elnök a parlamenti párterőviszonyokra figyelemmel rendszerint az országgyűlési választásokon győztes párt miniszterelnök-jelöltjének ad megbízást kormányalakításra. A miniszterelnököt a kormányprogram elfogadásával egyidejűleg az Országgyűlés többségi szavazással (az összes országgyűlési képviselő több mint felének szavazatával) választja meg. A minisztereket a miniszterelnök javaslatára - az Országgyűlés illetékes bizottsága által történt meghallgatás után - a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg, tagjai a kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. A kormány szervezetére és működésére vonatkozó részletes szabályokat a II. fejezetben (A közigazgatás felépítése és működése) tárgyaljuk.
A kormány megbízatása megszűnik: • az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával, • a miniszterelnök, illetve a kormány lemondásával, • a miniszterelnök halálával, • a miniszterelnök választójogának elvesztésével, • a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával, illetőleg • az Országgyűlés többségének szavazatával elfogadott konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal. Konstruktív bizalmatlansági indítványt a képviselők legalább egyötöde nyújthat be a miniszterelnökkel szemben, a miniszterelnöki tisztségre javasolt személy megjelölésével. Az ilyen indítványt a kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. Ha az indítvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni. A konstruktív bizalmatlansági indítvány attól lesz konstruktív, hogy az előterjesztésben meg kell nevezni az új miniszterelnökjelöltet, és elő kell terjeszteni az új kormányprogramot. Ez azt jelenti, hogy a bizalmatlanság megszavazásával a parlament egyben megválasztja az új miniszterelnököt és elfogadja az új kormányprogramot, azaz az ország nem marad a parlamenti többséget maga mögött tudó kormányzás nélkül.
A kormány - megbízatása megszűnése esetén - az új kormány megalakulásáig hivatalban marad (hivatalnok kormány) és gyakorolja a kormányt megillető jogokat, nemzetközi szerződést azonban nem köthet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben adhat ki.
29
3. Jogszabálytan 3.1. A jog fogalma A jog a társadalmi együttélést szabályozó normák sajátos csoportja. A norma magatartásszabály, amelyet az adott társadalmi környezetben az emberek követendőnek tartanak. Ha valaki e normákat megsérti, a közösség a normasértőt valamilyen hátrány elszenvedésére kötelezi és kikényszeríti a normának megfelelő magatartást. A normák célja az, hogy az emberek kisebb vagy nagyobb csoportjainak az együttélését, a csoport tagjainak egymáshoz és más csoportokhoz való viszonyát előre kiszámítható módon rendezze. A normák révén az emberek előre tudják, hogy milyen magatartást vár el tőlük az adott közösség, és ez lehetővé teszi, hogy a közösségek tagjai alkalmazkodni tudjanak az elvárásokhoz és az egyéni érdekeiket előre meghatározott játékszabályok között próbálják érvényesíteni. A közösség által elfogadott magatartási szabályok általában úgy alakulnak ki, hogy az adott közösség egy vagy - egymással együttműködve - több tagja a maga által helyesnek és követendőnek tartandó szabályokat megfogalmazza és megpróbálja a többiekkel elfogadtatni. A jogi normáknak az a sajátossága, hogy ezek az állam szervei által alkotott olyan „játékszabályok”, amelyek az adott állam területén élő emberek és szervezeteik együttélését az állami akaratnak megfelelően szabályozzák. A jog azoknak az általánosan (mindenkire nézve) kötelező társadalmi normáknak az összessége, amelyeket az alkotmány rendelkezései alapján arra feljogosított állami szervek határoznak meg, és amelyek betartását szankciókkal (hátrány kilátásba helyezésével és alkalmazásával), illetve végső fokon közvetlen állami kényszerrel is biztosítanak. Az állam pl. előírja, hogy mindenki, aki egy adott közigazgatási ügyről információval rendelkezik, köteles az állami szervek felhívására tanúként a hatóság előtt megjelenni és az ügyre vonatkozó ismereteit a hatósággal közölni. Amennyiben a tanú a hatóság előtt nem jelenik meg, bírsággal sújtható és végső soron rendőri erőszak alkalmazásával is elővezethető. Ez adott esetben azt jelenheti, hogy a rendőr a hatóság felhívására a tanúzásra meg nem jelent személyt hajnalban felkeresi a lakásán, bekíséri a rendőrségre és a tanúmeghallgatás időpontjáig ott fogva tartja, majd a tanúzásra meghatározott időpontban a hatóság elé vezeti és átadja a hatóságnak, hogy az a kérdéseit a tanúnak feltehesse.
A jog a jogszabályok összessége. 8 A jogszabály az arra feljogosított állami szervek által alkotott magatartási szabályok összefoglalása egy-egy társadalmi viszony részleges vagy teljes körű szabályozására. A jogszabállyal szemben meghatározott követelményeket (ki alkothatja, milyen eljárási szabályokat kell alkalmazni a jogalkotás során, milyen tárgykörökben lehet jogszabályt alkotni) az alkotmány és a jogalkotásról szóló törvény határozza meg. Jogszabály pl. a közigazgatási eljárásról szóló törvény, amely összefoglalja azokat a magatartási szabályokat, amelyeket a közigazgatási szerveknek és az ügyfeleknek tanúsítaniuk kell a közigazgatási ügyek intézése során. Jogszabály a helyi önkormányzat rendelete a helyi építésügyi szabályok megállapításáról, amely összefoglalja az adott településen az építkezésekkel kapcsolatos önkormányzati előírásokat.
8
Természetesen itt csak a jog formai összetevőiről van szó. A jog tartalma, lényegi ismérvei nem határozhatóak meg egyetlen definícióban. A jog mibenlétéről filozófusok, jogtudósok, történészek, vallástudósok stb. könyvtárnyi irodalmat alkottak. Ennek fényében az itt közölt tőmondat a jogról olyan didaktikai egyszerűsítés, amely az alapok megértetését és nem a jog tudományos meghatározását szolgálja.
30
A jogszabály fő sajátossága, hogy rendelkezései – általános szabály szerint – a jogszabály területi és időbeli hatókörén belül a jogszabály által szabályozott társadalmi viszonyok körében mindenkire nézve kötelezőek. Ez azt jelenti, hogy: • a jogszabályban meghatározott személyek (személyi hatály), • a jogszabály által meghatározott földrajzi területen (területi hatály), • a jogszabály hatókörébe vont ügyekben (tárgyi hatály), • a jogszabály megsemmisítéséig, vagy a jogszabályban meghatározott időtartamig/időpontig (időbeli hatály) kötelesek a jogszabály rendelkezéseit betartani. A jogszabállyal érintettek körét a jogszabály személyi hatálya fogalommal jelöljük. A jogszabályok általában meghatározzák, hogy rendelkezéseik kikre terjednek ki, illetve, hogy kik azok, akikkel szemben a jogszabály rendelkezéseit nem lehet alkalmazni (pl. a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény kimondja, hogy rendelkezéseit a közigazgatási szervek érdemi feladatokat ellátó ügyintézőire és – részben – az ügykezelőkre kell alkalmazni, ugyanakkor az állami vezetőkre külön jogszabályok rendelkezései vonatkoznak).
A jogszabályban szabályozott társadalmi viszonyok alkotják a jogszabály tárgyi hatályát. A jogalkotók nem minden társadalmi viszony szabályozására jogosultak. Az állami szervek jogalkotási hatáskörét, azaz hogy milyen tárgykörökben és milyen eljárás szerint jogosultak jogot alkotni, az alkotmány és a jogalkotásról szóló, illetve az egyes állami szervek jogállását meghatározó törvények részletesen szabályozzák.
A jogszabály területi hatálya mutatja meg azt, hogy az adott jogszabály rendelkezései milyen területre terjednek ki. A jogszabályok betartása vagy az ország egész területén, vagy valamely közigazgatási egységében kötelező. A központi jogalkotó szervek jogszabályai általában az egész ország területén, míg a helyi önkormányzatok rendeletei csak az adott önkormányzat illetékességi területén hatnak.
Azt az időtartamot (időpontot) ameddig a jogszabályt alkalmazni kell, a jogszabály időbeli hatályának nevezzük. A jogszabályok betartása általában addig kötelező, ameddig a jogszabályt az arra jogosult szerv (a kibocsátó, illetve az Alkotmánybíróság) nem semmisíti meg, illetve amíg a kibocsátó a rendelkezéseket nem változtatja meg.
3.2. A jogforrások rendszere a Magyar Köztársaságban A jogforrás egyrészt az a szervezet, amelyik jogosult a jogszabályt megalkotni, másrészt az a jogszabályi forma (törvény, rendelet), amelyből a jogi rendelkezések megismerhetők. Magyarországon a következő állami szervek rendelkeznek jogalkotási hatáskörrel: • az Országgyűlés 9, • a kormány, • a miniszterelnök és a kormány más tagjai (miniszterek), • a helyi (települési és megyei/fővárosi) önkormányzatok.
9
Az 1990-es rendszerváltást megelőzően az állami szervek között működött a két ülés között az Országgyűlés helyett eljárni jogosult Elnöki Tanács, amely jogosult volt a törvényekkel egyenértékű jogszabályt, törvényerejű rendeletet alkotni. Ezeknek a jogszabályoknak egy része ma is hatályban van. Figyelembe véve azonban, hogy e törvényerejű rendeletek szinte kizárólag az 1990 előtt megkötött nemzetközi szerződések kihirdetését tartalmazzák és e jogi formula alkotására ma már nincs lehetőség, a jogforrások közötti részletesebb tárgyalásától eltekintünk.
31
A jogalkotó szerveket az alkotmány jelöli ki. A jogalkotó szervek által alkotható jogszabályok a következők: törvény (ezen belül sajátos jogszabály az alkotmánytörvény) és rendelet. 6. sz. táblázat: A jogalkotó szervek által kibocsátott jogszabályok Jogalkotó szerv alkotmánytörvény Országgyűlés kormány miniszterelnök miniszterek helyi önkormányzatok
x
Jogszabály törvény
rendelet
x x x x x
A jogszabályok nem azonos rangúak, köztük hierarchikus rend épült ki. Az állami szervek rendszerében felsőbb szinten elhelyezkedő szerv által kibocsátott jogszabály erősebb, ami azt jelenti, hogy az alacsonyabb szinten elhelyezkedő szerv által kibocsátott jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szinten elhelyezkedő szerv által kibocsátott jogszabály rendelkezésével. Az Európai Unióhoz történt csatlakozásunkat követően a magyar jogforrások mellett a közösségi jog egyes forrásait is közvetlenül kell alkalmazni a magyar jogrendszerben. A közösségi jog elsődlegességet élvez az EU tagállamok nemzeti jogával szemben, ami azt jelenti, hogy a magyar jogalkotók által alkotott jogszabályok az EU jogalkotó szervei által alkotott jogszabályokkal nem lehetnek ellentétesek. 10 Más szóval: az EU szervei által alkotott jogszabályokat a magyar jogalkotó szervek nem bírálhatják felül. Az állami szervek a jogszabályok mellett jogosultak sajátos normákat is kibocsátani. Ezeket együttesen az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek nevezzük. Ezek fő jellemzője, hogy – a jogszabályokkal ellentétben - csak a rendelkezés megalkotójának alárendelt szervekre nézve tartalmazhat kötelező rendelkezéseket. Közvetlen magatartási kötelezettséget nem, de kötelezően alkalmazandó módszereket, fogalomértelmezéseket, jelzéseket stb. a neki alá nem rendelt szervezetekre, vagy természetes személyekre is tartalmazhatnak. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei: a határozat, az utasítás, a statisztikai közlemény, a jogi iránymutatás és a jegybanki rendelkezés. • •
• • •
Határozat: az Országgyűlés, a kormány, a kormánybizottságok, önkormányzatok és az önkormányzatok szervei határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait és saját működésüket. Utasítás: a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki (pl. valamely ágazati miniszter utasítása a miniszter irányítása alatt működő államigazgatási szervek szervezeti és működési szabályzatainak megalkotására). Statisztikai közlemény: a Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai közleményként adja ki a kizárólag statisztikai fogalmat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet tartalmazó kötelező rendelkezést, amelyet a Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapjában kell közzétenni. Jogi iránymutatás ( irányelv, elvi állásfoglalás, tájékoztató) amely valamely társadalmi cél elérését, illetve a jogszabály végrehajtásának elősegítését szolgálja. Jegybanki rendelkezés: a Magyar Nemzeti Bank elnöke jegybanki rendelkezésként a pénzügyi intézményekre, pénzügyi szolgáltatást végző jogi személyekre kötelező előírásokat adhat ki. A jegybanki
10
Ennek a szabálynak a következménye, hogy a csatlakozással a Magyar Köztársaság kötelezettséget vállalt arra, hogy valamennyi hazai jogszabályunkat összhangba hozza az EU jogszabályaival. Ezt a folyamatot nevezzük uniós jogharmonizációnak.
32
rendelkezés a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre és természetes személyekre is kiterjed, ezért kilóg az állami irányítás egyéb jogi eszközei közül, gyakorlatilag jogszabályként funkcionál.
3.2.1. A törvény A törvény a legmagasabb rendű jogforrás, amelynek megalkotására az Országgyűlés jogosult. A törvények között különleges szerepe van az alkotmánynak, amely az állam és a társadalom alapvető viszonyait szabályozza. Az Országgyűlés a törvényekkel az alapvető társadalmi viszonyok szabályait határozza meg, amelyek a következő főbb területeket ölelik fel: • • •
a társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az állam szervezetére, működésére és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezések megállapítása, a gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályok megalkotása, az állampolgárok alapvető jogainak és kötelességeinek, ezek feltételeinek és korlátainak, valamint érvényre juttatásuk eljárási szabályainak a megállapítása.
Az Országgyűlés törvényhozói hatalma – a korábban ismertetettek szerint - nem korlátlan. Éppen ezért a törvény rendelkezése nem lehet ellentétes az alkotmánnyal és a nemzetközi szerződésekkel. A törvényeket a megalkotás évével, az adott évben alkotott törvény római számmal jelölt sorszámával és a törvény címével kell megjelölni, pl.: 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról.
3.2.2. A rendelet A rendelet alkotására – főszabály szerint - a végrehajtó hatalom (és a helyi önkormányzat) jogosult. Ennek megfelelően rendeletet a kormány (kormányrendelet), a miniszterelnök (miniszterelnöki rendelet), a miniszterek (miniszteri rendelet) és a helyi önkormányzatok (helyi önkormányzati rendelet) alkotnak. 11 A kormány jogosult az alkotmány rendelkezése alapján a saját feladatkörében, vagy törvény felhatalmazása alapján a törvény végrehajtására rendeletet alkotni. A kormány saját (nem törvényi felhatalmazáson alapuló) jogán jogosult rendeletben szabályozni pl. az egyes miniszterek feladat- és hatáskörét, ugyanakkor törvényi felhatalmazás szükséges pl. a költségvetési szervek gazdálkodási rendjének a szabályozásához.
A miniszterelnök és a miniszterek az általuk ellátott feladatok körében adhatnak ki rendeletet. A kormány tagjai által kiadott rendeletek vagy törvény, vagy a kormány rendelete végrehajtásához kapcsolódnak, azaz a kormánytagok nem jogosultak önálló szabályozási tárgykört megállapítani és arra jogszabályt alkotni. A helyi önkormányzatok egyrészt - törvény felhatalmazása alapján - a törvény helyi-területi sajátosságoknak megfelelő részletszabályainak megállapítására, másrészt a magasabb szintű 11
A teljesség kedvéért megjegyezzük, hogy kivételesen a köztársasági elnök és a Honvédelmi Tanács is alkothat rendeletet. Erre azonban csak szükségállapot, illetve rendkívüli állapot idején kerülhet sor, ezért az alapvizsga keretében e jogforrásokkal – mint kivételes jogforrásokkal – nem foglalkozunk.
33
jogszabályokban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére önkormányzati rendeletet alkothatnak. A helyi önkormányzatok törvény felhatalmazása alapján jogosultak és kötelesek pl. megalkotni a vagyongazdálkodási rendeletüket, ugyanakkor saját jogon alkothatnak rendeletet pl. a helyi művészeti fesztiválok megrendezéséről és támogatásáról, mivel erre nézve nincs központi jogi szabályozás.
A rendeletet a kibocsátó évenként újra kezdődő sorszámmal, a kibocsátás évével, hónapjával és napjával, a kibocsátó megjelölésével és a rendelet címével kell megjelölni, pl.: „199/1998. (XII.4.) Kormányrendelet a köztisztviselők és ……. továbbképzéséről”.
3.2.3. A jogszabályok érvényessége A jogszabály akkor érvényes, ha: • a jogalkotási rend előírásainak megfelelően, • az adott jogszabály megalkotására hatáskörrel rendelkező szerv alkotta, • illeszkedik a jogforrási hierarchiába (nem ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezésével) és • a jogalkotási törvényben foglaltaknak megfelelően az adott jogszabály kihirdetésre került. A központi jogalkotó szervek által alkotott jogszabályokat a Magyar Közlönyben, míg a helyi önkormányzatok rendeleteit a helyben szokásos módon (helyi közlönyben, kifüggesztéssel, helyi sajtóban való megjelentetéssel stb.) kell kihirdetni. A kihirdetést megelőző időpontra a jogszabályt – általában - nem lehet alkalmazni. A jogbiztonság megköveteli, hogy azok, akikre nézve a jogszabály rendelkezést tartalmaz, megismerhessék a rendelkezéseket. Ennek hiányában nem várható el, hogy az érintettek az előírások szerint cselekedjenek, ezért a ki nem hirdetett, vagy nem szabályszerűen kihirdetett jogszabályok érvénytelenek és nem alkalmasak semmilyen joghatás kiváltására.
34
II. FEJEZET A KÖZIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE ÉS MŰKÖDÉSE A fejezet tanulásával elérni kívánt képzési célok: A vizsgázó ismerje meg átfogóan a végrehajtó hatalmat megtestesítő közigazgatás szervezetrendszerét és annak sajátosságait, tudjon különbséget tenni a közigazgatás két alrendszere, az államigazgatási és az önkormányzati igazgatás között. A vizsgázó ismerje az államigazgatás központi és helyi szerveinek jellemzőit és típusait, ismerje a kormány szervezetére és működésére, illetve feladat- és hatáskörére vonatkozó főbb szabályokat. Legyen képes értelmezni az önkormányzatiság lényegét, tudja felsorolni és bemutatni a helyi önkormányzatok típusait. Rendelkezzen ismeretekkel az önkormányzatok feladatairól, az önkormányzatok szervezetéről és főbb működési szabályairól. A köztisztviselő rendelkezzen alapismeretekkel a kormányzat civil partnereiről, a nonprofit szervezetekről.
1. A közigazgatás felépítése 1.1. A közigazgatás fogalma, feladata A közigazgatás rendszerének bemutatását a közigazgatás fogalmának bemutatásával kell kezdeni. Egységes fogalommal a szakirodalomban nem találkozunk, különböző tudományágak a közigazgatás más-más elemét kiemelve próbálják azt fogalmilag leírni. A közigazgatás leírható mint szervezetrendszer, mint egyes állami funkciók gyakorlója és mint a közigazgatási feladatokat megvalósító közszolgálati alkalmazottak összessége. Témánk szempontjából a közigazgatás fogalmának szervezeti szempontú megközelítése meghatározó. A közigazgatás olyan szervezetrendszerként jelenik meg, melynek alapvető funkciója a törvényhozó szervek által meghatározott feladatok közhatalommal és egyéb szervezési eszközökkel történő végrehajtása, megvalósítása. A közhatalmi eszközök arra szolgálnak, hogy a társadalmi közérdek kielégítését szolgáló feladatokat a közigazgatás akár állami kényszer igénybevételével is megvalósíthassa, ha az kisebbségi vagy egyéni érdekkel ütközne. A közigazgatás a közérdek érvényesítésének funkcióját jogalkalmazó és szervező tevékenység útján látja el. Az országos közérdek megfogalmazására elsősorban a törvényhozó hatalmat gyakorló szerv – Magyarországon az Országgyűlés – jogosult. Jelentős szerepe van ebben azonban a kormánynak is, mivel általában bírja a parlamenti többség bizalmát. Egy adott választási időszakban nagyrészt azok az érdekek jelennek meg közérdekként, amelyeket a választáson győztes pártok preferálnak a választási programjukban. A törvényhozó hatalom által jóváhagyott kormányprogramban a választási programban megfogalmazott célok feladatokká lebontása történik meg. A kormányprogram megvalósítása jellemzően úgy történik, hogy az abban meghatározott prioritások mentén teszi meg törvényjavaslatait a Kormány, így jogállamban a közérdek jogszabályokban ölt testet, jelenik meg, a közigazgatási szervek pedig kötelesek e jogszabályok végrehajtását biztosítani. Így függ össze a közérdek érvényesítésének alapvető funkciója a közigazgatás egyik legfőbb tevékenységfajtájával, a 35
jogalkalmazó, jogérvényesítő funkcióval, amelyet a közhatalmi jogosítványok – a közérdek érvényesítéséhez az állami kényszer igénybevételének lehetősége – erősítenek. A közigazgatás hatósági jogalkalmazási tevékenysége a közfeladatok megvalósításának jogi eszköze. A hatósági jogalkalmazás során a közigazgatás közhatalommal rendelkező szervei egyedi ügyekben - a hatáskörük és illetékességük keretei között - a jogszabályok alapján döntenek, éspedig úgy, hogy jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, eldöntik a jogalanyok közötti vitákat, érvényesítik a jogalanyok jogait és kötelezettségeit, jogszabálysértés esetén pedig a jogsértővel szemben szankciókat állapítanak meg. A fejlett országokban azonban a közérdek nem valósítható meg kizárólag jogalkalmazó tevékenység útján. A közigazgatási szerveknek egyre több – elsősorban közszolgáltató jellegű – feladatot kell ellátniuk, amelyek esetében a feladatért felelős közigazgatási szerv tényleges szervező tevékenységet lát el. Ilyenkor maga gondoskodik bizonyos közszolgáltatások (közutak, közvilágítás fenntartása, iskola, kórház létesítése és fenntartása stb.) ellátásáról. A közigazgatás a hatalmi ágak rendszerében a végrehajtó hatalom legmarkánsabb rendszereként jelenik meg.
1.2. A közigazgatás rendszere: államigazgatás, önkormányzati igazgatás A modern polgári közigazgatás szervezetrendszere általában duális jellegű, ami azt jelenti, hogy a közérdek érvényesítését két szervezetrendszer szolgálja. E két szervezetrendszer a kormány által irányított felülről lefelé, központi és területi szintre szerveződő, hierarchikusan felépülő államigazgatási szervek rendszere, valamint a helyben (települési és területi alapon) szervezett és választott testületek által irányított önkormányzati közigazgatási szervek rendszere. Az államigazgatási és önkormányzati szervek együtt képezik a közigazgatás szervezetrendszerét. A kétféle szervezetrendszer között egyfajta funkcionális munkamegosztás is kimutatható. Az államigazgatási szervek főleg hatósági jogalkalmazó tevékenységet látnak el, míg az önkormányzatok a helyi közszolgáltatások biztosításában rendelkeznek feladat- és hatáskörökkel, és emellett jogalkotói jogkörük is van. A közigazgatás egységét reprezentálja az, hogy települési szinten az önkormányzati és az államigazgatási feladatokat egy szervezetben, a helyi önkormányzaton belül látják el, az önkormányzatok működése felett pedig a törvényességi ellenőrzést az államigazgatás gyakorolja. Ha meg akarjuk határozni az államigazgatási, illetve az önkormányzati közigazgatási szerv fogalmát, nem kevés nehézségbe ütközünk. Ezért célszerű a fogalom helyett azon sajátosságok kiemelése, amelyek a szerveket jellemzik. Az államigazgatási szervek: •
jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörrel, igazgatási jogosítványokkal rendelkeznek, • önálló döntési jogkörrel rendelkeznek, • a rendszerint hivatali formában működő államigazgatási szervek élén egyszemélyi felelős vezető áll, aki egyben a hatáskörök és igazgatási jogosítványok címzettje, • az állami költségvetésben meghatározott, önálló költségvetéssel rendelkeznek, • a működéséhez szükséges, az állam tulajdonában álló vagyont kezelik, a felettes államigazgatási szerv – végső soron a kormány – irányítása alatt állnak.
36
Az önkormányzati közigazgatási szerv: • • • • • • • •
az önkormányzati jogok a helyi választópolgárok közösségét illetik meg, törvényben meghatározott, illetve saját maga részére megállapított feladatokat lát el, feladatai ellátásához törvényben meghatározott hatáskörrel rendelkezik, önálló döntési jogkörrel rendelkezik (hatáskörének gyakorlását azonban egyes szerveire átruházhatja), a lakosság által választott képviselők, illetve vezető irányításával működik, szervezetét, működését a törvény keretei között maga határozza meg, költségvetését önállóan állapítja meg, működéséhez saját tulajdonában álló vagyonnal rendelkezik, nincs felettes szerve.
1.3. A közigazgatási szervek csoportosítása A közigazgatási szervezeteket többféle szempontból is csoportosíthatjuk. A legfontosabb szempontok a hatáskör terjedelme és az illetékesség szerinti csoportosítás. A hatáskör terjedelme szerint megkülönböztethetünk általános és különös hatáskörű közigazgatási szerveket. Az általános hatáskörű szervek feladatköre kiterjed az adott illetékességi területen jelentkező valamennyi közigazgatási feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatköre nincs korlátozva meghatározott szakfeladatokra. Létrehozásuk alapvető oka, hogy az egyébként szakfeladatok szerint tagozódó közigazgatási szervek között egy adott területen biztosítani kell a megfelelő összhangot. Az általános hatáskörű szervek három típusát különböztetjük meg: a kormányt, a megyei közigazgatási hivatalokat és az önkormányzatokat. A különös hatáskörű (szakigazgatási) szervek jellegzetessége, hogy ezek meghatározott szakfeladatok ellátására jönnek létre. E szervek létrehozásának magyarázata részben a munkamegosztás, részben pedig az, hogy a közigazgatáson belül is végbemenő szakosodás, specializálódás következtében az adott illetékességi területen a szakfeladatok ellátásához így biztosítható a szakértelem. A különös hatáskörű szervek típusaihoz a minisztériumokat, a tárcanélküli minisztereket, az országos hatáskörű szerveket és a mindezeknek alárendelt centrális alárendeltségű (területközi, regionális, megyei, városi szintű) szerveket sorolhatjuk. Az illetékességi terület szerint megkülönböztetünk központi (országos), területi (regionális, megyei), illetve helyi közigazgatási szerveket. A központi közigazgatás területén kizárólag államigazgatási szervek működnek. A központi szervek maguk is több szintre tagolhatók. Ide sorolható a kormány, mint az államigazgatás legfőbb koordinációs és irányító szerve. A kormány koordinációs tevékenységét különféle segédszervei (kormánybizottságok, tárcaközi bizottságok, kabinetek) segítik. A központi igazgatás végrehajtó, adminisztrációs szervei a minisztériumok és a nem minisztériumi formában működő országos főhatóságok (az országos hatáskörű szervek, a központi hivatalok és a minisztériumi hivatalok). A területi, helyi közigazgatási szerveknek is több fajtájuk van. Ezeken a szinteken találhatók a megyei, regionális illetékességgel működő államigazgatási szervek, illetve a megyei/fővárosi/települési önkormányzati szervek. Meg kell jegyezni, hogy települési szinten – néhány kivételt leszámítva – csak önkormányzati közigazgatási szerveket találunk.
37
2. Az államigazgatás 2.1. Az államigazgatás központi szervei Az államigazgatás központi szerveinek azokat a szerveket nevezzük, amelyek országos hatáskörrel rendelkeznek, országos feladatokat látnak el, részt vesznek a kormányzati tevékenységben, irányító, szabályozó, illetve végrehajtó típusú feladatokat látnak el. Az államigazgatás központi szervei az általuk képviselt igazgatási ágazat csúcsán helyezkednek el, hasonló jellegű, feladatkörű államigazgatási szerv felettük már nincs. (A gazdasági minisztérium az ipar és a kereskedelem igazgatásának legmagasabb szintű szakigazgatási szerve, felette hasonló jellegű szerv már nem található.) Az államigazgatás központi szervei: • a kormány, a kormány munkáját segítő szervek, • a minisztériumok és • az országos főhatóságok. 2.1.1. A kormány A kormány az államigazgatási szervezetrendszer csúcsán áll, irányítja az egész államigazgatás működését (irányítási tevékenység). Ugyanakkor a kormány komoly szerepet játszik a kormányzati tevékenységben (kormányzati tevékenység). A kormányzás az ország társadalmi, gazdasági rendjének megvédésére, a lakosság, a nemzet jólétének növelésére, anyagi, szellemi, kulturális javának gyarapítására irányuló tevékenység a fenti célt szolgáló stratégia és az ezt szolgáló eszközök meghatározásával. A kormányprogram a kormány megbízatásának időtartamára szóló legáltalánosabb és legjelentősebb stratégiai célkitűzéseket foglalja össze, illetőleg a megvalósításukhoz szükséges legfontosabb tevékenységi irányokat jelöli meg. A kormányprogram végrehajtása során túlnyomóan a kormány kezdeményezi a törvények megalkotását. A kormány feladatait az alkotmány 35.§ (1) bekezdése határozza meg, melyeket a kormány kettős funkciója alapján csoportosíthatunk. A kormány kormányzati tevékenysége körében: • védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait, • biztosítja a törvények végrehajtását, • biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósításukról, meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét és gondoskodik a megvalósításukhoz szükséges feltételek biztosításáról, • közreműködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt; • képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben, • a belügyminiszter közreműködésével biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését; • irányítja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését. A kormány közigazgatás irányítási tevékenysége körében: 38
• • •
irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket, az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonhatja, és erre a célra országos hatáskörű szervet hozhat létre, jogszabály kivételével az alárendelt szervek által hozott minden olyan határozatot vagy intézkedést megsemmisít, illetőleg megváltoztat, amely jogszabályba ütközik.
A kormány szervezete és működése A kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A minisztereknek jogállás szerint három típusát különböztethetjük meg: a minisztérium élén álló tárcaminiszter, a tárca nélküli miniszter és sajátos jogállással a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter. A kormány feladat- és hatáskörét ülésén gyakorolja. A kormány működésére vonatkozó részletes szabályokat a kormány Ügyrendje tartalmazza. A kormány törvény felhatalmazására, annak végrehajtására, illetve feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes a törvénnyel. Emellett normatív határozatot jogosult kibocsátani, amely kötelező az alárendelt államigazgatási szervekre. A kormány rendszerint hetente ülésezik. A kormány ülését a miniszterelnök vezeti, akadályoztatása esetén pedig az általa kijelölt miniszter helyettesíti. A minisztert a kormányülésen a politikai államtitkár tanácskozási joggal, a közigazgatási államtitkár részvételi joggal helyettesítheti. Ezzel kívánja az ügyrend rászorítani a kormánytagokat, hogy személyesen vegyenek részt az ülésen. A miniszterelnök és a miniszterek jogállása Magyarországon a kormány felépítésében alapvetően a testületi (minisztertanácsi) modell érvényesül, de a rendszerváltás óta kiemelkedő szerepe van a miniszterelnöknek, aki a miniszterektől eltérően megbízatását az Országgyűléstől nyeri. A köztársasági elnök a minisztereket csak a miniszterelnök javaslatára nevezheti ki, vagyis tulajdonképpen ő választja ki a kormánya tagjait, akik addig maradhatnak a tisztségükben, amíg el nem vesztik a bizalmát. Kiemelkedő szerepét mutatja az is, hogy a kormány megbízatása a miniszterelnök személyétől függ, a miniszterelnök személyében beálló okok kihatnak az egész kormány megbízatására. A miniszterelnök halála, lemondása, az ellene benyújtott sikeres konstruktív bizalmatlansági indítvány esetén az egész kormány megbízatása megszűnik. A Miniszterelnöki Hivatal jogköreinek utóbbi választási ciklusokban történt kiterjesztése tovább erősítette a miniszterelnök pozícióját, többen már miniszterelnöki kormányzásról beszélnek hazánkban. A miniszterek részt vesznek a kormány ülésein, vezetik a feladatkörükbe tartozó minisztériumot, illetve a kormány döntése alapján felügyeletet gyakorolnak az országos hatáskörű szervek felett. A kormány munkáját segítő szervek A kormány – bár viszonylag gyakran ülésezik – nem folyamatosan működő testület. Szükséges, hogy a kormány ülése elé kiérlelt, megfelelően előkészített, egyeztetett előterjesztések kerüljenek, ezért szükséges olyan szervek létrehozása, amelyek az elkülönült ágazati szervek között megteremtik a koordinációt. Ezek a szervek szintén testületi formában működnek, feladatuk a kormány tevékenységének segítése (döntés-előkészítés, javaslattétel, véleményezés), és a központi, különös hatáskörű államigazgatási szervek közötti koordináció biztosítása. Jogállásukat tekintve több típusával találkozhatunk, ezek: kormánybizottságok, 39
kabinetek, tárcaközi bizottságok, kollégiumok, tanácsadó testületek, szakértői bizottságok. A testületi típusú szervek mellett a kormány munkáját kormánybiztosok (pl. Árvíz- és Belvízvédekezés Kormánybiztosa) és kormánymegbízottak is segíthetik (pl. az egységes közszolgálati szabályozás kidolgozásáért és végrehajtásának koordinálásáért felelős kormánymegbízott). A kormány hivatali típusú segédszerve a Miniszterelnöki Hivatal. Jogállása sajátos, mert túl azon, hogy a miniszterelnök munkaszervezete – ebből adódóan a kormány működéséhez kötődő „titkársági” feladatokat lát el – jelentős szerepet lát el a kormányzati koordinációban, sőt jelenleg egyes ágazati funkciókat is gyakorol (pl. a területfejlesztés terén). Éppen a koordinációban játszott kiemelkedő szerepe indokolja, hogy élén miniszter áll. 2.1.2. A minisztériumok A minisztérium az alkotmány alapján törvénnyel létrehozott és a kormány irányítása alatt álló, de a miniszter által vezetett, és a miniszter ágazati, valamint szervezeti irányító feladatait segítő központi kormányzati szerv. A kormány irányítási jogköre elsősorban abban nyilvánul meg, hogy rendeletben meghatározza a miniszter feladat- és hatáskörét (minisztérium statutuma). A miniszter a minisztériumot egyszemélyi felelős vezetőként vezeti, a minisztérium, mint szervezet, pedig a miniszter számára jogszabályban, illetve kormányhatározatban meghatározott feladatokat valósítja meg. A minisztérium feladatai a következők: kormányelőterjesztések készítése, jogszabály-előkészítés, ágazati stratégia kidolgozása, jogalkalmazó, irányító, felügyeleti, ellenőrzési feladatok ellátása, nemzetközi kapcsolatok kialakítása, fenntartása, kapcsolattartás a civil szervezetekkel. A minisztérium belső struktúráját tekintve minisztériumi hivatalokra, főosztályokra, osztályokra tagolható. Speciális szabályok vonatkoznak a minisztérium vezetői szintjeire. Ennek megfelelően a minisztérium vezetésében és személyzetében megkülönböztethetünk politikai változó és szakmai állandó elemeket. A „politikai változó elemek” a kormány politikáját hivatottak végrehajtani a minisztériumban, és megbízatásuk a mindenkori kormányhoz, annak megbízatási időtartamához igazodik. Ebbe a körbe sorolhatók a miniszter, a politikai államtitkár, a minisztérium kabinetfőnöke, illetve a kabinetek politikai tanácsadói, főtanácsadói. A „szakmai állandó elemek” a minisztériumi feladatokat élethivatásszerűen, pártpolitikasemlegesen, köztisztviselőként látják el. Ebbe a körbe soroljuk a közigazgatási államtitkárt, a címzetes államtitkárt, a helyettes államtitkárokat, a főosztályvezetőket, főosztályvezetőhelyetteseket, osztályvezetőket, miniszteri biztosokat, illetve a belső szervezeti egységekben dolgozó köztisztviselőket. Mivel a politikai változó elemekhez képest ők hivatottak biztosítani a minisztérium tevékenységében a folyamatosságot, megbízatásuk határozatlan időre szól. 2.1.3. Az országos főhatóságok A minisztériumok mellett számos központi különös hatáskörű szervet találunk, amelyek alapvetően három típusba sorolhatók: • országos hatáskörű szervek, • pl. a Központi Statisztikai Hivatal, Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, Országos Egészségbiztosítási Pénztár.
40
•
központi hivatalok, pl. Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség, Közlekedési Főfelügyelet.
•
minisztériumi hivatalok. pl. Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség.
A minisztériumok és az országos főhatóságok fő feladata a kormány döntéseinek végrehajtása, a területi államigazgatási szervek irányítása, a szakterületüket érintő kormányzati döntések előkészítése. Emellett jogalkalmazó, hatósági tevékenységet is ellátnak. Fokozatosan erősödik tevékenységükben az ágazati információs rendszerek működtetése, a tervezés, prognózisok készítése és a szolgáltató feladatok ellátása. Hatáskörüket tekintve központi különös hatáskörű szervek, ami azt jelenti, hogy az egy-egy ágazaton belül meghatározott szakfeladatok ellátására jönnek létre.
2.2. Az államigazgatás helyi (területi és települési) szervei A közigazgatási feladatok nem láthatók el teljes mértékben centralizáltan (központosítva). Egyes szakterületeken ugyan előfordul, hogy az egész ország területére kiterjedő illetékességgel egyetlen szerv látja el a feladatot (pl. szabványügyek), a legtöbb igazgatási ágazatban azonban – főként annak érdekében, hogy az igazgatási szolgáltatásokat az igazgatottakhoz legközelebb lássa el az állam – a közigazgatási szervek az országos szint mellett helyi-területi szinten is megjelennek. A lakosság széles körét érintő, nagy tömegben jelentkező igazgatási feladat/hatásköröket jellemzően a helyi önkormányzatok hivatalai látják el és gyakorolják. Ebben a körben a hatáskörök címzettje a jegyző, kivételesen a polgármester, illetve a hivatal ügyintézője (pl. anyakönyvvezető). Számos olyan feladat/hatáskör van azonban a közigazgatásban, amelyek ellátása sem országosan, sem települési szinten nem hatékony, ezért épülnek ki a helyi-területi államigazgatási szervek. Illetékesség szempontjából ezek a szervek lehetnek körzeti illetékességgel rendelkezők (pl. ÁNTSZ városi kirendeltségei, megyei munkaügyi központok városi kirendeltségei, körzeti földhivatalok), megyei illetékességgel működők (pl. megyei nyugdíjbiztosítási igazgatóságok, megyei földhivatalok, APEH területi igazgatóságai) és olyanok, melyek illetékességi területe több megyére is kiterjed (pl. nemzeti park igazgatóságok). A különböző országokban a helyi-területi igazgatás tagoltsága eltérő. A rendszerváltozást követően hazánkban kétszintű közigazgatás jött létre, ami azt jelenti, hogy a központi szint alatt megyei, illetve települési szinten épülnek ki az igazgatási szervek. Más országokban, így például Franciaországban a települési és az országos szint között működnek államigazgatási, illetve önkormányzati szervek járási, megyei, illetve regionális illetékességgel is. A hazánkban jelenleg zajló közigazgatási reform egyik célkitűzése, hogy megváltoztatva a közigazgatás jelenlegi térszerkezetét, kiépítse a kistérségi, illetve regionális szintű igazgatási struktúrát. Hatáskör szempontjából megkülönböztetünk általános hatáskörű helyi szerveket (megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok), illetve különös hatáskörű helyi államigazgatási szerveket (pl. megyei földhivatal). A különös hatáskörű szervek feladatai jelentős eltéréseket mutatnak, azonban vannak olyan közös jellemzőik is, amelyek alapján jogállásuk körülírható, tevékenységük lényege megragadható. 41
Ezek a következők: • feladat/hatáskörük egy-egy igazgatási ágazathoz kötődik, irányításukat valamely minisztérium, illetve országos hatáskörű szerv látja el; • döntően hatósági jogalkalmazó tevékenységet végeznek (egyes szervek emellett szolgáltató típusú feladatokat is ellátnak); • a hatósági jogalkalmazó tevékenység keretében szakmai, hatósági felügyeletet gyakorolnak, gondoskodnak a feladatkörükbe utalt jogszabályok érvényesítéséről; • az irányításukat ellátó minisztérium, illetve országos hatáskörű szerv a hatósági jogalkalmazó tevékenység tekintetében egyben felettes szerv is; • a feladatkörükbe tartozó kérdésekben összegyűjtik, elemzik, értékelik a szükséges információkat, adatokat és különböző nyilvántartásokat vezetnek. Más jogállással és jellemzőkkel bírnak azonban az általános hatáskörű területi államigazgatási szervek, a megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok, melyek tevékenységét célszerű részletesebben is bemutatni. 2.2.1. A megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok A megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok sajátos szerepet töltenek be a területi államigazgatásban. Hatáskörük általános, mivel tevékenységük nem egy-egy igazgatási ágazatra terjed ki. Sokrétű feladatot látnak el. A megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok alapfeladata az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése és egyes államigazgatási feladatok ellátása. Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése kiterjed a községi-városi, valamint a megyei önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzat szervezeti, működési és döntéshozatali eljárására, döntéseire, valamint a bizottság, a részönkormányzat, a polgármester, illetve a megyei közgyűlés elnöke által hozott határozatokra. Az ellenőrzés utólagos, az önkormányzat által beküldött jegyzőkönyveken, egyéb dokumentumokon alapul. Az államigazgatási feladatok körében a területileg illetékes közigazgatási hivatal felettes szervként elbírálja a jogorvoslatokat minden olyan államigazgatási ügyben, amelyben első fokon a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke, illetőleg jegyző, főjegyző vagy polgármesteri hivatal (körjegyzőség) ügyintézője járt el, és amelyben a jogorvoslati eljárásra nem valamely más államigazgatási szerv jogosult. Ezen túl több első fokú hatósági feladatkört (pl. kisajátítási ügyek, külföldiek ingatlanszerzésének engedélyezése, mozgássérültek közlekedési támogatásának engedélyezése, bányaszolgalmi ügyek) is ellát. A hivatalok szervezetén belül, de szakmailag önálló igazgatási szervként működnek a fogyasztóvédelmi felügyelőségek és a megyei/fővárosi gyámhivatalok. A fogyasztóvédelmi felügyelőségek ellenőrzik a kis- és nagykereskedelem, vendéglátás, egyéb szolgáltatás területén érvényben lévő fogyasztóvédelmi előírások betartását. Folyamatosan kapcsolatot tartanak az üzleti élet minden szereplőjével (cégek, egyéni vállalkozók, fogyasztók). A megyei/fővárosi gyámhivatalok elbírálják a települési önkormányzatok jegyzőinek és a városi gyámhivataloknak a gyámhatósági ügyekben hozott határozatai elleni fellebbezéseket. Emellett szakmai irányítási és felügyeleti feladatokat látnak el a jegyzők és a gyámhivatalok gyermekvédelmi gondoskodási feladataiban.
A közigazgatási hivatalok a kormány területi szerveként koordinációs, ellenőrzési, informatikai, képzési és továbbképzési feladatokat is ellátnak.
42
Koordinációs feladatkörükben megyei államigazgatási kollégiumot működtetnek, gondoskodnak a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásáról, valamint a közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatos feladatok területi összehangolásáról. Elvégzik a területi államigazgatási szervek ügyfélfogadási rendszerének összehangolását, szakmai támogatást nyújtanak az ügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez. Ellenőrzési feladat- és hatáskörükben gondoskodnak a területi államigazgatási szervek ellenőrzési terveinek összehangolásáról, egyeztetetett végrehajtásáról és a tapasztalatok közös elemzéséről. Ellenőrzik a területi államigazgatási szerveknél a munkáltatói intézkedések törvényességét, a közigazgatási eljárási törvény hatályosulását és az alkalmazott informatikai programok jogtisztaságát. Informatikai feladatkörükben kezdeményezik az ügyviteli tevékenység összehangolását, előmozdítják a központi közszolgálati nyilvántartás hatékony működését, ellátják a választásokkal, népszavazásokkal kapcsolatos informatikai feladatokat. A képzési, továbbképzési feladatok keretében középtávú és éves terv alapján szervezik az önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését, gondoskodnak a közigazgatási alapvizsgák és szakvizsgák, továbbá külön jogszabály által meghatározott egyéb vizsgák és a vizsgákra felkészítő tanfolyamok szervezéséről. Közreműködnek az önkormányzatok tisztségviselőinek, képviselőinek képzésében, összehangolják az ágazati területi államigazgatási szervek köztisztviselőit érintő képzési feladatokat.
43
3. Az önkormányzati igazgatás 3.1. Az önkormányzati rendszer alapjai, az önkormányzatok alkotmányos alapjogai 3.1.1. Az önkormányzati rendszer alapjai A helyi önkormányzás a helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. A helyi önkormányzás joga a településen élő választópolgárok közösségét illeti meg. A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott önkormányzati képviselő-testület útján, illetőleg kivételesen helyi népszavazás, népi kezdeményezés útján gyakorolják. Ezen önkormányzati jogok a helyi közügyekhez kötődnek, az önkormányzatiság tartalmát tehát a helyi közügyek adják. Helyi közügy alatt értjük a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását (pl. általános iskola fenntartása, tömegközlekedés működtetése, szemétszállítás stb.), a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlását, és az ezekhez kapcsolódó szervezeti, személyi és anyagi feltételek biztosítását. A helyi közügyeken túl azonban az önkormányzatok törvény rendelkezése alapján államigazgatási feladatokat is kötelesek ellátni. Az önkormányzati elven felépülő közigazgatási szervek települési (községi, nagyközségi, városi, megyei jogú városi, fővárosi, fővárosi kerületi önkormányzatok) és területi szinten (megyei önkormányzatok) épültek ki. Az önkormányzatiság lényegét az autonómia adja, amelyet – egyéb garanciális szabályokat tartalmazó törvények mellett – a területi elven felépülő önkormányzatok számára főként az alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) garantál. 3.1.2. Az önkormányzatok alkotmányos alapjogai Az önkormányzatiság tartalma az önkormányzatok alkotmányos alapjogaiból ismerhető meg. Az önkormányzatok jogállását az alkotmány 44/A. §-a alapján a következők jellemzik. A helyi képviselőtestület: •
• • • •
önkormányzati ügyekben (helyi közügy) önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. Ez az alapjog magában foglalja az önkormányzat rendeletalkotási jogát a helyi társadalmi viszonyok szabályozására (pl. helyi költségvetés megállapítása, helyi köztisztasági szabályok megállapítása), illetőleg az önkormányzati hatósági ügyek igazgatását (igazgatási, döntési autonómia) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat (vagyoni autonómia), az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül (pénzügyi autonómia), törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét (adókivetés joga), törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat (szervezeti, működési autonómia), 44
• •
a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez (petíciós jog), szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek (partnerkapcsolatok autonómiája).
Az Ötv. részben megismétli, részben kiegészíti az alkotmányos szabályozást. Nyomatékosítja, hogy az önkormányzatok alkotmányos jogai nem korlátlanok, azokat a törvény keretei között gyakorolhatja, vagyis az önállóság mértéke az Országgyűlés törvényalkotó tevékenységének függvénye.
3.2. Az önkormányzatok típusai, feladat- és hatáskörei 3.2.1. Az önkormányzatok típusai Az alkotmány értelmében a Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre, a főváros pedig kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. (Ez utóbbi lehetőséget az Ötv. a megyei jogú városokra korlátozza, azonban meg kell jegyezni, hogy jelenleg egyetlen megyei jogú város sem alakított ki kerületeket.) A fent felsorolt területi tagozódásnak megfelelően jöttek létre az önkormányzatok típusai, melyek közül az alaptípust a városi és községi települési önkormányzatok jelentik Sajátos önkormányzati típust képviselnek a kisebbségi önkormányzatok. 3.2.2. Az önkormányzatok feladat- és hatáskörei Az önkormányzatok jogai egyenlők, az egyes önkormányzatok közötti kapcsolatokat a mellérendeltség jellemzi. A települési és megyei szinten működő önkormányzatok között – szemben az államigazgatási szervezetrendszerbe tartozó szervekkel – nem alá-fölérendeltségi viszony áll fenn, hanem funkcionális munkamegosztás és partneri együttműködés. A magyar önkormányzati rendszer a települési önkormányzatokat tekinti az önkormányzati feladatok elsődleges címzettjeinek. A feladatok megosztása a települési és a megyei önkormányzatok között a szubszidiaritás elvén nyugszik. (A szubszidiaritás jelentése: minden feladatot azon a szinten kell ellátni, amely a szolgáltatást igénybevevőhöz a legközelebb van, ugyanakkor a feladat megfelelő színvonalon látható el.) A megyei önkormányzat a feladatkörébe tartozó közszolgáltatásokat akkor köteles biztosítani, ha azokat a települési önkormányzat nem vállalja önként vállalt feladatként. Kölcsönösen lehetőség van feladat/intézmény átadására/átvételére, amely egyes – törvényben meghatározott – esetekben kötelező. Külön kell szólni a fővárosi önkormányzat sajátosságairól. A fővárosban kétszintű önkormányzat működik, a települési önkormányzati feladatokat jellemzően a kerületi, a megyei önkormányzati feladatokat a fővárosi önkormányzat látja el. A két szint közötti kapcsolat mégis jelentősen különbözik a települési és a megyei önkormányzat viszonyától: egyrészt vannak olyan feladatok – például tömegközlekedés, szennyvízkezelés stb. amelyeket a főváros egészére a fővárosi önkormányzat köteles biztosítani, másrészt egyes kérdésekben – például településrendezés – kétszintű jogalkotással is találkozunk. Külön kell vizsgálni a feladatok tekintetében a megyei önkormányzat és a megyei jogú városi önkormányzat kapcsolatrendszerét is. Az Ötv. szerint az Országgyűlés megyei jogú 45
várossá nyilváníthatja az ötvenezernél nagyobb lakosságszámú várost, illetve ilyennek minősül minden megyeszékhely, lakosságszámától függetlenül. A megyei jogú város a hatályos alkotmányos szabályozás alapján „szigetet” képez a megye területén. A megyei jogú város választópolgárai nem vesznek részt a megyei közgyűlés tagjainak választásában, így nem is képviseltetik magukat a megyei közgyűlésben. A megyei jogú város települési önkormányzat, ugyanakkor területén – megfelelő eltérésekkel – saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is. A megyei önkormányzat feladat-ellátási kötelezettsége tehát nem terjed ki a megyei jogú város területére. Az önkormányzati feladatok megállapítása többrétegű szabályozásban valósul meg. Egyrészt az Ötv. meghatározza, mely közigazgatási feladatok azok, amelyeket elsődlegesen az önkormányzatok látnak el. (pl. vízrendezés és csapadékvíz-elvezetés, helyi tömegközlekedés, közbiztonság helyi feladatai, közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban stb.) Ezek a feladatok képezik a települési önkormányzati feladatok „a la carte”-ját, mivel ezek körében a települési önkormányzat maga– a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően – határozza meg mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el (választható feladatok). Annak érdekében azonban, hogy a minimális szintű közszolgáltatások valamennyi település lakói számára hozzáférhetőek legyenek, az Ötv. ezek közül kiemel egyes közszolgáltatásokat azzal, hogy azokat minden települési önkormányzat köteles biztosítani (kötelező feladatok). Ezek a következők: • egészséges ivóvízellátás, • óvodai nevelés, • általános iskolai oktatás és nevelés, • egészségügyi és szociális alapellátás, • közvilágítás, • helyi közutak és • köztemető fenntartása, • nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesülésének biztosítása. A fentiek jelentik tehát az önkormányzati feladatok minimumát. Emellett az Ötv. felhatalmazást ad arra, hogy a települési önkormányzatot törvény kötelezze egyes közszolgáltatások és közhatalmi feladatok ellátására. Ezen felhatalmazás alapján számos törvény állapított meg kötelező feladatot az önkormányzatok számára. (pl. könyvtár fenntartása, köztisztaság biztosítása.) Az önkormányzat ezeket a feladatokat köteles biztosítani, a feladat ellátásának módját azonban – intézmény, gazdasági társaság létrehozása, más önkormányzattal társulás útján történő közös feladatellátás, más önkormányzat, illetve nem állami szervezet által szervezett közszolgáltatás „megvásárlása” stb. – önállóan határozhatja meg. Az önkormányzati önállóság alkotmányos védelmét jelenti, hogy csak törvény és csak kivételesen vonhat el a helyi közügyek körébe tartozó feladatkört az önkormányzatoktól. Másrészt, ha törvény állami feladat ellátására kötelezi az önkormányzatot, az Országgyűlés ezzel egyidejűleg köteles a feladat ellátásával arányos forrásokat is az önkormányzat rendelkezésére bocsátani. Az önkormányzat az előbbiekben fel nem sorolt feladatok ellátásáról is gondoskodhat. Önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe (önként vállalt feladatok). Az önként vállalt közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. Az önként vállalt feladatok megoldása azonban nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását. E feladatcsoportban további korlátozás, hogy a megyei 46
önkormányzat olyan feladatokat láthat el – az előbb említett feltételek mellett -, amelyek gyakorlása nem sérti a megyében lévő községek és városok érdekeit. A feladatokat a törvényalkotó differenciáltan is megállapíthatja a különböző típusú, illetve méretű önkormányzatok számára. A szubszidiaritás elve jelentkezik abban, hogy a kisebb lakosságszámú település önkormányzata – amennyiben erről saját maga vagy társulásával közösen gondoskodni tud – működési területén önként vállalhatja a törvény által a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak, illetve megyei önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását (átvállalt feladatok).
47
1. ábra. Az önkormányzati feladatok rendszere
VÁLASZTHATÓ
KÖTELEZŐ
ÖNKÉNT VÁLLALT
TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZAT
(Ötv.) Például: településfejlesztés – rendezés, környezetvédelem, lakásgazdálkodás, tömegközlekedés, vízelvezetés, csatornázás.
A MEGYÉNEK ÁTADHATJA
(Ötv. szerint): egészséges ivóvíz, óvodai nevelés, alapfokú oktatás, egészségügyi, szociális alapellátás, közvilágítás, közutak fenntartása, köztemető fenntartása, nemzeti, etnikai kisebbségek jogainak biztosítása
Minden helyi közügy, amelyet törvény nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.
MEGYEI ÖNKORMÁNYZAT
A TELEPÜLÉS ÁTVÁLLALHATJA amelyekre a település nem kötelezhető, a megye egészére vagy nagy részére kiterjedő feladatok (körzeti közszolgáltatás), középiskolai ellátás (ha a település nem vállalja), természetvédelem, muzeális, levéltári ellátás, pedagógiai, művelődési szakszolgáltatások, középfokú egészségügyi ellátás, térségi területrendezés, idegenforgalom, térségi foglalkoztatási feladatok összehangolása stb.
Minden helyi közügy, amelyet törvény nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe, és nem sérti a települési önkormányzat érdekeit.
48
3.3. Az önkormányzatok szervezete és működésének alapvető szabályai A helyi képviselő-testület a törvény keretei között alakítja ki szervezetét és működési rendjét. Mind az alkotmány, mind az Ötv. és az egyéb törvények az önkormányzat szervezetére és működésére csak a legalapvetőbb, garanciális jellegű szabályozásokat tartalmazzák. Ezek részben a feladatok ellátásának garanciái, részben az önkormányzati működés átláthatóságát, nyilvánosságát, demokratikus jellegét hivatottak biztosítani. A törvény szabályozza, hogy bizonyos szerveket az önkormányzat köteles létrehozni, és szabályozza ezek összetételét, jogosítványait, főbb működési szabályait, megfelelő egyensúlyt teremtve a különböző szervek működésében. A törvényi keretek ugyanakkor nagymértékben biztosítják az önkormányzati autonómia érvényesülését a szervezeti és működési kérdésekben. 3.3.1. Az önkormányzatok szervezete Az önkormányzati feladat- és hatáskörök címzettje – főszabályként – az önkormányzat képviselő testülete 1. Önkormányzati feladatot elláthatnak azonban a képviselő-testület szervei is: • a polgármester 2, • a bizottságok, • a polgármesteri hivatal 3 és • a részönkormányzat testülete. A továbbiakban az önkormányzat szerveinek legfontosabb jellemzőit ismertetjük. Képviselő-testület Az önkormányzat legfontosabb szerve a képviselő-testület. A választópolgárok önkormányzáshoz való joga a képviselő-testületi munkában, az általuk választott települési képviselők, illetve polgármester tevékenységén keresztül valósul meg. A legfontosabb döntések meghozatala a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, egyedül ő jogosult a helyi közügyek körébe tartozó társadalmi viszonyokat helyi jogszabályban (önkormányzati rendelet) szabályozni. Működését testületi ülés formájában fejti ki. A képviselő-testület szerepét a megyei, fővárosi és megyei jogú városi önkormányzat esetében a közgyűlés látja el. Az önkormányzati képviselők, illetve a polgármesterek választásáról szóló törvény határozza meg a különböző településeken megválasztható képviselők számát, illetve megválasztásuk módját. Az önkormányzati képviselő alapvető kötelessége a képviselő-testület munkájában való részvétel. Az önkormányzati képviselő a képviselő-testületi munkában a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli választóinak érdekeit.
1
2
A képviselő-testület elnevezése a fővárosi, megyei, megyei jogú városi önkormányzat esetében közgyűlés.
A
fővárosi önkormányzatnál főpolgármester, a megyei jogú városi önkormányzatnál közgyűlés elnöke. 3 A fővárosi önkormányzat esetében fővárosi közgyűlés hivatala, megyei önkormányzat esetében a megyei közgyűlés hivatala.
49
2. ábra. Az önkormányzatok szervezete
KÉPVISELŐ-TESTÜLET POLGÁRMESTER
lakosság választja
lakosság választja
ALPOLGÁRMESTER
BIZOTTSÁGOK
Kötelező: pl. pénzügyi bizottság Szabadon létrehozott állandó, pl. idegenforgalmi
TANÁCSNOK
Egyes önkormányzati feladatok ellátása (szakterület felügyelete)
POLGÁRMESTERI HIVATAL/ KÖRJEGYZŐSÉG
JEGYZŐ/ KÖRJEGYZŐ
ALJEGYZŐ
Eseti (ad hoc), illetve vizsgáló bizottság
RÉSZÖNKORMÁNYZAT TESTÜLETE
50
Polgármester A polgármestert (fővárosban főpolgármestert) a település lakossága közvetlenül – az önkormányzati képviselőkkel egyidejűleg – választja meg. (Az egyetlen kivétel ez alól a megyei közgyűlés elnöke, akit nem közvetlenül választanak, hanem tagjai sorából a megyei közgyűlés választja meg.) A polgármester tagja a képviselő-testületnek. A polgármester tevékenysége elsősorban a képviselő-testülethez kötődik, felelős a képviselő-testület üléseinek előkészítéséért, összehívja és vezeti az ülést, köteles végrehajtani a képviselőtestület döntéseit. A polgármester emellett irányítja a polgármesteri hivatalt, és címzettje egyes államigazgatási feladat- és hatásköröknek is (pl. a katasztrófavédelem és a honvédelmi igazgatás területén lát el államigazgatási feladatokat). A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre átruházhatja. A polgármester képviseli az önkormányzatot más szervezetek előtt, és közvetlen kapcsolatot tart fenn a lakossággal, civil szervezetekkel. Javadalmazása attól függ, hogy főállásban látja-e el feladatát vagy társadalmi megbízatásban. Előbbi esetben illetmény, utóbbi esetben tiszteletdíj illeti meg. Amennyiben a település lakosságszáma meghaladja a 3000-et, csak főállásban látható el a polgármesteri funkció. A polgármester javaslatára, a polgármester munkájának segítésére, helyettesítésére, a képviselő-testület tagjai sorából alpolgármestert választ. Bizottságok A képviselő-testület – munkájának segítésére – bizottságokat alakít. A bizottságok részben a képviselőkből, részben külső szakértőkből állnak, a bizottság tagjainak többsége, illetve a bizottság elnöke azonban csak települési képviselő lehet. A bizottságok feladata elsősorban a képviselő-testület döntéseinek előkészítése, a döntések végrehajtásának szervezése, ellenőrzése és a képviselő-testület munkájának tehermentesítése. Ez utóbbi cél elérése érdekében a bizottságok a képviselő-testülettől önálló döntési jogot is kaphatnak. Bizottságokat alapvetően szabadon létesíthetnek az önkormányzatok, az autonómia tehát e tekintetben is érvényesül, azonban az Ötv. és más törvények előírhatnak kötelezően létrehozandó bizottságokat. Az Ötv. alapján a kétezer főt meghaladó településeken kötelező pénzügyi bizottságot működtetni, illetőleg kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottságot kell alakítani, ha ezt a kisebbségi jelöltként mandátumot szerzett képviselők kezdeményezik. Az önkormányzatok ezeken kívül működtethetnek pl., szociális, sport-, oktatási, vagyonkezelő, településüzemeltetési, ügyrendi stb. bizottságokat A gyakorlatban azok a településrészi
önkormányzatok működnek jól, ahol az önkormányzat képviselő-testülete érdemi jogköröket, hatásköröket ruházott át a településrészi önkormányzat testületére.. Polgármesteri hivatal; körjegyzőség A mindennapos igazgatási feladatok ellátására, a képviselő-testület, a bizottságok, a polgármester működésének biztosítására, döntéseinek előkészítésére és a meghozott döntések végrehajtására a képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre, polgármesteri hivatal elnevezéssel. A hivatal sajátos formája a körjegyzőség. A választás lehetősége elsősorban az ezer fő alatti településeket illeti meg. Az Ötv. e körben a körjegyzőség működtetését tekinti általános modellnek, azonban a legkisebb önkormányzat számára is lehetővé teszi, hogy önálló polgármesteri hivatalt hozzon létre. Ehhez mindössze azt a feltételt kell teljesíteni, hogy szakképzett jegyzőt tudjon alkalmazni. A körjegyzőség olyan sajátos „polgármesteri hivatal”, amelyet nem egy, hanem több önkormányzat közösen tart fenn, valamennyi tagönkormányzat igazgatási
51
feladatainak ellátására. A körjegyzőség vezetője a körjegyző, aki köteles hetente kihelyezett ügyfélfogadást tartani valamennyi településen.
A polgármesteri hivatalok/körjegyzőségek kettős feladatkört látnak el. Az önkormányzati feladatok tekintetében döntés-előkészítő, ellenőrző, végrehajtó, adminisztratív funkciót gyakorolnak, illetőleg ellátják a jogszabályok által az önkormányzati közigazgatási szervekre megállapított államigazgatási feladat- és hatásköröket. Jegyző A jegyző a képviselő-testület által kinevezett, a törvényben meghatározott képesítéssel rendelkező köztisztviselő, aki vezeti a polgármesteri hivatalt. Feladata kettős: egyrészt a képviselő-testületi munka kiszolgálása, másrészt elsőfokú államigazgatási hatósági feladatok ellátása. A jegyző feladata a képviselő-testületi ülések adminisztratív előkészítése, a testület elé kerülő döntési javaslatok szakmai színvonalának biztosítása, a testületi ülésről szóló jegyzőkönyv összeállítása. A képviselő-testület döntéseinek törvényességéért a jegyző felel, ezért ha az ülésen bármi törvénysértő dolgot észlel, köteles azt jelezni. Az első fokú államigazgatási hatáskörök címzettje a jegyző, ami azt jelenti, hogy a legtöbb elsőfokú államigazgatási hatósági jogkört ő gyakorolja. A jegyző jár el a gyámügyekben, az építési engedélyezési eljárásokban, a helyi adóügyekben, egyes mezőgazdasági hatósági feladatokban, vállalkozói igazolványok kiadása, visszavonása stb. kapcsán. A jegyző helyettesítésére, illetőleg az általa meghatározott feladatok ellátására a képviselőtestület – a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint – aljegyzőt nevezhet ki. Részönkormányzat testülete A településrészi önkormányzat sajátos szerepet tölt be. Ez a szervezet kínál lehetőséget arra, hogy a korábbi évtizedekben egyesített – s így önállóságukat vesztett- települések újra kialakíthassák saját arculatukat, de lehetővé teszi azt is, hogy amennyiben egy településen belül elkülönült érdekstruktúrával rendelkező település-, illetve városrészek alakulnak ki (pl. üdülőterület), teret nyújtson a viszonylag önálló helyi politika kialakításához. Jogállása nagyban hasonló az önkormányzati bizottsághoz, de összetétele ettől eltérhet. A gyakorlatban azok a településrészi önkormányzatok működnek jól, ahol az önkormányzat képviselőtestülete érdemi jogköröket, hatásköröket ruházott át a településrészi önkormányzat testületére. 3.3.2. Az önkormányzatok működése Mint azt már korábban láttuk, az önkormányzat a törvény keretei között alakítja ki működését. A legalapvetőbb működési korlátokat az Ötv. tartalmazza. A törvényi szabályok azonban nem elegendőek ahhoz, hogy az önkormányzat szervei megfelelően működjenek, ezért elengedhetetlen, hogy a képviselő-testületek önállóan is szabályozzák működésüket. Ezt a célt szolgálja a rendeleti formában elfogadott szervezeti és működési szabályzat (a továbbiakban SZMSZ), mint az önkormányzati működés alapdokumentuma. Az SZMSZ legfontosabb tartalmi elemei a képviselő testületi ülések összehívásának és vezetésének rendjére, a tanácskozás menetére, a bizottságok működésére, a rendeletalkotási eljárás szabályozására, a polgármester, a jegyző és a polgármesteri hivatal működésére, valamint az önkormányzati gazdálkodás szabályainak meghatározására terjednek ki. 52
A képviselő-testület döntéseit testületi üléseken hozza. Az ülést a polgármester hívja össze, és elnökként vezeti is azt. A testület ülései nyilvánosak, zárt ülés csak kivételesen rendelhető el. (A nyilvánosság azt jelenti, hogy a település választópolgárai a képviselő-testület ülésein jelen lehetnek.) A képviselő-testület akkor tud döntést hozni, ha határozatképes, és akkor határozatképes, ha ülésén a megválasztott települési képviselők több mint a fele jelen van. A döntési javaslat elfogadásához a jelenlévő képviselők több mint a felének „igen” szavazata szükséges. Egyes kiemelt jelentőségű ügyekben a döntéshez minősített többség szükséges. A minősített többség a megválasztott összes települési képviselő több mint felének „igen” szavazatát jelenti. A képviselő- testület döntése a rendelet és a határozat. A rendelet jogszabály, a jogszabályi hierarchia legalsó fokán helyezkedik el, jelentősége mégis nagy, hiszen alapvetően meghatározza egy-egy település életét. Önkormányzati rendeletet a képviselő-testület törvény végrehajtására, annak felhatalmazása alapján, illetve saját elhatározásából alkot. Határozatot egyedi ügyekben, illetve a testület irányítása alá tartozó szervezetekre alkot a képviselőtestület. Az SZMSZ-ben szükséges meghatározni azoknak a fórumoknak a rendjét (például falugyűlés, városrészi tanácskozás), amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. A lakosság közvetlen bevonását szolgálja a közmeghallgatás intézménye is. Ez olyan képviselő-testületi ülés, amelyen a választópolgárok, helyben működő szervezetek képviselői nemcsak részt vehetnek az ülésen, hanem hozzá is szólhatnak a napirendhez, és közérdekű bejelentést, javaslatot tehetnek, megfogalmazhatják véleményüket az önkormányzat működésével kapcsolatban. Évente legalább egyszer köteles a képviselő-testület közmeghallgatást tartani, és ennek időpontjáról, helyéről megfelelő időben értesíteni a választópolgárokat. A képviselő-testület mérlegelési jogkörébe tartozik annak eldöntése, melyek azok a hatáskörök, amelyeket ténylegesen ő kíván gyakorolni, és melyeket kíván átruházni szerveire. Az Ötv. pontosan meghatározza, mely szervekre ruházható át a hatáskör. Ezek a következők: • • • • •
a képviselő-testület bizottsága, a polgármester, a településrészi önkormányzat testülete, a kisebbségi önkormányzat testülete azzal a korlátozással, hogy önkormányzati hatósági ügyben nem ruházható rá a hatáskör, a társulási tanács irányításával működő önkormányzati társulás esetén a társulási tanácsra.
Annak érdekében azonban, hogy a stratégiailag legfontosabb döntéseket a képviselő-testület hozza meg, az Ötv. felsorolja azokat az ügyeket, amelyekben a döntés joga nem ruházható át. Ezek a közül a legfontosabbak: a rendeletalkotás, a szervezet kialakítása és működésének meghatározása, a költségvetés megállapítása, önkormányzati intézmény alapítása. Az önkormányzatok ugyan széleskörű autonómiával rendelkeznek, azonban működésük törvényességét meghatározott állami szervek ellenőrzik, törvénysértő döntéseit megsemmisíthetik. Az önkormányzat gazdálkodását az Állami Számvevőszék, egyéb tekintetben működését – ha külön eljárásnak nincs helye – a megyei/fővárosi közigazgatási hivatal ellenőrzi. A törvényességi kontrollban részt vesznek a közigazgatási bíróságok és az Alkotmánybíróság is.
53
4. A kormányzat civil partnerei: a nonprofit szervezetek Demokratikus rendszerekben a hatalomgyakorlás két részből áll: egyrészt a törvényhozói és az operatív kormányzati döntésekből, illetve azok végrehajtásából, másrészt a hatalom, a kormányzati tevékenység civil kontrolljából. A döntések és a közigazgatási intézkedések társadalmi elfogadottsága – kormányzati és önkormányzati szinten egyaránt – nagymértékben függ a civil kontroll működésétől. Ugyanakkor a nonprofit szervezetek a társadalmi problémák kezelésében is aktív szerepet vállalnak. Következésképpen a köztisztviselőknek is mind gyakrabban van szükségük a nonprofit szektorral kapcsolatos ismeretekre.
4.1. A nonprofit szektor és a civil társadalom fogalma A nonprofit szektort azok a szervezetek alkotják, amelyekre egyidejűleg jellemző, hogy: • nem profitszerzési célok vezérlik őket, esetleg keletkező profitjukat nem oszthatják fel a tagok, alapítók, tulajdonosok között (ez különbözteti meg őket a piaci szektor vállalataitól, vállalkozásaitól); • autonóm módon, a kormányzati szektortól szervezetileg elkülönülve, nem költségvetési gazdálkodást folytató intézményként működnek (ez határolja el őket az államigazgatási intézményrendszertől); • bizonyos fokig intézményesültek, önálló jogi személyként bejegyzett szervezetek (ez különbözteti meg őket az informális szférába tartozó közösségektől, mozgalmaktól); • működésükben fellelhető az önkéntesség, öntevékenység, jótékonyság, civil kezdeményezések valamilyen eleme; • közvetlenül vagy áttételesen a tágabb közösség érdekeit, a közjót (is) szolgálják; • nem követnek pártpolitikai célokat, nem épülnek be a hatalmi struktúrába. Lényegében a nonprofit fogalom szinonimájának tekinthetők az olyan elnevezések, mint a harmadik szektor, az önkéntes szektor és a nem kormányzati szervezetek (NGO = nongovernmental organization). A civil társadalom fogalma egyrészt tágabb, másrészt szűkebb, mint a nonprofit szektoré. Tágabb, mert nemcsak a hivatalosan bejegyzett nonprofit szervezetek tartoznak bele, hanem az állampolgárok nem intézményesült önkéntes szerveződései is (például informális baráti, szabadidős társaságok, alkalmi tiltakozó mozgalmak, szomszédsági együttműködések stb.). Ugyanakkor szűkebb is, mert nem foglalja magában azokat a nonprofit szervezeteket (közalapítványokat, köztestületeket, közhasznú társaságokat), amelyek nem civil kezdeményezésre jöttek létre. Civil társadalomnak tehát az állampolgári kezdeményezések, szerveződések és mozgalmak együttesét nevezzük. A civil szervezetek közvetítenek az állam és polgárai, valamint a gazdasági hatalom és az állampolgárok között; létrehozzák azokat a mechanizmusokat, amelyek segítségével a kormány és a piac a közösség által ellenőrizhető és befolyásolható.
4.2. Nonprofit szervezeti formák A Polgári Törvénykönyv a nonprofit szervezetek öt különböző típusát definiálja. Ezek a következők: • Egyesület: olyan önkéntesen létrehozott szervezet, amely nyilvántartott tagsággal rendelkezik. Nevében az egyesület szó nem feltétlenül szerepel. Valamennyi, az egyesülési jog alapján létrehozott társadalmi szervezetre (kör, klub, társaság, mozgalom, testület stb.) az egyesületre vonatkozó szabályozás érvényes. • Köztestület: mely közfeladatokat lát el, és hatósági és felügyeleti jogosítványokkal is rendelkezhet. Esetenként kényszeregyesülésként működik (pl. Orvosi Kamara, Ügyvédi Kamara), amellyel a működési engedély megszerzéséhez az érintett magán54
vagy jogi személyeknek kötelezően tagsági viszonyt kell létesíteniük. A hazai köztestületek a Magyar Tudományos Akadémia, a különféle szakmai és gazdasági kamarák, illetve a hegyközségek. • Alapítvány: amelynek tagjai nincsenek, a döntéseket a kuratórium hozza. Vagyonából, annak hozamából és/vagy a működés során megszerzett egyéb bevételekből az alapító által meghatározott célt próbálja elérni, támogatást, segítséget vagy szolgáltatásokat nyújt. • Közalapítvány: Olyan speciális alapítvány, amely kizárólag közfeladat ellátásának folyamatos biztosítására hozható létre. Alapítója csak az Országgyűlés, a kormány, illetve a helyi és a kisebbségi önkormányzati testület lehet. Tevékenységei között egyaránt megtalálhatók a legkülönbözőbb közszolgáltatások, az adományosztási és az adománygyűjtési akciók. • Közhasznú társaság (kht): Olyan üzletszerű gazdasági tevékenységet folytató szervezet, amely társadalmi közös szükségletet elégít ki (csak ilyen célból hozható létre). Tevékenységének elsődleges célja nem a nyereség- és vagyonszerzés, érvényes rá a profitszétosztás tilalma. Működését minden más tekintetben a gazdasági társaságokra vonatkozó törvényi előírások szabályozzák. A nonprofit szervezetek – jogi formájuktól függetlenül – a bíróságon kezdeményezhetik közhasznúvá vagy kiemelkedően közhasznúvá minősítésüket.
4. 3. A nonprofit szektor szerkezete A nonprofit szektor a rendszerváltástól napjainkig mintegy hatszorosára növekedett. 2003-as statisztikai adatok szerint a működő nonprofit szervezetek száma 53.022. Ezen belül a legnagyobb csoportot (57 %) az egyesületek és egyéb társadalmi szervezetek alkotják. Az alapítványok aránya 37 %. Lényegesen kisebb számban fordulnak elő a közalapítványok (3 %), a közhasznú társaságok (2 %) és a köztestületek (1 %). Közhasznú minősítést az összes nonprofit szervezet 47 %-a, kiemelkedően közhasznú jogállást a szervezetek 8 %-a szerzett.
Domináns tevékenységük és az általuk elsődlegesen betöltött funkciók szerint a nonprofit szervezetek alábbi típusait különböztethetjük meg: • adományosztó, • adománygyűjtő, • szolgáltatásokat nyújtó, • jog- és érdekvédelmi, • önsegélyező jellegű, • társadalmi érintkezést szolgáló, klubjellegű szervezetek és • érdekképviseleti funkciójú, de hatósági jogkörökkel is rendelkező köztestületek. Az elsődlegesen adományosztó, adománygyűjtő szervezetek célja az esetek igen nagy részében egy-egy konkrét intézmény vagy ügy támogatása, valamely konkrét cél elérése. Mind az adományosztók, mind az adománygyűjtők között számottevő az állami szektorhoz szorosan kapcsolódó szervezetek aránya. Az elsődlegesen szolgáltatásokat nyújtó szervezetek tevékenységei között fontos helyet foglal el az államtól átvállalt közfeladatok ellátása (például alap- és középfokú oktatás, közbiztonság védelme) és a társadalmi problémák (munkanélküliség, hajléktalanság, alkoholizmus, drogfüggés stb.) kezelése. Ugyanakkor sok olyan szolgáltatást is nyújtanak (például művészeti és rekreációs szolgáltatások), amelyek közvetlenül főleg speciális rétegigények kielégítését szolgálják. A jogvédelmi, az önsegélyező, a társadalmi érintkezést szolgáló, klubjellegű és az érdekképviseleti szervezetek többségükben a saját tagjaik érdekeivel és céljaival összhangban 55
tevékenykednek. Felbecsülhetetlen ugyanakkor társadalmi integrációs és indikátor szerepük, s ebben a minőségükben a közigazgatásnak is fontos partnerei.
4.4. A kormányzat és a nonprofit szervezetek kapcsolatrendszere A kormányzati és a nonprofit szervezetek közötti együttműködésnek számos területe és formája van. Ezek skálája igen széles, az egy ügyre, rendezvényre, konkrét akcióra szerveződő kapcsolatoktól egészen a szerződéses viszonyig, a feladatok intézményesített megosztásáig terjed. 3. sz. ábra: A kormányzat és a nonprofit szervezetek közötti kapcsolatok formái 4
Kapcsolattartás, információcsere
Társadalmi részvétel
Nonprofit hozzájárulás
Közös pályázat
Kormányzat
Jogi, gazdasági szabályozás
Szerződéses feladatátadás
Nonprofit szervezet alapítása
Állami támogatás
Mint az ábrán feltüntetett nyilak is mutatják, a kormányzati és a nonprofit szektor kapcsolatrendszere nemcsak formailag, hanem irányultságát tekintve is sokrétű. Ezekben a kapcsolatokban az állami szervezetek egyaránt lehetnek támogatók és támogatottak, információk forrásai és befogadói, játszhatnak aktív szerepet, vagy szorítkozhatnak a civil kezdeményezések befogadására. Társadalmi részvétel, társadalmi ellenőrzés: Az állampolgári vélemények és érdekek képviseletére vállalkozó civil szervezetek eszköztára meglehetősen gazdag. A tiltakozó akciók éppúgy beletartoznak, mint a konstruktív kezdeményezések, a konfliktusos érdekérvényesítés éppúgy, mint a kormányzati, önkormányzati döntéshozókkal való együttgondolkodás, sőt, akár a döntéshozó testületekbe való beépülés és a részvétel intézményesítése. A lehetséges eszközök közötti választás részben attól függ, hogy a kormányzati oldalon mekkora a „fogadókészség”, az állami szereplők hajlandóak-e partnernek tekinteni a civileket, biztosítják-e számukra a döntések befolyásolásához szükséges jogosítványokat. Ilyen jogosítványok lehetnek a tárgyalás, a véleményezés, az egyeztetés, az állásfoglalás, az ajánlások kidolgozása, a közös döntés, a megállapodás és a döntés részleges átengedése.
4
Forrás: Sebestény István: Az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek kapcsolata. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2002. 16. o. – A szerző engedélyével módosított változat.
56
A civil szervezetek támogatói hozzájárulása az állami feladatok ellátásához: Az állami iskolák, kórházak, szociális intézmények, könyvtárak, múzeumok, színházak mellett létrehozott alapítványok olyan támogatókat mozgósítanak, akik más módon nem lennének elérhetőek. Sokszor alapvető fontosságú (például diagnosztikai) eszközök, műszerek megvásárlása, elemi modernizációs tervek (például számítógépesítés) megvalósítása, kiváló programok (például kulturális fesztiválok) megszervezése múlik az alapítványi támogatásokon. Máskor a szolgáltatások emberibbé tétele, vagy az azokat kiegészítő lelki gondozás (például „bohócdoktorok” gyerekkórházi látogatása) anyagi alapjai származnak alapítványi forrásokból. Együttműködés, információcsere: A civil szervezetekkel folytatott párbeszédnek kormányzati szempontból több funkciója van: • A civil szféra képviselői fontos jelzéseket adnak a társadalom állapotáról, az állampolgárok gondjairól, igényeiről és véleményéről. • Kezdeményezéseik, problémakezelési kísérleteik gyakran vezetnek új, innovatív megoldások kialakulásához. • A velük folytatott egyeztetések során új szakmai szempontok merülhetnek fel, javulhat a tervezett programok gyakorlati megalapozottsága. • A civil szervezetek arra is alkalmasak, hogy a kormányzati álláspontot közvetítsék az állampolgárok felé, és szükség esetén magyarázattal szolgáljanak, ezáltal növelve az állami kezdeményezések társadalmi elfogadottságát. Közös pályázatok: Az Európai Uniós csatlakozás nyomán egyre gyakoribbá válnak a nonprofit és a kormányzati szereplők (főleg önkormányzatok) közös pályázatai. Ezek már az eddigiekben is a forrásteremtés fontos eszközei voltak, mert olyan pénzeszközöket tettek elérhetővé, amelyeket egyébként sem az állami, sem a civil oldal nem kapott volna meg. Az ilyen közös pályázatok azonban nemcsak az általuk megszerezhető pótlólagos források miatt hasznosak, hanem azért is, mert az elkészítésük és a róluk folytatott viták során a felek megismerhetik egymás szempontjait. Ideális esetben egyetértésre juthatnak a szűkebb vagy tágabb közösség érdekeit szolgáló célok kitűzésében, és közös cselekvési programot dolgozhatnak ki. Szerződéses kapcsolatok és a kormányzat alapítói szerepvállalása: A közös cselekvés legintenzívebb formája a kormányzati feladatok szerződésben rögzített átadása, illetve ennek kivételes esete, amikor valamilyen állami feladat ellátására a kormányzat maga hoz létre nonprofit szervezeteket. A partnerek (illetve a létrehozandó szervezet formájának) megválasztása az átadott feladatok jellegétől függ. Ilyen feladat lehet: • a közszükségletek kielégítése, közjavak, közszolgáltatások biztosítása (például víz- és gázellátás, csatornaüzemeltetés, egészségügyi, szociális és kulturális szolgáltatások); • állami támogatások pályázati úton történő, politikasemleges szétosztása (például a művészetek, az oktatás, az ifjúság, a rászorulók támogatása); • hatósági funkciók betöltése (például működési engedélyek kiadása, szakmai sztenderdek érvényesítése). A kormányzati szervezetek a szolgáltatói szerepkörre elsősorban (de nem kizárólag) közhasznú társaságokat, a támogatóira közalapítványokat, a hatósági jogosítványok gyakorlására pedig köztestületeket szoktak létrehozni. A nonprofit szervezetek állami támogatása: A nonprofit szervezetek két igen különböző módon részesíthetők állami támogatásban. A szolgáltatási teljesítményekhez (többnyire az ellátottak számához) kötődő normatív (fejkvótás) támogatásokat kapnak akkor, ha közfeladatokat vállalnak át, de folyamodhatnak alkalmi támogatásokért is. A mai 57
magyarországi szóhasználatban a normatív támogatás nem kizárólag az intézményesült nonprofit szolgáltatások (oktatás, szociális ellátás) fejkvótás finanszírozását jelenti. Azt is normatív támogatásként szokás emlegetni, amikor a nonprofit szervezetek bizonyos társadalomszervező funkciók ellátásáért (például gyermekek szabadidős foglalkoztatásáért, diáksportért) kapják a fejkvótás állami hozzájárulást. Szintén az érintettek létszáma alapján részesülnek költségvetési támogatásban egyes gazdaságfejlesztési, gazdaságszabályozási célú szervezetek (például a hegyközségek). Ugyanakkor az állami és önkormányzati támogatások zöme programokhoz kötődően, egyedi döntések vagy pályázatok útján jut el a nonprofit szervezetekhez. Speciális állami támogatási forma az 1 % rendszere, melynek keretében az adófizetők dönthetnek arról, hogy az általuk fizetett személyi jövedelemadó 1 %-át az adóhivatal melyik nonprofit szervezetnek utalja át .
58
III. FEJEZET ÁLLAMHÁZTARTÁSI ISMERETEK A fejezet tanulásával elérni kívánt képzési célok: A vizsgázó ismerje az állam működésének gazdasági alapjait, az államháztartás egyes alrendszereit és a költségvetési gazdálkodás alapfogalmait.
1. Az államháztartás fogalma, funkciói 1.1. Az államháztartás fogalma Az államháztartás legtágabb megfogalmazásban az állam funkcióinak ellátását szolgáló gazdálkodási rendszert jelenti. Az államháztartás az állam és a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköreinek ellátását szolgáló pénzeszközöket (közpénzek) és vagyontárgyakat (közvagyon), az ezekkel való gazdálkodást, továbbá mindezek jogi szabályozását foglalja magában. Az állami feladatok az államháztartás alrendszerei: • a központi kormányzat, • a társadalombiztosítási alapok, • az elkülönített állami pénzalapok és • a helyi önkormányzatok együttesében jelennek meg. 1.2. Az államháztartás funkciói Az államháztartás magában foglalja azokat a közfeladatokat, amelyeket az állam a közhatalom birtokosaként, helyzetéből, kötelezettségeiből adódóan, a köz érdekében, közfunkcióként lát el. Az államháztartás három alapvető funkcióval (funkciócsoporttal) rendelkezik: • tradicionális funkció, • szociális funkció, valamint • gazdaságpolitikai funkció. A tradicionális (hagyományos) funkció keretében gondoskodik az állam az államháztartás forrásaiból mindazon feladatokról, melyeket az állam (különböző államhatalmi, államigazgatási, igazságszolgáltatási, fegyveres és rendvédelmi szervei útján, továbbá helyi és köztestületi típusú önkormányzatok közbejöttével) a társadalom állami típusú megszervezésének kezdeteitől ellát. E funkció tehát egyidős az első állam kialakulásával, az állami lét szükségszerű velejárója. Ide tartoznak mindenekelőtt: • a jogalkotás feladatai (a társadalmi élet jogi kereteinek biztosítása, parlamenti jogalkotás, kormányszintű jogalkotás, helyi jogalkotás), • a jogalkalmazás feladatai (a bíróságok, illetőleg a közigazgatási szervek által végzett jogalkalmazás), • az állami szuverenitás biztosítása (honvédelem, államhatár védelme, határőrizeti rendszer működtetése stb.), valamint
59
•
a belső rend védelme és a közbiztonság fenntartása (nemzetbiztonsági feladatok ellátása, bűnözés elleni tevékenység, rendészeti tevékenységek stb.).
Az állam szociális (jóléti) funkciója történetileg jóval később, az államilag szervezett társadalmak „érettebb korba” lépésével, az állami gondoskodó szerep megjelenésével párhuzamosan alakult ki. A szociális (vagy jóléti) funkció működése ugyanis nagymértékben egybeforrott a jóléti állam eszmekörével, következésképpen a modern polgári demokráciákban az állam e funkciója különösen erős. A szociális funkció esetében a redisztribúció (újraelosztás) egyszerre célként és eszközként is megjelenik. Itt a redisztribúció - a tényleges lakossági jövedelmeknek az eredeti jövedelem-elosztástól való eltérítésével – a kiugró jövedelemkülönbségek kialakulását, vagy legalábbis a szegényebb társadalmi rétegek leszakadásának, ellehetetlenülésének megakadályozását célozza. A szociális funkció egyes fontosabb részterületei az alábbiak: • az állami-önkormányzati szociális ellátó rendszer működtetése (szociális otthonok, pénzbeli segélyezési formák, természetbeni juttatások, hajléktalanokról való gondoskodás stb.), • az állami-önkormányzati egészségügyi ellátó rendszer működtetése (egészségügyi alapellátás, járó-, illetve fekvőbeteg szakellátás, speciális egészségügyi szolgáltatások,stb.), • az állami nyugdíjrendszer és egészségbiztosítási rendszer fenntartása (közös kockázatvállaláson és a szolidaritás elvén nyugvó kötelező társadalombiztosítás működtetésével), • az állami-önkormányzati oktatási rendszer működtetése (óvodai ellátás, alapfokú és középfokú közoktatás, felsőoktatás stb.), • az állami gyermek- és ifjúságvédelem intézményrendszerének fenntartása (nevelési segélyek, gyámhatósági eszközök, ifjúságpolitika stb.), illetőleg • a munkanélküliség kezelése (segélyezés, passzív és aktív foglalkoztatáspolitika stb.). A szociális funkció fontos jellemzője, hogy egyes feladatcsoportokban az állami szerepvállalással párhuzamosan jelen van a magánszféra is, szép számmal működnek például magántulajdonban levő oktatási intézmények, egészségügyi intézmények. A magánszféra szociális szerepvállalása jellemzően piaci alapon történik, bár vannak példák karitatív jellegű, nonprofit működtetésre is (pl. egyházi fenntartású szociális intézmények). Az államháztartási funkciók mondhatni „legfiatalabbika” a gazdasági-gazdaságpolitikai funkció, melynek lényege, hogy mivel az állam a legnagyobb jövedelemtulajdonos, alkalmas és képes a gazdaság egészének befolyásolására. E funkció a gazdasági növekedés támogatásához, de legalábbis a gazdasági visszaesések hatásainak csökkentéséhez, fékezéséhez kötődik, és alárendelt célként tartalmazza a gazdasági növekedés ingadozásainak kisimítását, az erőforrások egy részének növekedést serkentő elosztását stb. Gazdaságpolitikai funkcióját az állam számos eszköz segítségével gyakorolhatja, így például központi kínálat vagy kereslet támasztásával, antiinflációs intézkedésekkel, adók, alapok, célprogramok, támogatások meghatározásával, amelyekkel a gazdasági stabilizációt, a növekedést, a foglalkoztatás-ösztönzést vagy az országon belüli területi gazdasági egyenlőtlenségek csökkentését segíti elő. A feladatok ellátásában és finanszírozásában az államháztartás alrendszerei között munkamegosztás működik. Ennek megfelelően az egyes alrendszerekben más és más feladatok, intézményrendszerek, finanszírozási források és technikák jelennek meg.
60
2. Az államháztartás alrendszerei A magyar államháztartás rendszere négy alrendszerre: a központi kormányzatra, a társadalombiztosításra, az elkülönített állami pénzalapokra, valamint a helyi (megyei, illetve települési, továbbá helyi kisebbségi) önkormányzatokra tagozódik. Egy másfajta felosztás szerint az államháztartásnak központi, illetve helyi szintje létezik. Ennek megfelelően a központi kormányzat, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai és az elkülönített állami pénzalapok az államháztartás központi szintjét, míg a helyi önkormányzatok az államháztartás helyi szintjét alkotják.
2.1. A központi kormányzat költségvetése A központi kormányzati költségvetést mind az államháztartás egészének, mind az államháztartás központi szintjének legfontosabb, a másik három alrendszert is alapvetően meghatározó alrendszereként, mintegy főköltségvetésként definiálhatjuk. Meghatározó kapcsolata van a többi alrendszerrel, hiszen azok állami finanszírozását végzi, úgynevezett transzfer kiadásokat bonyolít le az elkülönített állami pénzalapok, a társadalombiztosítási alapok, az önkormányzatok irányába. Itt jelennek meg az államadósság kezelésével kapcsolatos kiadások, valamint az Európai Unióba történő befizetések is. A központi költségvetés a kormányzati hatáskörben ellátott állami feladatok finanszírozására szolgáló előirányzatok naptári évre szóló bevételi és kiadási terve. Az államháztartás bármely alrendszerében megjelenő bevételeket közbevételeknek nevezzük. Ezek jelentős része az állam közhatalmi funkcióira alapozva keletkezik, és elsősorban adó, illeték, vám, járulék, bírság, díj formájában jelenik meg. Ezek költségvetésen belüli aránya 85-90 % körüli. Az állam magánjogi bevételekkel is rendelkezhet (lehet tulajdonos, kölcsönvevő, megajándékozott, örökös). A közbevételek (források) fő csoportjai: • adók és adójellegű bevételek: o jövedelemadók (személyi jövedelemadó, társasági adó), o termékek és szolgáltatások után fizetendő adók (általános forgalmi adó, fogyasztási adó), o vagyonhoz és foglalkoztatáshoz kapcsolódó adók, o vámok, o illetékek. • nem adójellegű bevételek (bírságok, díjak), • felhalmozási és tőkejellegű (privatizációból, koncesszióból, vagyonértékesítésből származó) bevételek, • adományok, segélyek, átvett (nemzetközi kapcsolatokból, államháztartáson belülről és kívülről származó) pénzeszközök, • központi költségvetési szerveknél, fejezeti kezelésű előirányzatoknál keletkező bevételek (működésből, vállalkozási tevékenységből, értékesítésből, előírt befizetésekből), • az államháztartás alrendszereinek befizetései, • az Európai Unióból származó visszatérítés, beruházási támogatás.
61
Adó és adójellegű fizetési kötelezettséget csak törvény vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet írhat elő. A díjfizetést, illetve a bírságok fizetését (ez esetben törvény felhatalmazása alapján) alacsonyabb szintű jogszabály is szabályozhatja. A fizetési kötelezettséget megállapító törvényt hatályba lépése előtt 45 nappal ki kell hirdetni, hogy az érintettek felkészülhessenek a végrehajtására. A közkiadások fő csoportjai: • az állam működési, jóléti, gazdasági funkcióinak megvalósítását szolgáló kiadások: o egyedi és normatív támogatások államháztartáson kívüli szervezeteknek, o fogyasztói árkiegészítés, o lakásépítés, o családi támogatások, szociális juttatások, o központi költségvetési szervek kiadásai, o szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok, o központi beruházások, o más államháztartási alrendszerek támogatása, o tartalékok. • adósságszolgálati kamatkiadások, • befizetés az Európai Unióba. A központi költségvetés mérlege a közbevételek és közkiadások – meghatározott módon csoportosított – kétoldalú kimutatása. Ennek a mérlegnek az egyenlege lehet: • egyensúlyban (ha a bevételek és kiadások összege megegyezik), • szufficites (ha a bevételek meghaladják a kiadások összegét), • deficites (ha a kiadások haladják meg a bevételek összegét). A költségvetési törvényjavaslatot a kormány terjeszti az Országgyűlés elé. Az Országgyűlés a törvényjavaslatot megtárgyalja, és az állami költségvetésről törvényt alkot. A költségvetési törvény végrehajtásáért - az előírt bevételek beszedéséért és a kiadások teljesítéséért - a kormány felelős.
2.2. A társadalombiztosítási alrendszer A társadalombiztosítás (Egészségbiztosítási Alap és Nyugdíjbiztosítási Alap) a társadalom közös – biztosítási és szolidaritási elvek alapján működő – kockázatvállaláson alapuló, kötelező biztosítási rendszere. Az államháztartás társadalombiztosítási alrendszerének rendeltetése a társadalombiztosítás (nyugdíjbiztosítás, illetőleg egészségbiztosítás) törvényben meghatározott, kötelező feladatainak finanszírozására és ellátására terjed ki. A társadalombiztosítással összefüggésben az állami szerepvállalásnak két kiemelendő aspektusa van: • egyrészt állami feladat a társadalombiztosítási rendszer működtetése és fejlesztése, • másrészt az állam a társadalombiztosítási ellátások pénzügyi fedezete tekintetében mögöttes felelősséggel tartozik, azaz amennyiben a társadalombiztosítási alrendszer bevételei elmaradnak a kiadások mögött, az állam – a központi kormányzati költségvetés útján – a bevétellel nem fedezett ellátások pénzügyi fedezetét biztosítja. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak éves költségvetését az Országgyűlés a költségvetési törvényben állapítja meg. 62
A Nyugdíjbiztosítási Alap az öregségi nyugdíj, a hozzátartozói nyugellátások, a rokkantsági és baleseti rokkantsági nyugdíjak kiadásainak fedezetére irányul. A Nyugdíjbiztosítási Alapból teljesítendő kiadások pénzügyi fedezetét elsősorban a munkáltató által fizetendő társadalombiztosítási járulék és a munkavállaló által fizetett nyugdíjjárulék biztosítja. Az Egészségbiztosítási Alapból kell finanszírozni az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásait (táppénz, terhességi-gyermekágyi segély, gyermekgondozási díj stb.), valamint az egészségbiztosítás természetben nyújtott ellátásait (gyógyító-megelőző ellátások, gyógyfürdőszolgáltatás, gyógyszer és gyógyászati segédeszköz ártámogatás stb.). Az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott kiadások fedezetére elsősorban a munkáltató által fizetett társadalombiztosítási járulék, a munkavállaló által fizetett egészségbiztosítási járulék, az egészségügyi hozzájárulás és a táppénz hozzájárulás szolgál. 1. sz. táblázat: A társadalombiztosítási alrendszer felépítése Nyugdíjbiztosítási Alap Bevételek: munkáltatói tb. járulék munkavállalói nyugdíjjárulék egyéb Kiadások: nyugdíjak (öregségi, rokkantsági) hozzátartozói nyugellátások igazgatási költségek Szervezet: Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság
Egészségbiztosítási Alap Bevételek: munkáltatói tb. járulék egészségügyi hozzájárulás (EHO) táppénz hozzájárulás munkavállalói egészségbiztosítási járulék egyéb Kiadások: pénzbeli ellátások egészségügyi szolgáltatások igazgatási költségek Szervezet: Országos Egészségbiztosítási Pénztár
2.3. Az elkülönített állami pénzalapok alrendszere Az elkülönített állami pénzalap az állam egyes feladatait finanszírozó olyan alap, amely államháztartáson kívüli forrásokat is felhasznál, és működésének jellege elkülönített finanszírozást tesz szükségessé. A külső források (célzott adójellegű befizetések, hozzájárulások) mértéke az állami támogatást meghaladja. Jelenleg működő elkülönített pénzalapok: • Munkaerőpiaci Alap, • Központi Nukleáris Alap, • Kutatási és Technológiai Innovációs Alap, • Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap.
Az elkülönített állami pénzalapok éves költségvetését az Országgyűlés a költségvetési törvényben állapítja meg.
2.4. A helyi önkormányzatok alrendszere Az államháztartás helyi szintjét a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetései képezik. Az önkormányzatok a központi költségvetésből különböző csatornákon és jogcímeken részesednek, és saját bevételekkel is rendelkeznek. 63
Működésüket önállóan alakítják ki és pénzeszközeikkel is önállóan rendelkeznek, természetesen a jogszabályok szabta keretek között. Tankönyvünk II. fejezetében részletesen áttekintettük az önkormányzatok feladat- és hatáskörét, melyet a helyi érdekű közügyek határoznak meg. Az önkormányzatok önállóságának és működésnek alapvető feltétele, hogy a feladataik ellátásához szükséges vagyonnal rendelkezzenek. Az önkormányzatok vagyonának döntő forrása az állami tulajdon, így az önkormányzatok vagyonhoz juttatása az állami tulajdon átalakításának fontos mozzanata volt. A vagyon így olyan valódi tulajdonosokhoz került, akik a mindennapi életfeltételek biztosítását, a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását a legcélszerűbben tudják biztosítani. 2.4.1. A helyi önkormányzatok költségvetése Az önkormányzatok költségvetését helyi jogszabály keretében, önkormányzati rendeletben kell szabályozni. Az önkormányzati költségvetés készítése többlépcsős folyamat. Elsőként az önkormányzat gazdasági programját kell elkészíteni. Ez a választási ciklusra szól és többéves stratégiai elemeket tartalmaz. Ezeket a stratégiai feladatokat - egyes költségvetési évekre lebontva - az adott évre szóló költségvetési koncepció rögzíti. A koncepcióban figyelembe kell venni a tárgyévi központi költségvetési irányelveket is. A költségvetési rendelet elfogadása a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. A költségvetési rendelet összeállítása során célszerű először a bevételi oldalt megtervezni. Az önkormányzatok bevételei az alábbiak: I. Központi költségvetési kapcsolatokból származó források: • Átengedett bevételek: az állam az előzőleg központosított bevételek meghatározott részét visszajuttatja az önkormányzatoknak. A személyi jövedelemadó átengedett részénél ez a visszajuttatási arány jelenleg összesen 40 %, amelyből 10 % az úgynevezett helyben maradó adó, 30 %-ot pedig normatív módon, meghatározott feladatokra, mutató számok alapján osztanak vissza. A megosztás aránya minden évben a költségvetési törvényben kerül meghatározásra. A gépjármű adó jelenleg teljes egészében az előírás és a beszedés feladatait ellátó önkormányzatokat illeti meg. A termőföld bérbeadásból származó bevétel szintén 100 % -ban kerül az önkormányzatokhoz.
•
• •
• •
Normatív állami hozzájárulás: népességszámhoz vagy feladatmutatókhoz kapcsolódóan kerül meghatározásra. A normatív állami hozzájárulás felhasználási kötöttség nélkül illeti meg az önkormányzatokat, saját döntési jogkörükbe tartozik, hogy milyen konkrét feladatra használják fel. Központosított támogatások: az önkormányzatokat meghatározott feladatra, mutatószámok alapján illetik meg, és esetükben felhasználási kötöttség is érvényesül. Címzett és céltámogatások: a helyi önkormányzatok nagy költségigényű, kiemelt fejlesztési és rekonstrukciós feladatainak megvalósításához, a saját erő kiegészítésére szolgálnak. Az állam meghatározza, hogy mely feladatok ellátását preferálja (iskolák, kórházak felújítása, szennyvízelvezetés és -tisztítás), ezeket a támogatásokat az önkormányzatok a fentiek megvalósítása során igényelhetik. Egészségbiztosítási Alaptól átvett pénzeszköz: ez finanszírozza az önkormányzatok által biztosított egészségügyi ellátás működtetését. Egyéb támogatások: területi kiegyenlítő és céljellegű decentralizált támogatás, önhibáján kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő önkormányzatok támogatása.
64
II. Saját források: • Helyi adók: a jogszabályi keretek között (építményadó, telekadó, magánszemélyek és vállalkozók kommunális adója, idegenforgalmi adó, helyi iparűzési adó) a települési önkormányzat képviselő-testülete állapítja meg • Intézményi bevételek (térítési díjak): az önkormányzat által alapított, felügyelete alá tartozó intézmények működési, ár- és díjbevétele, az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat, bérleti díj. • Átvett pénzeszközök: az önkormányzatoknak lehetőségük van arra, hogy együttműködjenek más költségvetési szervekkel, gazdasági társaságokkal, és az ilyen együttműködések keretében működési vagy fejlesztési célra juttatott források tervezhetők pénzeszköz-átvételként. • Hitel: ha valamennyi bevételi lehetőség és kiadási szükséglet számbavétele után megállapítható, hogy akár a működési, akár a fejlesztési feladatok ellátásához további forrásokra van szükség, hitel felvételét kell tervezni. A bevételek felmérése után a kiadási szükségletek megtervezésére kerül sor. Ez a két munkaszakasz a gyakorlatban nem különül el élesen egymástól, hiszen a bevételek meghatározott feladatokhoz kapcsolódnak, és van kiadási vonzatuk. A helyi önkormányzat költségvetése tartalmazza az egyes önkormányzati költségvetési szervek bevételeit és kiadásait. A kiadási oldalon az önkormányzat és az intézmények működési kiadásait, a tartalékokat, a fejlesztések, felújítások szükségleteit kell a költségvetésbe foglalni.
2.5. A Magyar Államkincstár szerepe az államháztartás alrendszereinek működésében Az államháztartás alrendszereiben a költségvetés végrehajtása során a pénzügyi lebonyolításban kiemelkedő szerepe van a Magyar Államkincstárnak. Az államháztartás alrendszerein belüli pénzforgalom minimalizálása érdekében a kincstári kör szervezetei egymás közötti elszámolásaikat átvezetéssel rendezik, tényleges kifizetés csak a külső bevételek és kiadások elszámolása során történik. A kincstári rendszer finanszírozási szempontból egy pénzügytechnikai eljárásként fogható fel. A pénzforgalom lebonyolítása a Magyar Nemzeti Banknál vezetett kincstári egységes számlán (KESZ) történik. A kincstár „ügyfelei” alapvetően a központi költségvetési szervek, a társadalombiztosítás alapjai és ezek igazgatási szervei, az elkülönített állami pénzalapok, a Magyar Tudományos Akadémia, az Országos Rádió és Televízió Testület és azok a közhasznú társaságok, melyekben az állam többségi irányítást biztosító befolyással rendelkezik. A Magyar Államkincstár a pénzügyminiszter szakmai és törvényességi felügyelete alatt áll. Jogi személyiséggel rendelkező, országos hatáskörű, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. Egyes feladatait területi igazgatóságai útján látja el, feladatait alapvetően az államháztartásról szóló törvény tartalmazza. Alaptevékenységként látja el a kincstári előirányzat-gazdálkodást, a finanszírozási és pénzforgalmi számlavezetést, az ezekkel kapcsolatos ellenőrzéseket, az információgyűjtést és az adatszolgáltatást. A helyi önkormányzatok szintén a kincstári rendszeren keresztül jutnak hozzá az állami támogatásokhoz. 65
3. A költségvetési szervek gazdálkodása és ellenőrzése Az állami feladatok ellátásában kiemelkedő szerepe van a költségvetési szerveknek, hiszen a társadalmi közszükségletek kielégítése döntően általuk történik.
3.1. A költségvetési szerv fogalma A költségvetési szerv az államháztartás részét alkotó, állami feladat ellátására létrehozott szervezet, amely: • önálló jogi személyként (saját nevében jogokat szerezhet, és kötelezettségeket vállalhat), • alapfeladatként valamely társadalmi közös szükségletet (egészségügyi, oktatási, közigazgatási, közbiztonsági szociális feladatok), • feladatvégzési és ellátási kötelezettséggel, • nem haszonszerzés céljából (működésének forrása állami támogatás), • az alapító okiratban megjelölt szerv szakmai és gazdasági felügyelete mellett, • meghatározott illetékességi területen végez.
3.2. A költségvetési szervek alapítása, típusai Költségvetési szervek alapítására az Országgyűlés, a kormány, a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője (például miniszter), a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat és a köztestület jogosult. A két legfontosabb költségvetési szervtípus a központi költségvetési szerv, illetve a helyi önkormányzati költségvetési szerv, ezek teszik ki az összes költségvetési szerv mintegy 99%át.
3.3. A költségvetési szervek gazdálkodása, a gazdálkodási események műveletei A költségvetési gazdálkodásnak három nagy szakaszát különíthetjük el. Az első szakaszban a költségvetési szervek tervet (költségvetést) készítenek. A költségvetés elfogadását mind központi, mind helyi szinten előkészítési, javaslattételi, egyeztetési és jóváhagyási munkaszakaszok előzik meg. Az elfogadott költségvetésben meghatározzák az adott költségvetési év bevételi és kiadási előirányzatait, valamint a feladat ellátásához kapcsolódó létszám- és feladatmutatókat. A költségvetési szervek gazdálkodásának fő szabálya, hogy kötelesek a költségvetési törvényben jóváhagyott előirányzaton belül gazdálkodni. A gazdálkodás második szakasza a költségvetés végrehajtása. Ha részletesen vizsgáljuk ez nem más, mint kötelezettségvállalásoknak és azok teljesítésének, illetve az ezekhez kapcsolódó gazdasági és adminisztratív műveleteknek a sora. A kötelezettségvállalás a költségvetésben meghatározott feladatok ellátására – azaz a kiadási előirányzatok felhasználására – tett első intézkedés. Ennek keretében az arra jogszabályban feljogosított személy megrendel valamely terméket vagy szolgáltatást, és kötelezi magát arra, hogy annak ellenértékét kiegyenlíti. A kötelezettségvállalásra a költségvetési szerv vezetője, önkormányzatok esetében a polgármester, vagy az általa megbízott személy jogosult. A kötelezettségvállalás csak a gazdasági vezető, önkormányzatok esetében a jegyző vagy az általa kijelölt személy ellenjegyzése után, csak írásban történhet. Ellenjegyzés nélkül a kötelezettségvállalás érvénytelen. Egy a költségvetésben szereplő előirányzat önmagában nem kötelezi az arra 66
feljogosított személyt, hogy ténylegesen is kötelezettséget vállaljon (aláírjon egy szerződést). A kiadások felhasználásához csak jogosultság kapcsolódik, míg a bevételek beszedése kötelezettségként jelenik meg az államháztartás szervezeteinek gazdálkodásában. A kiadások akkor teljesíthetők, ha a bevételek biztosítják hozzájuk a szükséges fedezetet. A kötelezettségvállalás előtt mindig meg kell győződni arról, hogy • az szükséges és jogszerű-e a szakmai feladatellátáshoz, • a kifizetéshez szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre áll-e, • a lehetséges megoldások közül a leghatékonyabb, legcélszerűbb, leggazdaságosabb változatot választották-e. A kötelezettségvállalás ellenjegyzése egy előzetes ellenőrzési folyamat, melynek során meg kell vizsgálni, hogy: • a költségvetési előirányzat biztosítja-e a fedezetet, • a kötelezettségvállalás nem sérti-e a gazdálkodásra vonatkozó szabályokat, • a kötelezettségvállalás célszerűségét megalapozó eljárás megtörtént-e. A kötelezettségvállalás a teljesítéssel realizálódik. A végzett munka, a teljesített szolgáltatás, az anyag- és áruszállítás hibátlanságáról, a mennyiségi és minőségi feltételek betartásáról és az egyéb kikötött feltételek teljesítéséről az átadás-átvétel alkalmával meg kell győződni. Ezt olyan személynek kell végeznie, aki szakmai felkészültsége, beosztása alapján erre alkalmas. Az átadás-átvételt írásban rögzíteni kell (teljesítésigazolás). Ezt követően történhet az érvényesítés. Ez egy pénzügytechnikai ellenőrzés. Ennek során a ki- és befizetések jogosságát és a gazdasági események valós bekövetkeztét kell igazolni. Az érvényesítést végző dolgozónak a rendelkezésre álló okmányok alapján vizsgálnia kell, hogy: • a bizonylatok alaki és tartalmi szempontból a vonatkozó jogszabályi előírásoknak és a gazdálkodói szabályozásnak megfelelnek-e, • a gazdasági esemény valójában megtörtént és kellően dokumentált-e, • a fizetendő ellenérték vagy a teljesítendő befizetés összegszerűségében megalapozotte, • a pénzügyi teljesítéshez szükséges fedezet rendelkezésre áll-e. A kiadások teljesítésének és a bevételek beszedésének elrendelése az utalványozás. Utalványozni csak érvényesített okmány alapján és csak írásban szabad. Az utalványozásra a költségvetési szerv vezetője, önkormányzatok esetében a polgármester vagy az általa megbízott személy jogosult. Az utalvány csak a gazdasági vezető, önkormányzatok esetében a jegyző vagy az általa kijelölt személy írásbeli ellenjegyzésével érvényes. A költségvetés végrehajtása, az előirányzatok teljesítése a felelős, megbízott személyek részéről döntéseket, elengedhetetlen intézkedéseket igényel. Ezeket a döntéseket csak megfelelő szabályozottság, dokumentáltság mellett szabad végrehajtani. A rendelkező és ellenőrzést végző személyek különválása érdekében a jogszabály összeférhetetlenségi szabályokat fogalmaz meg. Ezek célja, hogy a fizetési kötelezettségek, illetve a bevételek teljesítésére két, egymástól független személy intézkedése nyomán kerüljön sor. Így nem lehet azonos személy egy pénzügyi, gazdasági intézkedéssel járó eseménynél: • a kötelezettségvállaló és a kötelezettségvállalás ellenjegyzője, • az utalványozó és az utalvány ellenjegyzője, • az érvényesítő és a kötelezettségvállaló, az utalványozó és a szakmai teljesítést igazoló. 67
A költségvetési gazdálkodás harmadik záró mozzanata a beszámoló elkészítése. Az államháztartás szervezetei gazdálkodásukról féléves és éves beszámolót készítenek. Ennek keretében a költségvetési szerveknek számot kell adni: • a költségvetési előirányzatok alakulásáról és azok teljesítéséről, • a vagyoni, a pénzügyi és a létszámhelyzet alakulásáról, • a költségvetési feladatmutatók és normatívák alakulásáról.
3.4. A költségvetési szervek ellenőrzése A demokratikus jogállam működésének fontos garanciális feltétele, hogy ki kell alakítani a közpénzek és a közvagyon felhasználásának átláthatóságát és elszámoltathatóságát biztosító ellenőrzési rendszereket. A költségvetési szervek ellenőrzése az államháztartás egészére (mind a négy alrendszerre) kiterjed. Az ellenőrzés során az ellenőrzést végző szervek vizsgálják, hogy az államháztartási pénzeszközök felhasználása során a költségvetési szervek betartották-e a vonatkozó jogszabályokat (törvényességi-jogszerűségi ellenőrzés) illetőleg a pénzeszközöket a kijelölt feladatra, gazdaságos és takarékos módon használták-e fel (célszerűségi-gazdaságossági-hatékonysági ellenőrzés). Az alábbiakban az államháztartási rendszer ellenőrzésének három alapvető megjelenési formáját, az egymást kiegészítő módon működő számvevőszéki ellenőrzést, költségvetési ellenőrzést, majd pedig a helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzését tekintjük át. 3.4.1. Az Állami Számvevőszék Az állami ellenőrzés legfőbb szerve az Állami Számvevőszék, amely kizárólag az Országgyűlésnek és a törvényeknek alárendelten működik. Ellenőrzéseit az államháztartás valamennyi alrendszerére kiterjedően törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint, külső ellenőrző szervként végzi. Az ellenőrzések átfogják a teljes államháztartást, az állam kincstári, vállalkozói vagyonát, egyes államháztartáson kívüli szervezetek gazdálkodását, az Országgyűlésnek beszámolási kötelezettséggel tartozó intézmények működését és gazdálkodását, és kiterjednek a pártok gazdálkodásának törvényességére is. Az államháztartási ellenőrzés célja, hogy elősegítse: • az államháztartásra vonatkozó jogszabályok betartását, • az államháztartás alrendszereit megillető bevételek beszedését, • az államháztartási pénzeszközök gazdaságos, takarékos és szabályszerű felhasználását, • a központi költségvetés és a zárszámadás megalapozottságát, • az államadósság célszerű kezelését, • a közvagyonkezelés hatékonyságát és szabályszerűségét, • a számviteli és bizonylati rend betartását. Az ellenőrzésekről készült jelentésekben foglalt megállapítások, következtetések, javaslatok, hozzájárulnak az Országgyűlés törvényhozó munkájához. Az Állami Számvevőszék jelentései nyilvánosak, nemcsak az Országgyűlésnek, a köztársasági elnöknek, a miniszterelnöknek, és az ombudsmanoknak kerülnek megküldésre, hanem a tömegtájékoztatási fórumoknak, szakkönyvtáraknak, egyetemeknek is eljuttatják, és az Állami Számvevőszék az internetes honlapján is megjelenteti azokat. Az Állami Számvevőszék munkájában egyenrangú feladat a központi kormányzati, valamint a helyi önkormányzati közpénz és közvagyon felhasználásának ellenőrzése. 68
A helyi önkormányzatok, tekintettel arra, hogy közhatalmat gyakorolnak és ellátják a többnyire kötelező alapszolgáltatásokat, a pénzügyi feltételrendszer biztosításához saját forrásaik kiegészítéseképpen, különböző jogcímeken állami hozzájárulásban, támogatásban részesülnek. Emiatt természetesen az állam vizsgálja, hogy ezeket a hozzájárulásokat, támogatásokat jogszerűen igényelték-e, és a felhasználás a célnak megfelelő volt-e. 3.4.2. A költségvetési ellenőrzés A költségvetési ellenőrzések célja: • az előirányzatok gazdaságos, takarékos és szabályszerű felhasználásának, • a vagyonkezelés rendeltetésszerűségének és hatékonyságának, • a központi és az intézményi költségvetési bevételek jogszerű kezelésének, továbbá • a számviteli és bizonylati rend betartásának a vizsgálata. A költségvetési ellenőrzés a központi költségvetési szerveknél, a társadalombiztosítási költségvetési szerveknél és a köztestületi költségvetési szerveknél végzett vizsgálatokat öleli fel, tehát kizárólag csak az államháztartás központi szintjét érinti. A költségvetési ellenőrzésnek három altípusát kell elkülöníteni, nevezetesen: • a kormányzati ellenőrzést, • a felügyeleti ellenőrzést, valamint • a belső ellenőrzést. A kormányzati költségvetési ellenőrzést - a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok, valamint a központi költségvetési szervek tekintetében - a kormány a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal útján valósítja meg. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) a Kormány irányítása alatt működő országos hatáskörű közigazgatási szerv, amelynek felügyeletét a kormány nevében a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter látja el. A felügyeleti költségvetési ellenőrzés körében az adott költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vizsgálatot köteles lefolytatni a felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél, illetőleg – ha van ilyen – a hatáskörébe utalt elkülönített állami pénzalapoknál. Felügyeleti ellenőrzés keretében legalább háromévenként átfogó ellenőrzést kell tartani. A belső ellenőrzés keretében valamennyi önállóan gazdálkodó vagy részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervnél belső ellenőrzési rendszert kell működtetni, amely vizsgálja a szakmai tevékenységet és a gazdálkodást. A belső ellenőrzési tevékenységet a vezetői ellenőrzés, a munkafolyamatba épített ellenőrzés, valamint a függetlenített belső ellenőrzés útján kell ellátni. 3.4.3. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése A helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzésével összefüggésben négy ellenőrzést végző szervet, illetve személyt szükséges megemlíteni: az Állami Számvevőszéket, a helyi önkormányzat pénzügyi bizottságát, a belső ellenőrt, valamint a könyvvizsgálót. Az államháztartás helyi szintjével, a helyi önkormányzatok pénz- és vagyongazdálkodásával kapcsolatos legátfogóbb ellenőrzési jogosítvánnyal az Állami Számvevőszék rendelkezik, amely e hatáskörét területi igazgatóságai útján gyakorolja. Ellenőrzése során az Állami Számvevőszék kiemelt figyelmet fordít a normatív állami költségvetési hozzájárulás, a 69
céltámogatás, a címzett támogatás és egyéb, az államháztartás más alrendszerétől kapott támogatás igénybevételének, azok felhasználása törvényességének, eredményességének és célszerűségének a vizsgálatára. Az önkormányzatiság alapvető sajátossága, hogy testületi döntéseket hoznak, melyeket szintén testületi (bizottsági) előkészítés előz meg. Ez a folyamat lehetőséget biztosít egyfajta előzetes belső ellenőrzésre. Az önkormányzatok bizottsági rendszerében sajátos helyet foglal el a pénzügyi bizottság, hiszen ez a képviselő-testület belső ellenőrző szerve. A pénzügyi bizottság kiemelt feladata az éves költségvetés és a beszámoló megtárgyalása, továbbá: • figyelemmel kíséri a bevételek, különösen a saját bevételek alakulását, • elemzi az önkormányzat vagyonában bekövetkezett változásokat, • vizsgálja a hitelfelvétel indokát, • ellenőrzi a pénzkezelés szabályszerűségét, a bizonylati rendet, okmányfegyelmet. Gazdálkodásának belső ellenőrzéséről – ideértve az önkormányzati intézmények ellenőrzését is – a helyi önkormányzat jogszabályban meghatározott képesítésű belső ellenőr útján gondoskodik. Az Ötv. alapján meghatározott önkormányzatok esetében az önkormányzati gazdálkodás ellenőrzésére könyvvizsgálót is kell alkalmazni. A könyvvizsgálat célja annak ellenőrzése, hogy a költségvetési rendelet, annak módosításai és a költségvetés végrehajtásáról készített beszámoló a vonatkozó jogszabályok alapján készült-e, és megbízható valós képet ad-e az adott költségvetési szerv vagyoni és pénzügyi helyzetéről, a gazdálkodás eredményéről.
70
IV. FEJEZET A KÖZTISZTVISELŐI JOGVISZONY A fejezet tanulásával elérni kívánt képzési célok: A köztisztviselő ismerje a közszolgálati jogviszonyára vonatkozó legfontosabb szabályokat, kötelességeit és jogait, az előmenetelére és díjazására vonatkozó lehetőségeket és előírásokat, valamint a felelősségi rendszer fogalmát és tartalmát. A tananyagrész elsajátításával a vizsgázó képes lesz a közszolgálati jogviszonyával kapcsolatos ügyekben való tájékozódásra.
1. A közszolgálati jogviszony intézménye 1.1. A közszolgálat jellemzői, a közszolgálati jogviszony alanyai A közszolgálat lényegében egy munkavégzés céljából létesített különleges jogviszony, amely az állam (önkormányzat) nevében, a közösségi szükségletek kielégítésére létesül. A tágabb értelemben vett közszolgálat többféle tevékenységet, jogviszonyt jelent, ide tartoznak például: a köztisztviselők, közalkalmazottak, a hivatásos szolgálat dolgozói és a bíróságok, ügyészségek dolgozói. A személyi állományon belüli elkülönülés ellenére meghatározhatók azok az általános vonások, amelyek minden közszolgálati tevékenységet jellemeznek. E tevékenység tehát: • az állam (önkormányzat), illetőleg az állam által erre feljogosított szerve működésének elősegítésére irányul; • kifejezetten a közösségi szükségletek kielégítését célozza; • az állam (önkormányzat) nevében csak az államot (önkormányzatot) illető eszközök alkalmazásával vagy alkalmazásának kilátásba helyezésével végezhető; • bizalmi jellegű, a foglalkoztatott szigorú felelősségével és engedelmességi kötelezettségével jár, s ehhez különös elismerés kapcsolódik; • a feladat megoldására alkalmazható eszközök és módszerek jellemzően közhatalmi jellegűek. A közszolgálatban álló köztisztviselőkre vonatkozó jog a közszolgálati jog, és jogviszonyuk közszolgálati jogviszonynak 1 minősül. A közszolgálat a speciális, sajátos jogi kötelezettségek és jogosítványok érvényesítésén túlmenően a munkavégzés szabályozását is magában foglalja. Ennél fogva irányadónak kell tekinteni a munkavégzésre vonatkozó általános követelményeket is. E szabályokat a közszolgálati jog a Munka Törvénykönyve egyes tételeinek átemelésével illesztette be a közszolgálat rendszerébe (pl. a jogok gyakorlásának és a kötelezettségek teljesítésének alapvető szabályai, a hátrányos megkülönböztetés tilalma stb.). A továbbiakban a tananyag keretein belül csak a szűkebben vett köztisztviselői rendszer és köztisztviselői jog bemutatására vállalkozunk.
1
A közszolgálati jogot köztisztviselői jognak is nevezik, amit a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) szabályoz
71
1.1.1. A közszolgálati jogviszony alanyai A közszolgálati jogviszony egyik alanya a közigazgatási szerv, mint munkáltató. A közszolgálati jogviszony meghatározó alanya az állam, illetve az önkormányzat. Az ő nevükben létesül a jogviszony a közhatalmi feladat ellátására a köztisztviselőkkel. Azt, hogy a közszolgálati jogviszony létesítésére ki adhat kinevezést, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) határozza meg. Főszabály, hogy a munkáltatói jogokat a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője gyakorolja. A közszolgálati jogviszony másik alanya a köztisztviselő, mint munkavállaló. Köztisztviselőnek minősül a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében eljáró dolgozó, aki: • a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre előkészíti, • illetve – felhatalmazás esetén – a döntést kiadmányozza, • szakértelemmel foglalkozik a rábízott feladatokkal összefüggő valamennyi kérdéssel, • felelős saját tevékenységéért és munkaterületén a célkitűzések érvényesítéséért. 1. sz. ábra: A közszolgálati jogviszony alanyai 2 A jogviszony alanyai
Közigazgatási szerv (munkáltató) állam önkormányzat
Köztisztviselő (munkavállaló) - vezető - ügyintéző Ügykezelő
A köztisztviselő – tevékenységének jellege alapján – lehet ügyintéző vagy vezető. Ügyintéző az a köztisztviselő, aki a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre előkészíti. Vezető az a köztisztviselő, aki döntéseket kiadmányoz, és a munkavégzés szempontjából elkülönült szervezeti egység vezetésére megbízást kap. E megbízás osztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi, illetve főosztályvezetői lehet.
1.2. A köztisztviselők kiválasztása, a köztisztviselői jogviszony keletkezése 1.2.1. A köztisztviselő kiválasztása Az egyre összetettebb feladatok ellátására sokoldalúan képzett köztisztviselőkre van szükség. Ez megnöveli a köztisztviselők kiválasztásával kapcsolatos feladatok jelentőségét és a döntéshozók felelősségét. Ennek köszönhetően a toborzás és kiválasztás változatos módszerei alakultak ki. Ezek a következők: • nyilvános pályázat: a pályázat kiírása szélesíti a figyelembe vehető jelentkezők körét, nagyobb "merítési" lehetőséget biztosít a közigazgatási szerv számára; 2
Az ügykezelő – aki a közigazgatási szervnél közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti tevékenység gyakorlásához kapcsolódó ügyviteli feladatokat lát el – a közszolgálati jog hatálya alá tartozik, de nem köztisztviselő.
72
• • •
felvételi elbeszélgetés vagy interjú: mely személyes (szubjektív) benyomásszerzésre ad lehetőséget a jelölttel kapcsolatban; képességvizsgáló módszerek: melyek a jelölt kompetenciáinak alaposabb megismerését segítik; felvételi vizsga: mely objektívabbá teszi a jelölt szakmai felkészültségének megismerését, fogyatékossága azonban, hogy nélkülözi a személyes emberi kapcsolaton alapuló megismerés lehetőségét.
A módszerek hatékonysága sokban függ azok kidolgozottságától és alkalmazási formáitól. A fejlett közszolgálattal rendelkező országokban külön szakmai szervezetek dolgoznak a kiválasztási rendszer működtetésén és továbbfejlesztésén. A jogszabály értelmében a pályázat kiírása nem mindig kötelező, de ez alól több kivétel is van. Kötelező pályázatot kiírni a jegyzői (aljegyzői, főjegyzői) állás betöltésére és a közigazgatási hivatal vezetőjének megbízásához. Általában pályázatot kell kiírni a Miniszterelnöki Hivatalnál, minisztériumnál illetve a kormány által közvetlenül irányított központi közigazgatási szerveknél a főosztályvezetői megbízáshoz. 1.2.2. A köztisztviselő kinevezése A közszolgálati jogviszony kinevezéssel és annak elfogadásával általában határozatlan időre jön létre. Ennek feltétele, hogy a köztisztviselő rendelkezzen az általános és a különös alkalmazási feltételekkel, és ne álljon fenn vele szemben kizáró ok. Az alkotmány értelmében minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Közszolgálati jogviszony helyettesítés vagy meghatározott feladat elvégzése céljából határozott időre is létesíthető. Az alkalmazás általános feltételei Az általános alkalmazási feltételek értelmében közszolgálati jogviszonyt az létesíthet, aki magyar állampolgár, büntetlen előéletű, cselekvőképes és az ügyintézők esetében legalább középiskolai végzettséggel – bizonyos körben a szükséges nemzetbiztonsági feltételekkel és idegennyelv-tudással – rendelkezik. 3 Bizonyos munkakörök esetében alkalmazási feltétel a vagyonnyilatkozat. A jogszabály felsorolja azokat a beosztásokat és tevékenységi köröket, amelyek betöltéséhez vagyonnyilatkozatot kell tenni. Az alkalmazás különös feltételei Az általános alkalmazási feltételeken túlmenően a betöltendő munkakörhöz igazodó sajátos szakmai követelményeknek is meg kell felelni. A jogszabály külön állapítja meg a helyi önkormányzat képviselő-testülete hivatalában, a közigazgatási hivatalban, valamint az állami közigazgatásban ellátandó feladatkörökhöz meghatározott (alapképzésben megszerezhető) iskolai végzettségeket és szakképesítéseket. A munkáltató alkalmazási feltételként belső 3
Központi közigazgatási szerv alaptevékenysége körében csak felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőt alkalmazhat. E személyeknek az alkalmazáshoz 2008. január 1-je után angol, francia vagy német nyelvből államilag elismert nyelvvizsgával is rendelkezniük kell.
73
szabályzatában további szakképesítést, szakmai vagy közigazgatási gyakorlatot, idegennyelvismeretet írhat elő. A kinevezés tartalma A jogszabály meghatározza a kinevezés nélkülözhetetlen elemeit, ugyanakkor a közszolgálati jogviszony létesítésének követelményeiből következtethetünk a kinevezés lehetséges elemeire is. A kinevezés nélkülözhetetlen tartalmi elemei: • az alkalmazó közigazgatási szerv megnevezése, • a közszolgálatba lépő köztisztviselő neve, • a köztisztviselő munkakörének, feladatkörének meghatározása, • a köztisztviselő besorolásának és illetményének meghatározása, • az alapilletmény besorolás szerinti beállási szintje, • a munkavégzés helye, • az előmenetelhez előírt kötelezettség, • a kinevezési jogkör gyakorlására felhatalmazott aláírása, • a köztisztviselő nyilatkozata arról, hogy a kinevezést elfogadta. A kinevezés nélkülözhetetlen formai követelményei: • az írásba foglalás; • utalás arra, hogy közszolgálati jogviszony létesítéséről van szó. A kinevezés lehetséges, illetőleg kiegészítéssel pótolható elemei jelenthetnek valamilyen rendelkezést (pl. képesítési előírás alóli felmentés), intézkedést (pl. egyéb munkavégzés engedélyezése) vagy kiegészítést (pl. munkaidő-kedvezmény). A kinevezéssel egyidejűleg a munkáltatói jogkör gyakorlója köteles a köztisztviselőt tájékoztatni: • a munkába lépés napjáról, • az irányadó munkarendről, • az illetmény átutalásának napjáról, • a rendes szabadság mértékéről és kiadásának rendjéről, • a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idő kezdő időpontjáról, valamint a soron következő fokozat elérésének várható időpontjáról, • az egyéb juttatásokról és azok mértékéről, • a felmentési idő megállapításának szabályairól.
A kinevezési okmányhoz csatolni kell a köztisztviselő munkaköri leírását. A munkaköri leírás többek között tartalmazza: • a munkakör megnevezését és célját, • a munkakörhöz tartozó feladatokat és hatásköröket, • a felelősségi kör meghatározását, • a kapcsolattartás terjedelmét és módját, • a munkakörhöz tartozó álláshely (státusz) leírását, • a munkakör-specifikációt. Kinevezéskor a köztisztviselőnek esküt kell tenni. Az eskü kivételére a kinevezési jogkör gyakorlója (hivatalvezető) jogosult. Az esküt szóban kell elmondani és írásban megerősíteni, elmaradása érvénytelenségi ok. A köztisztviselői pályát közszolgálati rendszerünk alapelveiben élethivatásnak tekinti. A köztisztviselő kinevezése főszabályként határozatlan időre szól, előfordulhat azonban olyan 74
körülmény, amely miatt kivételesen határozott időre is adható kinevezés (pl. tartós távollét a munkahelyről, átmenetileg jelentkező munkacsúcs esetében meghatározott feladat ellátása). A kinevezésben a közszolgálati jogviszony létesítésekor próbaidő is kiköthető. A próbaidő legfeljebb hat hónapig terjedhet. A próbaidő alatt a közszolgálati jogviszonyt bármelyik fél azonnali hatállyal megszüntetheti. Nem köthető ki próbaidő, ha: • a kinevezésre pályázat alapján kerül sor, • a közszolgálati jogviszony létesítésekor a köztisztviselő vezetői kinevezést vagy megbízást kap. A kinevezés módosítása A kinevezés alapvetően meghatározza a közszolgálati jogviszony elemeit, érvényességéhez a közigazgatási szerv és a köztisztviselő konszenzusára van szükség. Ennél fogva általában a kinevezés tartalmát is csak a két fél egyetértésével lehet módosítani. Nem kell a köztisztviselő beleegyezése a kinevezés módosításához: • fizetési fokozatban történő előrelépése, illetményének a jogszabály szerinti megállapítása, • a közigazgatási szerven belüli átszervezés, • a közigazgatási szerv személyében jogutódlás miatt bekövetkezett változás esetén. Átszervezés, illetve a jogutódlás miatt bekövetkezett változás esetén azonban a köztisztviselő beleegyezése nélkül csak akkor kerülhet sor a kinevezés módosítására, ha közszolgálati jogviszonya, munkaköre, feladatköre, illetménye változatlan marad, és munkavégzésének helye kizárólag a település területén belül változik meg. 1.3. A közszolgálati jogviszony megszűnése, összeférhetetlenségi okok 1.3.1. A közszolgálati jogviszony megszűnése A közszolgálati jogviszony megszűnése a köztisztviselői pálya stabilitása, biztonsága szempontjából alapvetően fontos kérdés. Az élethivatásszerű köztisztviselői életpálya legfőbb biztosítéka, hogy a közszolgálati jogviszony – a versenyszféra munkajogviszonyával ellentétben – csak kivételesen, törvényben meghatározott esetekben szűnhet meg. A közigazgatási szerv csak szűk körben folyamodhat az elbocsátáshoz, és e jogával ez esetben is kötött eljárás keretében, a törvényi rendelkezések szigorú megtartásával élhet. Az eljárási szabályok szempontjából különbséget kell tenni a közszolgálati jogviszony megszűnése és megszüntetése között. Az első esetben a jogviszony alanyainak akaratától független egyéb jogi tények (pl. a köztisztviselő halála) alapján kerül sor a közszolgálati jogviszony megszűnésére, az utóbbiban a jogviszony megszüntetése a jogviszony alanyai akaratnyilvánításának az eredménye (pl. felmentés, lemondás). A közszolgálati jogviszony megszűnésének és megszüntetésének esetei a következők:
75
1. sz. táblázat: A közszolgálati jogviszony megszűnésének és megszüntetésének esetei • • • • • •
•
A közszolgálati jogviszony megszűnése a köztisztviselő halála; a kinevezésben meghatározott idő lejárta; hivatalvesztés fegyelmi büntetés miatt; az Igazságügyi Minisztériumba beosztott bíró, ügyész minisztériumi beosztásának megszűnése; 70. életév betöltése; a prémiumévek program, illetve a különleges foglalkoztatási állomány idejének lejártával (külön törvény szabályai szerint) egyéb esetek (pl. ha a köztisztviselő nem tesz sikeres alapvizsgát).
A közszolgálati jogviszony megszüntetése • a felek közös megegyezése; • áthelyezés olyan szervhez, amely közalkalmazotti vagy hivatásos szolgálati jogviszonyt szabályozó jogszabályok hatálya alá tartozik; • lemondás; • felmentés • azonnali hatályú megszüntetés a próbaidő tartama alatt.
A közszolgálati jogviszony felmentéssel akkor szüntethető meg, ha: • az Országgyűlés, a Kormány, a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője, illetve a helyi önkormányzati képviselő-testület döntése alapján a közigazgatási szerv hivatali szervezetében létszámcsökkentést kell végrehajtani, és emiatt a köztisztviselő további foglalkoztatására nincs lehetőség; • megszűnt a közigazgatási szervnek az a tevékenysége, amelynek körében a köztisztviselőt foglalkoztatták; • átszervezés következtében munkaköre feleslegessé vált; • a köztisztviselő nyugdíjasnak minősül. A közszolgálati jogviszonyt felmentéssel meg kell szüntetni, ha: • a közigazgatási szerv jogutód nélkül megszűnik; • a köztisztviselő feladatai ellátására alkalmatlan; • a vezetői megbízás visszavonását követően a köztisztviselő részére felajánlható, végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy köztisztviselői munkakör nincs, illetve a felajánlott állást a köztisztviselő visszautasítja • a rendelkezési állomány időtartama lejár; • a rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíjjogosultság feltételeivel rendelkező köztisztviselő azt kérelmezi.
A felmentéssel a köztisztviselő egzisztenciális problémákkal kerülhet szembe, ezért a felmentési idő elég hosszú kell legyen ahhoz, hogy a köztisztviselő munkát, megélhetést találjon. A felmentési idő egységesen hat hónap, és a köztisztviselőt a felmentési idő legalább felére a munkavégzési kötelezettsége alól mentesíteni kell. Erre az időtartamra átlagkeresetre jogosult. A köztisztviselő felmentése esetén a felmentési időre járó illetményen, illetve átlagkereseten túl végkielégítésre is jogosult lehet. Ez alól kivétel az a köztisztviselő: • akinek a felmentése a gyakornoki idő alatt történt, • aki a közszolgálati jogviszony megszűnésének időpontjában nyugdíjasnak minősül, • akinek szakmai alkalmatlanságát állapították meg, • akinek közszolgálati jogviszonya a munkáltató jogállás-változása miatt szűnt meg és az új munkáltatóval foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt létesít. A felmentett köztisztviselők újbóli elhelyezkedését, a közigazgatásban való megtartásukat hivatott szolgálni a tartalékállomány intézménye. Ha a köztisztviselőt (nem önhibájából) felmentik, számára új munkakört nem tudnak felajánlani, vagy azt nem fogadja el, 76
beleegyezésével, legfeljebb a felmentési idő tartamára (6 hónap) tartalékállományba kell helyezni. A tartalékállományba helyezett köztisztviselő a központi közszolgálati nyilvántartásba kerül, hogy számára betölthető munkakört kutassanak fel. 1.3.2. Összeférhetetlenségi okok A közszolgálat pártpolitika-semlegessége megköveteli, hogy a köztisztviselő ne viseljen pártban tisztséget, továbbá – az országgyűlési, illetve a helyi önkormányzati választásokon jelöltként való részvételt kivéve – ne vállaljon párt nevében vagy érdekében közszereplést. Mindez azt jelenti, hogy el kell határolni a politikai szereplést a köztisztviselői minőségben kifejtett tevékenységtől. A hatalmi ágak elválasztásának követelményéből fakad, hogy a köztisztviselő ne kötődjék más hatalmi ághoz, szakmai függetlenségét pályája során mindvégig megőrizze. Ennek megfelelően a köztisztviselő nem lehet helyi önkormányzati, kisebbségi önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik. Egyéb jogszabályi rendelkezésekből következően a köztisztviselő nem lehet országgyűlési képviselő, polgármester, bíró, ügyész, alkotmánybíró. A közigazgatási szerv alapvető érdeke, hogy a köztisztviselő munkaerejét, tehetségét a teljes munkaidőben az általa ellátott munkaköri feladatának folyamatos végrehajtására fordítsa. Ennek érdekében a köztisztviselő – a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével – munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyt csak a munkáltatói jogkör gyakorlójának engedélyével létesíthet. Ez a szabály nemcsak a köztisztviselő hivatásszerű munkavégzésének a védelmét, hanem a köztisztviselő anyagi függetlenségének megőrzését is szolgálja. Számos esetben előfordul, hogy a köztisztviselő gazdasági társaság tagja. Az összeférhetetlenség szempontjából ilyenkor is azt kell vizsgálni, hogy a tulajdonosi jogosítvány gyakorlása mellett történik-e konkrét, személyes munkavégzés. Gazdasági társaságnál a vezető tisztségviselői megbízatás, valamint a felügyelő bizottsági tagság összeférhetetlen a közszolgálati jogviszonnyal. Vezetői megbízású köztisztviselő esetében fokozott jelentősége van annak, hogy alkotó energiáit közszolgálati jogviszonya keretében hasznosítsa, ezért a törvényalkotó – a jegyzői helyettesítést kivéve – a munkavégzéssel járó egyéb jogviszony létesítését a vezető köztisztviselő számára általános érvénnyel tiltja meg. A kivételek természetesen az ő esetükben is érvényesülnek. Végül hozzátartozók között is összeférhetetlen helyzet jöhet létre akkor, ha a köztisztviselő házastársával, gyermekével stb. kerülne irányítási, felügyeleti, ellenőrzési vagy elszámolási kapcsolatba. Ez az ok a törvényben együttalkalmazási tilalomként jelentkezik. Bármely összeférhetetlenségi ok merül is fel, a köztisztviselő kötelessége, hogy azt megszüntesse. Ha erre önmaga nem hajlandó, a közigazgatási szervnek kell lépnie, és felszólítania az összeférhetetlenségi ok megszüntetésére. Ha a köztisztviselő mégsem változtat a helyzeten, a jogviszony a törvény erejénél fogva szűnik meg.
77
1.4. A kiemelt főtisztviselői kar A kiemelt főtisztviselői kar létrehozása a közszolgálati rendszeren belül a közigazgatás hatékonyságának javítását, az egyközpontú kormányzati akaratérvényesítést szolgálja. Kialakításának célja egy olyan kis létszámú, de szakmai felkészültsége és igazgatásigazdasági-társadalmi kérdésekben szerzett széles körű tájékozottsága alapján ütőképes, távlatokban gondolkodó szakmai elit megteremtése, amely mindennapi munkáján és az e minőségében reá osztott külön feladatokon keresztül – személetében az ágazati érdekeken felülemelkedve – hatékonyan segítheti az összkormányzati munkát. A főtisztviselői kar létszámát a Kormány évenként határozza meg oly módon, hogy az nem haladhatja meg a 300 főt, s nem lehet kevesebb, mint a megelőző évben megállapított létszám 90 %-a. A főtisztviselőket – pályázat alapján – a miniszterelnök nevezi ki. A jogszabály a főtisztviselőkre nézve több vonatkozásban az általánostól eltérő szabályokat tartalmaz.
2. A közszolgálati jogviszony tartalma A köztisztviselők – hasonlóan más munkavállalói rétegekhez – számtalan joggal és kötelezettséggel rendelkeznek, amelyek közül a többség jogszabályba foglalt. A köztisztviselői jogviszony akkor tekinthető kiegyensúlyozottnak, ha a köztisztviselőkkel szemben támasztott fokozott követelmények mellett ezekkel arányban álló jogokat találunk. A köztisztviselői jogviszony tartalmát a köztisztviselők jogainak és kötelezettségeinek együttese adja meg, ezek általánosságban a következők: 2.sz. táblázat: A köztisztviselők kötelezettségei és jogai • •
A köztisztviselő kötelességei általános kötelezettségek sajátos kötelezettségek: - az utasítás végrehajtásának kötelessége, - vagyonnyilatkozat tétele, - titoktartási kötelezettsége
• • •
A köztisztviselő jogai munkavégzéssel kapcsolatos általános jogok munkavégzéssel kapcsolatos sajátos jogok a köztisztviselők egyéb sajátos jogai
2.1. A köztisztviselők kötelezettségei 2.1.1. A köztisztviselő általános kötelezettségei A köztisztviselőnek a közszolgálati feladatok ellátására irányuló tevékenysége jellemzően a munkavégzés. Ebből következően a munkavégzésre vonatkozó általános követelmények döntően a közszolgálati jogviszonyra is irányadók. A köztisztviselő köteles az előírt helyen és időben – kivételesen ezen túl is – munkaképes állapotban megjelenni. Köteles továbbá: • munkaidejét munkában tölteni, s ez alatt munkavégzés céljából a munkáltató rendelkezésére állni; • munkáját elvárható szakértelemmel és a kapott utasítások szerint végezni;
78
• •
munkatársaival együttműködni; munkáját úgy végezni és általában olyan magatartást tanúsítani, hogy az más egészségét, testi épségét ne veszélyeztesse, munkáját ne zavarja, anyagi kárt ne idézzen elő; munkáját személyesen elvégezni.
A köztisztviselő ezen kívül köteles (illetményének és költségeinek megtérítése mellett): • a munkáltató által kijelölt tanfolyamon vagy továbbképzésen részt venni, az előírt vizsgákat letenni; • kivételesen munkakörébe nem tartozó feladatokat ellátni; • munkavégzésre a törvényben meghatározott feltételekkel kirendelhető, illetve kiküldhető. 2.1.2. A köztisztviselő sajátos kötelezettségei A köztisztviselő munkája során feladatait a köz érdekében, a jogszabályoknak, valamint az irányító testület döntéseinek megfelelően, szakszerűen, pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint köteles végezni. A követelmények ilyen módon történő megfogalmazásával a törvény körülhatárolja a köztisztviselő engedelmességi kötelezettségét, jelezve azt, hogy alávetettsége nem feltétlen: minden esetben az alkotmányosság, a törvényesség, valamint a köz érdekének szolgálata élvez elsőbbséget. Az utasítás végrehajtásának kötelessége
A közszolgálati munkavégzésben meghatározó szerepe van az utasítás végrehajtásának, mivel a közigazgatási szervek a hierarchia elve alapján épülnek fel, illetve működnek. A köztisztviselő a munkavégzéssel kapcsolatos feladatok körében köteles a felettese utasításait végrehajtani. Ennek során elsősorban közvetlen felettese, illetve az arra szabályosan kijelölt felettes utasítását kell követnie. Az utasítást csak kivételesen, a törvényben meghatározott esetekben vitathatja. Meg kell tagadnia az utasítást, ha annak végrehajtásával bűncselekményt vagy szabálysértést követne el, illetve más személy életét, testi épségét vagy egészségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné. Megtagadhatja az utasítást, ha annak végrehajtása az életét, az egészségét vagy testi épségét közvetlenül és súlyosan veszélyezteti vagy egyébként jogszabályba ütközik. Meg kell jegyezni, hogy az utasításnak erkölcsi korlátai is vannak. Az utasítás nem sértheti a köztisztviselőt emberi méltóságában. Köteles az utasítást adó figyelmét felhívni, és egyben kérheti az utasítás írásba foglalását, ha az, vagy annak végrehajtása jogszabályba ütközne, vagy teljesítése kárt idézhet elő és a köztisztviselő következményekkel számolhat, vagy az utasítás az érintettek jogos érdekeit sérti. Az utasítást adó felettes – amennyiben fenntartja álláspontját – az utasítás írásba foglalását nem tagadhatja meg. A köztisztviselőt az írásba foglalásra irányuló kérelme miatt hátrány nem érheti. A figyelmeztetés jelentősége ezekben az esetekben az, hogy a köztisztviselő mentesül az esetleges kártérítési, fegyelmi felelősség alól. A figyelmeztetést a köztisztviselő akár írásban, akár szóban megteheti. Ha a köztisztviselő felettese döntésével, illetve utasításával nem ért egyet, jogosult különvéleményét írásba foglalni, emiatt hátrány nem érheti. Az utasítás teljesítésének jogos 79
megtagadása egyébként nem menti fel a köztisztviselőt az alól, hogy munkavégzés céljából továbbra is rendelkezésre álljon és a jogszerű utasításokat teljesítse. A vagyonnyilatkozat
A vagyonnyilatkozat jogintézményének bevezetését a közigazgatás átláthatósága, a korrupció megelőzése és a közigazgatás pártatlanságába vetett közbizalom megerősítése indokolta. Nem minden köztisztviselő köteles vagyonnyilatkozatot tenni. Azokat a beosztásokat, munkaköröket, feladatköröket, amelyek ellátása esetében kötelező a vagyonnyilatkozat tétele, a törvény tételesen felsorolja, továbbá lehetőséget nyújt arra, hogy olyan köztisztviselő is vagyonnyilatkozatot tegyen, akit erre a szabályok nem köteleznek. A vagyonnyilatkozat-tétel nemcsak köztisztviselőket, hanem bizonyos körben azok hozzátartozóit is érinti, ugyanis a nyilatkozattételre köteles köztisztviselő a vele közös háztartásban élő házas-, illetve élettársára és gyermekére vonatkozóan is külön-külön vagyonnyilatkozatot tesz. A vagyonnyilatkozat elmulasztása a közszolgálati jogviszony megszűnését vonja maga után. Ez azt jelenti, hogy a köztisztviselő közszolgálati jogviszonyát a törvény erejénél fogva azonnali hatállyal meg kell szüntetni. Hasonlóan kell eljárni, ha a nyilatkozattételre köteles köztisztviselő vagyonnyilatkozatában szándékosan a valóságnak meg nem felelő lényeges adatot, tényt közöl, avagy vagyonnyilatkozatát és a személyes adat kezelésére vonatkozó felhatalmazó nyilatkozatát visszavonja. A köztisztviselő titoktartási kötelezettsége
A köztisztviselő – helyzetéből fakadóan – feladatainak ellátása során gyakran jut vagy juthat állami és hivatali titoknak minősülő adat, információ birtokába, ezért a jogszabály a köztisztviselő különös kötelezettségeként előírja, hogy az: • köteles megtartani az állam- és szolgálati titkot; • olyan tényekről, amelyek hivatali tevékenysége során jutottak tudomására és kiszolgáltatásuk az állam, a közigazgatási szerv, munkatársa vagy az állampolgár számára hátrányos (vagy jogellenesen előnyös) következményekkel járna, illetéktelen személynek, szervnek nem adhat tájékoztatást. Ellenkező esetben büntetőjogi, illetve fegyelmi felelőssége állapítható meg.
2.2. A köztisztviselők jogai 2.2.1. A köztisztviselő munkavégzéssel kapcsolatos általános jogai A törvény felsorolja azokat az eseteket, amikor a köztisztviselő mentesül a munkavégzési kötelezettség alól. A munkaidő beosztására, a munkaközi szünet megállapítására, a pihenőidőre, a pihenőnapra és munkaszüneti napra, a munkavégzési kötelezettség szüneteltetésére, a szabadság megállapításának egyes eseteire (pl. szülési szabadság), a szabadság kiadására, egyéb munkaidő-kedvezmények meghatározására az általános munkajogi szabályok vonatkoznak. 2.2.2. A köztisztviselő munkavégzéssel kapcsolatos sajátos jogai A jogszabály a közszolgálat sajátos körülményeihez igazodóan speciálisan szabályozza: • a munkaidőre, 80
• •
a túlmunkavégzésre, a szabadság mértékére vonatkozó kérdéseket.
A köztisztviselő heti munkaideje 40 óra. Ha a munkaidő a törvényben előírtnál kevesebb, akkor az illetményt is arányosan csökkenteni kell. A munkaidőt a munkáltatói jogkör gyakorlója legfeljebb 6 havi, illetve 26 heti keretben is meghatározhatja. Rendkívüli esetben a köztisztviselő a heti 40 órán felül is köteles munkahelyén munkát végezni, illetőleg meghatározott ideig és helyen a munkavégzésre készen állni, de a napi, illetve heti munkaideje a tizenkét, illetve a negyvennyolc órát nem haladhatja meg. A napi, illetve a heti munkaidő mértékébe az elrendelt rendkívüli munkavégzés időtartamát be kell számítani. A napi és a heti munkaidő korlátozása szempontjából a készenlét teljes időtartamát munkaidőként kell figyelembe venni, ha a munkavégzés időtartama nem mérhető. A rendkívüli munkavégzés időtartama évente legfeljebb 160 óra lehet, és írásban kell elrendelni. Az ilyen munkavégzés elrendelésének, nyilvántartásának és elszámolásának rendje általában a következő: 3.sz. táblázat: A rendkívüli munkavégzés szabályai A rendkívüli munkavégzés típusa rendkívüli munkavégzés munkanapokon rendkívüli munkavégzés heti pihenőnapon vagy munkaszüneti napon ügyelet, készenlét munkanapokon ügyelet, készenlét heti pihenőnapon vagy munkaszüneti napon
Az elszámolás módja a munkavégzés időtartamával azonos mértékű szabadidő a munkavégzés időtartama kétszeresének megfelelő mértékű szabadidő a munkavégzés időtartamával legfeljebb azonos mértékű szabadidő a munkavégzés időtartama legfeljebb kétszeresének megfelelő mértékű szabadidő
A köztisztviselőt évi 25 munkanap alapszabadság illeti meg. Az alapszabadságon felül – besorolásától függően – pótszabadságra is jogosult. A szabadság kiadásának időpontját az éves szabadságolási terv alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója határozza meg, ehhez azonban a köztisztviselővel előzetesen egyeztetnie kell. A szabadságot esedékességének évében kell kiadni. A munkáltatói jogkör gyakorlója a szabadságot: • szolgálati érdek esetén a tárgyévet követő év január 31-éig, • kivételesen fontos szolgálati érdek esetén legkésőbb március 31-éig, • a köztisztviselő betegsége vagy a személyét érintő más elháríthatatlan akadály esetén az akadályoztatás megszűnésétől számított harminc napon belül adja ki, ha az esedékesség éve eltelt. A szabadságot kettőnél több részletben csak a köztisztviselő kérésére lehet kiadni. 2.2.3. A köztisztviselők sajátos jogai Kiválasztásánál a köztisztviselő jogosult egyenlő elbírálásra, munkája után illetményre, jogosult arra, hogy felelősségre vonása csak szabályozott rendben, eljárási garanciák mellett 81
történhessen, továbbá hogy a jogviszony körében elszenvedett sérelem esetén bírósághoz fordulhasson. A köztisztviselőnek joga van a pálya biztonságához, ezért a közszolgálati jogviszony megszüntetésére csak a törvényben foglalt feltételek bekövetkezése esetén van mód. A köztisztviselő igényelheti, hogy törekedjenek az elhelyezésére. A prémiumévek program az idősebb, nyugdíj előtt állók számára nyújt gondoskodó lehetőséget a közszférából történő kivonulásra. A különleges foglalkoztatási állomány intézménye a fiatalabb, közszférát elhagyók számára kíván elegendő felkészülési időt biztosítani a versenyszférában való munkavállaláshoz. A köztisztviselőnek alanyi joga van arra, hogy jogszabály vagy a közigazgatási szerv által megfogalmazott feltételek teljesítése esetén pályáján az előmenetele biztosított legyen, és az ehhez előírt képzésben, továbbképzésben, átképzésben részt vehessen. Ami az érdekvédelmi, érdekképviseleti szervekhez való tartozást illeti: szakszervezetekhez, kamarákhoz stb. a köztisztviselők szabadon csatlakozhatnak és azokban vezető szerepet is vállalhatnak. A köztisztviselők lehetnek párttagok, de pártban vezető tisztséget nem viselhetnek és párt nevében nyilvános közszereplést, az összeférhetetlenségi okoknál említett kivétellel, nem vállalhatnak. Végül említést érdemel a köztisztviselők sztrájkjoga. Magyarországon a sztrájkot szabályozó törvény több korlátot is beépített. Ezek közül a legfontosabbak, hogy a sztrájk gyakorlásának feltételeiről a kormány és az érintett szakszervezetek által kötött megállapodás rendelkezik, hogy a munkát politikai okokból megtagadni tilos, továbbá hogy a sztrájk csak hosszadalmas, többszintű egyeztető tárgyalások eredménytelen lefolytatása után kezdődhet. Sztrájk ideje alatt a közigazgatási szerv működését végig fenn kell tartani.
2.3. A köztisztviselők érdekvédelme, érdekképviselete A közszolgálati érdekegyeztetés központi és helyi szinten történik. Legmagasabb fóruma az Országos Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács, mely a közszolgálati dolgozókat együttesen érintő munkaügyi, foglalkoztatási, bér- és jövedelempolitikai kérdések országos szintű érdekegyeztetési fóruma. A központi érdekegyeztetés fóruma a Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács és az Országos Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács. Az előbbi hatáskörébe az államigazgatásban, míg az utóbbi hatáskörébe a helyi önkormányzatoknál foglalkoztatott köztisztviselők élet- és munkakörülményeire, foglalkoztatási feltételeire vonatkozó tárgykörök tartoznak. A munkahelyi közszolgálati kérdések rendezésére a munkahelyi köztisztviselői érdekegyeztetés szolgál. A munkahelyi érdekegyeztetésben a közigazgatási szerv vezetője és a közigazgatási szervnél működő érdekképviseleti szerv választott tisztségviselője vesz részt. A szakszervezetnek, mint a köztisztviselők érdekvédelmi szervezetének, joga, hogy a közszolgálaton belül szervezetet működtessen, hogy tagjait anyagi, szociális és kulturális, valamint élet- és munkakörülményeiket érintő jogaikról és kötelezettségeikről tájékoztassa, továbbá a közszolgálati kapcsolatokban és a közszolgálati jogviszonyt érintő körben őket a közigazgatási szervvel szemben, illetőleg az állami szervek előtt képviselje. 82
Az általános érdekképviseleten túl a szakszervezet részére a jogi képviseletet is törvény biztosítja. A szakszervezet ugyanis – meghatalmazás alapján – tagját jogosult annak élet- és munkakörülményeit érintő kérdésekben bíróság, más hatóság, illetve egyéb szervek előtt képviselni. A köztisztviselő kérelmére: • a fegyelmi eljárás során a közigazgatási szervnél működő munkavállalói érdekképviseleti szerv részvételét, illetve képviseleti jogának gyakorlását lehetővé kell tenni, és • a minősítő a minősítési eljárásba a közigazgatási szervnél működő munkavállalói érdekképviseleti szervet köteles bevonni, a minősítésbe foglalt megállapításokra tett észrevételeit a minősítési lapon feltüntetni. A szakszervezetet megilleti az észrevételezési és a javaslattételi jog. A közigazgatási szervek a szakszervezet észrevételeire, javaslataira álláspontjukat és annak indokát kötelesek közölni. A közigazgatási szervnél képviselettel rendelkező szakszervezet jogosult a jogellenes munkáltatói intézkedés ellen kifogást benyújtani. 2.4. A közszolgálati jogvita A köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyból származó igényének érvényesítése érdekében közvetlenül a bírósághoz fordulhat. A munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelési jogkörébe tartozó döntés ellen azonban a köztisztviselő bírósághoz csak akkor fordulhat, ha a törvény ezt megengedi. A keresetet a munkáltatói intézkedésről szóló irat kézbesítésétől számított 30 napon belül lehet a bírósághoz benyújtani: • a közszolgálati jogviszony megszüntetésével, • az összeférhetetlenség megszüntetésére irányuló írásbeli felszólítással, • a minősítés és a teljesítményértékelés megállapításaival, • a fegyelmi és kártérítési ügyben hozott határozattal, • a kinevezés egyoldalú módosításával, • a fizetési felszólítással, • a továbbképzésen való részvétel elmulasztása miatt a vezetői pótlék csökkentésével kapcsolatos ügyekben. A munkaügyi vita elbírálására a közigazgatási szerv székhelye szerint, illetve – ha a köztisztviselő itt végez munkát – a "telephelye" szerint illetékes munkaügyi bíróság jogosult. A bíróság döntése ellen fellebbezésnek helye van. A fellebbezést a bíróság székhelye szerint illetékes megyei bíróság bírálja el.
83
3. A köztisztviselők előmenetele és díjazása 3.1. Az előmenetel feltételei és fajtái Stabil, szakmailag felkészült, magas színvonalon dolgozó köztisztviselői kar csak úgy teremthető meg, ha a kiválasztás, a karrier és a felmentés, elbocsátás rendszere összehangoltan funkcionál. Az előmeneteli rendszer akkor működik jól, ha előmozdítja a személyi állomány minőségének, teljesítményének, valamint stabilitásának javítását. Az előmeneteli rendszer lényege, hogy normatívan meghatározott feltételek szerint – szolgálati idő, eredményes vizsga, minősítés – biztosít folyamatos előrelépést, magasabb anyagi, erkölcsi megbecsülést. Főszabályként a köztisztviselő besorolása iskolai végzettség, a közszolgálati jogviszonyban töltött idő és a minősítés alapján történik. A törvény a pályaúton történő előmenetelt – a törvényi feltételek teljesítése esetén – alanyi jogként határozza meg. Ennek értelmében a köztisztviselőt – a szükséges közszolgálati jogviszonyban töltött idő megszerzését követően – magasabb besorolási fokozatba kell sorolni, ha: • a feladatainak ellátására – a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőző öt év kivételével – legalább "alkalmas" minősítést kap és • a következő besorolási fokozathoz jogszabályban előírt feltételeket vagy • a közigazgatási szerv által írásban meghatározott feltételeket teljesítette. A közszolgálati jogviszony három besorolási osztályt ismer: • I. besorolási osztály: ide tartoznak a felsőfokú végzettségű (gyakornok, fogalmazó, tanácsos, vezető-tanácsos, főtanácsos, vezető-főtanácsos besorolási fokozatú) köztisztviselők; • II. besorolási osztály: ide tartoznak a középfokú végzettségű (gyakornok, előadó, főelőadó, főmunkatárs besorolási fokozatú) köztisztviselők; • III. besorolási osztály: ide tartoznak az ügykezelők. Az egyes besorolási fokozatokon belül – a közszolgálati jogviszony időtartamához igazodóan – fizetési fokozatok vannak. A felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőnek a kinevezéstől számított egy éven belül, a középiskolai végzettségűnek két éven belül közigazgatási alapvizsgát kell tennie. Az alapvizsga a köztisztviselői jogviszony fenntartásának nélkülözhetetlen feltétele. Nem kell közigazgatási alapvizsgát tennie annak, aki állam- és jogtudományi doktori, igazgatásszervezői, okleveles közgazdász képesítéssel, illetve a Rendőrtiszti Főiskolán szerzett oklevéllel rendelkezik. E képzésekben ugyanis az oktatás tematikája túlnyomórészt magában foglalja a közigazgatási alapvizsga ismeretanyagát is. A köztisztviselőnek a tanácsos vagy ennél magasabb besoroláshoz a közigazgatási szakvizsgát is le kell tennie, kivéve, ha jogi szakvizsgával rendelkezik vagy a szakvizsga alól mentesül. Az előmeneteli rendszerrel szemben indokoltan vetődik fel az az igény, hogy ne csak az átlagos képességű köztisztviselők előrehaladását szolgálja, hanem biztosítsa az átlagosnál jobb, illetve a kiemelkedő szakmai teljesítményt nyújtó szakemberek fokozott erkölcsi és anyagi megbecsülését is. Ennek érdekében a jogszabály a besoroláshoz kapcsolódóan a teljesítményösztönzés több formáját is ismeri. Az előmenetel gyorsításának alapesete, amikor a köztisztviselő: • a következő besorolási fokozathoz jogszabályban előírt feltételeket vagy • a közigazgatási szerv által írásban meghatározott feltételeket
84
a következő besorolási fokozathoz előírt várakozási idő lejárta előtt teljesítette. Ilyen esetben a köztisztviselőt kötelező a magasabb besorolási fokozatba besorolni. Akkor, ha a következő besorolási fokozathoz jogszabály, illetve a közigazgatási szerv nem írt elő feltételeket, de a köztisztviselő: • legalább féléves képzési időszak alatt az adott szervezetben hasznosítható új ismereteket szerez, vagy • "kiválóan alkalmas" minősítést kap, illetve • kimagasló munkát végez, a várakozási idő lejárta előtt az eggyel magasabb besorolási fokozat legalacsonyabb fizetési fokozatába sorolható. Ha a vezető-főtanácsos, illetve a főmunkatárs besorolási fokozatba sorolt köztisztviselő „kiválóan alkalmas” minősítést kap, eggyel magasabb fizetési fokozatba sorolható. A jogszabály a várakozási idő meghosszabbításának feltételeiről is rendelkezik. Ha a köztisztviselő "kevéssé alkalmas" minősítést kap, a következő besorolási fokozathoz előírt várakozási ideje – legfeljebb egy évvel – meghosszabbítható. A kimagasló felkészültségű, átlagon felüli teljesítményt nyújtó köztisztviselők előmenetelének gyorsítását szolgálja, hogy a hivatali szervezet vezetője a tartósan kiemelkedő munkát végző köztisztviselőnek címet (pl.: címzetes vezető-tanácsos, címzetes főmunkatárs) adományozhat. A cím akkor szűnik meg, amikor a köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyban töltött idő alapján eléri a címmel járó besorolási, fizetési fokozatot. A közigazgatási szerv hivatali szervének vezetője a legalább 3 éves közigazgatási gyakorlattal, valamint közigazgatási szakvizsgával, vagy azzal egyenértékű képesítéssel, illetve teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozattal és „kiválóan alkalmas” minősítéssel rendelkező I. besorolású köztisztviselőnek szakmai tanácsadói címet adományozhat. A szakmai főtanácsadói cím adományozásához a közigazgatási szakvizsgán és a „kiválóan alkalmas” minősítésen kívül legalább 10 éves közigazgatási gyakorlatra van szükség. A köztisztviselő előmenetelének leglátványosabb formája a vezetői beosztás elnyerése. A gyakorlatban a köztisztviselők egy része pályája bizonyos szakaszán vezetőként dolgozik, és a vezetői megbízás elvesztése után tovább dolgozik akár az adott, akár más közigazgatási szervnél. Biztosítani kell tehát, hogy a vezetői megbízásukat elvesztő köztisztviselők iskolai végzettségük, közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejük és érdemeik alapján megfelelő besorolásba helyezve dolgozzanak tovább. Mindez úgy valósítható meg, ha az elmozdíthatatlanság a közszolgálati jogviszonyra és nem a vezetői megbízásra vonatkozik. A köztisztviselő tehát a törvényben meghatározott (osztályvezetői, főosztályvezetőhelyettesi vagy főosztályvezetői) vezetői megbízást kaphat, eközben azonban – ha az előírt feltételeket teljesíti – a köztisztviselői besorolási fokozatokban is előremegy. Amikor vezetői megbízása megszűnik, a közben elért besorolásba tér vissza és a köztisztviselői állása alanyi jogon jár számára. Más kérdés, hogy a vezetői megbízás indoklás nélkül vonható vissza, ahhoz ugyanis nem fűzi alanyi jog a szakembert, ugyanakkor a vezetői megbízásáról a vezető is indoklás nélkül lemondhat.
3.2. A köztisztviselők illetményrendszere A díjazás a közszolgálati jogviszony lényeges eleme. Az illetményrendszer magában foglalja mindazokat a szabályokat, amelyek a köztisztviselők díjazására vonatkoznak. Az illetményrendszeren keresztül biztosítható a köztisztviselői kar anyagi megbecsülése, a magasan képzett szakemberek megszerzése és megtartása. A jogszabály rendelkezik az illetményelemekről, az azokkal kapcsolatos jogosultságokról és az egyes elemek mértékéről. Ezek a szabályok jórészt kötelezőek, és emiatt a rendszert szokás kötött illetményrendszernek is nevezni, amely azonban bizonyos esetekben, meghatározott keretek között engedi az eltérést. Az illetmény alapilletményből, valamint – a törvényben meghatározott feltételek esetén – illetménykiegészítésből és illetménypótlékból áll.
85
4.sz. táblázat: Az illetmény számítása Illetmény = Alapilletmény + Illetménykiegészítés + Illetménypótlék Alapilletmény = Illetménykiegészítés = Illetménypótlék = Illetményalap x Alapilletmény x Illetményalap x Fizetési fokozat szorzószáma Intézményi szorzószám Pótlék szorzószáma x Teljesítményértékelés szorzószáma Az illetményalapot, mely az illetményszámítás bázisát képezi, évente az állami költségvetésről szóló törvény állapítja meg úgy, hogy az nem lehet alacsonyabb, mint az előző évi illetményalap. Az illetmény első és legfontosabb része az alapilletmény, melynek összegét az illetményalap és a fizetési fokozathoz tartozó szorzószám adja. A szorzószámokat a jogszabály melléklete tartalmazza. A köztisztviselő besorolása szerinti fizetési fokozathoz tartozó alapilletményét a hivatali szervezet vezetője - a teljesítményértékelés eredményétől függően - legfeljebb 30 %kal megemelheti, vagy legfeljebb 20 %-kal csökkentett mértékben állapíthatja meg. Az illetmény második eleme az illetménykiegészítés. Ennek mértéke a köztisztviselőt alkalmazó szerv szintjétől, típusától és a köztisztviselő iskolai végzettségétől függ. Az illetmény harmadik összetevője az illetménypótlék(ok). A pótlék az átlagosnál kedvezőtlenebb körülmények esetén vagy valamilyen speciális tudás, tevékenység elismeréseként rendszeresen, alanyi jogon jár vagy adható a köztisztviselőnek (pl.: éjszakai, gépjármű-vezetési, veszélyességi, idegennyelv-tudási, képzettségi pótlék). A jogszabály önkormányzatoknál személyi illetmény megállapítását is lehetővé teszi. A személyi illetmény természetét tekintve egyösszegű illetmény, melyhez további illetményelem nem kapcsolódhat. Az tekinthető személyi illetménynek, amit ekként állapítottak meg, és amely az összegének alsó határát tekintve olyan magas, hogy az érintett köztisztviselőre vonatkozó illetmény összegét legalább száz forinttal meghaladja. A személyi illetmény felső határára nézve a törvény nem rendelkezik, megállapításának feltétele pedig a teljesítményértékeléssel alátámasztott kimagasló teljesítmény. Az államigazgatási szerveknél nincs lehetőség személyi illetmény megállapítására. A külön juttatások rendszere a költségvetési forrásoktól függően a köztisztviselői pálya vonzerejének javítását, a köztisztviselők számára nyújtható előnyök bővítését szolgálja. Célja, hogy fokozatosan változtasson a közszolgálat anyagi, erkölcsi megbecsülésén. A juttatások részben alanyi jogon, részben a munkáltató döntésétől függően járnak. A köztisztviselő a közszolgálati feladat kiemelkedő teljesítéséért, illetve feladatainak hosszabb időn át történő eredményes végzéséért elismerésekben részesíthető. Ezek a következők lehetnek: • pénz- vagy tárgyjutalom, • hazai vagy külföldi jutalomüdülés, • a miniszter által adományozott, névre szóló emléktárgy, • a miniszter által alapított kitüntető cím, díj, plakett, oklevél, emléklap stb., • kitüntetés. A köztisztviselő minden naptári évben külön juttatásként egy havi illetményre jogosult, amennyiben január 1-jén közszolgálati jogviszonyban áll.
86
A hosszabb szolgálati idő elismerésére szolgáló juttatás a jubileumi jutalom. Mértéke a tágabban értelmezett közszolgálatban, illetve 1992. július 1-jéig munkaviszonyban eltöltött időtől függ, és 25, 30, 35 és 40 év betöltése után jár a köztisztviselőnek. A köztisztviselőnek alanyi joga van természetben nyújtott étkezésre vagy étkezési hozzájárulásra, és naptári évenként az illetményalap 200 %-ának megfelelő összegű ruházati költségtérítésre. Ezen kívül részére további, visszatérítendő, illetve vissza nem térítendő szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatás biztosítható. Ha a köztisztviselő – a külön jogszabály szerint méltányolható igényét kielégítő – lakásépítéséhez, vásárlásához hitelintézettől igényelt kölcsön összege meghaladja e lakásingatlan hitelbiztosítéki értékének a hitelintézet által meghatározott legmagasabb arányát, a különbözetre az állam készfizető kezességet vállal. A kezességvállalás alapjául szolgáló minimum 3 éves határozatlan idejű közszolgálati jogviszony fennállását a közigazgatási szerv vezetője igazolja.
3.3. A köztisztviselők minősítése és teljesítményértékelése 3.3.1. Minősítés A minősítés célja a köztisztviselő szakmai felkészültségének, ismereteinek, képességének, teljesítményének és nem utolsósorban magatartásának, személyiségjegyeinek értékelése, továbbá a szakmai fejlődés elősegítése. A minősítésre minden köztisztviselőnek alanyi joga van. A köztisztviselőt előmeneteli pályáján – a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőző öt év kivételével –: • legalább négyévente és • minden magasabb besorolási fokozatba sorolása előtt, • írásbeli kérelmére, ha az utolsó minősítése óta két év már eltelt, minősíteni kell, feltéve, hogy a minősítési időszakban a köztisztviselő legalább egy évig a minősítő irányítása alatt dolgozott. A minősítés – a teljesítményértékeléseket is figyelembe véve – a munkáltatói jogkör gyakorlójának feladata. Ha a hivatali szervezet vezetője e jogát átruházta, a minősítő a minősítést – a köztisztviselővel történő ismertetés előtt – bemutatja közvetlen felettesének. Az előírt feltételek és feladatok teljesítését megadott szempontrendszer szerint kell megítélni, amely alapján a minősített alkalmasságának megítélése négy fokozat szerint történik: • kiválóan alkalmas; • alkalmas; • kevéssé alkalmas; • alkalmatlan. Garanciális szabály, hogy a minősítést a köztisztviselővel ismertetni kell. Az ismertetés megtörténtét a minősítőnek aláírásával kell igazolnia. A megismerés tényét a minősített köztisztviselő szintén aláírásával igazolja. A minősítésre észrevételeket is tehet. Ha a minősítésben hibás vagy valótlan, illetve személyiségi jogát sértő ténymegállapítások szerepelnek, a köztisztviselő a munkaügyi bírósághoz fordulhat, és kérheti azok megsemmisítését. Ha a közszolgálati jogviszonyban álló "kevéssé alkalmas" minősítést kap, a következő besorolási fokozathoz előírt várakozási ideje legfeljebb egy évvel meghosszabbítható. A minősítést végző erről a minősítés elkészítésekor köteles dönteni, és azt a köztisztviselővel 87
írásban megindokolt határozattal közölni. E döntés ellen közszolgálati jogvita önállóan nem kezdeményezhető. 3.3.2. Teljesítményértékelés A jogszabály alapján – a fejlett országok közigazgatásában követett gyakorlathoz igazodóan – a köztisztviselő teljesítményét évenként értékelni kell. Ez a felelősségteljes, szakszerű ügyintézést, a felkészültség folyamatos szinten tartását, illetve javítását kívánja ösztönözni. A teljesítményértékelés három szinten történik. Az első szint: a miniszter, illetve a Ktv. 1. § (2) bekezdésében felsorolt szerv vezetője évente meghatározza az irányítása, ellenőrzése és felügyelete alá tartozó közigazgatási szervekre is kiterjedően a teljesítménykövetelmények alapját képező kiemelt célokat. A helyi önkormányzat esetében a teljesítménykövetelmények alapját képező célokról a képviselőtestület dönt. A második szint: a munkáltatói jogkör gyakorlója a célok alapján előre, írásban megállapítja a tárgyévre vonatkozóan a köztisztviselővel szemben támasztott követelményeket (teljesítménykövetelmények). A teljesítménykövetelmények megállapítását szóbeli megbeszéléshez kell kötni. A harmadik szint: a munkáltatói jogkör gyakorlója - a teljesítménykövetelmények figyelembevételével - a köztisztviselő teljesítményét legkésőbb a tárgyév végéig értékeli. Az írásbeli értékelés átadását szintén szóbeli megbeszéléshez kell kötni. 2. sz. ábra: Az egyéni teljesítményértékelés folyamata Miniszter Kiemelt célok Képviselő testület Közigazgatási szerv kiemelt céljai
Hivatali szerv vezetője
Egyéni teljesítménykövetelmények
Munkakör
Értékelés
A teljesítményértékelés eredményét a köztisztviselővel ismertetni kell. Az ismertetés megtörténtét az értékelőnek aláírásával kell igazolnia. A megismerés tényét az értékelt köztisztviselő szintén aláírásával igazolja. Az értékelésre észrevételeket is tehet. Ha a 88
teljesítményértékelés tartalmában hibás vagy valótlan, illetve a köztisztviselő személyiségi jogát sértő ténymegállapítások szerepelnek, a köztisztviselő a közszolgálati jogvitát kezdeményezhet, és kérheti azok megsemmisítését. 3.4. A köztisztviselők továbbképzése A közigazgatási továbbképzési rendszer a következő képzési típusokat fogalja magában: • gyakornokképzés: a pályakezdők részére kötelező, időtartama 1 év; • közigazgatási alapvizsga és alapvizsgára felkészítés: besorolási osztálytól függően, a közszolgálati jogviszony kezdetétől számított egy vagy két éven belüli kötelező vizsga, amely (kivéve a közigazgatási alapképzéssel rendelkezőket) a közszolgálati pályán maradás feltétele; • közigazgatási szakvizsga és szakvizsgára felkészítés: minimum 2 év közszolgálati idő elteltével letehető karriervizsga, vezetők számára egy éven belüli, kötelező vizsga; • az éves továbbképzési tervekben meghatározott kötelező és fakultatív tanfolyamok: minden köztisztviselő részére 4 évente min. 30 óra képzést kötelező biztosítani; • jegyző és vezetőképzés; • állami vezetők képzése; • főtisztviselők képzése. A szakmai követelmények érvényesítésének elősegítését a jogszabály a kötelezettségek és a jogok oldaláról egyaránt szabályozza. A törvény szerint a köztisztviselőnek alanyi joga van az előmeneteléhez előírt képzésben, továbbképzésben vagy átképzésben részt venni. Ezek feltételeit a közigazgatási szervnek biztosítania, költségeit pedig viselnie kell. Azt, aki az előírt továbbképzésben neki felróható okból nem vesz részt, a jogszabály bizonyos esetben szankcióval sújtja (pl. ha a vezető elmulasztja a továbbképzést, vezetői pótléka legfeljebb 50%-kal egy évig csökkenthető).
89
4. A köztisztviselők felelősségi rendszere 4.1. A fegyelmi felelősség A fegyelmi felelősség sajátos közjogi felelősség, amely a közszolgálati jogviszonyból fakad. A fegyelmezés nem a közszolgálati jogviszony alanyainak vitáját jelenti, hanem a közigazgatási szerv fellépését a közszolgálati kötelezettségszegés szankcionálása érdekében. 4.1.1. A fegyelmi vétség A jogszabály nem sorolja fel tételesen a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségeket, rájuk csupán a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó szabályokból következtethetünk. Forrásukat tekintve származhatnak magából a Ktv.-ből, a munkavégzésre, és ezen belül a szakmai munkára vonatkozó egyéb jogszabályból, az állami irányítás egyéb jogi eszközeiből, sőt munkáltatói belső szabályzatokból, utasításokból is. A fegyelmi vétség megállapításának nélkülözhetetlen eleme a felróható (vétkes) magatartás. A vétkességnek két alakzata van: a szándékosság és a gondatlanság. Szándékos a vétkesség akkor, ha a köztisztviselő előre tudja és látja magatartásának következményeit, s azokat kívánja vagy azokba belenyugszik (ide tartoznak pl. a hivatali titokkal való visszaélés vagy a korrupció). Gondatlan vétkességről akkor beszélünk, ha a köztisztviselő e magatartás következményeit azért nem látja előre, mert elmulasztja a tőle elvárható körültekintést, illetőleg tisztában van azzal, hogy magatartásának milyen következményei lehetnek, de könnyelműen bízik azok elmaradásában. A vétkesség alakzata és foka befolyásolja a fegyelmi büntetés súlyosságát. Nem vonható felelősségre a köztisztviselő, ha beszámítási képességének hiánya miatt nem képes belátni magatartásának következményeit. Ha beszámítási képessége korlátozott, akkor vétkessége megállapítható ugyan, de ez a körülmény lényegesen befolyásolja a büntetés kiszabását. 4.1.2. A fegyelmi eljárás A fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja esetén a fegyelmi jogkör gyakorlója köteles elrendelni a fegyelmi eljárást. Ez egyben azt is jelenti, hogy a köztisztviselővel szemben fegyelmi eljárás nélkül fegyelmi büntetést kiszabni nem lehet. Fegyelmi eljárást a munkáltatói jogkör gyakorlója indíthat. A törvény külön határidőt állapít meg az eljárás megindítására. Főszabály szerint a szubjektív határidő a kötelezettségszegésről való tudomásszerzéstől számított három hónap, az objektív határidő a fegyelmi vétség elkövetésétől számított három év. A fegyelmi eljárás két részre osztható: vizsgálati és tárgyalási szakaszra. A vizsgálati szakasznak az a célja, hogy felderítsék az eset összes lényeges körülményét és kialakítsák a pontos tényállást. A tárgyaláson a cselekmény és az eljárás alá vont köztisztviselő közötti kapcsolatról, vagyis a felelősségről születik döntés. A fegyelmi eljárás az elrendelést követően a vizsgálóbiztos kijelölésével kezdődik. Erre a funkcióra fegyelmi eljárás megindításától számított három munkanapon belül az elkövetéssel gyanúsított köztisztviselőnél magasabb besorolású, ennek hiányában vezető beosztású köztisztviselőt kell kijelölni.
90
A vizsgálóbiztos meghallgatja az érintett köztisztviselőt és lehetőséget nyújt számára, hogy a felmerült tényekre és bizonyítékokra észrevételt tegyen. A köztisztviselő jogi képviselőt is igénybe vehet, illetve kérheti a munkavállalói érdekképviseleti szerv részvételét. A fegyelmi eljárást mielőbb be kell fejezni. Ennek előmozdítására a vizsgálóbiztos előterjesztésétől számított nyolc napon belül az ügy érdemében döntést kell hozni. Az érdemi döntést a háromtagú fegyelmi tanács fegyelmi tárgyaláson, zárt ülésen, szótöbbséggel hozza meg. A tanács tagjait a munkáltatói jogkör gyakorlója kéri fel. A tanács tagja csak az eljárás alá vont köztisztviselővel legalább azonos besorolású, illetve megbízású köztisztviselő lehet. A fegyelmi tanács érdemi és nem érdemi határozatot hozhat. Érdemi döntés születik, ha a felelősséget vagy annak hiányát állapítja meg. Fegyelmi büntetés akkor szabható ki, ha minden kétséget kizáróan megállapítható, hogy a köztisztviselő elkövette a terhére rótt magatartást és felelősségét kizáró ok nem áll fenn. Felmentő határozatot akkor hoz a fegyelmi tanács, ha megállapítható, hogy a terhére rótt magatartást a köztisztviselő nem követte el vagy nem történt vétkes kötelezettségszegés, illetve nem állapítható meg egyértelműen, hogy a vétséget a köztisztviselő követte el. Felmentő határozat születik akkor is, ha büntethetőséget kizáró ok vagy eljárást megszüntető ok áll fenn (pl. elévült a cselekmény). A határozatot indokolni kell. Az indoklás a tanács által megállapított tényállást, a megállapítás alapjául szolgáló bizonyítási eszközöket és bizonyítékokat, illetve a tényállásból levont következtetéseket tartalmazza. 4.1.3. A fegyelmi határozat végrehajtása A fegyelmi határozat mindaddig nem hajtható végre, amíg jogerőre nem emelkedik. Az előzetes végrehajtásra akkor van lehetőség, ha a köztisztviselő a jogorvoslati határidő alatt, vagy a fegyelmi büntetés tárgyában indított közszolgálati jogvita jogerős elbírálása előtt közszolgálati jogviszonyát megszünteti. 4.1.4. A fegyelmi büntetések A fegyelmi vétség elkövetése fegyelmi büntetést von maga után. A fegyelmi büntetések eltérő súlyúak: megrovás, előmenetelben való visszavetés, juttatások csökkentése, megvonása, címek, vezetői megbízás visszavonása, hivatalvesztés.
4.2. A kártérítési felelősség 4.2.1. A köztisztviselő kártérítési felelőssége Ha a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségek vétkes megszegésével a köztisztviselő kárt okoz, sor kerülhet kártérítési felelősségének megállapítására. Ennek feltétele: a jogellenes és felróható magatartás, a kár bekövetkezte és a kettő közötti okozati összefüggés. Bármelyik feltétel hiánya esetén kizárt a kártérítési felelősség. A köztisztviselő kártérítési felelőssége jellemzően korlátozott. Jellemző rá, hogy: • döntően vétkességi felelősség (az objektív felelősség kivételes), • a károkozó köztisztviselő vétkességét a munkáltatónak kell bizonyítani, • a kártérítés mértéke a vétkesség fokától, valamint a magatartás súlyosságától függ. 91
Közszolgálati jogviszonyban a gondatlanul okozott kárért a köztisztviselő legfeljebb háromhavi illetménye erejéig felel, ha a kárt: • a közigazgatási szerv gazdálkodására vonatkozó szabályok megsértésével, • az ellenőrzési kötelezettség elmulasztásával vagy hiányos teljesítésével, • hatósági intézkedés során a jogszabályok megsértésével okozta. Hasonló megítélés alá esik az is, ha a kár olyan jogszabályba ütköző utasítás teljesítéséből keletkezett, amelynek következményeire az utasított köztisztviselő előzőleg felhívta a vezető figyelmét. Szándékos károkozás esetén a köztisztviselő a teljes kárt köteles megtéríteni. Bizonyos esetekben a köztisztviselőt objektív felelősség terheli. Ennek lényege, hogy a kár bekövetkezte esetén a köztisztviselő vétkességére tekintet nélkül köteles a kárt megtéríteni. Ennek legtipikusabb esete az ún. hiányfelelősség, amikor a köztisztviselőre bízott dolog elvész vagy megsemmisül. Sajátosan alakul a kártérítési felelősség, ha a köztisztviselő feladatkörében eljárva harmadik személynek okoz kárt (pl. ügyfélnek okozott kár esetén). Ebben az esetben a harmadik személy irányában a közigazgatási szerv tartozik közvetlen felelősséggel. Természetesen ez nem zárja ki azt, hogy utóbb a hivatal a fentiekben vázolt szabályok szerint érvényesítse a kártérítési felelősséget a köztisztviselővel szemben. 4.2.2. A közigazgatási szerv kártérítési felelőssége
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségére szigorú szabályok vonatkoznak. Míg a köztisztviselők esetén a szabályozást elsősorban a méltányosság jellemzi, addig a közigazgatási szerv felelőssége főszabályként vétkességre tekintet nélkül érvényesül. A bizonyítási teher is kedvezőbben alakul a köztisztviselő szempontjából. A köztisztviselő esetében csak azt kell bizonyítani, hogy a károkozás a közszolgálati jogviszonnyal okozati összefüggésben történt, a közigazgatási szerv viszont csak akkor mentesül a felelősség alól, ha a kárt működési körén kívül eső elháríthatatlan ok, vagy kizárólag a károsult elháríthatatlan magatartása okozta. A közigazgatási szerv felelőssége kiterjedhet: • az élet, egészség, testi épség sérelmével okozott kárra; • a köztisztviselő vagyontárgyaiban okozott kárra; • a köztisztviselőt ért egyéb károkra. A közigazgatási szervet teljes kártérítési felelősség terheli, hiszen a köztisztviselőt olyan helyzetbe kell hoznia, mint amilyenben az a kár bekövetkezése előtt volt. Meg kell térítenie a köztisztviselő elmaradt jövedelmét és nem vagyoni kárát is. Ez utóbbi a személyhez fűződő jogok megsértésének vagyoni szankciója. Ha a kár vagy egy részének mértéke pontosan nem számítható ki, a közigazgatási szerv olyan összegű általános kártérítés megfizetésére köteles, amely a károsult teljes anyagi kárpótlására alkalmas. Általános kártérítés járadékként is megállapítható.
92
V. FEJEZET A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS SZABÁLYAI A fejezet tanulásával elérni kívánt képzési célok: A vizsgázó szerezzen átfogó ismereteket a közigazgatási hatósági eljárás szabályairól. Ismerje a hatósági jogalkalmazás fogalmát, a hatósági eljárás alapelveit, alapfogalmait, az eljárás szakaszait és menetét. Ismerje a közigazgatási hatósági eljárásban rendelkezésre álló jogorvoslatok típusait és a közigazgatási végrehajtás feltételeit és módjait.
1. A közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenysége, a közigazgatási eljárási jog A tananyag II.. fejezetében megismertük a közigazgatás feladatait és szervezetrendszerét. A közigazgatás legfőbb feladata a közérdek érvényesítésének funkciója, amelyet jogalkalmazói és szervezői tevékenység útján lát el. A közigazgatás jogalkalmazó tevékenységének fő funkciója a közfeladatok közhatalommal való megvalósítása. A közigazgatási szervek jogalkalmazó tevékenységük során a hatáskörükbe és illetékességükbe tartozó egyedi ügyekben, jogszabályok alapján meghatározott jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, eldöntik a jogalanyok között felmerült jogvitákat, jogszabálysértés esetén a jogsértővel szemben szankciókat szabnak ki, biztosítva ezzel a közfeladatok megvalósítását. Az ilyen cselekmények esetében tekintjük a közigazgatási szervezeteket szorosabb értelemben vett hatóságoknak, ami éppen azt jelenti, hogy adott feltételek megléte esetén polgárokat és szervezeteket közvetlenül érintő ügyekben felhatalmazásuk van dönteni. Maga a hatóság kifejezés is arra utal, hogy a hatóság „hat” a környezetére, és ennek következtében változás következik be mindazon jogalanyok jogaiban és kötelességeiben, akikre a döntés vonatkozik.
1.1. A hatósági cselekmények típusai A hatósági cselekmények fontosabb típusai: • engedélyezés: ennek során – a jogszabályokban meghatározott feltételek fennállása esetén – a hatóság valamilyen tevékenység vagy jog gyakorlását engedélyezi (pl. építési engedélyt ad a családi ház felépítésére); • jogok megállapítása: hasonlít az engedélyezéshez, hiszen a közigazgatási szerv az engedélyezés során is jogokat állapít meg, ám jog megállapítása nem csak engedélyként történhet (pl. az öregségi nyugdíjra való jogosultság esetén a nyugdíjbiztosítási igazgatóság megállapítja a nyugdíj összegét); • kötelezettségek megállapítása: ez általában a hatóság által hivatalból indított eljárások eredményeként születik (pl. az illetékhivatal öröklési illeték kirovásáról és annak megfizetéséről rendelkezik, az építésügyi hatóság az engedély nélkül épített épület lebontására kötelezi a tulajdonost, az adóhatóság gépjárműadó-fizetést ír elő); • igazolások, igazolványok, bizonyítványok kiadása: az állampolgároknak bizonyos jogaik gyakorlásához, adataik igazolásához a hatóság által kiállított okiratokra van szükségük (pl. személyi igazolvány, lakcím igazolvány, útlevél, gépjárművezetői engedély kiadása); 93
•
• •
nyilvántartások vezetése: ahhoz, hogy a hatóság az állampolgárok számára igazolásokat, igazolványokat tudjon kiállítani, rendelkeznie kell olyan hatályos nyilvántartásokkal, amelyekből a szükséges adatok beszerezhetők (a hatósági nyilvántartások közül legfontosabbak a körzeti földhivatalok által vezetett ingatlannyilvántartás, a polgármesteri hivatalok anyakönyvvezetője által vezetett – születési, házassági, halotti – anyakönyvi nyilvántartás, a Belügyminisztérium központi hivatala által vezetett személyi adat- és lakcímnyilvántartás); hatósági intézkedések: általában valamilyen vészhelyzet elhárítására irányulnak és a címzett számára azonnal végrehajtandó kötelezettséget jelentenek (pl. a lakosság kitelepítése árvíz sújtotta területről; az életveszélyessé vált épület kiürítése); hatósági ellenőrzések: ezek során a hatóság a jogszabályi előírások, illetőleg a hatósági határozatban előírtak betartását vizsgálja (pl. az ÁNTSZ ellenőrizheti az éttermeket és a kereskedelmi üzleteket, hogy az előírásoknak megfelelően tárolják-e az élelmiszereket; az APEH ellenőre vizsgálja az üzletekben a nyugtaadási kötelezettség betartását, munkaügyi ellenőrzés keretében pedig azt vizsgálhatják, hogy nem dolgoztatnak-e illegális munkaerőt az építkezéseken).
1.2. A hatósági jogalkalmazás esetei A jogszabályoknak a hatósági jogalkalmazás szempontjából alapvetően két típusát különböztethetjük meg. Az egyik típusba azok a jogszabályok sorolhatók, amelyek közvetlenül biztosítanak jogokat és hárítanak kötelező magatartási szabályokat az állampolgárokra. Ezeknél a jogszabályoknál a jogszabályi előírások úgy érvényesülnek, hogy a címzettek önként tanúsítják az elvárt magatartást, tehát nincs szükség a hatóság közvetlen közreműködésére. E normák esetében hatósági jogalkalmazásra csak akkor kerül sor, ha a jogalkotó akarata önkéntes jogkövetéssel nem érvényesül (jogalkalmazás jogsértés esetén). E normák érvényesítésében a hatóság ellenőrzést végez és ennek eredményeképpen eljárást kezdeményez vagy szankciót alkalmaz. A jogszabályok másik típusánál a jogszabályi rendelkezések csak úgy tudnak érvényesülni, ha a hatóság jogalkalmazó tevékenysége során kibocsátott egyedi hatósági döntés a jog gyakorlását lehetővé teszi, vagy meghatározza a követendő magatartást (közvetlen hatósági jogalkalmazás). A jogszabályok két típusában a hatóság jogalkalmazó tevékenységének tehát más-más a szerepe. A hatósági jogalkalmazás menetében a konkrét egyedi jogeset elbírálása történik, melynek során a hatóság a jogi normában meghatározott általános tényállást összehasonlítja az ügyfél konkrét ügyének tényállásával, és döntését az összehasonlítás eredményétől függően hozza meg. Jogalkalmazási tevékenységet nem csak a közigazgatási szervek végeznek: a jogalkalmazás a bíróságoknak, mint az igazságszolgáltató hatalmi ágba tartozó szerveknek is fő feladatuk.
94
1.3. A közigazgatási hatósági eljárás és eljárásjog A közigazgatási hatósági ügyekben való ügyintézés folyamatát, és annak során a hatóság és az érintett ügyfél cselekményeinek összességét közigazgatási hatósági eljárásnak nevezzük, amely az ügy elintézésének felmerülésétől indul s az ügy végleges lezárásáig tart, s amely általában magában foglalja a döntés végrehajtását is. A közigazgatási hatóságok, mint ahogy az előzőekben már láttuk, többféle hatósági cselekményt végezhetnek (pl. igazolványok kiadása, nyilvántartások vezetése, hatósági ellenőrzések) nagyon sokféle közigazgatási ügycsoportban. Más jogi szabályai vannak egy örökbefogadási ügynek, mint egy építéshatósági ügynek egy családi ház építése kapcsán, de ettől teljesen eltérnek az anyakönyvi igazgatás keretében végzett születési, házasságkötési anyakönyvi bejegyzések jogi szabályai. A közigazgatási hatósági ügycsoportok száma több százra tehető, ezért az egyes ügycsoportokra vonatkozó jogi szabályokat lehetetlen lenne valamennyi ügyre kiterjedő egyetlen általános jogszabályban megfogalmazni. Fontos érdek fűződik azonban ahhoz, hogy a legtöbb hatósági ügyben előforduló eljárási cselekmények azonos módon, egységes eljárásjogi jogszabályban kerüljenek szabályozásra. A közigazgatási hatósági eljárás során végzett eljárási cselekményekre vonatkozó jogi szabályozások összessége a közigazgatási eljárási jog, amelyet a hatósági ügyintézés folyamatában a hatóságnak, az ügyfeleknek és az eljárás résztvevőinek egyaránt be kell tartaniuk. A közigazgatási eljárásjog célja, hogy a sokféle közigazgatási hatósági ügyben végzett eljárási cselekmények formai kereteit – az eljárás megindításától egészen a hatósági döntés meghozataláig – egységesen szabályozza. Az Országgyűlés 2004. december 20-án fogadta el a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt, melyet röviden Ket.-nek hívunk, és amely 2005. november 1-jétől hatályos. A továbbiakban az új eljárási törvény, a Ket. szabályai alapján ismerkedünk meg a közigazgatási eljárás alapfogalmaival és menetével.
2. A közigazgatási eljárás alapelvei Az alapelvek rendeltetése az, hogy segítik megismerni a törvényalkotó célját és a törvény főbb törekvéseit. Az alapelvek kimunkálása a nagyobb kódexek esetében nélkülözhetetlen. Ha a jogalkalmazó egyszerű jogértelmezés során nem tudja a jogszabály valódi tartalmát megállapítani, segítségül fordul az alapelvekhez, hogy a helyes jogértelmezéshez támogatást merítsen. Az eljárási alapelvek többségükben a közigazgatási hatósággal szemben támasztott olyan fontos követelmények, amelyeknek az eljárás minden szakaszában érvényre kell jutniuk. Az alapelvek elsődleges címzettjei tehát a közigazgatási hatóságok, de vannak kifejezetten az ügyfélre kötelezettséget hárító alapelvek (pl. a jóhiszemű eljárás elve), továbbá olyan alapelvek is, amelyek az eljárás valamennyi résztvevője számára irányadók. A Ket.-ben szabályozott alapelvek egy része magából az alkotmányból vezethető le, s az egész jogrendszerre vagy az összes eljárásjogra (büntető eljárásra, polgári peres eljárásra) egyaránt irányadó. Ilyen pl. a törvény előtti egyenlőség elve, a törvényesség elve, avagy a jogorvoslathoz való jog. Vannak azonban más alapelvek is, amelyek csupán a közigazgatási eljárásra jellemzők. Ebbe a körbe sorolható például., hogy a közigazgatási hatósági eljárások egy része hivatalból is megindítható és lefolytatható. 95
A törvény elején az alapelvek nem csupán hangzatos szlogenek, többségük a Ket. további fejezeteiben foglalt részletszabályok útján jut érvényre. Az alábbiakban részletesen áttekintjük a Ket. eljárási alapelveit, amelyek megismerése a köztisztviselők számára azért különösen fontos, mert az alapelvek szellemiségének a jogalkalmazói munka során a közigazgatási eljárásban minden eljárási cselekménynél érvényesülnie kell. Az alapelveket két csoportba sorolhatjuk: a hatósággal szemben támasztott követelményeket meghatározó alapelvek, illetőleg az ügyféli jogokat és kötelezettségeket meghatározó alapelvek csoportjába.
2.1. A hatósággal szemben támasztott követelményeket meghatározó alapelvek 1. Törvényesség elve A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. 2. A közigazgatási hatóság hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembe vételével és az adott egyedi ügy sajátosságaira tekintettel gyakorolja Követelmény, hogy a hatóság a döntés meghozatala során vegye figyelembe az ügy egyedi sajátosságait, és a jogszabályban biztosított mérlegelési és méltányossági jogkörével erre tekintettel éljen. (Pénzbírság kiszabásánál a kiszabható bírság alsó és felső határa között – mérlegeléssel- dönt a hatóság, ahol figyelembe veszi az ügyfél anyagi helyzetét is.) 3. A hatáskör gyakorlásával való visszaélés tilalma A közhatalommal rendelkező hatóság a hatáskörét csak a jogszabályokban meghatározott célok érvényesítéséhez használhatja fel (hatáskörrel való visszaélésnek minősül pl. ha egy vállalkozást a hatóságok az üzleti vetélytársak bejelentései alapján sorozatos hatósági ellenőrzéssel zaklatnak (APEH, ÁNTSZ, Tűzoltóság, Fogyasztóvédelem). 4. A szakszerűség, az egyszerűség, a gyorsaság és az ügyféllel való együttműködés elve Az alapelv a közigazgatási hatóság szolgáltató szerepét tükrözi, amelynek a törvényben a garanciái is megtalálhatók. A szakszerűséget az ágazatok szerint differenciált hatáskörtelepítés, a szakhatóságok és a szakértők közreműködése, az egyszerűség és a gyorsaság érvényre jutását pedig az ügyintézési határidők meghatározása, illetőleg az elektronikus ügyintézés lehetősége biztosítja (ez esetben az ügyfél, személyes megjelenés helyett, interneten keresztül is intézheti az ügyeit. 5. A közigazgatási hatóság az ügyfél jogát és jogos érdekét csak a közérdek és az ellenérdekű ügyfél jogának, jogos érdekének védelméhez szükséges mértékben korlátozza Az alapelv jelentőségét az adja, hogy jó néhány hatóság jogosult olyan korlátozásokra – pl. egy üzlet bezárására, egy gyár működésének felfüggesztésére – amelynek az elengedhetetlenül szükséges időn túli fenntartása könnyen csődbe vihet egy vállalkozást. A feltétlenül indokoltnál hosszabb ideig tartó korlátozás fenntartása alapelvbe ütközik, tehát törvénysértő. 6. A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme Ez az alapelv a közigazgatási eljárásjogban a jogbiztonságot erősíti. Ahhoz, hogy az 96
ügyfél joga védett legyen, az alapelvben szereplő kettős feltételnek – a jóhiszemű jogszerzésnek és a szerzett jog gyakorlásának – együttesen kell fennállnia. A hatóság egyrészt tehát az ügyfél jóhiszemű magatartását vizsgálja, másrészt pedig azt, hogy az ügyfél a jogerős határozat birtokában a jog gyakorlását megkezdte-e. Ha az ügyfél az építési engedélyt átveszi, annak jogerőre emelkedése után jóhiszeműen vélheti azt, hogy az építkezésre jogot szerzett, ezért megkezdi az alap kiásását, és megvásárolja az építőanyagot. Ekkor észleli az eljáró hatóság, hogy a kiadott határozat jogszabálysértő, mert pl. az ütközik a helyi építési szabályzattal, amit a hatóság korábban nem vett figyelembe. Ebben az esetben azonban az ügyféltől már nem vonható vissza a jogerőssé vált jogszabálysértő határozat, a hatóság tűrni köteles az építkezést. Ilyenkor a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmének, valamint a törvényesség követelményének alapelve közül az előző kap elsőséget.
7. A törvény előtti egyenlőség, a diszkrimináció tilalma és az egyenlő bánásmód követelménye Az alapelv értelmében minden ügyfelet azonos jogok illetnek meg, és egyenlő kötelezettségek terhelnek. Az a tény, hogy az ügyfél természetes személy vagy jogi személy, magyar vagy külföldi állampolgár, férfi vagy nő, sem előnyös, sem hátrányos következménnyel nem járhat. Ez nem jelenti azonban azt, hogy a hatóságnak figyelmen kívül kellene hagynia az ügyfelek eltérő szociális helyzetét. Jogszerű a hatóság eljárása tehát, ha az egészséges fiatal ügyfelet megidézi, az idős, mozgássérült ügyfelet pedig a lakásán hallgatja meg. Az ügyfelek egyéni helyzetéből adódó különbségek a döntés meghozatalakor a mérlegelés szempontjai közé tartoznak. 8. A szabad bizonyítás elve Az eljáró hatóság nincs kötve egy meghatározott típusú bizonyítékfajtához, hanem a valósághű tényállás megállapításánál bármely rendelkezésre álló bizonyítási módot felhasználhat és bármilyen bizonyítékot figyelembe vehet. Bonyolult ügyekben előfordulhat, hogy a bizonyítékok nem egyértelműek, így pl. a tanúk vallomása vagy a szakértők vallomása eltérő tartalmú. Ilyenkor az eljáró szerv külön-külön és a maguk összességében mérlegeli a bizonyítékokat és eldönti, hogy melyiket és milyen súllyal veszi figyelembe döntésének meghozatalánál. 9. A hivatalból való eljárás elve Az alapelv keretében a Ket. felsorolja a hivatalbóli eljárás legfontosabb elemeit. A közigazgatási hatóság hivatalból indíthat eljárást, kivéve az olyan eljárásokat (például a házasságkötés), amelyek kizárólag az ügyfél kérelmére indíthatók meg. Általában véve elmondható, hogy az engedélyezési eljárások többnyire az ügyfél kérelmére indulnak, míg a hatósági kötelezési és a szankcionálási eljárások többsége hivatalból indul, de indulhat az ellenérdekű ügyfél kérelme alapján is. Az, hogy valamely eljárás kérelemre indult, nem annyit jelent, hogy az eljáró hatóság minden tekintetben kötve lenne az ügyfél akaratához, s ne lehetnének az eljárásnak hivatalból elvégezhető vagy elvégzendő mozzanatai. (Ha például egy szomszéd bejelentést tesz arra nézve, hogy a mellette lévő telken szabálytalan garázsépítés folyik, majd három nap múlva a hatósághoz eljuttatott kérelmét visszavonja, ez nem jelenti azt, hogy a hatóság az eljárást megszünteti, hiszen közérdek fűződik a szabálytalan építkezések megelőzéséhez és szankcionálásához. Az adott ügyben a hatóság az eljárást bejelentés nélkül hivatalból elindíthatja, emiatt folytathatja is.)
10. A költségtakarékos eljárás kötelezettsége A hatóságnak úgy kell megszerveznie a munkáját, hogy az mind neki, mind az ügyfélnek csak a legszükségesebb, indokolt költségeket okozza. Az alapelvhez tartozik még az eljárás lehető leggyorsabb befejezésének igénye is. 11. Az elektronikus ügyintézés ösztönzésének elve A Ket. deklarálja, hogy a hatósági eljárásban egyes eljárási cselekmények elektronikus 97
úton is gyakorolhatók, azonban azt látnunk kell, hogy az elektronikus ügyintézés nem egy csapásra, hanem fokozatosan szorítja majd háttérbe a hagyományos papíralapú ügyintézést. Az államigazgatási szerveknek elektronikus tájékoztatási szolgáltatásokat (honlap) kell működtetniük, ahol tájékoztatják az ügyfeleket az eljárás menetéről, a szükséges nyomtatványokról, a kérelemhez csatolandó mellékletekről, az illeték vagy szolgáltatási díj összegéről, az ügyfélfogadás rendjéről stb.
2.2. Ügyféli jogokat és ügyféli kötelezettségeket meghatározó alapelvek 1. Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézés, a határidőben hozott döntéshez való jog A tisztességes eljárás követelménye ellen sokféle módon lehet véteni, ennek egyik lehetséges esete az eljárás indokolatlan elhúzódása, amely az ügyfélnek gyakran kimutatható anyagi kárt okoz. A tisztességes eljárás feltétele a felek egyenlősége, vagyis hogy a hatóságnak és az ügyfélnek az eljárás során lehetősége legyen a releváns adatokat megismerni, a tény- és jogkérdésekben állást foglalni. 2. Az eljárás során az anyanyelv használatának a joga Az anyanyelv használatának a jogát a Ket részletesen szabályozza. A közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar. Második hivatalos nyelvként használhatják anyanyelvüket a Magyarországon élő és elismert nemzeti és etnikai kisebbségek (a romáktól a németeken át az örményekig mintegy 13 elismert etnikai kisebbség él nálunk). Ezen kisebbséghez tartozó magyar állampolgárok az eljárás során a saját kisebbségi nyelvüket is teljes körűen használhatják, és ebből semmiféle többletköltség őket nem terhelheti. Az eljárásban a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt a külföldi ügyfelek sem szenvedhetnek hátrányt. Két esetet különböztetünk meg: • az eljárás során a fordítási és tolmácsolási költségek a hatóságot terhelik akkor, ha a hatóság a külföldi ügyféllel szemben – annak itt tartózkodása idején – hivatalból indít azonnali intézkedéssel járó eljárást (pl. a rendőr elveszi a jogosítványát) vagy ha a külföldi ügyfél azonnali jogvédelemért fordul a hatósághoz (pl. ellopják az autóját, ezért helyszínelést kell tartani és káreseti jegyzőkönyvet kell felvenni). • az összes többi esetben a magyar nyelvet nem beszélő ügyfél használhatja saját nyelvét az eljárásban, de a fordítási és tolmácsolási költségeket neki kell megfizetnie.
3. Az ügyfél kártérítéshez való joga A polgári törvénykönyv rendelkezik az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítéséről. Ide sorolható az a rendelkezés is, hogy ha a hatóság az ügyintézési határidőt túllépi, köteles az ügyfél részére a megfizetett illetéket részben vagy egészben visszatéríteni.
98
4. Az ügyfél jogorvoslathoz való joga A jogorvoslathoz való jog alkotmányos alapjog, ezzel a jogával az ügyfél akkor élhet, ha jogát vagy jogos érdekét a hatósági határozat sérti. Az ügyfél jogorvoslati kérelme alapján a határozatot kibocsátó szerv, vagy annak felettes szerve köteles a kifogásolt döntést felülvizsgálni, és a kérelmet érdemben elbírálni. A jogorvoslatok formáit és részletes szabályait a Ket. VII. fejezete tartalmazza. 5. Az ügyfél tájékoztatáshoz, kitanításhoz való joga, az irat-betekintési jog Annak érdekében, hogy az ügyfél jogi ismereteinek fogyatékos volta miatt ne kerüljön hátrányos vagy kiszolgáltatott helyzetbe, a Ket. a közigazgatási hatóság kötelességévé teszi az ügyfél tájékoztatását jogairól, kötelességeiről, illetőleg a kötelezettség teljesítésének elmulasztása esetén beálló vagy alkalmazható jogkövetkezményekről. A hatóság általános tájékoztatási kötelezettsége azokra az ügyfelekre terjed ki, akik az ügyükben nem vesznek igénybe jogi képviselőt (ügyvédet, jogtanácsost). E különbségtételnek az az indoka, hogy a jogi képviselőtől kellő alappal elvárható, hogy ismerje az ügyben irányadó jogszabályok rendelkezéseit. Az ügyfél az eljárás során keletkezett iratokba betekinthet, arról másolatot kérhet. 6. Az ügyfél köteles a hatósági eljárásban jóhiszeműen eljárni Az ügyfél magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a döntéshozatal indokolatlan késleltetésére. Ez az elv nem minden jogi eljárásban jut érvényre. A büntetőeljárásban pl. a gyanúsított vagy vádlott hátrányos jogkövetkezmények nélkül megteheti, hogy védekezésként valótlan tényeket állít. A közigazgatási eljárásban erre nincs törvényes lehetőség. Az ügyfél két dolog közül választhat: vagy nyilatkozatot tesz az ügyben, vagy megtagadja a nyilatkozattételt. Ha viszont az ügyfél él nyilatkozattételi jogával, akkor igazmondási kötelezettség terheli, azaz valótlan állításokkal nem kísérelheti meg a hatóság félrevezetését. Amennyiben ezt mégis megteszi, magatartása szankciót vonhat maga után. Az ügyfél rosszhiszeműségének bizonyítása a hatóságot terheli. Az ügyfél rosszhiszemű eljárásának alapvető következménye az eljárási bírság.
3. A Ket. hatálya, a hatósági ügy, az ügyfél és a hatóság fogalma A jogszabály hatálya mutatja meg azt, hogy egy adott jogszabály milyen személyekre, szervezetekre vonatkozóan állapít meg jogokat és kötelezettségeket (személyi hatály), milyen életviszonyokra vonatkozó szabályokat tartalmaz (tárgyi hatály), milyen területen (területi hatály) és milyen időben (időbeli hatály) érvényesek a rendelkezései.
3.1. A Ket. tárgyi hatálya A Ket. tárgyi hatálya a közigazgatási hatósági ügyekre terjed ki. Közigazgatási hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság: • az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, • adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, • hatósági nyilvántartást vezet vagy • hatósági ellenőrzést végez. Emellett • hatósági ügy a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és az abból való törlés. 99
A közigazgatási hatósági ügy első négy típusára néztünk már példákat az előző részben, a Ket.-ben azonban megjelenik egy ötödik elem is: az ún. kamarai vagy köztestületi hatósági ügyek. Vannak olyan tevékenységek, pl. orvosi, ügyvédi, közjegyzői, gyógyszerészi, építészi, amelyek végzéséhez szükséges, hogy az illető személy tagja legyen egy szakmai kamarának. Ilyen esetekben a kamara döntése a tagfelvételről, vagy valamelyik tag törlése a nyilvántartásból szintén közigazgatási hatósági ügynek minősül. 3.2. A Ket. személyi hatálya A közigazgatási hatósági ügy fogalmából kitűnik, hogy a közigazgatási eljárás a hatóság és az ügyfél között folyó eljárás, tehát ők az eljárás fő alanyai. A Ket. személyi hatálya tehát a hatóságra, az ügyfélre és az eljárásban közreműködőkre terjed ki. Közigazgatási hatósági ügyről csak akkor beszélhetünk, ha legalább két szereplő van jelen, egyfelől az ügyfél, másfelől pedig a hatóság, ők a közigazgatási eljárás szükségképpeni alanyai. Emellett egyes közigazgatási eljárásokban előfordulhatnak egyéb közreműködők is. Közreműködő lehet a tanú, a szakértő, a tolmács, a szemletárgy birtokosa, az ügyfél képviselője, valamint a hatósági közvetítő. 3.2.1. Az ügyfél Ügyfél: • az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, • akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve • akire nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. • A létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója. A természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet (pl. egy társasházi közösség) akkor lesz ügyfél, ha jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az eljárás tárgyát képező ügy érinti. Valakinek a jogát akkor érinti az ügy, ha a hatósági döntés következtében valamilyen jogot kap, a meglévő jogaiban változás következik be, vagy valamilyen kötelességet írnak elő a terhére. Valakinek a jogos érdekéről akkor beszélhetünk, ha a hatósági döntés az illető alanyi jogát közvetlenül nem érinti, az számára közvetlenül kötelezettséggel nem jár, a hatósági határozat azonban nem közömbös számára, mert pl. a szomszéd (akár harmadik, negyedik vagy távolabbi is) építkezése vagy üzletnyitása következtében az addig nyugodt utca forgalmassá válik stb. Új rendelkezése a Ket.-nek a hatásterület fogalmának bevezetése és ennek az ügyféli minőséghez való kapcsolása. Nagyobb beruházások, pl. egy autópálya-építés vagy ipari üzem létesítése esetén az eljárás nem csak a közvetlenül érintettekre (a beruházóra) vonatkozik, hanem a létesítmény hatásterületén élő ingatlantulajdonosokra is. Őket az autópálya zaja vagy az ipari üzem károsanyag-kibocsátó szennyező tevékenysége közvetett módon érinti,.
Az ügyfél kérdésköréhez kapcsolódóan szükséges megemlíteni a kvázi ügyfelek fogalmát, akik nem minősülnek ugyan ügyfélnek, de megilletik az ügyfél egyes jogai (betekinthet az ügy irataiba, jogorvoslattal élhet a hatóság döntése ellen). A kvázi ügyfelek körébe tartoznak azok a hatóságok (az eljáró hatóságon kívül) amelyek feladatkörét az adott hatósági ügy érinti, illetőleg azok az érdekvédelmi szervezetek, társadalmi szervezetek, amelyek tevékenysége valamely közérdek érvényre juttatására irányul (pl. fogyasztóvédelmi vagy környezetvédelmi civil szervezetek).
100
3.2.2. A hatóság A közigazgatási hatósági eljárás másik szükségképpeni alanya a közigazgatási hatóság. A közigazgatási hatóságok alapvetően vagy államigazgatási szervek vagy helyi önkormányzati szervek. Az államigazgatási szervek lehetnek minisztériumok, országos hatáskörű szervek, de a legtöbb hatósági ügyet jellemzően a különféle területi államigazgatási szervek intézik (földhivatal, ÁNTSZ, munkavédelmi felügyelőség stb.). Az önkormányzati hatósági ügyben közigazgatási hatóság egyfelől az önkormányzat képviselő testülete, illetőleg ha a képviselő testület átruházza hatósági jogkörét, akkor az átruházással érintett szerv (pl. a polgármester, önkormányzati bizottság). A tipikus önkormányzati hatóság a jegyző, illetve kivételesen a polgármesteri hivatal ügyintézője (pl. anyakönyvvezető). Az elsődlegesen nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott egyéb szervezetek is elláthatnak közigazgatási hatósági feladatokat (kvázi hatóságok). Ezek köréből a legfontosabbak a köztestületek, mint pl. Magyar Orvosi Kamara vagy a Közjegyzői Kamara. 1. sz. ábra: A hatóságok típusai
HATÓSÁGOK
ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK
ÖNKORMÁNYZATOK
KVÁZI ÁLLIG. SZERVEK
KORMÁNY - SZUPERJOGORVOSLAT
MINISZTÉRIUMOK (HATÓSÁGI JOGALKALMAZÓ TEVÉKENYSÉG IRÁNYÍTÁSA, KIVÉTELESEN EGYEDI ELJÁRÁS) ORSZÁGOS HATÁSKÖRU SZERVEK (HATÓSÁGI FELADATOK, TERÜLETI SZERVEK IRÁNYÍTÁSA)
TERÜLETI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK
HELYI KÖZÜGYEKBEN (ÖNKORMÁNYZATI HATÓSÁGI ÜGYEK) (KÉPVISELOTESTÜLET, ILL. AKIRE HATÁSKÖRÉT ÁTRUHÁZTA)
ÁLLAMIGAZGATÁSI ÜGYEKBEN (JEGYZO, HIVATAL ÜI-JE, POLG.MEST.)
KIVÉTELESEN MÁS SZERVEK IS FELHATALMAZHATÓK HATÓSÁGI JOGKÖR GYAKORLÁSÁRA (PL. KAMARA)
KÖZIGAZGATÁSI HIVATALOK (ÁLT.HATÁSKÖRU TERÜLETI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK)
HELYI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK
50
3.3. A Ket. területi és időbeli hatálya A Ket. területi hatálya néhány speciális esettől eltekintve a Magyar Köztársaság területét jelenti. A területi hatály összefügg a joghatóság kérdésével is. (lásd. 5.1. pont). A Ket. időbeli hatályának tárgyalásakor két dátumot kell megemlíteni: 2004. december 20án fogadta el az Országgyűlés a törvényt, amely néhány rendelkezés kivételével 2005. 101
november 1-jétől válik hatályossá. A 2005. november 1-je után induló ügyekben már a Ket. szabályait kell alkalmazni.
4. A Ket. és a különös eljárási normák A Ket. egyik alapvető célja: elérni, hogy az ügyfelek számára könnyen megismerhetőkké és átláthatókká váljanak azok az eljárási szabályok, amelyek szerint a hatóságok ügyeikben eljárnak. Mivel a közigazgatási eljárásfajták nagymértékben különböznek egymástól, az eljárási szabályok egy törvénybe való összefoglalása csupán részben alkalmazható. A törvény szabályozási koncepciója tehát azon alapul, hogy a közigazgatási eljárási szabályok két nagy csoportra oszthatók: vannak egyfelől a minden eljárásban irányadó általános szabályok, amelyeket egy törvényben lehet és kell összefoglalni, mellettük azonban kiegészítő jelleggel léteznek az egy-egy eljárásfajtára irányadó különös eljárási szabályok is (pl. arra nézve, hogy a kérelemnek mit kell tartalmaznia, első fokon mely szerv jár el, s a kérelmet mennyi időn belül kell elbírálni). Jogalkalmazási szempontból jelentős annak a meghatározása, hogy az általános vagy különös eljárási szabályoknak van-e elsőbbsége. E téren a Ket. vegyes megoldást alkalmaz, amikor meghatározott körben az általános, más eljárások keretében a különös eljárási szabályoknak szán elsődleges szerepet. A Ket. tárgyi hatálya kiterjed a közigazgatási ügyekre, a törvényalkotó az eljárások sajátossága miatt azonban öt eljárást teljes egészében kivett a Ket. hatálya alól. Ezek: a szabálysértési eljárás, állampolgársági eljárás, választási eljárás, népszavazási eljárás és a területszervezési eljárás. Ezeknél az eljárásoknál a Ket. szabályait egyáltalán nem kell, sőt nem szabad alkalmazni. Ezeknél speciális eljárásjogi szabályok érvényesek, amelyeket külön törvények szabályoznak. További hat eljáráscsoportot részlegesen vettek ki a Ket. hatálya alól, ami annyit jelent, hogy a Ket. szabályait ezekben az eljárásokban csak akkor kell alkalmazni, ha az irányadó másik törvény, ami az adott eljárást szabályozza, mást nem mond. (Ezek az eljárások az iparjogvédelmi eljárások, az államháztartási fizetési kötelezettségekkel és támogatásokkal kapcsolatos eljárások, külföldiek beutazásával és itt tartózkodásával kapcsolatos eljárások, a menedékjogi eljárások, a piacfelügyelettel és piacszabályozással kapcsolatos eljárások, a pénz és tőkepiaci felügyelettel kapcsolatos eljárás és a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárás.)
A kivett és a részlegesen kivett eljárásokon kívüli minden közigazgatási hatósági ügyben a Ket. szabályait kell elsődlegesen alkalmazni. A közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó különös eljárási szabályok csak akkor térhetnek el a Ket. rendelkezéseitől, ha ezt a törvény kifejezetten megengedi, úgy, hogy az adott szabálynál ezt jelzi. (Ket. 33. § (1) „Az érdemi határozatot 30 napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.” Ket. 37. § (2)-(3) „Ha az ügyfél a kérelmét hiányosan nyújtotta be, az eljáró hatóság a kérelem beérkezésétől számított 8 napon belül… hiánypótlásra hívja fel. Törvény vagy kormányrendelet a hiánypótlási felhívás kibocsátására nyolc napnál hosszabb határidőt is megállapíthat.”)
Említést kell még tenni a kiegészítő jellegű szabályokról, amelyek a Ket. általános szabályainak az adott közigazgatási eljárás területén való alkalmazhatóságát segítik elő. (Pl. a Ket. meghatározza, hogy egy tárgyalásról felvett jegyzőkönyvnek vagy egy szóban benyújtott kérelemnek milyen tartalmi elemei legyenek. Ezekhez képest egy különös eljárási szabály további, kiegészítő tartalmi elemeket is meghatározhat.)
102
5. Joghatóság, hatáskör, illetékesség A joghatóság, a hatáskör és az illetékesség a közigazgatási eljárásjogban munkamegosztási szabályt jelent. E fogalmak arra adnak választ, hogy egy-egy hatósági ügyben milyen típusú hatóságok melyik területen jogosultak eljárni. A joghatóság azt jelöli ki, hogy a közigazgatási hatósági ügyben mely ország közigazgatási hatósága jár el. Azt, hogy az országon belül a közigazgatási szervek közül melyik típusú hatóság jár el, a hatásköri szabályok állapítják meg. Az illetékességi szabályok alapján az állapítható meg, hogy az azonos hatáskörű szervek közül melyik szerv jár el a konkrét közigazgatási hatósági ügyben. A joghatóság, a hatáskör és az illetékesség együttes megléte alapozza meg valamely közigazgatási szerv eljárási képességét. E fogalmakkal jó, ha az ügyfél is tisztában van, hiszen ezekből tudhatja meg, hogy az adott ügyével melyik hatósághoz kell fordulnia.
5.1. Joghatóság A joghatóság eldöntését alapvetően az állampolgárság, a területi elhelyezkedés és a nemzetközi szerződésekben foglalt két- vagy többoldalú speciális megállapodások határozzák meg. A Ket. általános joghatósági szabályként kimondja, hogy a Magyar Köztársaság területén a magyar ügyfél, illetőleg a Magyarországon nyilvántartásba vett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet hatósági ügyében a magyar hatóság jár el. A nem magyar ügyfél, illetőleg a külföldön nyilvántartásba vett jogi személy vagy szervezet hatósági ügyében a Magyar Köztársaság területén a magyar hatóság jár el abban az esetben, ha uniós vagy magyar jogszabályt kell alkalmazni (pl. egy külföldi tulajdonában lévő siófoki telken történő építkezés kapcsán magyar hatóság jár el). 5.2. Hatáskör A közigazgatási szervekhez évente több tízmillió hatósági ügy érkezik. Ahhoz, hogy ez a rendkívüli ügymennyiség szakszerűen és gyorsan elintézést nyerjen, az érkező ügyeket bizonyos szempontok szerint kell elosztani a hatóságok között, és meg kell alkotni a szükséges munkamegosztási szabályokat. A munkamegosztásnak két fő elve és iránya különböztethető meg. Az ügyeket eloszthatjuk a tárgyuk szerint (pl. örökbefogadás, gépjárműadó-fizetés, ingatlan-nyilvántartási tulajdonjog-bejegyzés, gépjármű-vezetői engedély kiadása, házasságkötés). A munkamegosztás másik elve és iránya a földrajzi, területi ügyelosztás (az ügyfél hol lakik, hol dolgozik, az ingatlan hol fekszik stb). A hatáskör konkrétan arra a kérdésre ad választ, hogy valamely ügycsoportban milyen típusú és milyen szintű államigazgatási szerv jár el. Hatásköri szabály az, hogy pl. a szülő-gyermek kapcsolattartásának szabályozását a gyámhivatal, a gépjárműadó ügyeket a polgármesteri hivatal, a tulajdonjog-bejegyzést a földhivatal, a gépjárművezetői jogosítvány kiadást az okmányiroda, a házasságkötési eljárást pedig a polgármesteri hivatal anyakönyvvezetője intézi.
A hatáskör azt mutatja meg, hogy az adott közigazgatási ügyben milyen típusú, milyen szintű szerv járhat el, és mit tehet. A hatáskör a közigazgatási hatósági ügyekben való eljárás és döntés jogát jelenti. A hatóság hatáskörét mindig jogszabály állapítja meg, amelyben meg kell állapítani az első fokon eljáró, továbbá a fellebbezést elbíráló hatóságot is. (Az 1. sz. ábrán azokat a hatóságokat tekintettük át, amelyek közigazgatási hatósági ügyek intézésére hatáskörrel rendelkeznek.)
103
5.3. Illetékesség Az illetékesség a hatósági ügyeket az azonos hatáskörű hatóságok között osztja el. A hatáskör kijelöli, hogy mely hatóságok a hatáskör címzettjei (pl. okmányiroda, gyámhivatal) az illetékesség pedig meghatározza, hogy a sok azonos hatáskörű hatóság közül melyik a konkrét ügyben eljáró szerv. Önmagában a hatáskör pontos megjelölése még nem ad hiánytalan választ arra, hogy a sok gyámhivatal közül (soproni, mátészalkai) melyik gyámhivatal jogosult XY szülő és gyermeke kapcsolattartási ügyében dönteni, vagy a Balatonfüreden fekvő ingatlan tulajdonjogára vonatkozóan melyik földhivatal végezheti el az ingatlannyilvántartási bejegyzést. A jogszabályok ennek tisztázására állapítanak meg illetékességi szabályokat.
A Ket. meghatározza a leggyakrabban előforduló általános illetékességi okokat. Az azonos hatáskörű hatóságok közül az eljárásra az a hatóság illetékes, amelynek területén: • az ügyfél lakó vagy tartózkodási helye (lakcíme), illetve szervezet esetében székhelye van, • az ügy tárgyát képező ingatlan fekszik (ingatlanra vonatkozó ügy lehet pl. a termőföld művelési ágának megváltoztatására irányuló kérelem, építési engedélyezési eljárás, a telektulajdonossal szemben a parlagfűirtás elmulasztása miatti bírság kiszabása), • az engedélyhez vagy bejelentéshez kötött tevékenységet gyakorolni kívánják, • a jogellenes magatartást elkövették (pl. a környezetet veszélyeztető jogtalan szemétlerakás). A hatósági ügyek nagy többsége az általános illetékességi szabályok alapján elintézhető, vannak azonban speciális ügyek, amelyek intézésére a Ket. speciális illetékességi szabályokat állapít meg (pl. hatósági bizonyítvány kiadása), illetve valamely különös eljárási szabály is állapíthat meg különös, illetve kizárólagos illetékességi okokat.
5.4. A hatóság eljárási kötelezettsége A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ez azt jelenti, hogy ha az ügyfél a kérelmét benyújtotta, illetőleg a hatóság észlelte, hogy hivatalbóli eljárás keretében intézkednie kell (pl. a szomszéd bejelentése alapján tudomására jut az engedély nélküli építkezés), a hatóságnak meg kell indítania az eljárást. A Ket. általános szabályként a hatósági ügyek érdemi eldöntésére, a döntés meghozatalára 30 napos határidőt állapít meg. Amennyiben a hatóság az ügyintézési határidőn belül nem hoz döntést, mulasztást követ el, melyet a hatóság felügyeleti szerve kivizsgál és új határidő kitűzésével a hatóságot az eljárás lefolytatására utasíthatja. Ha a felügyeleti szerv által megállapított új határidő eredménytelenül telik el, a felügyeleti szerv az ügyet a mulasztó hatóságtól elveszi, és az eljárás lefolytatására egy vele azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki. Ha a mulasztás felróható a hatóságnak, a felügyeleti szerv a hatóság vezetője ellen fegyelmi eljárást kezdeményez. A mulasztó hatóságot a mulasztás miatt a személyes felelősségen túlmenően 2005. január 1-től anyagi szankcióval is sújtják a (1992. évi XXXVIII. törvény az Államháztartásról 11/B. §). Ha az ügyfél az eljárási illetéket megfizette, a hatóság azonban saját hibájából az ügyintézési határidőt elmulasztja, köteles visszatéríteni az ügyfélnek az illeték 50%-át. Ha a késedelem az ügyintézési határidő kétszerese vagy azt meghaladó idő, akkor az eljárási illetékkel megegyező összeg fizetendő vissza. Az eljáró hatóságnak a megtérítendő összeget a saját költségvetéséből kell megfizetnie, nyolc nappal az eljárás befejezése után.
Az eljáró hatóság köteles a joghatóságának, hatáskörének és illetékességének meglétét az eljárás minden szakaszában vizsgálni. Ha a hatóság az eljárás megindításakor vagy az eljárás 104
bármely szakaszában megállapítja hatáskörének vagy illetékességének hiányát, köteles a kérelmet az ügyben keletkezett iratokkal együtt haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban lévő ügyben a hatáskör vagy az illetékesség hiányának megállapításától számított öt napon belül áttenni a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz. (Ilyen áttételre okot adó körülmény lehet, hogy ha az ügyfél lakóhelye az eljárás során megváltozik, így már nem a korábbi lakóhely szerinti hatóság az illetékes az eljárás lefolytatására.)
5.5. Hatásköri, illetékességi vita A hatósági eljárásokra vonatkozó hatásköri és illetékességi szabályok megfelelő alkalmazása kizárja, hogy az eljáró hatóságok között hatásköri vagy illetékességi összeütközés legyen. A hatósági munka gyakorlatában azonban előfordulhat, hogy hatáskörét vagy illetékességét az adott ügyben több közigazgatási szerv állapítja meg (pozitív hatásköri vagy illetékességi összeütközés), vagy pedig több közigazgatási szerv állapítja meg az adott ügyben hatáskörének vagy illetékességének hiányát (negatív hatásköri vagy illetékességi összeütközés). A Ket. a hatásköri és illetékességi összeütközés esetén elsődlegesen az érintett hatóságok egyeztetési kötelezettségét írja elő. Ha az egyeztetés nem volt sikeres, illetékességi összeütközés esetén az eljáró hatóságot a legközelebbi közös felügyeleti szerv, ennek hiányában a vita eldöntését kérő hatóság működési területe szerint illetékes közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. Hatásköri összeütközés esetén – az ügyfél vagy a hatóság kérelmére a Ket. szabályai szerint– az eljáró hatóságot a Fővárosi Ítélőtábla 1 jelöli ki.
1
A KET-et módosító 2005. évi LXXXIII. törvény sem oldotta meg azt az ellentmondást, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1.§. f.) pontja szerint az állami szervek között, illetve valamely állami szerv és az önkormányzat közötti hatásköri összeütközés megszüntetése az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. E rendelkezésnek a KET rendelkezése ellentmond.)
105
6. A közigazgatási eljárás szakaszai A közigazgatási hatósági eljárásnak három szakasza különböztethető meg: • az első fokú eljárás (alapeljárás), • a jogorvoslati eljárás (másodfokú eljárás) és • a végrehajtási eljárás. Az eljárás szakaszai közül az első fokú eljárás a kezdő és egyben meghatározó jelentőségű szakasz, ugyanis az ügyek túlnyomó többségében az eljárás első fokon lezárul, azaz sem jogorvoslati eljárásra, sem pedig végrehajtásra nem kerül sor (az ügyfél kérelmének helyt adó döntést hoz a hatóság, vagy a kötelezést tartalmazó határozatban foglaltakat az ügyfél teljesíti). Az első fokú eljárás mindig szükségszerű eleme a közigazgatási eljárásnak. A jogorvoslati eljárásra akkor kerül sor, ha az ügyfél vagy a jogorvoslásra jogosult szerv megítélése szerint az első fokú eljárásban hozott döntés hibás. A végrehajtási eljárás akkor folytatható le, ha az ügyfél az eljárás során hozott hatósági döntést nem hajtotta végre. Jogorvoslati vagy végrehajtási eljárás lefolytatására csak az ügyek kevesebb, mint tíz százalékában kerül sor.
6.1. Az első fokú eljárás Az első fokú eljárás az eljárás megindítását, a tényállás tisztázását és a döntéshozatalt foglalja magában, az ide kapcsolódó különböző eljárási cselekményekkel együtt (pl. az eljárás megszüntetése, felfüggesztése). 6.1.1. Az eljárás megindítása A közigazgatási eljárások kétféle módon indulhatnak meg: az ügyfél kérelmére, illetőleg hivatalból. A közigazgatási hatósági ügyek természetéből adódóan leggyakrabban az ügyfél fordul a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz. Ha az ügy az ügyfél jogát, jogos érdekét, jogi helyzetét érinti, az ügyfél többnyire a saját érdekében indítja meg az eljárást. Kérelmében rendszerint azt a kívánságát fejezi ki, hogy a hatóság hozzon döntést, adjon engedélyt, hozzájárulást valaminek az elvégzéséhez, valamely tevékenység folytatásához, adjon mentesítést valamely kötelezettség alól, enyhítse az előírt kötelezettség mértékét. Egyes speciális ügyekben az eljárás kizárólag az ügyfél kezdeményezésére indítható meg (pl. házasságkötés). A közigazgatási szerv akkor indíthat hivatalból eljárást, ha ezt az adott ügyre vonatkozó különös eljárási szabály megengedi, és a rendelkezésre álló információk szerint ezt a közérdek vagy valakinek a jogos magánérdeke szükségessé teszi. Az esetek többségében a hatóság a saját maga által szerzett információk alapján (pl. a hatósági ellenőrzés során tapasztaltak miatt) dönt az eljárás megindításáról. Előfordul azonban, hogy a figyelmet az eljárás megindítására okot adó körülményre egy állampolgár vagy egy másik hatóság hívja fel. Kérelem Az ügyfél a közigazgatási hatósági eljárást a kérelem előterjesztésével indíthatja el (pl. az ügyfél kérelmet nyújt be szociális segély megállapítása végett)- Főszabályként a kérelmet a hatósághoz írásban lehet benyújtani. Ha jogszabály nem zárja ki az ügyben az elektronikus ügyintézést, a kérelem ilyen formában is benyújtható. 106
A természetes személy ügyfél a kérelmét szóban is előterjesztheti. Az így előterjesztett kérelmet jegyzőkönyvbe kell foglalni. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon, vagy elektronikus ügyintézés esetében elektronikus űrlapon nyújtsa be. (Ilyen előírás érvényesül például az adóbevallás esetében, vagy a hatósági erkölcsi bizonyítvány iránti kérelemnél.) A kérelem beérkezését követően a hatóság megvizsgálja, hogy az adott ügyben rendelkezik-e joghatósággal, hatáskörrel és illetékességgel. Ha az eljárásra másik hatóság jogosult, az áttétel szabályait kell alkalmazni, ha azt törvény nem zárja ki. Ha az ügyfél a kérelmet hiányosan nyújtotta be, őt az eljáró hatóság a kérelem beérkezésétől számított nyolc napon belül hiánypótlásra hívja fel. A kérelmet – főszabályként – az eljárásra hatáskörrel rendelkező illetékes hatóságnál kell benyújtani. A természetes személy ügyfelek eljárásbeli helyzetének megkönnyítése érdekében a Ket. úgy rendelkezik, hogy a kérelem az ügyfél lakcíme, illetve a foglalkoztatójának székhelye, telephelye szerinti székhelyű, azonos hatáskörű hatóságnál, ennek hiányában pedig a lakcíme vagy munkahelye szerint illetékes jegyzőnél is előterjeszthető, aki azt öt napon belül a hatáskörrel rendelkező illetékes hatósághoz továbbítja. Értesítés az eljárás megindításáról Függetlenül attól, hogy az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul-e meg az eljárás, az ügyfelet értesíteni kell az eljárás megindításáról. Az olyan eljárás megindításáról, amely másik ügyfél kérelmére indult, az ismert ellenérdekű, illetve érintett ügyfeleket a kérelem beérkezésétől számított 5 napon belül értesíteni kell. Hivatalból indult eljárás esetében az ismert ügyfelet kell értesíteni az eljárás megindításáról. Bizonyos esetekben a Ket. lehetővé teszi, hogy a hatóság mellőzze az értesítést. Ilyen eset az, amikor az értesítés veszélyeztetné az eljárás eredményességét (pl. hatósági ellenőrzés esetében) vagy az egyszerű megítélésű ügyben, amikor az eljárás megindítása után nyomban megszületik a határozat (pl. gépjárműadó kivetése). Az értesítésnek a következő adatokat és információkat kell tartalmaznia: • az ügy tárgyát, • iktatási számát, • az eljárás megindításának napját és • az ügyintézési határidőt, valamint • az ügyintéző nevét és hivatali elérhetőségét (hivatali helyét, postacímét, telefonszámát), valamint • az iratokba való betekintés és • a nyilatkozattétel lehetőségére irányuló tájékoztatást, • hivatalból indult eljárásban az erre történő utalást, • kérelemre indult eljárásban a kérelmező ügyfél nevét, • az ügyfél tájékoztatását az elektronikus ügyintézés lehetőségének igénybevételéről és az ügyfajtára vonatkozó elektronikus tájékoztató szolgáltatás elérhetőségéről. Az értesítés az ügyfél levélben, faxon vagy elektronikus úton való közvetlen megkeresésével történik. A jelentős számú ügyfelet (pl. egy lakótelepen élőket) vagy egy létesítmény hatásterületén lévő ügyfeleket érintő ügyben az eljárás megindításáról az ügyfeleket a hatóság hirdetményi úton (pl. helyi sajtó, hatóság hirdetőtáblája, internetes honlap) értesíti.
107
6.1.2. Az első fokú eljárás lefolytatása A kérelem vizsgálata A kérelem benyújtását követően a hatóság első feladata megvizsgálni, hogy az eljárás lefolytatható-e. Ehhez szükséges a tényállás megállapítása, melynek során a hatóság azt vizsgálja, hogy a kérelemben foglaltak közigazgatási ügynek minősülnek-e, és ha igen, milyen típusú ügyről van szó. A tényállás megállapítása után kell vizsgálni, hogy az adott ügytípusban a hatóság rendelkezik-e joghatósággal, hatáskörrel, azaz jogszabály felhatalmazta-e eljárási és intézkedési jogkörrel. A hatáskör fennállása esetén meg kell vizsgálni az ügy egyéb körülményeit (az ügyfél lakóhelye, az engedélyeztetni kívánt tevékenység gyakorlásának tervezett helye stb.), azaz az illetékességi okokat. A joghatósággal, hatáskörrel rendelkező hatóság csak akkor járhat el a konkrét ügyben, ha fennáll az illetékessége. Amennyiben a kérelem vizsgálata során a hatóság azt állapítja meg, hogy az eljárásra magyar hatóságnak nincs joghatósága, vagy a hatóságnak nincs hatásköre és illetékessége, és áttételnek sincs helye, a kérelem nyilvánvalóan lehetetlen célra irányul, vagy a kérelmét az ügyfél késedelmesen terjesztette elő, vagy az ügyet a hatóság egyszer már érdemben elbírálta, vagy az ügy nem hatósági ügy, a hatóság a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A tényállás tisztázása és a bizonyítási eljárás Az eljárás érdemi része a tényállás, a hatáskör és illetékesség, illetve a kérelem megfelelőségének megállapítása után indulhat. Első eleme a tényállás tisztázása. Ahhoz, hogy a hatóság megalapozott és valós tényeken alapuló döntést hozhasson, meg kell győződnie az ügyfél által a kérelmében leírt tények valódiságáról. Az esetek jelentős részében a tényállás tisztázásához bizonyításra nincs szükség, mert a tényállás az ügyfél kérelmében foglaltak, valamint a hatóságnál vezetett nyilvántartások adatai alapján egyszerűen tisztázható. Ha azonban az így rendelkezésre álló adatok a tényállás tisztázásához nem elegendőek, a hatóságnak bizonyítási eljárást kell lefolytatnia. A bizonyítási eljárás kérelemre és hivatalból is lefolytatható. A tényállás tisztázása az alábbi bizonyítékok igénybevételével történik: • ügyfél nyilatkozata, • irat, • tanúvallomás, • szakértői vélemény, • szemle, • tárgyi bizonyíték. Az ügyfél nyilatkozata Az egyik legfontosabb bizonyíték az ügyfél nyilatkozata, hiszen számos ügyben elsősorban ő rendelkezik azokkal az ismeretekkel, amelyek alapul szolgálhatnak a döntés meghozatalához. Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha azonban az ügyfél a nyilatkozattételt megtagadja, és a nyilatkozat elmaradása miatt a tényállást nem lehet teljes körűen tisztázni, a hatóság jogosult az ügyfél kérelmére indult eljárást megszüntetni, illetve mind a hivatalból, mind a kérelemre indult eljárásban a rendelkezésre álló bizonyítékok alapján dönteni. A nyilatkozattétel megtagadásával az ügyfél megfosztja magát attól a lehetőségtől, hogy közölje a hatósággal a reá nézve kedvező döntést megalapozó körülményeket. Az ügyfél tehát mérlegelheti, hogy tesz-e nyilatkozatot vagy sem. Ha azonban nyilatkozik, köteles igazat állítani. Ha ugyanis az ügyfél vagy képviselője, tudomása ellenére az ügy szempontjából jelentős valótlan tényt állít, vagy az ügy szempontjából jelentős tényt elhallgat, eljárási bírsággal sújtható.
108
Az irat A közigazgatási eljárásban a leggyakrabban használt bizonyítási eszköz az irat. A hatóság a tényállás megállapítása céljából felhívhatja az ügyfelet okirat vagy más irat bemutatására. Az okirat olyan irat, amelyet abból a célból készítettek, hogy általa valamely állítást, tényt, körülményt, adatot, állapotot, jogot vagy kötelezettséget a jövőben bizonyítani lehessen. Az okirat valódiságának kelléke a kiállító vagy kiállítók aláírása. Ha az okiratot bíróság, közjegyző, közigazgatási vagy más hatóság ügykörén belül, a jogszabályban megszabott alakban állította ki, közokiratról beszélünk (pl. anyakönyvi kivonat, személyazonosító igazolvány). A közokirat a benne foglaltakat – az ellenkező bizonyításáig – teljes bizonyító erővel bizonyítja. Magánokirat minden olyan okirat, amely az előbbiek szerint nem minősül közokiratnak (pl. adásvételi szerződés, végrendelet). A magánokirat is teljes bizonyító erővel bír, ha a kiállító aláírásának eredetiségét két tanú aláírásával igazolja, vagy bíróság, közjegyző hitelesítette, vagy ügyvéd, jogtanácsos ellenjegyezte, vagy cégszerűen írták alá. Az olyan magánokirat, amely nem rendelkezik a fent felsorolt kellékekkel, egyszerű magánokirat. Ennek bizonyító erejét a hatóság szabadon mérlegelheti. A tanúvallomás A tanú olyan személy, aki az ügy szempontjából jelentős tényt, körülményt ismer, s ennek ismertetésével hozzájárulhat a tényállás megállapításához. A hatósági ügyek jelentős részében egyáltalán nem vagy csak nagyon ritkán kerül sor tanú meghallgatására. Vannak azonban olyan ügytípusok, ahol a tanúval történő bizonyításra gyakran sor kerül (pl. gyámügyi eljárások). A tanú lehet védett tanú vagy hatósági tanú is. Esetenként számolni kell annak lehetőségével, hogy megfélemlítik a tanút, aki emiatt nem mer vallomást tenni, vagy mindenre kiterjedően nyilatkozni, ezért a Ket. – új szabályként – lehetőséget ad a tanú adatainak zárt kezelésére → védett tanú. Hatósági tanú az a személy, aki a hatóság felkérésére vesz részt egy szemlén vagy hatósági ellenőrzésen annak érdekében, hogy az ott tapasztaltakat az eljárás további menetében tanúként bizonyítsa. A szakértői vélemény A jogalkalmazás gyakorlatában előfordulhatnak olyan ügyek, amelyek eldöntéséhez speciális szaktudásra van szükség, amely adott esetben meghaladja a hatóságoknál dolgozó köztisztviselők szakértelmét. Ilyenkor a hatóságnak lehetősége van szakértő kirendelésére. A szakértő az ügy iratait megtekintheti, jelen lehet az ügyfél és a tanú meghallgatásánál, és kérdéseket intézhet hozzájuk. A szakértőnek az ügy minden lényeges körülményére kiterjedően, tudományos eljárások és módszerek alkalmazásával kell szakértői véleményét elkészítenie. A szemle A tényállás tisztázására szemle rendelhető el. Jogszabály a szemle megtartását kötelezővé teheti (. az építésügyi eljárásban például – a használatbavételi engedély iránti kérelem elbírálása során – az építésügyi hatóság köteles helyszíni szemlét tartani). A szemletartásnak két esete lehetséges. Az egyik esetben a szemletárgy birtokosát a hatóság arra kötelezi, hogy a szemletárgy megvizsgálását tegye lehetővé a hatóság által megjelölt helyen (pl. hozza el a nála lévő iratot a hatóság hivatali helyiségébe). Szemletárgynak minősül különösen az ügy tárgyával összefüggő irat (pl. üzleti könyv, szerződés, nyilvántartás, bizonylat, műszaki dokumentáció) és a tényállás tisztázásához szükséges bármely dolog (gép, berendezés, jármű, használati tárgy). A szemle másik esete a helyszíni szemle, amikor megvizsgálandó helyszín vagy ott lévő tárgy megtekintésére kerül sor. Tárgyalás és közmeghallgatás A tényállás tisztázása során, ha ezt jogszabály előírja (pl .kisajátítási eljárásban), vagy ha az ellenérdekű ügyfelek közötti egyezségi kísérlet lefolytatásához szükség van az eljárásban részt vevő személyek együttes meghallgatására, a hatóság tárgyalást tart. A tárgyalás az a fórum, ahol az ügyben érintett valamennyi személy egyidejűleg jelen van, és lehetőségük nyílik a nyilatkozattételre. A tárgyaláson a hatóság meghallgatja az ügyfelet (ügyfeleket), a tanút, a szakértőt, és megszemlélheti a szemletárgyat. A közmeghallgatás célja, hogy olyan ügyekben, amelyekben pl. adott létesítmény építésének vagy tevékenység végzésének az engedélyezése jelentős számú személyt érint, az érintettek erről, illetve a várható hatásokról megfelelő tájékoztatást kapjanak, s egyben véleményt mondjanak és javaslatot tegyenek a szükségesnek ítélt intézkedésekre.
A fejezet bevezető részében az alapelvek tárgyalásakor szó volt már a bizonyítékok szabad mérlegeléséről. A hatóság a tényállás tisztázása során a bizonyítási eljárásban megvizsgált bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és a tényállást ezen alapuló 109
meggyőződése szerint állapítja meg. Ez különösen akkor fontos, amikor az egyes bizonyítékok eltérnek egymástól, vagy éppen ellent mondanak egymásnak (pl. két eltérő tartalmú tanúvallomás.) A Ket. új jogintézményként vezeti be a hatóság részére a bizonyítási eljárás befejezése előtt a bizonyítékok ügyféllel történő ismertetésének a kötelezettségét. Ennek lényege, hogy amennyiben az eljárás megindításáról nem értesült, az ügyfelet értesíteni kell a bizonyítási eljárás befejezéséről, elé kell tárni az összes bizonyítékot, hogy azokat megismerhesse, és azokra észrevételt tehessen. Az értesítés mellőzhető, ha az ügyfél már a bizonyítási eljárás során megismert minden bizonyítékot és élni tudott nyilatkozattételi jogával, vagy ha a hatóság teljesíti az ügyfél kérelmét olyan ügyben, ahol nem volt ellenérdekű ügyfél. Amennyiben a hatóságnak a bizonyítási eljárás során a bizonyítási eszközök segítségével sikerült az ügyben jelentős tények valódiságáról meggyőződnie, vagyis a tényállást tisztáznia, sor kerülhet a hatóság döntésének meghozatalára. Mielőtt azonban megismerkednénk a hatósági döntések típusaival, tekintsük át azokat a fontos szabályokat, amelyek az első fokú eljárás nélkülözhetetlen elemei. 6.1.3. Az eljárás lefolytatásának szabályai Határidők A közigazgatási eljárásban az eljárás megindítása után a hatóság, illetve az ügyfél és a közreműködők az eljárási cselekményeiket a törvényben, vagy a törvény felhatalmazása alapján más jogszabályban meghatározott időtartam alatt, illetve időpontban jogosultak vagy kötelesek megtenni. A határidő az az időtartam, amelyen belül valamely eljárási cselekményt teljesíteni kell (pl. a kérelem beérkezésétől számított 5 napon belül értesíteni kell az ügyfelet az eljárás megindításáról). A határnap egy pontosan meghatározott időpontot jelent, amely nap, óra, perc megjelölésével történik. Határnap megállapítása általában olyan eljárási cselekmények lefolytatása esetén indokolt, amikor több résztvevő együttes megjelenése szükséges (tárgyalás, szemle stb.).
Főszabály szerint a közigazgatási eljárásban az érdemi határozatot harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat, pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. Az eljáró hatóság vezetője – ha azt törvény nem zárja ki – az ügyintézési határidőt – indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc (kiskorú ügyében legfeljebb tizenöt) nappal – meghosszabbíthatja. Erről értesíteni kell az ügyfelet és mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesítettek. Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. A hatósági eljárás során a határidőket általában napokban kell megállapítani. A napokban megállapított határidőbe nem számít bele a közlésnek és a kézbesítésnek a napja, azaz a határidő az ügyfél vonatkozásában a közlést, a kézbesítést (vagyis a döntés megismerését, illetve a küldemény átvételét) követő napon kezdődik. A postán küldött beadvány előterjesztési ideje a postára adás napja. Ez a szabály abból a tényből indul ki, hogy a postára adás és a küldemény megérkezése között esetenként több nap is eltelhet, s ezt az időszakot nem lehet sem az ügyfél, sem a hatóság terhére róni.
110
Igazolási kérelem Ha az ügyfél vagy más közreműködő elmulasztja a határidőt vagy határnapot, igazolási kérelmet terjeszthet elő. A hatósági eljárásban megállapított határidő vagy határnap elmulasztása jelentős joghátránnyal járhat a mulasztóra nézve (bírsággal sújtják, vagy más szankciót állapítanak meg vele szemben, számára kedvezőtlen döntés születik, nem tud élni jogorvoslati jogával stb.), ezért aki az eljárás során valamely határnapot vagy határidőt önhibáján kívül elmulasztott, igazolási kérelmet terjeszthet elő. Az „önhibáján kívül” kifejezés egyrészt arra utal, hogy az érintett személy rajta kívül álló ok miatt mulasztott (pl. betegség miatt nem tudott az idézésre megjelenni), másrészt ez a mulasztás a hatóság hibájára vagy tévedésére vezethető vissza (pl. rossz címre küldték az idézést, ezért azt az idézett nem kapta meg). Az igazolási kérelemben elő kell adni a mulasztás okát, s valószínűsíteni kell, hogy az nem a mulasztó hibájából történt. Ha lehetséges, célszerű az ezt megalapozó bizonyítékot (pl. orvosi igazolást) is csatolni a kérelemhez. Az igazolási kérelem előterjesztésével egyidejűleg az elmulasztott cselekményt is pótolni kell. Az igazolási kérelmet az elmulasztott határidő utolsó napjától, illetve az elmulasztott határnaptól számított nyolc napon belül lehet előterjeszteni. Ha a mulasztás az érintettnek később jutott tudomására, ez a határidő a tudomásra jutáskor, akadályoztatás esetén pedig annak megszűnése napjától számít. Az elmulasztott határidő utolsó napjától, illetve az elmulasztott határnaptól számított hat hónapon túl nem lehet igazolási kérelmet előterjeszteni. Jegyzőkönyv és hivatalos feljegyzés A Ket. az egyes eljárási cselekmények dokumentálására jegyzőkönyv vagy hivatalos feljegyzés készítését rendeli. Az ügyfél, a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemle lefolytatásáról, a helyszíni ellenőrzésről és a tárgyalásról, valamint a szóban előterjesztett kérelemről jegyzőkönyvet kell készíteni. A törvény a hagyományos (papíralapú) jegyzőkönyvvel egyenértékű dokumentumnak tekinti az eljárási cselekményről készített hangfelvételt, képfelvételt (fényképet), valamint kép- és hangfelvételt (videó- vagy filmfelvételt). A jegyzőkönyvnek a következő adatokat kell tartalmaznia: • az eljáró hatóság megnevezése, az ügy tárgya és ügyiratszáma (iktatószáma), • a jegyzőkönyv készítésének helye és időpontja, • a meghallgatott személy természetes személyazonosító adatai (neve, anyja neve, születési helye és ideje), lakcíme, eljárásjogi helyzete (ügyfél, tanú, szakértő stb.) és elérési lehetősége (telefon vagy fax-száma, elektronikus levélcíme stb.), • a meghallgatott személy jogaira és kötelességeire való figyelmeztetés megtörténte, • az ügyre vonatkozó lényeges nyilatkozatok és megállapítások, • a szemle és a hatósági ellenőrzés során tapasztalt, az ügy eldöntése szempontjából lényeges körülmények és megállapítások, • a meghallgatott személynek, az eljárási képességgel nem rendelkező személy képviselőjének és az eljáró ügyintéző és a jegyzőkönyv-vezetőnek oldalankénti aláírása. Szükséges a jegyzőkönyv oldalait számozással is ellátni. Minden olyan eljárási cselekményről, amelyről nem készül jegyzőkönyv vagy hang-, illetve kép- vagy filmfelvétel, hivatalos feljegyzést kell készíteni. A hivatalos feljegyzés tartalmazza a felvételének helyét és időpontját, az ügy tárgyát és számát, az eljárási cselekményt, és az eljáró ügyintéző nevét és aláírását.
111
A képviselet szabályai az eljárásban A közigazgatási eljárásban a képviselet három formája nyert elismerést: • a törvényes képviselet, • a meghatalmazotti képviselet és • az ügygondnok által ellátott képviselet. Törvényes képviselő jár el annak a természetes személynek az ügyében, aki eljárási képességgel nem rendelkezik (kiskorú személy törvényes képviselője a szülő), valamint a jogi személy és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet ügyében. A törvényes képviselő képviseleti jogosultsága általános és folyamatos, az általa képviseltet mindenfajta ügyben és eljárásban képviselheti. A magánszemély ügyfél – ha jogszabály a személyes eljárását nem teszi kötelezővé – dönthet úgy, hogy maga helyett vagy maga mellett meghatalmazást ad valakinek, hogy az ügyében eljárjon. A természetes személy ügyfél részére, ha ismeretlen helyen tartózkodik, vagy nem tud az ügyben eljárni, és nincs törvényes képviselője vagy meghatalmazottja, illetve ha az ügyfél személye ismeretlen, az eljáró hatóság kezdeményezésére a gyámhatóság ügygondnokot rendel ki. A hatóság – ha az ügyfél nem személyesen jár el – az eljáró személy képviseleti jogosultságát megvizsgálja, és indokolt esetben írásbeli meghatalmazást kérhet. Kizárás A kizárás intézményének célja annak biztosítása, hogy a hatóságok a hatósági ügyekben függetlenül, részrehajlástól mentesen járjanak el. Ennek megfelelően nem vehet részt az eljárásban az az ügyintéző, vezető vagy hatóság, aki (amely) bármilyen okból elfogult, vagy akivel (amellyel) szemben az elfogultság látszata vagy gyanúja felmerülhet. A kizárást az ún. kizárási okok alapozzák meg. A törvény különbséget tesz abszolút és relatív kizárási okok között. Abszolút kizárási ok esetében nincs helye mérlegelésnek, azt a köztisztviselőt vagy szervet, akivel (amellyel) szemben az ok felmerült, ki kell zárni az ügy intézéséből. Relatív kizárási ok esetében a döntésre jogosult vezetőnek vagy szervnek kell mérlegelnie, hogy indokolt-e a kizárás intézményét alkalmazni. Abszolút kizárási ok áll fenn a következő esetekben: • ha az ügyintéző vagy az adott ügyben kiadmányozási joggal rendelkező vezető a saját vagy hozzátartozója ügyében járna el, • a másodfokú érdemi döntés előkészítésében és meghozatalában nem vehet részt az, aki a megtámadott határozat meghozatalában vagy előkészítésében alsóbb fokon részt vett, továbbá az, aki az ügyben tanúvallomást tett, illetve hatósági közvetítőként, az ügyfél képviselőjeként vagy szakértőként járt el, • a hatóság a saját ügyének intézésében hatóságként nem vehet részt. A relatív kizárási ok szerint az eljárásban nem vehet részt ügyintézőként az, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése. Az érintett köteles jelezni, ha vele szemben kizárási ok áll fenn. A kizárási okot az ügyfél is bejelentheti. Idézés, értesítés Az eljárás során szükségessé válhat az ügyfél és a közreműködők (pl. tanú, szakértő) jelenléte az eljárás helyszínén. A hatóság az érintetteket kötelezi (idézés) a megjelenésre, vagy értesíti, 112
hogy mikor és hol kerül sor arra az eljárási cselekményre, amelyen a megjelenése fontos lehet. Az idézés a hatóság olyan döntése, amely alapján az ügyfél vagy a közreműködő a hatóság előtt köteles megjelenni, és ez a megjelenési kötelezettség akár erőszak alkalmazásával is kikényszeríthető. Idézni azt lehet, illetve kell, akinek személyes meghallgatására az eljárás során szükség van. Az ügyfél azonban nem kötelezhető megjelenésre az általa kezdeményezett ügyben, így nem is idézhető. (Egyébként főszabályként a hatóság csak a székhelyén állandó lakással rendelkező ügyfelet idézheti. Ha valakit nem lehet idézni, akkor a meghallgatás lefolytatása céljából a legalsóbb fokú hatóságot – amely a legtöbb esetben a jegyző – kell megkeresni.) Az idézést határidő vagy határnap megjelölésével kell kibocsátani. Az idézésben meg kell jelölni, hogy a hatóság az idézett személyt milyen ügyben és milyen minőségben (pl. ügyfélként, tanúként) kívánja meghallgatni. Az idézett személyt figyelmeztetni kell a megjelenés elmulasztásának következményeire. Az idézést úgy kell közölni, hogy azt az idézett személy – megjelenésének megkönnyítése érdekében – a meghallgatást legalább öt nappal megelőzően megkapja. Az idézett személy az idézésnek köteles eleget tenni. Amennyiben az idézett az idézésen nem jelenik meg, és távolmaradását nem igazolja, eljárási bírsággal sújtható. Ismételt mulasztás esetén pedig az érintett elővezetését lehet elrendelni. A közigazgatási eljárásban az ügyfélnek joga van bármely eljárási cselekményen részt venni, az ott jelenlévőkhöz kérdést intézni, vagy nyilatkozatukra reagálni. E jog biztosítása érdekében a Ket úgy rendelkezik., hogy ha a hatóság nem tartja szükségesnek az ügyfél idézését, köteles az ügyfelet a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről és a tárgyalásról – ha az ügy körülményeiből más nem következik – legalább öt nappal korábban értesíteni azzal a tájékoztatással, hogy ott részt vehet, de megjelenése nem kötelező. Az eljárás irataiba való betekintés Főszabályként az ügyfél személyesen, illetve törvényes vagy írásban meghatalmazott képviselője útján betekinthet az eljárás során keletkezett iratokba, arról másolatot, kivonatot készíthet, vagy másolatot kérhet. Az eljárás megszüntetése A közigazgatási hatósági eljárás megindítását követően bekövetkezhet olyan tény, állapot, esemény, amely az eljárás lefolytatását lehetetleníti vagy értelmetlenné teszi. Ebben az esetben a hatóság az eljárást megszünteti, illetve megszüntetheti (ilyen esemény, pl. ha az ügyfél visszavonja a kérelmét, az ügyfél meghal, a jogi személy ügyfél (szervezet) megszűnik, az ügyfél az illetéket nem fizeti meg.) Az eljárás megszüntetésére vonatkozóan a Ket. részben kötelező szabályokat állapít meg, részben a hatóság mérlegelése bízza, hogy adott esetben megszünteti-e az eljárást. Mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesített, a hatóság az eljárás megszüntetéséről öt napon belül értesíti. Az eljárás felfüggesztése A hatósági eljárás során lehetséges, hogy az eljárás valamely, az eljáró hatóságtól független ok következtében átmenetileg nem folytatható (pl. az ügyfél építési engedély iránti kérelmet nyújtott be, de a telken fennálló tulajdonjogát tulajdoni lappal nem tudja igazolni, mivel bírósági peres ügy van folyamatban a telek jogos tulajdonosának megállapítása tárgyában). A jelzett esetben a közigazgatási hatóság nem hoz érdemi határozatot mindaddig, amíg a másik hatóság (bíróság) az előtte folyamatban levő ügyet jogerősen el nem bírálta. Ezekben az
113
esetekben az eljárás felfüggesztése jelent megoldást. Ez az intézkedés azért fontos, mert a felfüggesztés időtartama alatt az ügyintézési határidő nyugszik. 6.1.4. A hatóság döntései A közigazgatási eljárásban a tényállás tisztázása során, illetve a tényállás tisztázását követően a hatóság döntést hoz. Az ügy érdemében a hatóság határozattal, míg az ún. eljárási kérdésekben végzéssel dönt. A hatóság döntése lehet: • • • • • •
határozat (beleértve az egyszerűsített határozatot), végzés, egyezség jóváhagyása, hatósági szerződés, határozat jellegű okirat (pl. hatósági bizonyítványok), jogszerű hallgatással „létrehozott” határozat.
A határozat A határozat a következő részekből áll: • fejléc, • rendelkező rész, • indokolás, • záró rész. A fejléc tartalmazza a hatósági jogviszonyban résztvevők és a hatósági ügy legfontosabb adatait: a hatóság megnevezését és ügyintézőjének nevét, az ügy számát és tárgyának a megjelölését, az ügyfél nevét, lakó- vagy tartózkodási helyét, illetve az ügyfél megnevezését, székhelyét vagy telephelyét. A rendelkező rész lényegében a döntést és az ahhoz kapcsolódó tartalmi elemeket foglalja magába. A rendelkező részben kell tájékoztatni az ügyfelet a jogorvoslat: a fellebbezés, illetve a keresetindítás lehetőségéről. A rendelkező részben azt is közölni kell, hogy a jogosultak milyen határidőn belül, mely szervnél terjeszthetik elő jogorvoslati kérelmüket, és kell-e, illetve milyen összegű illetéket kell fizetniük. A rendelkező részben – ha a döntés kötelezést tartalmaz – közölni kell a kötelezettség teljesítésének határnapját vagy határidejét is. A határozatok a rendelkező részben foglaltak értelmében lehetnek jogot biztosító, kötelességet megállapító, jogvitát eldöntő, szankciót megállapító határozatok, továbbá az ügyfél kérelmének helyt adó és az ügyfél kérelmét elutasító határozatok. Az indokolás elsődleges rendeltetése a döntés megalapozása és elfogadtatása, a döntés ténybeli és jogi megalapozása. Az indokolás első eleme a tényállás megállapítása és annak megalapozása. Az indokolásba az ügyfél által előterjesztett, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait is bele kell foglalni. Az indokolás tartalmazza – a mérlegelési, méltányossági jogkörben hozott határozat esetén – a figyelembe vett szempontokat és tényeket. A tényállás megállapítása mellett az indoklás másik fő eleme a döntés alapjául szolgáló jogszabályhelyek pontos meghivatkozása. Új elem a Ket.-ben, hogy az indoklásban a hatóság hatáskörét és illetékességét megállapító jogszabályokra is utalni kell. 114
Az utolsó (záró) rész tartalmazza: a döntéshozatal helyét és idejét, a kiadmányozó nevét, hivatali beosztását és aláírását, a hatóság bélyegzőlenyomatát, és ha a döntés elektronikus dokumentum formájában kerül kiadásra, a minősített elektronikus aláírást,. Az egyszerűsített határozat A gyorsaságot, az eljárás leegyszerűsítését szolgálja, hogy a hatóság a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén ún. egyszerűsített döntést hozhat. Egyszerűsített döntést csak kérelemre indult ügyben és akkor lehet hozni, ha: • jogszabály ezt megengedi, • a hatóság az ügyfél kérelemének helyt ad, és • az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél. Az egyszerűsítés azt jelenti, hogy a határozatnak nem kell tartalmaznia a jogorvoslatról szóló tájékoztatást és az indoklást. A végzés Végzéssel akkor dönt a hatóság, ha egyfelől az eljárás során valamely részkérdésben a döntéshozatal szükségessé válik (pl. fel kell függeszteni az eljárást, vagy meg kell bírságolni az eljárást akadályozó személyt), másfelől az eljárást lezáró nem érdemi döntést hoz (pl. megszünteti az eljárást, ha az ügyfél visszavonja a kérelmét). A végzés elemei megegyeznek a határozatéval: fejléc, rendelkező rész, indokolás, záró rész. Egyezség létrehozása A közigazgatási eljárásban sajátos döntés az egyezség jóváhagyása. Az eljárásban résztvevő ellenérdekű felek a megkövetelt feltételek fennállása esetén az ügy kimenetét illetően megállapodhatnak egymással (pl. a gyámügyi eljárásban megállapodnak a gyermek láthatásáról). A megállapodás azonban akkor lesz érvényes, ha azt a hatóság jóváhagyja és határozatba foglalja. Az egyezséget jóváhagyó határozatból mellőzhető az indokolási rész. A határozatba foglalt egyezség ellen nincs helye fellebbezésnek. A hatósági szerződés A Ket. kimondja, hogy az első fokon eljáró hatóság az ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett, hatósági szerződést 2 is köthet. A szerződésben foglaltak megszegése esetén a szerződés jogerős és végrehajtható határozatnak minősül. A hatósági szerződésnek ott és akkor van létjogosultsága, ahol és amikor az kölcsönös előnyökkel jár az ügyfél és a hatóság számára. A külföldi példák azt mutatják, hogy az intézmény különösen az építésügyi igazgatásban, a településfejlesztés és településrendezés körében, valamint a környezetvédelemben bizonyul sikeresnek. Hatósági szerződés megkötésére kerülhet sor pl. akkor, ha a rendezési terv szerint egy adott telek nem építhető be a kívánt módon, mert hiányzik a megfelelő csatorna. Az ügyfél a hatósági szerződésben kötelezettséget vállalhat a csatorna megépítésére, és a hatóság ennek eredményeként kiadhatja az építési engedélyt.
2
A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.) 2005. évi LXXXIII. törvénnyel megállapított 21.§-a szerint „Az e törvényben, valamint a felhatalmazása alapján kiadott jogszabályban meghatározott, foglalkoztatást elősegítő támogatások nyújtása esetén a támogatásban részesülővel hatósági szerződést kell kötni”
115
Határozat jellegű okirat A hatóság által valamely tény, adat, jogosultság vagy állapot igazolására kiállított okiratot, valamint a hatósági nyilvántartásba való bejegyzést (módosítást, javítást, törlést) határozatnak kell tekinteni. A határozat-jellegű okiratok (hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány, hatósági nyilvántartás) nem tartalmaznak hatósági döntést, közigazgatási jogviszonyt nem hoznak létre. A határozat-jellegű okiratok fennálló tényeket, állapotokat, változásokat tükröznek. Jogszerű hallgatással „létrehozott” határozat A Ket. szerint, jogszabály rendelkezhet úgy, hogy ha az ügyfél kérelme (bejelentése) jog megszerzésére irányul és a hatóság az előirt határidőn belül nem hoz határozatot (hatóság jogszerű hallgatása), az ügyfelet – feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél – megilleti a kérelmezett jog gyakorlása. Ebben az esetben a megszerzett jogot rá kell vezetni a kérelemre. A döntés közlése A hatóság döntésének végrehajtásához szükséges, hogy a döntést az érintett megismerje, ezért az ügyféllel és mindazokkal, akikre nézve a határozat jogot vagy kötelezettséget állapít meg, a határozatot közölni kell. A Ket. az alábbiak szerint teszi lehetővé a hatóság döntéseinek a közlését: • postai úton, • személyesen, írásban vagy szóban, • elektronikusan, illetve távközlési úton, • hirdetmény útján, • kézbesítési meghatalmazott vagy ügygondnok útján, • hatósági kézbesítő útján. Ma még dominál a postai úton történő kézbesítés. A hatóság a döntést a jelenlévő ügyféllel (pl. a tárgyaláson) írásban vagy szóban is közölheti. A külföldi ügyfél részére történő kézbesítés kézbesítési meghatalmazott útján történik. Ha az ügyfél nem érhető el (pl. a lakcíme ismeretlen) a kötelezettséget megállapító határozatot a hatóság ügygondnok kirendelésével kísérli meg. Hirdetményi úton történő közlésnek van helye általában akkor, ha az ügyfelet az eljárás megindításáról hirdetményi úton értesítették (pl. nagy számú ügyfél esetében).
Ha a postai úton történő kézbesítés azért hiúsul meg, mert a címzett vagy meghatalmazottja úgy nyilatkozik, hogy a küldeményt nem veszi át, az iratot a megkísérlés napján kézbesítettnek kell tekinteni. Amennyiben az első megkísérlés után a küldemény „nem kereste” jelzéssel érkezik vissza a hatósághoz, a második megkísérlést követő ötödik munkanapon – az ellenkező bizonyításáig – az iratot kézbesítettnek kell tekinteni. Ekkor tehát beáll a kézbesítési vélelem.
116
6.2. A jogorvoslati eljárás Az alkotmány deklarálja, hogy a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslathoz való jog alapvető jognak minősül. A közigazgatási hatósági eljárásban a jogorvoslati lehetőség alaphelyzetben az ügyfelet illeti meg, de a hatóság döntésének azon részei ellen, amelyek közvetlenül őket érintik, az eljárás egyéb közreműködői (tanú, szakértő) is élhetnek jogorvoslattal. Azt a kérelmet, amelyet a hatósági eljárásban az ügyfél vagy a hatósági döntéssel érintett egyéb közreműködő előterjeszt, és abban a neki sérelmet okozó hatósági határozat felülvizsgálatát kéri, jogorvoslati kérelemnek nevezzük. A jogorvoslati eljárás többnyire az elsőfokú eljárást követi, az első fokú hatósági döntés ellen irányul, és az abban meglévő (vélt) sérelem kiküszöbölését célozza. A közigazgatási hatósági eljárásban rendelkezésre álló jogorvoslatokat két csoportba oszthatjuk: • az ügyfél kérelme alapján induló jogorvoslatok, • a hivatalból lefolytatható döntés-felülvizsgálati eljárások. 1. sz. táblázat: A jogorvoslatok típusai ügyfél kérelme alapján induló jogorvoslatok 1. fellebbezés 2. bírósági felülvizsgálat (közigazgatási per) 3. újrafelvételi eljárás 4. méltányossági eljárás
hivatalból lefolytatható döntés-felülvizsgálati eljárások 1. döntés módosítása vagy visszavonása 2. felügyeleti eljárás 3. határozat felülvizsgálata az Alkotmánybíróság határozata alapján 4. ügyészi óvás
Az ügyfél kérelmére induló jogorvoslati eljárások megindításának feltétele, hogy az ügyfél jogorvoslati kérelmet terjesszen elő, melyben arra hivatkozik, hogy az ő jogát vagy jogos érdekét a hatóság döntése sérti. A hivatalból lefolytatható döntés-felülvizsgálati eljárások megindításának minden esetben csak akkor van helye, ha az eljáró szerv vagy annak felügyeleti szerve, esetleg az ügyészség vagy az Alkotmánybíróság jogszabálysértést fedez fel. 6.2.1. Az ügyfél kérelme alapján induló jogorvoslatok Fellebbezés A fellebbezés a közigazgatási eljárások alapvető, s ebből fakadóan leggyakrabban alkalmazott jogorvoslati formája. Az elsőfokú hatósági határozatok tekintetében az ügyfél fellebbezési jogosultsága általános, azaz főszabályként minden elsőfokú határozat ellenében fellebbezéssel élhet. (A főszabály alóli kivétel, pl. az egyezséget jóváhagyó határozat, ami ellen nem lehet fellebbezéssel élni.) Főszabályként az eljárási kérdésekben hozott döntés, a végzés önállóan nem, csak az ügyet első fokon lezáró hatósági határozat elleni fellebbezés keretében támadható meg. (Ez alól a főszabály alól is vannak azonban kivételek, hiszen önálló fellebbezéssel lehet élni pl. az ügyfél kérelmét érdemi vizsgálat nélkül elutasító végzés, az eljárást megszüntető vagy felfüggesztő végzés ellen.) A fellebbezési kérelem nincs meghatározott formához kötve, kérelmében az ügyfélnek mindössze annyit kell állítania, hogy jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az adott 117
határozatban foglaltak sértik. Erre bármilyen indokot felhozhat, pl. a határozat jogszabálysértő, nem kellően méltányos vele szemben stb. A fellebbezés akár különösebb indokok megjelölése nélkül is benyújtható. A fellebbezést a határozat közlésétől számított 15 napon belül kell benyújtani. (Az általános 15 napos határidőnél az egyes hatósági ügytípusokban törvény, kormányrendelet akár rövidebb, akár hosszabb határidőt is megállapíthat.) A fellebbezési kérelmet annál az elsőfokú közigazgatási hatóságnál kell előterjeszteni, amely a sérelmesnek vélt döntést meghozta. Az elsőfokú közigazgatási hatóság a kézhez vett fellebbezési kérelmet megvizsgálja, s ennek eredményeképpen két lehetőség közül választhat. Amennyiben a fellebbezést alaposnak vagy egyébként méltányolhatónak tartja, s mindennek törvényi feltételei fennállnak, dönthet akként, hogy a fellebbezés alapján saját hatáskörében módosítja vagy visszavonja az elsőfokú döntést, illetőleg azt a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően kijavítja, kicseréli vagy kiegészíti. Ha viszont a fellebbezésben leírtakat az elsőfokú hatóság nem látja elfogadhatónak, akkor a fellebbezést az ügy valamennyi iratával egyetemben a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül köteles a fellebbezés elbírálására jogosult szervhez felterjeszteni. A helyi önkormányzatokhoz telepített államigazgatási hatósági ügyekben, ahol első fokon a jegyző jár el, az első fokú hatósági határozat elleni fellebbezés elbírálására főszabályként a megyei/fővárosi közigazgatási hivatal vezetője jogosult.
A fellebbezés benyújtása a megtámadott határozat végrehajtására nézve főszabályként halasztó hatályú, vagyis a határozatot mindaddig nem lehet végrehajtani, amíg a másodfokú döntés meg nem születik. Döntését az első fokú hatóság a törvényben meghatározott esetekben – valamely nyomós okra hivatkozva - fellebbezésre tekintet nélkül, azonnal végrehajthatónak nyilváníthatja. Ilyen ok lehet például, ha a határozat valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik, vagy ha a határozat végrehajtásának késedelme helyrehozhatatlan kárral vagy életveszéllyel járna. A fellebbezés elbírálására jogosult szerv a fellebbezési eljárás lefolytatásának eredményeként többféle döntést hozhat: • az elsőfokú döntést helybenhagyja, mert azt jogszerűnek, megalapozottnak tartja, • az elsőfokú döntést megváltoztatja, tekintettel az ügyféli fellebbezésben foglalt indokokra, • az elsőfokú döntést megsemmisíti, • az elsőfokú döntést megsemmisíti, és ezzel egyidejűleg az első fokon eljárt szervet új eljárás (ún. megismételt eljárás) lefolytatására kötelezi (pl. akkor, ha úgy ítéli meg, hogy a tényállás további tisztázása, vagy további ügyfelek bevonása szükséges). Bírósági felülvizsgálat A kérelemre induló jogorvoslati formák következő lépcsője a bírósági felülvizsgálat. A bírósági felülvizsgálat sajátossága, hogy a jogorvoslás a közigazgatási szervezetrendszerből átkerül az igazságszolgáltatási szervezetrendszerbe, és a jogorvoslati döntést a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság hozza meg. A bírósági felülvizsgálat kérelmezésére akkor kerülhet sor: • ha az ügyfél a fellebbezési eljárás eredményeként született másodfokú döntést sérelmezi, vagy • ha az adott ügyfajtában a fellebbezés kizárt, és közvetlenül a bíróságtól lehet kérni az elsőfokú határozat jogorvoslatát. A bírósági felülvizsgálat igénybevételének tehát alapvető feltétele, hogy az ügyfél a közigazgatási eljárás során a fellebbezési jogát kimerítse. További feltétel, hogy a bírósági 118
felülvizsgálatot csak jogszabálysértésre hivatkozással lehet kérni (szemben a fellebbezéssel, ahol elég az érdeksérelemre való hivatkozás is). A bírósági felülvizsgálat kezdeményezésére irányuló keresetlevelet az ügyfél a közigazgatási határozat közlésétől számított harminc napon belül nyújthatja be az elsőfokú közigazgatási határozatot hozó szervnél. (Bírósági felülvizsgálatot az eljárás egyéb résztvevője is kezdeményezhet a határozat kifejezetten rá vonatkozó rendelkezései tekintetében.) A keresetlevél alapján induló közigazgatási perben a pert megindító ügyfél felperesi, míg a felülvizsgálni kért hatósági határozatot meghozó közigazgatási szerv alperesi pozícióban van. A keresetlevél benyújtásának a közigazgatási határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya, de az ügyfél a keresetlevélben kérheti a végrehajtás felfüggesztését. A bíróság a közigazgatási per lefolytatásának eredményeképpen a következő ítéleteket hozhatja meg: • jogszabálysértés megállapítása esetén a közigazgatási döntést hatályon kívül helyezi; • ha ez szükségesnek mutatkozik, a hatályon kívül helyezéssel egyidejűleg a közigazgatási hatóságot új közigazgatási eljárás lefolytatására kötelezi; • törvényben meghatározott közigazgatási hatósági ügyfajtákban a közigazgatási döntést megváltoztathatja; • ha a hatósági határozat tekintetében jogszabálysértés nem állapítható meg, az ügyfél keresetét elutasítja. Újrafelvételi eljárás Kérelemre indítható sajátos jogorvoslati forma az újrafelvételi eljárás. Újrafelvételi eljárás akkor kezdeményezhető, ha a határozat jogerőre emelkedését követően jut az ügyfél tudomására olyan lényeges tény, adat vagy bizonyíték, amely ha ismert lett volna a tényállás tisztázása során, akkor rá nézve kedvezőbb döntés születhetett volna. Fontos azonban megjegyezni, hogy a tényállás tisztázása időpontjában a tény, körülmény, adat már rendelkezésre állt, illetve fennállt, csak arról az ügyfélnek akkor még nem volt tudomása. Ez a jogorvoslati eszköz csak jogerős határozat ellen nyújtható be a hivatkozási alapként szolgáló ténynek, adatnak vagy bizonyítéknak az ügyfél tudomására jutásától számított 15 napon belül, de legfeljebb a határozat jogerőre emelkedésétől számított 6 hónapon belül. Kizárja az újrafelvételi eljárás lehetőségét, ha a határozatot bírósági felülvizsgálati kérelemmel már megtámadták és a jogorvoslás joga ezzel átszállt a bíróságra. Az újrafelvételi kérelem elbírálására az a közigazgatási hatóság jogosult, amely az első fokú határozatot hozta. A hatóság a beterjesztett új adat, tény vagy más bizonyíték felhasználásával megállapítja az új tényállást. Ha vizsgálat eredményeképpen azt állapítja meg, hogy az új tényállásra tekintettel az eredeti határozat nem tartható fenn, a következő határozatokat hozhatja meg: • jogerős határozatát módosítja, • jogerős határozatát visszavonja, vagy • az új tényállásnak megfelelő új határozatot hoz (s egyúttal eredeti határozatát értelemszerűen visszavonja). Ha az új tényállás nem teszi indokolttá az előbbi határozatok valamelyikét, az eljáró közigazgatási hatóság az ügyfél újrafelvételi kérelmét elutasítja. E határozatok ellen az általános szabályok szerint jogorvoslatnak (fellebbezésnek, vagy ha ez kizárt, akkor közvetlen bírósági felülvizsgálatnak) van helye.
119
Méltányossági kérelem Méltányossági kérelem – hasonlóképpen az újrafelvételhez - a jogerős közigazgatási hatósági határozat ellen terjeszthető elő, a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy éven belül. A méltányossági kérelem akkor terjeszthető elő, ha a határozat jogerőre emelkedését követően az ügyfél körülményeiben olyan helyzet áll be, amelyre tekintettel a jogerős határozat teljesítése méltánytalanul súlyos hátrányt jelentene számára, és a végrehajtási eljárásban méltányosság nem gyakorolható. A méltányossági kérelem tárgyában az eljárás lefolytatására az eredeti jogerős határozatot hozó közigazgatási hatóság jogosult, és az alábbi döntéseket hozhatja: • az eredeti jogerős határozatot módosítja, • az eredeti jogerős határozatot visszavonja, vagy • a méltányossági kérelmet elutasítja. E határozatok ellen sem fellebbezés, sem bírósági felülvizsgálat iránti kereset benyújtásának nincs helye. 6.2.2. Hivatalból indított döntés-felülvizsgálati eljárások A hivatalból lefolytatható döntés-felülvizsgálati eljárások közös jellemzői: • Hivatalbóli döntés-felülvizsgálatra kizárólag csak jogszabálysértés esetén kerülhet sor. • Fontos, hogy a döntés-felülvizsgálatról az ügyfél is értesüljön, ezért az eljárás megindításától számított öt napon belül a hatóság az ügyfelet köteles értesíteni. • A hivatalbóli döntés-felülvizsgálat általában jogerős döntés ellen irányul. • A jogbiztonság, illetőleg az ügyfél érdeke egyaránt megkívánja, hogy a közigazgatási hatóság döntései egy bizonyos idő eltelte után véglegessé, visszafordíthatatlanná váljanak, ezért a Ket. az egyes jogorvoslatok hivatalból történő megindításához időbeli korlátokat állít fel. • A hivatalból indított döntés-felülvizsgálati eljárásoknál tekintettel kell lenni a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmére. A döntés módosítása vagy visszavonása Az első és másodfokon eljáró közigazgatási hatóságok az általuk hozott döntések hibáit saját hatáskörben orvosolhatják. Ha a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, a saját döntését módosíthatja vagy visszavonhatja. A határozat módosításának, visszavonásának határozat és végzés esetén egyaránt helye van. A hatóság a saját döntésének módosítását vagy visszavonását egy alkalommal, a határozat közlésétől számított egy éven belül teheti meg. A döntés hivatalbóli módosítására vagy visszavonására csak akkor kerülhet sor, ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot nem sért. Felügyeleti eljárás A felügyeleti szerv jogosult bármikor megvizsgálni a felügyeleti körébe tartozó első- vagy másodfokú hatóság eljárását (pl. a körzeti földhivatal eljárását a megyei földhivatal). Ha vizsgálata során a felügyeleti szerv azt állapítja meg, hogy a hatóság jogerős hatósági döntése jogszabályt sért, felügyeleti eljárást folytat le, melynek során az első fokú hatóság jogsértő döntését megváltoztathatja, megsemmisítheti, illetve szükség esetén – a döntés megsemmisítése mellett – az ügyben eljárt hatóságot új eljárásra utasíthatja. A felügyeleti 120
jogkör keretében a határozat megváltoztatására és megsemmisítésére csak akkor nyílik mód, ha a döntés jogerőre emelkedésétől még nem telt el öt év, illetőleg ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem sért. Felülvizsgálat az Alkotmánybíróság határozata alapján Ha alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság valamely jogerős hatósági határozat alapjául szolgáló jogszabályt vagy annak értelmezését alkotmányellenesnek minősíti, akkor az érintett hatósági határozat esetében hivatalbóli jogorvoslatra van szükség. Az Alkotmánybíróság határozata alapján a jogorvoslati eljárást az ügyben eljárt közigazgatási hatóság felügyeleti szerve köteles lefolytatni. Eljárása eredményeként a felügyeleti szerv a jogszabálysértő hatósági határozatot – az eset körülményeitől függően – megváltoztatja, megsemmisíti, illetőleg megsemmisítés mellett az ügyben eljárt hatóságot új eljárásra utasítja. Az ügyészi óvás Az ügyész általános törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja a különféle közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységét. Ha az ügyész valamely jogerős hatósági döntésnél jogszabálysértést fedez fel, akkor óvást nyújthat be. Az ügyész választhat, hogy kihez nyújtja be az óvást: a jogszabálysértő határozatot hozó közigazgatási hatósághoz, vagy a hatóság felügyeleti szervéhez. Ha az ügyész a jogszabálysértő határozatot hozó hatósághoz nyújtja be az óvást, akkor ez a hatóság – feltéve, hogy az ügyészi óvásban foglaltakkal egyetért - a korábbi jogszabálysértő döntését módosítja vagy visszavonja. Ha az ügyész a felügyeleti szervhez nyújtja be az óvást, akkor az ügyészi óvás tárgyában a felügyeleti szerv köteles eljárni. Ebben az esetben a felügyeleti szerv – az óvással való egyetértése esetén – megváltoztatja vagy megsemmisíti a jogszabálysértő hatósági döntést. Ha a hatóság vagy felügyeleti szerve az óvással nem ért egyet, végső eszközként az ügyész jogosult az óvás elutasításával szemben bírósághoz fordulni.
121
6.3. Végrehajtási eljárás A jogalkalmazási tevékenység hatékonyságának, eredményességének egyik mércéje, hogy a kötelezettséget (meghatározott cselekményt vagy tartózkodást, illetve pénzfizetési kötelezettséget) megállapító jogerős jogalkalmazó döntésekben foglaltak milyen arányban teljesülnek. A jogerős hatósági döntésekben, s ezen belül kiemelkedő fontossággal a hatósági határozatokban foglalt kötelezettségek az esetek nagyobbik részében határidőben teljesülnek, ezen esetekben a kötelezett személy (ügyfél) önkéntes teljesítéssel tesz eleget a hatósági döntésnek. Ha viszont az önkéntes teljesítés elmarad, a törvényi feltételek fennállása esetén akár állami kényszerrel is el kell érni, hogy a hatóság döntésével pénzfizetésre vagy egyéb magatartásra, magatartástól való tartózkodásra kötelezett ügyfél e kötelezettségének eleget tegyen. Ekkor válik szükségessé a végrehajtási eljárás keretében a végrehajtás elrendelése és foganatosítása. 6.3.1. A végrehajtás feltételei A közigazgatási végrehajtás a hatósági eljárás azon szakasza, amelyben a döntésben megállapított, és az ügyfél által nem teljesített kötelezettség ügyfél általi megvalósításának kikényszerítéséről a hatóság gondoskodik. A végrehajtási eljárás a hatósági eljárásnak nem szükségszerű része: a hatósági döntést kikényszerítő eljárásra akkor van szükség, ha a döntés az ügyfelet terhelő kötelezettséget állapít meg, de annak a címzett önként nem tesz eleget. A hatósági határozat végrehajthatóságának együttes feltételei tehát a következők: • a határozat kötelezettséget állapít meg az ügyfélre vagy az eljárás egyéb résztvevőjére, • a határozat jogerőre emelkedett, illetve annak fellebbezésre tekintet nélküli végrehajtását mondta ki, továbbá • a kötelezettség teljesítésére megállapított határidő elmúlt és a kötelezettséget nem teljesítették, és • a végrehajtáshoz való jog nem évült el. Kötelezettséget megállapító határozat általában a hivatalból indult eljárások eredményeként születik (pl. a hatósági ellenőrzés során az ÁNTSZ lejárt szavatosságú élelmiszereket talál az üzletben, ezért az üzlet tulajdonosát pénzbírság megfizetésére kötelezi.) Nincs helye végrehajtásnak, ha a hatóság engedélyt ad ki, mert az abban foglalt jogosultságok gyakorlására az ügyfél nem kényszeríthető. A jogerő azt fejezi ki, hogy a határozat a továbbiakban nem vitatható, megváltoztatására rendes jogorvoslat útján (fellebbezés) nincs mód, tehát a benne foglalt jogok gyakorlására az ügyfél jogosulttá válik, a kötelezettségeket pedig teljesítenie kell. Az első fokú határozat akkor emelkedik jogerőre, ha ellene a törvényes határidőn belül nem nyújtottak be fellebbezést, vagy a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezés kizárt. A másodfokú határozat a közlés napján emelkedik jogerőre. Ha a határozat azonnali végrehajtását rendelték el, kivételesen a nem jogerős döntések is végrehajthatók. Ha a határozat kötelezést tartalmaz, a határozatban teljesítési határidőt kell megállapítani, és a végrehajtás csak ennek eredménytelen leteltét követően indulhat. (a teljesítési határidő az engedély nélkül megépített építmény elbontására pl. 6 hónap.) Az elévülés annyit jelent, hogy a kötelezettség érvényre juttatásához a továbbiakban állami kényszer már nem vehető igénybe. A közigazgatási eljárásban a végrehajtáshoz való jog 122
általános elévülési ideje öt év. Az elévülési időt a határozat jogerőre emelkedésétől kell számolni. 6.3.2. A végrehajtás módjai A végrehajtás foganatosítása során az adott ügynek megfelelő végrehajtási módot kell alkalmazni. A Ket. három fő végrehajtási módot ismer: • pénzfizetési kötelezettség végrehajtása, • meghatározott cselekmény végrehajtása, illetőleg • meghatározott ingóság kiadása. Pénzfizetési kötelezettség végrehajtása A három végrehajtási mód közül a leggyakrabban előforduló a pénzfizetési kötelezettség végrehajtása. Erre akkor kerül sor, ha a döntés például bírság befizetésére irányul. A pénzfizetési kötelezettség végrehajtása elsősorban a kötelezettnek valamely pénzintézetnél levő szabad rendelkezésű pénzösszegére, másodsorban, magánszemély kötelezett esetén, a munkabérre irányul; csak ilyen pénzösszegek hiányában vezethető végrehajtás a kötelezett tulajdonában levő ingóságokra, végső esetben ingatlanokra. A pénzösszeg behajtásával kapcsolatban a Ket. részletesen meghatározza a pénzintézetek, illetőleg a munkáltatók kötelezettségeit, illetve felelősségét. Meghatározott cselekmény végrehajtása A törvény a meghatározott cselekmény végrehajtásával kapcsolatos szabályozás körében a kötelezettségek sokféleségéhez igazodóan különféle módozatok alkalmazására teremt lehetőséget. Ezek a módszerek helyettesítő, motivációs vagy kényszerítő jellegűek. A cselekmény ügyfél helyett történő elvégzésére akkor kerülhet sor, ha a kötelezettség tárgya valamilyen munkavégzéssel elérhető eredmény (pl. épület lebontása). Ebben az esetben a határozatban foglalt kötelezettséget a mulasztó ügyfél helyett más is elvégezheti. A kötelezett felelőssége azonban nem szűnik meg, hanem átalakul a más által elvégzett cselekmény költségeinek viseléséért való kötelezettségre, és a hatóság ezt követően vele szemben a pénzfizetési kötelezettség végrehajtására vonatkozó szabályokat alkalmazza. Motivációs eszközként az eljárási bírság alkalmazható. A bírság megfizetésével járó vagyoni hátrány alkalmas lehet a teljesítésre irányuló motívumok erősítésére. Általában akkor alkalmazzák, ha sem a kötelezett, sem a szolgáltatás nem helyettesíthető. Rendőri kényszerítő intézkedés alkalmazására, mint viszonylag önálló végrehajtási cselekményre akkor kerül sor, ha a végrehajtandó kötelezettség csak az ügyfél személyes közreműködésével valósítható meg, vagy a kötelezettség valaminek az abbahagyására, tűrésére irányul, és a motivációs eszköz hatástalan. Meghatározott ingóság kiadása A kötelezettség végrehajtása során az egyedileg meghatározott, meglévő vagyontárgyat természetben kell kiadni. Az ingóságot az ügyintéző foglalja le a kötelezettől, és adja át vagy szállíttatja el a jogosultnak. 123
A kiadás megtagadása esetén a foglaláshoz a rendőrség közreműködését kell kérni. Ha a meghatározott vagyontárgy már nincs meg, a jogosult kérheti a pénzegyenérték megfizetését. A pénzegyenérték összegét a végrehajtást foganatosító szerv végzéssel állapítja meg.
7. Az elektronikus ügyintézés Alapesetben minden hatósági eljárás intézhető elektronikusan is, ebből a körből valamely ügyintézést csak törvény, kormányrendelet, illetve önkormányzati rendelet zárhat ki. Ellenkező jogszabályi rendelkezés hiányában tehát a hatóság köteles a közigazgatási hatósági ügyeket elektronikus úton is intézni, ennek személyi és tárgyi feltételeit megteremteni. A hagyományos ügyintézési modellben a hatósági ügyek intézése az ügyfél személyes megjelenésével, az általa előterjesztett kérelemnek a közigazgatási szervhez való benyújtásával történik meg. Az elektronikus ügyintézés azonban a felek fizikai értelemben vett távolléte mellett zajlik. Az elektronikus ügyintézés az egyes közigazgatási ügyek elektronikus úton történő ellátását, azaz az egyes eljárási cselekmények elektronikus feldolgozását, tárolását, a keletkező dokumentumok továbbítását jelenti. Az elektronikus ügyintézés alapvető infrastruktúráját az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat képezi, amely a 18 megyeszékhelyet és Budapestet összekötő szélessávú, nagysebességű hálózat, amely biztosítja a központi közigazgatás és a területi intézmények adatkommunikációs kapcsolatát, internet-elérését és elektronikus levelezését. Az elektronikus kormányzás információs kapuja a Kormányzati Portál (www.magyarorszag.hu), amely ellátja az elektronikus ügyintézéshez szükséges ügyfélkapu szerepét is. Az elektronikus hatósági ügyintézés lehetőségét a központi elektronikus szolgáltató rendszer biztosítja, amelynek működtetéséért a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti keretei között működő Elektronikus Kormányzat Központ felel.
Az ügyfelek ügyeik elektronikus kezdeményezhetik, amely lehet: • elektronikus aláírás vagy • ügyfélkapu létesítése.
elintézését
csak
előzetes
regisztráció
után
Ügyfél-azonosításra elsődlegesen legalább a fokozott biztonságú elektronikus aláírás szolgál. Ha az ügyfél rendelkezik elektronikus aláírással, akkor a kérelmét – az elektronikus aláírással ellátva – a központi elektronikus szolgáltató rendszeren keresztül vagy közvetlenül a közigazgatási hatósághoz is benyújthatja. Ha az ügyfél nem rendelkezik ilyen elektronikus aláírással, számára az ügyintézés céljára egy kizárólagos használatú ügyfélkapu igénybevételére nyílik lehetőség, amelyhez a kódot a központi elektronikus szolgáltató rendszeren keresztül a hatóságtól (hivataltól) kérheti, és amelynek kódjával kizárólag ő rendelkezik. Az ügyfél az ügyfélkapun keresztül léphet elektronikus úton kapcsolatba azokkal a szervekkel, amelyek elektronikus ügyintézést vagy interaktív szolgáltatást a központi elektronikus szolgáltató rendszeren keresztül végeznek. Ügyfélkaput nemcsak a központi elektronikus szolgáltató rendszeren keresztül lehet létesíteni, hanem az alábbi hatóságok előtti személyes megjelenéssel is kezdeményezhető: a) a személyi adat- és lakcímnyilvántartás központi szerve, b) a körzetközponti feladatokat ellátó jegyző által működtetett okmányiroda, c) kormányrendeletben meghatározott más szerv.
A közigazgatási hatóság az elektronikus ügyintézés vagy szolgáltatás igénybevételének lehetőségét nem csak a központi elektronikus szolgáltató rendszeren keresztül, hanem saját információs felületén (honlapján) keresztül is biztosíthatja. A hatóság kötelezettsége, hogy a saját információs felületén (honlapján) tájékoztatást adjon a központi elektronikus szolgáltató rendszeren elérhető szolgáltatásokról és azok igénybevételének lehetőségéről. 124
VI. FEJEZET A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELME ÉS A KÖZÉRDEKŰ ADATOK NYILVÁNOSSÁGA A fejezet tanulásával elérni kívánt képzési célok: A köztisztviselő ismerje a személyes adatok védelmének és a közérdekű adatok nyilvánosságának jelentőségét, a jogi szabályozás alapfogalmait és az adatkezelés szabályait.
1. Adatvédelem és a közérdekű adatok nyilvánossága, az adatkezelés szabályai A közigazgatási szervek gyakorlatában a személyes adatok védelmének és a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosítása napi szinten jelentkező feladat, hiszen gyakorlatilag egyedi hatósági ügyet az ügyfél személyes adatai nélkül a legritkább esetben lehet intézni. Másrészről a legtöbb közérdeklődésre számot tartó közérdekű adat a közigazgatási szerveknél keletkezik. Az informatika jelentősége napjainkban az élet minden területén fokozatosan növekszik, ez azonban számos veszélyt rejt magában. E veszélyek abból adódnak, hogy egyedi adatokat és információkat vagy széttagolt információrendszereket egymással kapcsolatba hozva alkalom adódik olyan elemzések elvégzésére, majd azok alapján olyan következtetések levonására – vagyis új információk létrehozására –, amelyek sértik (vagy sérthetik) azoknak az érdekeit, akikre az egyedi adatok és információk vonatkoznak. Az állampolgároknak, szervezeteknek → a továbbiakban adatalanyoknak, az az érdeke, hogy az állami szervek nyilvántartásaiban szereplő adataik vagy egyáltalán ne kerülhessenek be külső szervek nyilvántartásaiba, vagy ha ez elkerülhetetlen, az említett adatok illetéktelenek tudomására jutását hatékony garanciák előzzék meg. Ugyancsak alapvető érdeke az adatalanyoknak, hogy a rájuk vonatkozó információkat még az állam illetékes szervei is (pl. adóhatóság, társadalombiztosítás, honvédelem) csupán meghatározott és az adatalanyok által ismert célra használhassák fel. A demokratikus folyamatok kibontakozása magával hozza, sőt megköveteli, hogy az állampolgárok hozzájuthassanak bizonyos közérdekű információkhoz, amelyek az általuk választott szervek működésére, közpénzek felhasználására stb. vonatkoznak. A vázolt érdekek számos jogi problémát vetnek fel. Ilyen például, hogy ki és milyen formában jogosult adatszolgáltatást elrendelni, milyen jogvédelmi eszközök szolgálják az információrendszerek egyedi adatainak pontosságát, melyek a magánszféra védelmét szolgáló garanciák, ki dönti el, hogy az adatok kik számára és milyen célból hozzáférhetők stb. Az alábbiakban a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény ( a továbbiakban Avtv.) fogalomrendszerének és szabályainak alapján – gyakorlati példákon keresztül – foglaljuk össze a hazai jogi szabályozást.
1. 1. Személyes adat Személyes adat bármely meghatározott (azonosítható) természetes személlyel kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személy 125
különösen akkor tekinthető azonosíthatónak, ha őt - közvetlenül vagy közvetve - név, azonosító jel, illetőleg egy vagy több, fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző tényező alapján azonosítani lehet. Ezen meghatározás alapján nem csak a klasszikus értelemben vett természetes személyazonosító adatok (születési és házassági név, születés hely és idő, anyja neve stb.) minősülnek személyes adatnak, hanem például az illető személy tulajdonában álló gépkocsi rendszámát, de ugyanúgy társadalombiztosítási azonosító jelét vagy gyermekeinek születési idejét is érteni kell alatta,. A személyes adatok kétféle jogalappal kezelhetőek: • az egyik az érintett hozzájárulása – információs önrendelkezési jog, • a másik pedig, ha azt törvény vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben – helyi önkormányzat rendelete elrendeli. Az információs önrendelkezési jog szükségképpen az adattal érintett személyt illeti meg. Az érintett hozzájárulására példaként lehet hozni azon adatkezelési hozzájáruló nyilatkozatokat, amelyeket egy új gépjármű vagy mobiltelefon vásárlásakor az ügyféllel íratnak alá. Ezen hozzájárulások birtokában a cégek saját adatbázist hoznak létre általában azzal a céllal, hogy a későbbiekben egykori ügyfeleiket újabb üzleti ajánlatokkal keressék meg. Az uniós jogharmonizáció során került be az Avtv.-be az a szabály, mely szerint az érintett a hozzájárulását az adatkezelővel írásban kötött szerződés (pl. egy adásvételi szerződés, kölcsönszerződés, szolgáltatási szerződés) keretében is megadhatja a szerződésben foglaltak teljesítése céljából. A szerződésnek azonban félreérthetetlen módon tartalmaznia kell, hogy aláírásával az érintett hozzájárul adatainak a szerződésben meghatározottak szerinti kezeléséhez.
A közigazgatási eljárások szempontjából kiemelést érdemel, hogy az érintett kérelmére indult eljárásban a szükséges adatainak kezeléséhez való hozzájárulását vélelmezni kell (erre a tényre az érintett figyelmét fel kell hívni). Az adatok törvény vagy önkormányzati rendelet alapján történő kezelésére is számos példát lehetne említeni. Gondoljunk az egyik legnagyobb nyilvántartásunkra, a személyiadat- és lakcímnyilvántartásra, ahol az adatok kezelését a Polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény szabályozza.. E nyilvántartás azokat az alapvető személyi és lakcímadatokat tartalmazza, amelyek a polgárok egymás közötti jogviszonyaiban személyazonosságuk igazolásához, továbbá a közigazgatási és igazságszolgáltatási szervek törvényen alapuló adatigényeinek kielégítéséhez szükségesek.
A kötelező adatkezelés esetén az adatkezelés célját és feltételeit, a kezelendő adatok körét és megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, valamint az adatkezelő személyét az adatkezelést elrendelő törvény vagy önkormányzati rendelet határozza meg. Ezt a fentebb említett törvény - a személyiadat- és lakcímnyilvántartás példájánál maradva - az alábbiak szerint szabályozza. A nyilvántartással kapcsolatos feladatokat adatkezelőként a települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője és a belügyminiszter irányítása alatt álló önálló központi hivatal (Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatala) látja el. A kezelendő adatok köre is taxatív felsorolással, pontosan meghatározott: a nyilvántartás – főszabályként – tartalmazza a személy nevét, magyar vagy külföldi állampolgárságát, illetőleg hontalanságát, valamint menekült, illetőleg bevándorolt jogállását, nemét, születési helyét és idejét, anyja nevét, személyi azonosítóját, elhalálozása helyét és idejét (holttá nyilvánítását vagy a halál tényének bírói megállapítását), lakcímét, az adatszolgáltatásra vonatkozó korlátozást, illetve tilalmat, adataiból történő rendszeres adatszolgáltatásra vonatkozó jelzést, családi állapotát, a házasságkötés helyét, arcképmását, aláírását, személyazonosító igazolványának, továbbá személyi azonosítójáról és lakcíméről kiadott hatósági igazolványának okmányazonosítóját.
126
Az adatkezelés időtartama egyes nyilvántartási eseményektől függ (pl. elhalálozás, magyar állampolgárság megszűnése), főszabályként 15 év (ún. történeti állományként), míg a Központi Okmánytárban tárolt adatok esetében ez az idő 40 év. Az adatok megismerhetőségéről (az adatszolgáltatásról) a törvény fő szabályként azt mondja ki, hogy a nyilvántartás szervei – a törvényben meghatározott feltételekkel és korlátok között – kérelemre, a felhasználás céljának és jogalapjának igazolása esetén szolgáltathatnak adatot. Az adatok megismerhetőségét, és azok kezelését a törvény az alábbiak szerint teszi lehetővé: név- és lakcímadatok, anyja neve, állampolgárság, születési hely, születési idő, családi állapot, házasságkötés helye, nem, a nyilvántartásból való kikerülés oka, helye és ideje. Adatok megismerésére jogosultak például a helyi önkormányzatok szervei, a szabálysértési hatóság a feljelentett vagy tanú (szakértő) személyi adatainak és lakcímének megállapításához; a gépjárműveket, a forgalmi és vezetői engedélyeket nyilvántartó hatóság, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Nyugdíjfolyósító Igazgatósága, a Foglalkoztatási Hivatal Munkaügyi Nyilvántartó Központja az Egységes Munkaügyi Nyilvántartásban szereplő adatok ellenőrzése és szükség esetén pontosítása érdekében. A nyilvántartásba felvett adatok teljes körének megismerésére jogosultak a bíróság és a nemzetbiztonsági szolgálatok feladataik ellátása, valamint a nyomozó hatóságok bűnüldözési tevékenységük ellátásához, továbbá az állampolgársági ügyekben eljáró szerv a kérelmező adatainak azonosításához.
Az Avtv. a személyes adatok körén belül bizonyos adatcsoportokat kiemelt védelemben részesít, ezeket nevezzük különleges (szenzitív) adatoknak. Ide taroznak a faji eredetre, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra, a politikai véleményre vagy pártállásra, a vallásos vagy más világnézeti meggyőződésre, az érdek-képviseleti szervezeti tagságra, az egészségi állapotra, a kóros szenvedélyre, a szexuális életre vonatkozó adatok, valamint a – külön fogalomként is definiált – bűnügyi személyes adatok. Ezen adatok kezelésére vonatkozóan a szabályozás is szigorúbb. Különleges adatok akkor kezelhetőek, ha: • az adatkezeléshez az érintett írásban hozzájárul, • a faji eredetre, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra, a politikai véleményre vagy pártállásra, a vallásos vagy más világnézeti meggyőződésre, az érdekképviseleti szervezeti tagságra vonatkozó adatok esetében az nemzetközi egyezményen alapul, vagy alkotmányban biztosított alapvető jog érvényesítése, továbbá a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében törvény elrendeli, • egyéb esetekben azt törvény elrendeli. Példaként említethetjük az egészségi állapotra vonatkozó adatok tekintetében az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvényt, míg a bűnügyi személyes adatok vonatkozásában a bűnügyi nyilvántartásról és a hatósági erkölcsi bizonyítványról szóló 1999. évi LXXXV. törvényt.
1.2. Közérdekű adat Közérdekű adat az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső adat. Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervek vagy személyek a feladatkörükbe tartozó ügyekben – így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan – kötelesek elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. Ezen szervek rendszeresen közzé- vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos (pl. hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó) legfontosabb adatokat.
127
Ennek kapcsán gondoljunk csak például az országos sajtóban naponta megjelenő adatokra (pl. autópálya-építés pályázatai, költségei, minisztériumok által kiírt pályázatok), az önkormányzatokat érintően a helyi lapokban megjelenő adatokra (pl. a helyi iskola felújítása, sportlétesítmény építése, a közvilágítási hálózat korszerűsítése), vagy akár az egyes hivatali (pl. minisztériumi, önkormányzati) internetes honlapokra, vagy a Belügyi Közlönyben megjelenő önkormányzati mérlegadatokra.
E szerveknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve, ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot – az adatfajták meghatározásával – bizonyos konkrétan meghatározott (pl. honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési) okból törvény korlátozza. A közérdekű adat megismerésére irányuló kérelemnek az adatot kezelő szerv a kérelem tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül, közérthető formában köteles eleget tenni. Ha a közérdekű adatra vonatkozó kérését nem teljesítik, a kérelmező a bírósághoz fordulhat.
1.3. Közérdekből nyilvános adat A közérdekből nyilvános adat: minden olyan, természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet kezelésében lévő vagy rá vonatkozó, a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Ez az adatkategória azokat a magánadatokat foglalja magában, amelyeket (akár természetes személyre, akár jogi személyre vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre vonatkozóan) törvény közérdekből nyilvánosnak minősít, de amelyek nem esnek a „közérdekű adat” fogalma alá, mivel nem állami vagy helyi önkormányzati feladatot vagy egyéb közfeladatot ellátó szerv tevékenységére vonatkoznak. Közérdekből nyilvános adat például a magánszemélyek vagy szervezetek közpénzek felhasználásával kapcsolatos adata vagy a gazdasági tevékenységükkel kapcsolatos környezetvédelmi adatok, de e körbe tartoznak a közszereplő személyek nyilvánosság számára megismerhető személyes adatai is.
1.4. Az adatkezelés szabályai, az érintettek jogai A személyes adatok kezelésével összefüggésben ki kell emelni a célhoz kötöttség követelményét Ez egyrészt azt jelenti, hogy személyes adatot kezelni csak meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet, másrészt pedig azt, hogy kizárólag a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig - csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen és a cél elérésére alkalmas. Fontos követelmény az adatok minősége, amely azt jelenti, hogy a kezelt személyes adatoknak meg kell felelniük az alábbi követelményeknek: • felvételük és kezelésük tisztességes és törvényes; • pontosak, teljesek és ha szükséges, időszerűek; • tárolásuk módja alkalmas arra, hogy az érintettet csak a tárolás céljához szükséges ideig lehessen azonosítani.
128
Az adatkezeléssel érintettek joga, hogy az adatkezelőtől tájékoztatást kérhetnek személyes adataik kezeléséről, továbbá kérhetik személyes adataik helyesbítését, illetve – jogszabályban elrendelt adatkezelések kivételével – törlését. A már említett személyiadat- és lakcímnyilvántartás példájánál maradva tájékoztatást kérhetünk pl arról, hogy. lakcímünket az elmúlt év során kik és milyen célból kapták meg. Kérhetjük továbbá, hogy a nyilvántartásba kerüljön be második utónevünk, illetve születésünk napja pontosításra kerüljön (adathelyesbítés), melyhez azonban bizonyos okiratok (pl. születési anyakönyvi kivonat) bemutatására van szükség. Nem kérhetjük azonban a jegyzőtől, hogy töröljön minket a nyilvántartásból, mert a személyiadat- és lakcímnyilvántartás jogszabállyal elrendelt adatkezelés. Töröltethetjük viszont magunkat az olyan nyilvántartásokból, amelyeket (pl. különböző kiadványokat küldő cégek) közvetlen üzletszerzési célból (direkt marketing) hoznak létre.
Az érintettet megilleti a tiltakozási joga, illetve jogainak megsértése esetére a bírósági jogérvényesítés lehetősége. Ezen felül az adatkezelő az érintett adatainak jogellenes kezelésével vagy a technikai adatvédelem követelményeinek megszegésével másnak okozott kárt köteles megtéríteni.
1.5. Az adatvédelmi biztos A személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos jog védelme érdekében az Országgyűlés – hat évre – adatvédelmi biztost választ. Az adatvédelmi biztos jogellenes adatkezelés észlelése esetén az adatkezelőt az adatkezelés megszüntetésére szólítja fel (az adatkezelő haladéktalanul köteles megtenni a szükséges intézkedéseket, és erről az adatvédelmi biztost 30 napon belül írásban tájékoztatni). Bárki az adatvédelmi biztoshoz fordulhat, ha véleménye szerint személyes adatainak kezelésével vagy a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogainak gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem érte, vagy annak közvetlen veszélye fennáll, kivéve, ha az adott ügyben bírósági eljárás van folyamatban. Az adatvédelmi biztos szerepe a tisztség létrejötte óta fokozatosan nő, szakmai véleményével a sajtóban, a különböző híradásokban nap mint nap találkozhatunk (utalunk itt például a különböző adóslistákra, a folyamatosan napirenden levő ügynöklistákra, hitelfelvételi minősítő nyilvántartásokra, amelyek kapcsán álláspontját kikérték).
Az adatvédelmi biztos az adatkezelők kötelező bejelentése alapján adatvédelmi nyilvántartást vezet. Az adatvédelmi nyilvántartás egyrészt az adatkezelések jogszerűségének ellenőrzésére szolgál, másrészt az érintettnek ad lehetőséget arra, hogy adatai kezeléséről tudomást szerezzen, különösen abban az esetben, ha információs önrendelkezési jogát közvetlenül nem gyakorolhatja.
129
VII. FEJEZET EURÓPAI UNIÓS ALAPISMERETEK
A fejezet tanulásával elérni kívánt képzési célok: A vizsgázó szerezzen átfogó alapismereteket az Európai Unió szervezetéről és működéséről. Ismerje az európai integráció célját és fejlődését, az EU felépítését és intézményrendszerét, a közösségi jog célját és jogforrásait. Ismerje az integráció működését biztosító közös politikák célját és eszközrendszerét, valamint az integrációs célok elérését finanszírozó EU költségvetés szerkezetét.
1. Az európai integráció kialakulása, fejlődése, az integráció célja Az Európai Unió napjainkban azon erőfeszítések összességét jelképezi, melyeket a közös Európa létrehozásának támogatói már 1950 óta folyamatosan tesznek. Az Unió olyan, számos szektort felölelő magas fokú integrációs képződmény, amely a 25 tagállam gazdasági, szociális és politikai területein, valamint az állampolgári jogok és a külkapcsolatok vonatkozásában fejti ki tevékenységét. Az Európai Unió olyan demokratikus európai országok családja, amelyek a békéért és a fejlődésért dolgoznak, és ez az együttműködés fél évszázada stabilitást, békét és jólétet teremt az európai kontinensen. Az Európai Unió alapja nem egy, az Egyesült Államokéhoz hasonló szövetség, nem is az ENSZ-hez hasonló kormányok közötti laza együttműködés. Az Európai Unió gyakorlatilag egyedülálló a maga nemében. Nem egy állam, amely a létező államok helyébe lép, de több mint bármely más nemzetközi szervezet. Az Uniót alkotó országok (a tagállamok) szuverenitásuk egy részéről lemondanak és azt közösen gyakorolják, így növelik erejüket és tesznek szert olyan befolyásra a világban, amellyel önállóan talán soha nem rendelkeznének. A szuverenitások közös gyakorlása azt jelenti, hogy a tagállamok bizonyos döntéshozó jogköreiket átruházzák az általuk felállított uniós intézményekre, s így születhetnek közérdekű témákban demokratikus, európai szintű döntések. Említettük, hogy az Európai Unió nem állam, ugyanakkor mégis saját jelképei vannak: zászlaja van, himnusza van (Beethowen IX. szimfóniájából az Örömóda) saját pénze van (euró), és elkészült az Unióa alkotmánya is, amely várhatóan – a tagállami ratifikációkat követően – 2006. november 1-jén lép hatályba.
1.1. Az európai integráció kialakulása Európa századokon keresztül gyakori és véres háborúk színhelye volt. Az I. majd a II. világháborút követően a nyugat-európai országok kezdték felismerni, hogy a nemzetek közötti ellenségeskedéseket és a háborús konfliktusokat az országok gazdasági, és politikai egyesítésével, vagyis az európai integráció létrehozásával lehet elkerülni. Európának egyesülnie kell, hogy visszanyerhesse erejét, és méltó szerepét a világpolitikában. E gondolatok jegyében hívták életre az alapító államok az európai integrációt, amely kezdetben az államok egy-egy gazdasági szektorban való együttműködését, majd a későbbiekben – a gazdasági fejlődés sikerein felbuzdulva – gazdasági és pénzügyi unióját és politikai együttműködését jelentette. Az európai integráció több évtizedes fejlődése létrehozott egy olyan gazdasági hatalmat, amelyből a kimaradás – a globalizálódó világban – a lemaradást, és ezzel együtt az esetleges elszigetelődés veszélyét jelentette a kint lévők számára, ezért az európai országok sorra jelezték csatlakozási szándékukat az integrációhoz. 130
1.sz. táblázat: Az Európai Unió tagállamai a csatlakozások sorrendjében 1951. Alapítók: Franciaország NSZK Olaszország Belgium Hollandia Luxemburg
1973. Csatlakozók: Egyesült Kir. Dánia Írország
1981. Csatlakozó: Görögország
1986. Csatlakozók: Spanyolország Portugália
1995. Csatlakozók: Ausztria Finnország Svédország
2004. Csatlakozók: Csehország Szlovákia Lengyelország Magyarország Észtország Lettország Litvánia Málta Ciprus Szlovénia
Az Európai Unió mai állapotában több szerződés egymásra épülése alapján működik. Az integrációban való együttműködés céljait, kereteit és szabályait a tagállamok az alapítószerződésekben határozták meg. Amikor a tagállamok az integráció elmélyítéséről, vagy újabb területre való kiterjesztéséről döntöttek, akkor ezt mindig egy új szerződésben szabályozták. Az 1951.-ben aláírt párizsi szerződés az Európai Szén- és Acélközösségről (ESZAK), a német szén és a francia vasérc közös piacának megteremtését tűzte ki célul azzal, hogy megszüntette az integrációba belépő tagországok között a vámokat a szénre és a kohászati termékekre. A szén és acél területén sikeresen működő közös piacnak a gazdaság további szektoraira történő kiterjesztéséről az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) létrehozó 1957es római szerződés rendelkezett. Szintén 1957-ben hozták létre a tagállamok az Európai Atomenergia Közösséget (Euratom). Így aztán összességében három integrációs szervezet jött létre, melyek közül az általános közös piac megteremtését célzó EGK létrehozása volt a legjelentősebb. A 90-es évek elején az integráció országai úgy gondolták, hogy Európa már nem engedheti meg magának, hogy csak gazdasági kérdésekkel foglalkozzon, ahhoz, hogy igazából fontos szereplővé váljon a világban, politikai integrációra is szükség van. Ezt a politikai integrációt indította el az 1992-ben elfogadott Maastrichti Szerződés, amely a tagállamok gazdasági együttműködésén túl célul tűzte ki az államok politikai együttműködését is. A szerződés a gazdasági együttműködés területén a gazdasági és monetáris unió létrehozásáról, a politikai unió keretében pedig a tagállamok közös kül- és biztonságpolitikai, valamint bel-és igazságügyi együttműködésének kialakításáról határozott. A kül- és biztonságpolitikának és a bel- és igazságügyeknek az integráció szintjére vitelével átalakult az integráció működése. Az alapító szerződéseket megreformálták, de megmaradt a három korábbi szerződés (az ESZAK, EGK és az Euratom) azzal a módosítással, hogy a területek bővülését jelezve a korábbi Európai Gazdasági Közösséget átnevezték Európai Közösséggé.
A Maastrichti Szerződés (1992) létrehozta az Európai Uniót, amely három pilléres szerkezetre épül. Az Európai Unió első pillére lett a korábban is létező három Közösség (ESZAK, EGK és Euratom), az Európai Közösségek, kibővítve a gazdasági integráció elmélyítéséből, azaz mindenekelőtt a gazdasági és monetáris unió bevezetéséből származó feladatokkal. A második és a harmadik pillér az új, kormányközi alapon működő kül- és biztonságpolitikai, valamint a bel- és igazságügyi együttműködések lettek. Az alapvető különbség az első és a második, illetve a harmadik pillér között az, hogy míg az első pillér működése közösségi modellen, az unió másik két pillérének működése kormányközi együttműködésen alapul. A közösségi modell lényege, hogy a tagállamok az első pillérben zajló gazdasági együttműködés területén hajlandóak szuverenitásuk egy részéről lemondani és azt az uniós intézményekre ruházni, amelyek így a Közösség érdekeit szolgáló nemzetek feletti döntésekkel biztosítják a gazdasági integráció működését és fejlődését. A második és harmadik pillérben a tagállamok azonban nem hajlandóak lemondani szuverenitásukról, ezért ebben a pillérben csak a tagállamok teljes konszenzusával hozhatók döntések és az uniós intézmények hatásköre csak korlátozottan érvényesül.
131
1 .sz. ábra: Az Európai Unió felépítése a Maastrichti Szerződés után
Európai Unió
1. pillér
2. pillér
3. pillér
Európai Közösségek
Közös kül- és biztonságpolitika
Bel-és igazságügyi együttműködés
• ESZAK • EGK → EK • EURATOM
1.2. Az integráció célja: az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő (személyek) szabad áramlása Az európai országokat a tartós béke és biztonság megteremtése motiválta az integráció életre hívásában, és ezt a célt a tagállamok a gazdasági integrációval, vagyis a közös piac megteremtésével kívánták elérni. A közös piac, amelyet később az egységes piac (vagy belső piac) fogalma és célkitűzése váltott fel, a kezdetektől fogva mind a mai napig az európai integráció létrehozásának és működtetésének meghatározó oka, fő hajtómotorja. Az egységes piac olyan terület, ahol az áruk, a szolgáltatások, illetve a tőke és a munkaerő (később: személyek) szabadon, korlátozások nélkül áramolhatnak. Az integráció fejlődésével e négy tényező – amit a négy alapszabadságnak is nevezünk – mindinkább kiteljesedett, és fejlődésük napjainkban is tart.
1.3. Az integráció fejlődése Az európai integráció több mint ötvenéves fennállása alatt az integrációs fejlődés különböző – egyre szorosabb együttműködést jelentő – lépcsőfokain haladt keresztül. 2. sz. ábra: Az európai integráció fejlődésének formái
egységes piac vámunió
gazdasági unió
politikai unió
közös piac
132
Az ötvenes években a tagállamok együttműködése a vámunióval kezdődött, majd a közös piaccal, és a nyolcvanas évektől az egységes piac programjával folytatódott. A kilencvenes években és az ezredfordulót követően pedig a gazdasági unió és a politikai unió célkitűzésével halad előre. Az integrációs szintek közül a vámunió volt a kezdeti lépcsőfok, melyben a vámunió mellett elkötelezett országok az egymás közötti kereskedelmükben megszüntetik az export- és importvámokat, az áruk behozatalához és kiviteléhez kapcsolódó adókat, és a termékek kereskedelmét korlátozó mennyiségi kvótákat (eltörlik az exportra és az importra vonatkozó mennyiségi korlátozásokat). Emellett a tagállamok közös kereskedelempolitikát folytatnak, azaz minden külső országgal közös alapon, közös vámtarifák alapján kereskednek. Ez azt jelenti, hogy ha az Európai Unió egyik országába akar bevinni egy terméket valaki, pl. Oroszországból, akkor teljesen mindegy, hogy azt a terméket Finnországba vagy Lengyelországba viszi-e be, ugyanazt a vámot kell megfizetnie. Ha pedig egy helyen már megfizette a vámot, akkor a vámunión belül szabadon viheti a terméket az országok között. A tagországok között azonban a belső határok még fennállnak, mert az ÁFA-terhek egységesítése az országok között nem történt meg, így regisztrálni kell, hogy az áru melyik országba érkezik értékesítés céljából.
A közös piac, és annak továbbfejlesztett változata az egységes piac lényege a négy alapszabadságnak, vagyis az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlásának a biztosítása. Az egységes piac azért jelenti az integráció magasabb fokát, mert a tagállamok – egy erőteljes jogharmonizációs munkával – a négy alapszabadság szabad áramlását akadályozó egyéb, nem kereskedelmi jellegű akadályokat is felszámolják. A négy alapszabadság érvényesülésének útjában álló akadályokat három csoportba szokták sorolni: fizikai akadályok, technikai akadályok, és fiskális akadályok. A fizikai akadályok felszámolása körében megszüntették pl. a határellenőrzéseket, vagyis a határok átlépésekor nem ellenőrzik az áruszállító kamionok, tehervonatok rakományát, ezáltal lerövidül a szállítási idő, és lehetővé teszi olyan áruk kereskedelmét a tagállamok között, ami korábban, a határokon való több napos veszteglések miatt nem volt lehetséges. A technikai akadályok felszámolása körében a tagállamok egységesítették, vagy kölcsönösen elismerték az áruk minőségéhez kötődő műszaki, biztonsági, egészségügyi, környezetvédelmi előírásokat, hiszen eltérő előírások esetén nem lehet a termékeket egy másik tagállamban forgalmazni. De vonatkozik az előírások egységesítése vagy kölcsönös elismerése pl. a szakképzettségekre is, hiszen csak akkor tud valaki egy másik tagállamban munkát vállalni, ha a hazájában szerzett képesítését ott is elismerik. A fiskális akadályok felszámolása körében a tagállamok eltérő adózási szabályaikat közelítették egymáshoz. Elsősorban az ún. közvetett adóknál szükséges egyfajta közelítés, hiszen az ÁFA eltérés, a fogyasztási adó eltérése, igencsak akadályozni tudja főleg a termékeknek, de akár más tényezőknek is a szabad mozgását.
Az egységes (belső) piac továbbfejlesztése két úton történhet: gazdasági és politikai úton. A gazdasági unió azt jelenti, hogy a tagállamok gazdaságpolitikáikat először elkezdik koordinálni, majd harmonizálni, végső soron pedig egységesíthetik is őket. A gazdaságpolitikák harmonizálásához a monetáris politika harmonizálása (a valutaárfolyamok ingadozása miatt fellépő piaci zavarok kiküszöbölése érdekében), közösségi szintre emelése, illetve a közös pénz bevezetése volt az első lépcsőfok. A monetáris politika egységesítése azonban csak úgy lehet sikeres, ha közben a többi gazdaságpolitikánál (különös tekintettel a nemzeti költségvetési politikákra) is van egyfajta szoros koordináció, mert különben komoly gazdasági zavarok jöhetnek létre. Ezért a monetáris unió bevezetésének szükségszerűen együtt kell járnia a többi gazdaságpolitika közelítésével, ami elvezet a gazdasági unió létrejöttéhez. Az EU számára az ezredforduló legnagyobb kihívása a Maastrichti Szerződésben lefektetett monetáris unió megvalósítása volt. 1999. január 1-én sikerült útjára indítani az európai közös pénzt. Az euró készpénzforgalomba való bevezetése 2002. január 1-én következett be 12 EU-tagállam részvételével (Dánia, az
133
Egyesült Királyság és Svédország kimaradt), ami azt jelentette, hogy 2002. február végéig kivonták a forgalomból a 12 érintett tagállam nemzeti valutáit és az euró vált az egyetlen hivatalos fizetőeszközzé.
A politikai unió azt jelenti, hogy a tagállamok a kormányzás és a törvényhozás jelentős részét átviszik a közösségi szintre, vagyis hajlandóak korlátozni a szuverenitásukat és képesek e hatásköreiket más országokkal közösen, megosztottan gyakorolni. A politikai unió megvalósítása érdekében a tagállamok közös kül- és biztonságpolitikai, valamint bel- és igazságügyi együttműködésről döntöttek. Az integrációs szintek közül mára az Európai Unió elérte az egységes piac szintjét. Ezen felül a gazdasági unión belül létrejött a monetáris unió és bevezetésre került a közös pénz, továbbá a gazdaságpolitikák harmonizálása is megkezdődött. A politikai unió tekintetében szoros belés igazságügyi együttműködés folyik, megszűnt, pl. a belső határellenőrzés, szabadon mozognak a személyek az Unión belül, szoros rendőrségi és bűnügyi együttműködés van. A kül- és biztonságpolitikában elindultak a tagországok egy közös politika felé, igaz itt még számos teendő van a továbbiakban is, hogy az EU egyetlen hangon tudjon megjelenni a világpolitikában 2004 májusától új korszak kezdődött az Európai Unió életében. A tagországok létszámának 25-re történő bővítése kihívások elé állítja az EU-t az integráció működőképességének biztosítása területén, illetőleg számos olyan gazdasági, politikai és szociális kihívás előtt áll – mint a Gazdasági Unió kiépítése, a közös pénz az euró kiterjesztése az új tagállamokra, a tagországok gazdasági versenyképességének javítása - amelyek szükségessé teszik az integráció további mélyítését. Ugyanakkor a bővítési folyamat is folytatódik. Bulgária és Románia belépése az Unióba várhatóan 2007-ben valósulhat meg. Törökország és Horvátország pedig tagjelölt országokként, a csatlakozási tárgyalások megkezdésére várnak.
1.4. A négy alapszabadság fejlődése Az integráció fejlődése természetesen hatással volt a négy alapszabadságra is, melyek fokozatos fejlődése mind a tagállamok fejlődését, mind a közösségi szabályozást befolyásolta. Tekintsük át most a négy alapszabadság működésének lényegét és fejlődési folyamatát. 1.4.1. Az áruk szabad mozgása Az egységes piac koncepciójának lényege, hogy az EU egyetlen gazdasági térség, amely hasonlóan működik egy nemzeti piachoz. Éppen ezért az áruk szabad mozgása talán a legfontosabb feltétele nemcsak az egységes piac, de az egész EU működésének. Az áruk szabad áramlását, azaz a termékek szabad kereskedelmét az EU-n belül a vámunió (az előző 1.3. bekezdésben kifejtve), és a tagállamok közötti mennyiségi korlátozások eltörlése biztosítja. A fejlődést a továbbiakban a diszkriminatív adóztatás tilalma, a közös külső vámtarifák meghatározása, a mennyiségi korlátozások és az azokkal azonos hatású intézkedések eltörlése, valamint a belső határok eltörlése teljesítette ki.
134
1.4.2. A szolgáltatások szabad áramlása A szolgáltatások szabad áramlását azoknál a szolgáltatásoknál kell biztosítani, amelyek valamely határon átnyúló elemet tartalmaznak, azaz amelyek esetében az, aki a szolgáltatást nyújtja, és az, aki igénybe veszi, nem azonos tagállamban honos (pl. ha egy francia biztosító közvetlenül német ügyfelekkel köt életbiztosítási szerződést). A szolgáltatások szabad áramlásának alapelve érinti mindazokat a személyeket vagy cégeket, akik az Unió valamely tagállamában ipari, kereskedelmi, szakipari tevékenységet végeznek, vagy akik más tagállam szolgáltatásait kívánják igénybe venni. A tagállamok nem állíthatnak fel eltérő feltételeket azon szolgáltatók számára, akik egy másik tagállamból végzik tevékenységüket, illetve azon személyek számára, akik egy másik tagállamban vesznek igénybe szolgáltatásokat. Ma már szinte minden fontosabb szolgáltatási terület liberalizált (pl. banki-, pénzügyi-, légiközlekedési-, telekommunikációs szolgáltatások), ami azért is nagy jelentőségű, mert az Unió aktív lakosságának nagy része ebben a szektorban dolgozik. 1.4.3. A tőke szabad áramlása Az európai integráció valamennyi országában biztosított a tőke szabad áramlása és az országhatárokon átnyúló kifizetés lehetősége. Ezeket a Római Szerződés eredetileg csak kiegészítő szabadságként kezelte, ami a munkaerő szabad mozgásával merült fel. (A tőke szabad áramlása a munkaerő, az áruk, valamint a szolgáltatások szabad mozgásából származó ellenértékek kifizetésének szabad áramlását jelenti.) Az egységes piac létrejöttével nyílt mód a továbbfejlesztésére, mert a tőkemozgásokat akadályozó szabályozásokat ekkor számolták fel. Tehát már nem hozhatók olyan nemzeti törvények, amelyek akadályozzák az egyes tagországok közötti tranzakciókat, vagy amelyek a nemzetiségi hovatartozás vagy a lakóhely szerint eltérő eljárást engednek meg. Így a részvényekkel és értékpapírokkal az országhatárokon át szabadon lehet kereskedni, és szabadon lehet többek között számlát vezetni, pénzt átutalni vagy hitelt felvenni egy másik tagországban működő bankból. Az integráción belül szabadon lehet cégekbe vagy ingatlanokba beruházni (pl. lakás, nyaraló, termőföld vásárlás más tagállamban, új vállalatok alapítása, meglévő vállalatok felvásárlása más tagállamban). 1.4.4. A személyek szabad áramlása A Római Szerződés csak a gazdaságilag aktív személyek, vagyis a munkavállalók, önálló tevékenységet folytatók és a szolgáltatást nyújtók (és családtagjaik) szabad áramlását garantálta (munkaerő szabad áramlása). A Maastrichti Szerződés (1992) tette alapjoggá az Unió minden polgára számára gazdasági aktivitásuktól függetlenül a mozgásszabadságot, ettől kezdve beszélhetünk a személyek szabad áramlásáról. Azóta az Unió minden polgárát megilleti a szabad költözködés és a szabad mozgás joga az Unió területén. A szabad mozgás azt jelenti, hogy a tagállamok állampolgárai mindenfajta korlátozás nélkül átléphetik bármely tagállam határát, és 3 hónapig szabadon utazhatnak és tartózkodhatnak egy másik tagállamban. Három hónapon túlmenően is érvényes ez a szabadság, akkor azonban tartózkodási engedélyt kell kérni. A szabad mozgást megkönnyíti, hogy a Schengeni Egyezménnyel 1 gyakorlatilag megszűnt a személyforgalom ellenőrzése a tagállamok között, 1
A Schengeni Egyezmény értelmében megszűnt az Unión belül a határok ellenőrzése, az ellenőrzés a külső határokra került át, ami közös vízum-, menekültügyi és határellenőrzési szabályok elfogadásával járt együtt. Ez az együttműködés maga után vonta a rendőri, a vámügyi és a bírói szervek közötti szorosabb koordináció igényét, melynek következményeként átfogó információs rendszert, az ún. Schengeni Információs Rendszert állították fel.
135
viszont szigorodott az ellenőrzés az Unió külső határain. A személyek szabad áramlása jelenti a munkaerő szabad mozgását is, ami azt jelenti, hogy bárki jelentkezhet egy másik tagállamban meghirdetett munkára, önálló vállalkozást alapíthat egy másik tagállamban, és mindezek során akár a munka díjazására, akár a munka feltételeire vonatkozóan mindenféle hátrányos megkülönböztetés tilos vele szemben. Ez azt jelenti, hogy a munkavállaló a tagállami állampolgárokkal egyenlő javadalmazásra, társadalombiztosítási (nyugdíj és egészségügyi) ellátásra és szociális juttatásokra jogosult. A munkaerő és a személyek szabad áramlását akadályozó tényezők lebontása – néhány kivételtől eltekintve – megtörtént. A gyakorlatban meglévő bizonyos akadályok miatt azonban (pl. a tartózkodási engedélyek kiállításának adminisztratív eljárás-módja, a szakképzettség összehasonlíthatóságának és kölcsönös elismerésének nehézségei, a kisvállalkozások alapításának eltérő szabályai, nyelvtudás hiánya stb.) viszont a munkaerő szabad mozgása és tetszőleges helyen való tartózkodása az integráción belül még mindig korlátozott. A különböző akadályok felszámolása lassan halad és részben emiatt, részben az alacsony európai mobilitási hajlandóság következtében az EU munkaképes lakosságának csupán 2%-a dolgozik más tagállamban.
A belső határok lebontásához és a személyek szabad mozgásához kapcsolódik, hogy a biztonság fenntartása érdekében a tagállamok közös szabályokat fogadtak el a vízumpolitika, a menekültügy és a külső határellenőrzés területén, valamint a polgárjogi igazságszolgáltatási együttműködés területén is.
136
2. Az Európai Unió felépítése és fő intézményei Az Európai Unió lényege, hogy a tagállamok szuverenitásuk egy részéről lemondanak és átruházzák azt az Unió intézményeire, vagyis a tagállamok bizonyos döntéshozó jogköreiket átruházzák az általuk felállított intézményekre, s így születhetnek közérdekű témákban demokratikus, európai szintű döntések. Az Európai Unió fő intézményei: • az egyes tagállamokat képviselő Európai Unió Tanácsa, • a tagállamok állam és kormányfőiből álló Európai Tanács, • az Európai Unió polgárai által közvetlenül megválasztott és őket képviselő Európai Parlament, • az Unió érdekeit képviselő Európai Bizottság, • a közösségi jog érvényesülését biztosító Európai Közösségek Bírósága. Az EU döntéshozatali és működési mechanizmusait alapvetően ezek a szervek biztosítják. 2.1. Az intézmények feladata és hatásköre az Unió I. pillérében Az EU döntéshozatali és működési mechanizmusait alapvetően e szervek biztosítják. A Bizottság javaslattevő, döntés-előkészítő, jogkezdeményező feladatokat lát el. A legfőbb döntéshozó, jogalkotó szerv a Tanács, amely mellett a Parlament részben társdöntéshozóként, társjogalkotóként, részben konzultatív és ellenőrző testületként működik. E három szerv munkáját egészíti ki a Bíróság, amely ügyel a közösségi jog betartására, egységes alkalmazására és zökkenőmentes érvényesülésére. 2.1.1. Az Európai Unió Tanácsa A Tanács az Unió legfőbb döntéshozó testülete. Ez az intézmény több elnevezéssel is ismert, így nevezik Tanácsnak, Uniós Tanácsnak és Miniszterek Tanácsának is. A Tanács a tagállamok nemzeti érdekeit képviseli, munkájában a tagállamok egy-egy minisztere vesz részt (ezért is hívják Miniszterek Tanácsának). Az, hogy melyik miniszter (pénzügy, külügy, mezőgazdasági) vesz részt a Tanács ülésén, a napirenden levő témáktól függ. Ha például a Tanács mezőgazdasági kérdésekről vitatkozik, akkor a tagállamok mezőgazdasági miniszterei vesznek részt az ülésen, amelyet a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Tanács megnevezés illet. A Tanács összesen kilencféle összetételben működhet: • Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa • Gazdasági és Pénzügyi Tanács (“ECOFIN”) • Igazságügyi és Belügyi Tanács • Foglalkoztatási, Szociálpolitikai, Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Tanács • Versenyképességi Tanács (belső piac, ipar, idegenforgalom és kutatás) • Közlekedési, Hírközlési és Energia Tanács • Mezőgazdasági és Halászati Tanács • Környezetvédelmi Tanács • Oktatási, Ifjúsági és Kulturális Tanács A legfontosabb, koordináló szerepet az ún. Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa játssza, mely gyakorlatilag a külügyminiszterek tanácsát jelenti. Az Általános Ügyek Tanácsa mellett nagyon fontos szerepe van még a Gazdasági és Pénzügyminiszterek Tanácsának, amelyet röviden ECOFIN-nek neveznek, továbbá a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Tanácsnak, ezek általában havonta üléseznek, a többi szektorális Tanács szükség szerint, évente kb. 2-6 alkalommal ülésezik.
137
A Tanács székhelye Brüsszel, üléseinek száma évente mintegy 80-90. A COREPER és a tanácsi munkacsoportok A Miniszterek Tanácsa az Unió egyik legfontosabb döntéshozó testülete. Az elvégzendő munka mennyiségéhez képest viszont keveset ülésezik, – a néhány havonta megrendezett pár napos tanácskozás nem alkalmas a döntések megfelelő átbeszélésére – ezért a Tanács döntéseinek előkészítését, a Tanács munkájának segítését az Állandó Képviselők Bizottsága, az ún. COREPER látja el. Brüsszelben minden tagállam állandó képviseletet tart fenn, amelyek uniós szinten képviselik és védik nemzeti érdekeiket. A képviseletek élén az adott ország EU nagykövete áll. Ezek a nagykövetek (más néven állandó képviselők) hetente üléseznek az Állandó Képviselők Bizottságában (COREPER 2). A COREPER feladata a tagállamok kormányai és az EU intézményei közötti kapcsolattartás is. A COREPER munkáját témák szerint elkülönült, további mintegy 250 állandó, illetve ideiglenes jelleggel működő munkacsoport segíti. A Tanács soros elnöksége A Tanács soros elnöki tisztét félévente más és más ország látja el, azaz minden uniós tagállam saját elnöksége alatt felelős a Tanács napirendjéért, 6 hónapig elnököl annak ülésein, támogatja a jogi és politikai döntéseket, és tárgyal a tagállamok közötti kompromisszumokról. 2. sz. táblázat: A Tanács soros elnökségi menetrendje 2005-2015 között 3 2005/I. Luxemburg 2005/II. Egyesült Királyság 2006/I. Ausztria 2006./II. Finnország 2007/I. Németország 2007/II. Portugália
2008/I. Szlovénia 2008/II. Franciaország
2011/I. Magyarország 2011/II. Lengyelország
2014/I. Görögország 2014/II. Olaszország
2009/I. Cseh Köztársaság 2009/II. Svédország 2010/I. Spanyolország 2010/II. Belgium
2012/I. Dánia 2012/II. Ciprus 2013/I. Írország 2013/II. Litvánia
2015/I. Lettország 2015/II. Luxemburg
Döntéshozatal a Tanácsban A jogalkotás során a döntéshozatal kétféleképpen történik a Tanácsban: egyhangúlag vagy minősített többséggel. Egyhangúlag (konszenzussal) olyan kérdésekben döntenek, amelyeknél a tagállamok mindeddig nem voltak arra hajlandóak, hogy szuverenitásukat oly mértékben korlátozzák, hogy lemondjanak a vétójogukról. Az esetek nagy többségében azonban ma már az a jellemző, hogy ún. minősített többségi szavazási eljárással döntenek. Ez azt jelenti, hogy minden tagállamnak meghatározott számú szavazati súlya van népességük méretének megfelelően. 2.1.2. Az Európai Tanács Az Európai Tanács az EU tagállamainak állam- és kormányfői testülete. Az Európai Tanács nagyhorderejű, stratégiai kérdésekben dönt, valamint meghatározza az EU általános politikai irányvonalát. Az Európai Tanács a tagállamok közötti kompromisszumok megkötésének is 2
A COREPER elnevezés az Állandó Képviselők Bizottságának francia rövidítéséből származik (COmitté des REpresentants PERmanents). 3 A táblázatba foglalt ismeretek csak tájékoztató jellegűek, a vizsgán nem kell tudni.
138
színtere. Az Európai Tanács nem azonos az Európai Unió Tanácsával, melyen a tagállamok miniszterei üléseznek, és amely az Európai Parlamenttel együtt alkotja a közösségi jogszabályokat. Nem azonos az Európa Tanáccsal sem, amely az Európai Unión kívüli nemzetközi szervezet, oktatással, kultúrával és az emberi jogok védelmével foglalkozik.
Az Európai Tanács évente négyszer ülésezik. Elnöke az Uniós Tanács soros elnökletét ellátó tagállam államfője vagy miniszterelnöke. Az európai integrációval kapcsolatos minden lényeges döntést az Európai Tanács hoz meg. Dönt a szerződések és intézmények reformjáról, az európai költségvetés finanszírozásáról, az Európai Unió bővítéséről, Európa nemzetközi téren elfoglalt álláspontjáról stb. Az Európai Tanács döntéseinek jelentős politikai súlya van, mivel a tagországok akaratát fejezi ki, jogalkotói hatásköre azonban nincsen. 2.1.3. Az Európai Bizottság A Bizottság az Unió egyik legfontosabb intézménye. Az Európai Bizottság az EU döntéselőkészítő, javaslattevő szerve, mely ellát döntéshozói, végrehajtói, ellenőrzői és képviseleti feladatokat is. Feladata az Unió egésze érdekének képviselete. Tagjai a biztosok, ugyan az egyes tagállamokból érkeznek, de függetlenek az országuktól, és kötelesek az alapján döntéseket hozni, hogy mi az érdeke az Európai Unió egészének. A Bizottság székhelye Brüsszel. 2004. május 1-jétől (az új tagállamok csatlakozásával), minden tagállam egy biztost jelölhet a Bizottságba, így a Bizottság jelenleg 25 tagból álló, kormányszerűen működő testület. A Bizottság hivatali struktúrája a biztosok felügyelete alá tartozó Főigazgatóságokból (minisztériumhoz hasonló szervezetek, pl. mezőgazdasági, közlekedési, belső piaci főigazgatóság), illetve az azokhoz hasonló szolgálatokból, hivatalokból (pl. Kiadványok Hivatala, Fordítási Szolgálat stb.) áll. A Bizottság feladatai A Bizottság, mint az EU kezdeményező és javaslattevő szerve, kizárólagos joggal rendelkezik a jogalkotási javaslatok beterjesztésére a döntéshozó szervek, így a Tanács és a Parlament elé. Szűk körben jogalkotói hatáskörrel is rendelkezik (a Szerződésekben meghatározott területeken). A Bizottság a közösségi jog fő végrehajtója is, hiszen a bizottság feladata a vámunió, a szektorális politikák, a költségvetés és a speciális pénzalapok és politikák működtetése. A Bizottság a „Szerződés őre”, feladata, hogy fellépjen minden olyan esetben, amikor valamelyik tagállam, vállalat vagy magánszemély megsérti a közösségi jogból fakadó kötelezettségeit. A Bizottság kezdeményező szerepet tölt be a közösségi költségvetést illetően, mivel hatáskörébe tartozik az EU költségvetésének előkészítése, valamint a Tanács és Parlament elé terjesztése. A Bizottság felelős az Európai közösségek külső képviseletéért. A Bizottság képviseli az Európai Közösséget egyes gazdasági jellegű nemzetközi szervezetek munkájában is (pl. OECD, WTO).
139
2.1.4. Az Európai Parlament A Parlament fő feladata, hogy képviselje az Unió polgárainak érdekeit a közösségi döntéshozatalban, és felügyelje az EU intézményeinek demokratikus működését. Az Európai Parlament az Európai Unió tagországainak 450 millió lakosát képviseli. Ez az EU egyetlen olyan intézménye, amelyet a polgárok közvetlenül választanak meg. Az Európai Unió minden polgára szavazhat és indulhat az európai parlamenti választásokon abban az országban, amelyben lakik, még akkor is, ha nem állampolgára az adott országnak. A Parlamentnek jelenleg 732 képviselő a tagja, melyből Magyarországnak 24 képviselői hely jutott. Az egyes tagállamokat megillető képviselői mandátumok száma népességarányosan tevődik össze. A Parlamentben a képviselők frakciókat alkotnak, melyhez nem a nemzeti hovatartozás, hanem a politikai meggyőződésük alapján csatlakoznak. Mint minden parlament, az Európai Parlament is három alapvető jogkörrel rendelkezik: • Jogalkotói jogkör, • Politikai kezdeményező jogkör, • Politikai ellenőrző szerep. A Parlament jogalkotói jogköre az elmúlt évtizedekben nagy fejlődésen ment keresztül. Ma már elmondható, hogy a Parlament a Tanács mellett társ-jogalkotó, társ-döntéshozó szerv, mert a Tanács által meghozott döntések mintegy kétharmadának meghozatalában a Parlament társjogalkotóként működik közre. A Parlament politikai kezdeményező jogkörében – amennyiben a képviselők úgy ítélik meg, hogy egy adott kérdésben szükséges lenne döntéseket hozni – felkérheti a Bizottságot, hogy készítse el és terjessze a Tanács elé az adott jogszabály-tervezetet. A Parlament a jogalkotásban és döntéshozatalban játszott szerepén túl alapvető funkciót tölt be a közösségi intézmények politikai ellenőrzésében. Ebből a jogköréből adódóan jóváhagyja a Bizottság elnökének, majd az egész Bizottságnak a kinevezését, felügyeleti jogkört gyakorol a Bizottság tevékenysége felett, és bármely közösségi intézmény működéséről jelentést, tájékoztatást kérhet. A Parlament speciális működésű, háromlaki intézmény, amelynek ugyan hivatalosan Strassbourg a székhelye, de emellett Brüsszelben és Luxemburgban is működik. 2.1.5. Az Európai Közösségek Bírósága Az Európai Közösségek Bíróságát alapvetően azért hozták létre, hogy érvényesüljön a közösségi jog betartása. A Bíróság még inkább, mint a Bizottság, valódi nemzetek feletti szervként működik, a tagállamok érdekeitől teljesen függetlenül. Fő feladatának ellátásával a közösségi jog értelmezésével (a közösségi jog és a nemzeti jog viszonyának tisztázásával, a szerződések jogilag pontatlan fogalmazása miatti joghézagok kitöltésével) kiemelkedő szerepet játszik az integráció fejlődésében. A Bíróságnak ellenőrző funkciója is van, mégpedig az, hogy a különböző intézmények a szerződésekben lefektetett hatásköreik szerint járjanak el. A Bíróság 25 bíróból áll (minden tagállam 1 bírót delegál), akiket a tagállamok kormányainak beleegyezésével választanak 6 évre. A bírák felét félidőben, tehát 3 évente kicserélik, illetve újraválasztják. A bírák saját körükből választják meg a Bíróság elnökét. A Bíróság munkáját 8 140
főtanácsnok is segíti, kinevezésük és státuszuk a bírákéhoz hasonló. 1989-ben létrehozták az Elsőfokú Bíróságot annak érdekében, hogy tehermentesítsék az Európai Közösségek Bíróságát, és hogy az elsődleges feladatára, a közösségi jog egységes értelmezésére tudjon koncentrálni. Így született meg az Elsőfokú Bíróság, amely szintén 25 bíróból áll és az Európai Közösségek Bíróságához hasonlóan működik. Az Elsőfokú Bíróság ítéletei megfellebbezhetők az Európai Közösségek Bíróságánál, az utóbbi ítéletei azonban megfellebbezhetetlenek. Az Európai Közösségek Bírósága és az Elsőfokú Bíróság székhelye Luxemburg.
2.2. Döntéshozatal és jogalkotás az Európai Unió I. pillérében Az intézmények szerepének, működésének összefoglalásaképpen vizsgáljuk meg az Európai Unió döntéshozatali eljárását. Az intézményi struktúra központi szereplője és egyben a legfőbb döntéshozó szerve az Európai Unió Tanácsa, mely döntéshozatal során a tagállamok kormányainak érdekeit képviseli a. A Tanács mellett – a döntések megszületése szempontjából – a második kulcsintézmény az Európai Bizottság, amely a közösségi érdekek képviseletét látja el, és az a szerepe, hogy a döntéseket előkészítse, kezdeményezze. A harmadik kulcsintézmény az Európai Parlament, amelyet a tagállamok polgárai közvetlenül választottak, így tevékenységében a politikai érdekekkel átszőtt állampolgársági érdekek jelennek meg. E három intézmény hozza a döntések nagy részét úgy, hogy a döntéseket az Európai Bizottság kezdeményezi, a Tanács és a Parlament pedig dönt azok elfogadásáról. Ez két módon történhet: az első szerint a Tanács egyedül hoz döntéseket úgy, hogy csak meghallgatja a Parlament véleményét, a másik eset azonban az, amikor közösen, együtt hoznak döntéseket. A tendencia az, hogy egyre több kérdésben a Tanács és a Parlament együtt hoz döntéseket.
3. A közösségi jog Egy kikényszerítő erővel bíró jogrendszer képezi az alapját minden állam működésének. Bár az Európai Unió távolról sem tekinthető egy államnak, de a tagállamok által ráruházott feladatok jellegükben hasonlóak egyes állami feladatokhoz, és ezek végrehajthatósága szükségessé tette egy önálló jogrendszer létrehozását. A közösségi jog az Európai Unió működésének az alapja. Az európai integráció céljait – mint az egységes (belső piac) működtetése, a közös pénz bevezetése, a gazdaságpolitikák harmonizálása – közös jog nélkül nem lehetne megvalósítani. E célból született meg tehát a közösségi jog. A közösségi jog ugyanakkor csak az egyik alkotó elemét képezi a közösség működésének, a célok elérését – a jog létrehozása mellett – a közös politikák és közösségi tevékenységek folytatása biztosítja. Az Európai Unió Maastrichtban történt létrehozásakor bonyolultabbá vált az integráció jogrendje, miután a közösségi jog mellett megjelent a második és harmadik pillér joga is, amelyek a közösségi joggal együtt alkotják az Unió jogát. Az EU három pillérében más-más jogrend érvényesül. A fejezet keretében csak az 1. pillérben működő közösségi joggal ismerkedünk meg
141
3.1. A közösségi jog forrásai A közösségi jog többféle forrásra épül. Megkülönböztetünk elsődleges és másodlagos jogforrásokat. Az elsődleges jogforrások között központi szerepet töltenek be az Európai Uniót, illetve a három Közösséget létrehozó alapítószerződések, illetve ezek módosító szerződései. Az összefoglalóan „Szerződések”-nek nevezett jogforrások hozták létre az európai integráció intézményrendszerét és biztosítják az EU működésének alapjait. Az elsődleges jogforrások közé soroljuk a csatlakozási szerződéseket is, valamint az ún. költségvetési szerződéseket. 3. sz. táblázat: A közösségi jog elsődleges jogforrásai 4 Elsődleges jogforrások: az alapító szerződések és módosításaik Szerződés Hatályba lépés ESZAK Párizsi Szerződés 1952. 07. 23. hatályát vesztette: 2002. 07. 23. 1958. 01. 01. EGK Római Szerződés → Európai Közösség (EK) Euratom Római Szerződés 1958. 01. 01. Egyesülési Szerződés 1967. 07. 01. Egységes Európai Okmány 1987. 01. 01. 1993. 11. 01. Maastrichti Szerződés (Európai Unióról szóló Szerződés) Amszterdami Szerződés 1999. 05. 01. Nizzai Szerződés 2003. 02. 01. Aláírás: 2004. 10. 29. Európai Alkotmányos Szerződés
Az Európai Uniót négy szerződés hozta létre. A három közösségi szerződés, az Európai Szénés Acélközösség (ESZAK), az Európai Közösség (EK) (korábban Európai Gazdasági Közösség), valamint az Európai Atomenergia Közösség (Euratom) szerződései, továbbá az Európai Uniós Szerződés. (Az ESZAK Szerződést 50 évre kötötték, ezért ma már csak három alapító szerződés van hatályban.) A Szerződések mindig a tagállamok közötti ún. kormányközi konferenciák eredményeként születnek meg. Ezek hagyományos diplomáciai tárgyalásoknak tekinthetők, ahol minden állam szuverén hatalomként jelenik meg. Ebből következően a kormányközi konferenciákon csak teljes konszenzussal születhetnek szerződések. A Szerződések csak a tagállamok ratifikációja 5 után léphetnek érvénybe. Az alapítószerződéseket több ízben módosították, a módosító szerződések rendelkezései beépülnek az alapító szerződésekbe, felülírják azok rendelkezéseit. Így pl. a Nizzai Szerződés nem egy önálló életet élő szerződés, rendelkezései beépülnek az alapító szerződésekbe, vagyis nem a Nizzai Szerződés van hatályban, hanem az azzal módosított EK Szerződés, Euratom Szerződés és EU-Szerződés. 6 Az Alkotmányszerződés hatályba lépése esetén az Euratom Szerződés kivételével hatályon kívül helyezné az eddigi elsődleges jogforrásokat, és így egységes alapszerződésként szolgálna a jövőben. 7 4
A táblázatba foglalt ismeretek tájékoztató jellegűek, a vizsgán nem kell őket tudni. A nemzetközi szerződés jóváhagyása az Országgyűlés részéről. 6 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról 252.o. (Magyar Országgyűlés 2005) 5
7
Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról 269.o. (Magyar Országgyűlés 2005)
142
A közösségi jog forrásai között a Szerződések mellett döntő szereppel bírnak az Unió saját jogi aktusai, az uniós intézmények által alkotott másodlagos jogforrások. A másodlagos jogforrások között megkülönböztetünk kötelező és nem kötelező jogforrásokat. Kötelező másodlagos jogforrások: a rendelet, az irányelv és a határozat. A nem kötelező másodlagos jogforrások az ajánlások és a vélemények. A rendelet és az irányelv a tagállamok jogrendszere egységesítésének és közelítésének, a jogharmonizációnak a legfontosabb eszközei. A tagállamok jogharmonizációs kötelezettségének célja az, hogy az egységes piac akadálymentes működése biztosított legyen. A közösségi jog egyéb forrásainak tekinthetők azok a nemzetközi egyezmények, amelyeknek a Közösség is részese (pl. GATT-WTO). Ide sorolhatók még a tagállamok között kötött egyes szerződések, valamint az Európai Bíróság esetjoga. A közösségi jog forrásának számítanak még a jog íratlan szabályai, az ún. általános jogelvek, mint például a jóhiszeműség elve vagy a diszkrimináció tilalma. Az EU teljes joganyagát összefoglaló néven acquis communautaire-nek, röviden acquis-nak, magyarul közösségi vívmánynak nevezzük. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás miatt fontos ez a fogalom, ugyanis bármelyik ország, amelyik csatlakozni akar az Európai Unióhoz annak az EU teljes joganyagát át kell vennie. Nem egyszerűen csak a jogszabályokat kell átvennie, hanem azokat alkalmaznia is kell. Ezért nehéz az Európai Unióhoz történő csatlakozás, ezért vesz igénybe éveket, hiszen ez egy jogi alkalmazkodási, adaptációs folyamat. Amikor az Európai Unió megkezdi a csatlakozási tárgyalásokat egy csatlakozni kívánó állammal, átvilágítja az állam teljes jogrendszerét, és összeveti a közösségi joggal, majd megállapítja, hogy hol vannak eltérések. Ezek után jogharmonizációs munka keretében kell az adott államnak az EU közösségi jogához felzárkóznia.
A közösségi jog a tagállamok belső jogrendjével sajátos viszonyban van, mert a közösségi jog elsőbbséget élvez a tagállamok jogszabályaival szemben. Az elsőbbségnek az a lényege, hogy ha a közösségi jog és a nemzeti jog összeütközése állapítható meg, akkor a közösségi jogot kell alkalmazni. A közösségi jog elsőbbsége az utóbb megszülető nemzeti jogszabályokkal szemben is érvényesül. A közösségi jog egy részére az is jellemző, hogy a tagállamok nemzeti jogában közvetlenül alkalmazandó, mint pl. a Szerződések és a rendeletek. A közösségi jog jelentős része közvetlenül hatályos a tagállamokban. Ennek az a lényege, hogy bárki a nemzeti bírósága előtt hivatkozhat a közösségi jogra és kérheti, hogy a nemzeti bíróság a közösségi jogra hivatkozva hozzon ítéletet.
3.2. Az Európai Alkotmány Az EU tagállamainak 25-re való bővülése felvetette az integráció új szerződéses kerete kidolgozásának szükségességét, amely közel hozza az Uniót a polgárokhoz és átláthatóbbá, egyszerűbbé és demokratikusabbá teszi az Unió intézményrendszerét és döntéshozatalát. Az Európai Alkotmány nem helyettesíti a tagállamok alkotmányait, hanem azokkal együtt érvényes. Az Európai Alkotmány egyetlen dokumentumként lép a legfontosabb (már létező) uniós szerződések helyébe, egyetlen alapdokumentumba foglalva azokat. Az alkotmány négy részből áll. Az első rész tartalmazza az Uniót meghatározó rendelkezéseket, célkitűzéseit, hatásköreit, döntéshozatali eljárásait és intézményeit. A második része az Alapjogi Charta, amely az uniós polgárok alapvető jogait határozza meg. Az alkotmány harmadik része az uniós politikákat és tevékenységeket tárgyalja, átvéve a jelenleg érvényben levő szerződések számos rendelkezését. A negyedik rész tartalmazza a záró rendelkezéseket, köztük az alkotmány átdolgozásának eljárásait és az alkotmány módosítását.
143
A hatályba lépéshez szükséges végső lépésként minden tagállamban parlamenti döntés vagy népszavazás erősíti meg az Unió eddigi legátláthatóbb és legdemokratikusabb módon létrejött új okmányát. A magyar Országgyűlés 2004. december 20-án megerősítette az Európai Alkotmányszerződést. Az Európai Alkotmány a tagállami ratifikációkat követően 2006. november 1-jén lép hatályba 8.
4. Az Európai Unió I. pillérének működése 4.1. Az EU I. pillérének közös politikái Az egységes piac, valamint a gazdasági és monetáris unió biztosítása érdekében átfogó és folyamatosan bővülő közösségi jogrendszer jött létre, amelyet kiegészít a tagállamok közös fellépése, ami közös politikákon és közösségi tevékenységeken keresztül valósul meg. Annak érdekében, hogy az egységes piac minden gazdasági szektorban zavartalanul tudjon működni, egységesen szabályozott és irányított közös politikákra van szükség. A közösségi politikák/tevékenységek kiegészítik a tagállamok e területeken folytatott nemzeti politikáit, fellépéseit, és céljuk, hogy közösségi szintre helyezzék azokat a feladatokat, amelyek ezen a szinten valósíthatók meg hatékonyabban. A közös politikák és a közösségi tevékenységek között az a különbség, hogy a közös politikák olyan területekre vonatkoznak, ahol a közösség döntési kompetenciája kizárólagos, míg a közösségi tevékenységek esetében a közösség és a tagállamok egyaránt rendelkeznek döntési hatáskörökkel. 2. sz. ábra: Az EU 1. pillérének közös politikái és közösségi tevékenységei
KÖZÖS POLITIKÁK: (kizárólagos közösségi hatáskörök)
KÖZÖSSÉGI TEVÉKENYSÉGEK:
Közös kereskedelempolitika
(megosztott hatáskörök)
Közös mezőgazdasági politika
Foglalkoztatás és szociálpolitika
Közös közlekedési politika
Környezetvédelem
Közös monetáris politika
TAGÁLLAMI HATÁSKÖR:
Közösségi versenypolitika
Iparpolitika
Regionális politika
Energiapolitika
Fogyasztóvédelem
Kutatás-fejlesztés Oktatás Kultúra
59
Az alábbiakban összefoglaljuk a legfontosabb közös politikák cél- és eszközrendszerét. 8
Az alkotmány életbelépési esélyeit rontja, hogy két tagállam – Franciaország és Hollandia – népszavazáson elutasította az alkotmány ratifikálását. Az alkotmány életbelépéséhez mind a 25 tagállam jóváhagyása szükséges, ezért a kialakult válságra ki kell dolgozni egy „B” tervet, a ratifikálási folyamatot azonban folytatni kell.
144
4.1.1. Kereskedelempolitika Az Unió kereskedelempolitikáján a külső, harmadik országgal folytatott kereskedelmét értjük, amibe a mezőgazdasági termékek kereskedelme nem tartozik bele (azt a mezőgazdasági politika szabályozza). Az Unió kereskedelempolitikája a vámunió létrejöttével 1970-ben lépett hatályba. Tartalma: • A tagállamok közös vámtarifákat fogadnak el, •
Közösen kötnek vám- és kereskedelmi megállapodásokat,
•
Egységesítik liberalizációs törekvéseiket és a kereskedelmük védelmét biztosító intézkedéseket.
Ennek értelmében tehát a tagállamok külön-külön már nem köthettek kétoldalú kereskedelmi megállapodásokat. A védelmi intézkedések is – dömpingellenes, piacvédelmi szabályozások – közösségi hatáskörbe tartoznak. A kereskedelempolitika fő letéteményese a Bizottság és a Tanács. A Bizottság itt rendelkezik az egyik legszélesebb önállósággal, végrehajtási és döntéshozatali hatáskörrel. 4.1.2. Közös mezőgazdasági politika A közös mezőgazdasági politika céljai: • • • • •
A mezőgazdaság termelékenységének növelése, A mezőgazdasági lakosság részére megfelelő életszínvonal biztosítása, A piacok stabilizálása, Az élelmiszer-ellátás folyamatos biztosítása, A fogyasztók számára a kínálat elfogadható árszínvonalon való biztosítása.
A célok megvalósítása érdekében létrejött a mezőgazdasági termékek egységes piaca, ami a mezőgazdasági termékek szabad kereskedelmét jelentette a tagállamok között. Az egységes (belső) piacon megtermelt áruk védelmet élveztek a külső államokból származó import áruval szemben, még akkor is, ha kétszer, háromszor többe került az előállításuk. (Vámokkal és mennyiségi korlátokkal akadályozták meg az olcsóbb import termékek beáramlását a belső piacra.) A mezőgazdaság egy-egy ágazatában közös piaci (agrárpiaci) rendtartást vezettek be, amely olyan piacszabályozó eszköz, mely tartalmazza az ágazat termékeinek előállítására, értékesítésére, feldolgozására és külkereskedelmére vonatkozó szabályokat valamennyi tagállamra vonatkozóan (pl. gabonafélék rendtartása, cukorpiaci rendtartás, zöldség- és gyümölcspiaci rendtartás, borpiaci rendtartás, tej- és tejtermékek piaci rendtartása stb.). A rendtartásokban évente meghatározták a termékek belsőpiaci árát, mely jelentős mértékben eltért – kétszer, háromszor is nagyobb volt – a világpiaci ártól. A belpiaci ár ilyen jelentős mértékű eltérése a világpiaci ártól a mezőgazdasági termelők életszínvonalának megfelelő (az iparból élők életszínvonalához közelítően) szinten tartását biztosította. A termékek jelentős részénél, ha túltermelés mutatkozott, és estek az árak, a közösség felvásárlási intervenciós (beavatkozás) kötelezettséget is vállalt, vagyis a termékfelesleget előre meghatározott áron felvásárolta. Ez a felvásárlási rendszer tulajdonképpen a termelőt túltermelésre ösztönözte. Mivel a közös agrárpolitika a magas belpiaci árak és a folyamatos túltermelés miatt hihetetlen kiadásokat jelentett az EU költségvetése számára (a költségvetés mintegy 70%-át a mezőgazdaság finanszírozására fordították), reformprogramok keretében számos intézkedés
145
történt a mezőgazdasági politika átalakítására. Így pl. jelentős mértékben csökkentették a mezőgazdasági termékek árait, számos termék esetében kvótarendszert vezettek be, vagyis korlátozták a megtermelhető termékmennyiséget, illetőleg olyan támogatási rendszert dolgoztak ki, amely többé nem függött a megtermelt mennyiségtől (és így nem ösztönzött túltermelésre).
A közvetlen termelői támogatás alapja a szántóterület vagy az állatállomány nagysága. Valamennyi tagállam esetében támogatási kvótákat határoznak meg, vagyis az összes szántóterület és állatállomány, illetőleg azok becsült terméshozama alapján megállapítják a tagállam uniós támogatási keretösszegét. A kvótarendszer a gazdálkodók számára semmiféle termelési korlátot nem jelent, viszont a kvóta feletti termelésre nem jár támogatás. A termelés ésszerű csökkentése érdekében kötelezően ugaroltatni is kell a gazdálkodóknak. Ezt szintén kompenzálják a közvetlen támogatással. Bevezettek még egyéb olyan intézkedéseket, mint a korkedvezményes nyugdíj, a környezetvédelmi beruházások támogatása, illetőleg az alternatív tevékenységek támogatása, ami azt jelenteti, hogy aki abbahagyja a mezőgazdasági termelést és pl. áttér a falusi turizmusra, annak segítenek az új tevékenység és gazdálkodás kiépítésében. A közös mezőgazdasági politika finanszírozására az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap szolgál.
4.1.3. Közös közlekedéspolitika Az Európai Unió egységes belső piacán a személyek, áruk, szolgáltatások szabad áramlása elengedhetetlenné tette a tagállami közlekedéspolitikák összehangolását. A közös közlekedéspolitika legfontosabb követelményei: • A közlekedés és szállítás biztonsága, • A közlekedés és szállítás gyorsasága, • A környezet károsításának lehető legnagyobb mértékű csökkentése. A közlekedéspolitikák keretében meg kellett teremteni a közös jogi és politikai kereteket, ami jelentette a nemzetközi és az átmenő forgalomra vonatkozó közös szabályok kidolgozását, illetve a közlekedési vállalatoknak más tagállamban történő üzletnyitási és működési feltételeinek biztosítását. A közös közlekedéspolitikának biztosítania kell a tagállami infrastruktúrák (közutak, vasúti pályák) közötti átjárhatóságot. Ezért született meg a transz-európai hálózatok (TransEuropean Network – TEN) projektje, amelynek keretében a több országon átmenő (transzeurópai jellegű) kiemelt európai forgalmi hálózatok fejlesztését támogatja az EU közös költségvetése. A közlekedés mellett a projekt a telekommunikáció és az energia hálózatok közös, a nemzeti határokon átnyúló fejlesztését is szolgálja. A koncepció célja, hogy összekapcsolják egymással a meglévő nemzeti, regionális hálózatokat, kiépítsék a hiányzó vonalakat, valamint felszámolják a periférikus régiók elszigeteltségét. 4.1.4. Közösségi versenypolitika A versenypolitika rendkívüli fontosságú az egységes belső piac működése szempontjából. Amikor létrejött az egységes piac, szabad versenyt feltételezett. Ezért tilossá vált minden olyan magatartás, ami korlátozza a piacot. Az egységes belső piac eredményes működését két szereplő versenytorzító magatartásai veszélyeztethetik: • a vállalkozások, és • a tagállamok, illetve azok kormányai.
146
A vállalkozások veszélyeztethetik a verseny körülményeit: • versenykorlátozó megállapodásokkal (pl. tisztességtelen beszerzési vagy eladási árak), • erőfölényes/monopol piaci pozícióval való visszaéléssel, illetőleg • monopol piaci pozíciót eredményező egyesülések (fúziók) létrehozásával. A tagállamok alapvetően állami támogatások (kedvezményes kamatú hitel, adókedvezmény, adómentesség stb.) vagy csak a gazdaság néhány szereplőjének (pl. az állami vállalatoknak) nyújtott különleges jogok biztosításával képesek a verseny torzítására. Bármilyen formájú tagállami támogatás nyújtása, amely korlátozza a versenyt, tilos. Vannak azonban kivételek, például amikor automatikusan vagy a Bizottság engedélye alapján nyújtható állami támogatás. Automatikusan nyújtható támogatás a fogyasztók számára szociális célból, illetőleg természeti katasztrófák és kivételes események következtében a helyreállításra. Engedély alapján nyújtható támogatás pl. a gazdaság fejlesztésére olyan területeken, ahol nagyon alacsony az életszínvonal vagy magas a munkanélküliség.
A versenypolitika megvalósulásában kiemelt szerepe van – mint láttuk – a Bizottságnak, mely a közösségi verseny őrének tekinthető. Feladatai közül a versenypolitika területén rendelkezik a legnagyobb önállósággal, döntéshozói, végrehajtói és a tagállamokat ellenőrző jogkörei vannak. 4.1.5. Közös monetáris politika A közös piac kiépítése során felmerült a kérdés, hogy elérhető-e a négy tényező szabad áramlása, ha a tagállamok önálló monetáris politikát folytatnak. Mivel az országok közti tranzakciókhoz szükség van a valuták átváltására, az árfolyamok bizonytalansága és az ingadozások kiszámíthatatlansága miatt a tényezők áramlása üzleti szempontból kockázatossá válhat. Ezért a közös monetáris politika egyik legfontosabb célkitűzése az árfolyamstabilitás megteremtése volt, amit a Maastrichti szerződést követően felváltott a közös valuta bevezetésének koncepciója (a tőke szabad áramlásának biztosítása érdekében). A közös pénz bevezetésének jelentősége, hogy általa kiszámíthatóbbá, tervezhetőbbé válnak a tagállamok közötti kereskedelmi ügyletek, gazdasági folyamatok, ez ösztönzően hat a gazdasági növekedésre és a foglalkoztatásra. Az árak összehasonlíthatóvá válnak, ami ösztönzően hat a versenyre, és ezen keresztül hatást gyakorol a gazdasági növekedésre és a foglalkoztatásra is. A gazdasági monetáris unióhoz, vagyis a közös pénz övezetéhez való csatlakozás feltételei az ún. maastrichti konvergencia kritériumok teljesítése. Ezekre a kritériumokra azért van szükség, mert a tagállamok egy inflációmentes, gazdasági kiszámíthatóságot biztosító közös pénz mellett kötelezik el magukat. A maastrichti konvergencia kritériumok a következők: • árstabilitás: Az infláció emelkedése a vizsgált évben 1,5 %-nál jobban nem haladhatja meg a három legalacsonyabb inflációs rátájú tagállam átlagindexét. • kamatok konvergenciája: A hosszúlejáratú kamatláb a vizsgált évben 2%-nál többel nem haladhatja meg a három legalacsonyabb inflációval rendelkező tagállam átlagát. • árfolyamok stabilitása: Az Európai Monetáris Rendszer árfolyammechanizmusán belül a nemzeti valutát az utóbbi két évben nem értékelik le. • stabil kormányzati pénzügyi pozíciók: A vizsgált évben a költségvetés deficitje a GDP 3 %-át, az államadósság pedig a GDP 60 %-át nem haladhatja meg.
Döntés született a közös pénz elnevezéséről, amely az euró lett, valamint a bevezetés 147
ütemezéséről is. Ezek szerint az euró 1999. január 1-jétől került bevezetésre az elszámolási rendszerben és 2002. január 1-jén került be a készpénzforgalomba. Mindazon tagállamoknak, melyek teljesítik a feltételeket, kötelező csatlakozni a közös pénz övezetéhez, azaz be kell vezetniük az euró-t. 4.1.6. Az EU regionális politikája Az Európai Unió regionális politikájának célja a tagállamok régióinak, gazdasági szektorainak, illetve társadalmi csoportjainak integrációját veszélyeztető gazdasági vagy társadalmi szerkezeti problémák, hiányosságok, lemaradások felszámolása, illetve csökkentése. Ezeknek a céloknak az elérését az EU a közösségen belüli speciális fejlesztési programok pénzügyi támogatásával segíti. Az Európai Unió elsősorban a Strukturális Alapokon, a Kohéziós Alapon és az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapon keresztül nyújt közösségi támogatásokat. A Strukturális Alapok A közös piac zökkenőmentes működéséhez szükség volt az elmaradott területek támogatására, amelyhez az Európai Unió négy pénzügyi alapot hozott létre, amelyet összefoglaló néven „Strukturális Alapok”-nak neveznek. A Strukturális Alapokhoz tartozik: • Az Európai Szociális Alap (1960), • Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap orientációs része (1962), • Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (1973), • Halászati Orientációs Pénzügyi Alap (1993). A Strukturális Alapokból munkahelyeket teremtő beruházások, infrastrukturális fejlesztések, humánerőforrás-fejlesztések (oktatás, szakképzés, tanácsadás) támogathatók. A Strukturális Alapok hétéves költségvetés alapján működnek (a magyarázata a költségvetés fejezetében). A hét évre szóló pénzügyi tervhez a Tanács meghatározza az adott ciklusra szóló célkitűzéseket, amelyre a Strukturális Alapokból támogatások nyújthatók. A 2000-2006-os időszakra vonatkozóan az alábbi célkitűzéseket fogadták el a Strukturális Alapok igénybevételéhez: 1. célkitűzés: a fejlődésben elmaradott területek fejlesztésének és szerkezeti átalakulásának támogatását szolgálja. E célkitűzés hatókörébe tartoznak azok a régiók, ahol az 1 főre eső GDP az uniós átlag 75%-át nem éri el. Az összes forrás mintegy 70%-át e célkitűzés keretében használják fel. (Magyarország mind a hét régiója az 1. célkitűzés alá tartozó terület.) 2. célkitűzés: Az 1. célkitűzésből kimaradó, de komoly szerkezeti nehézségekkel küzdő területek gazdasági és társadalmi felzárkóztatását segíti. Kedvezményezettjei az ipari és szolgáltatási szerkezetváltáson átmenő területek (pl. nehézipari, bányászati területek), hanyatló mezőgazdasági régiók, válságjelenségekkel küzdő városi övezetek, valamint a halászattól egyoldalúan függő területek. 3. célkitűzés: az emberi erőforrás-fejlesztést szolgálja, különös tekintettel az oktatási, képzési és foglalkoztatási politikák és rendszerek modernizálására. A célkitűzés megvalósítását célzó programok az 1. célkitűzés körébe tartozó régiók kivételével valamennyi régió számára elérhetőek. 148
A Strukturális Alapokból származó uniós támogatást csak a tagállamok által készített Nemzeti Fejlesztési Terv alapján lehet felhasználni. A Nemzeti Fejlesztési Tervben meg kell határozni a tagállam fejlesztéspolitikájának stratégiai céljait és az uniós támogatásokból megvalósítandó fejlesztési célokat. Az NFT ágazati vagy regionális operatív programokra, azon belül pedig intézkedésekre osztható. A Kohéziós Alap 1993-ban új támogatási forrásként lépett be a Kohéziós Alap, melyet a gazdaságilag elmaradottabb tagországok (Görögország, Spanyolország, Portugália, Írország) monetáris unióra történő felkészítésének segítésére hoztak létre. Mivel a szegényebb országoknak nagy áldozatot jelent az euro-övezethez való csatlakozás, szoros költségvetési fegyelmet kell tartaniuk, ezért nem tudnak fejlesztési beruházásokra sokat költeni, de hogy elmaradottságuk a fejlesztések hiányában ne nőjön tovább, a Kohéziós Alapból kerülnek támogatásra a nagy fejlesztési projektek. A Kohéziós alapból azok a tagállamok kapnak támogatást, amelyek GNP-je nem éri el a közösségi átlag 90 %-át. A Kohéziós Alap két meghatározott szektor, a közlekedési és a környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztését célozza. Támogatásait nem régiók, hanem tagállami szinten meghatározott közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúra-fejlesztési projektek kapják. Míg a közlekedési infrastruktúra fejlesztése esetén a kedvezményezett általában az állam, vagy állami vállalkozás (pl. a MÁV), addig a víz-, levegő- és talajminőség javítását, megóvását szolgáló projektek kedvezményezettjei önkormányzatok vagy önkormányzati érdekeltségű közüzemi vállalkozások. A Kohéziós Alapból szennyvízkezelő telepek, hulladékkezelési programok, vasúti útvonal-fejlesztések és közútfejlesztések kerülnek támogatásra. A strukturális és kohéziós politika költségvetési kereteinek és működési rendszerének meghatározása a Tanács feladata, de a Parlamentnek is erős befolyása van a döntésre. A Bizottság a támogatási politikában a döntéskezdeményezés mellett kiemelkedő szerepet játszik a támogatások kiosztása, az egyes konkrét programok jóváhagyása, valamint a támogatások felhasználásának és a programok végrehajtásának ellenőrzése területén. A Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból kapott támogatások összege nem haladhatja meg az adott ország GDP-jének 4 %-át.
4.2. Az EU II. pillérének kül- és biztonságpolitikája A ’80-as évek végén mind erősebbé vált az igény, hogy a tagállamok közös külpolitikai együttműködést hozzanak létre, hiszen a tömbben való fellépés jóval eredményesebb, mint az önálló cselekvés. Az első eredményt az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés hozta, mely a „közös külpolitika” felé haladva az Unió második pillérévé tette a közös kül- és biztonságpolitikát. Ez a pillér tisztán kormányközi alapon működő mechanizmus, mely távlatilag deklarálta a közös védelem megteremtését is. Fő céljaként az Unió és tagállamai: • védelmének és biztonságának erősítését, 149
• • • •
a béke fenntartását, a nemzetközi biztonság megerősítését, a nemzetközi együttműködés ösztönzését, a demokrácia, a jogállamiság, az emberi és az alapvető szabadságjogok fejlesztését határozta meg.
Mivel a második pillér kizárólag kormányközi alapon jött létre, ezért a tagállamok kormányai, illetve a Tanács intézményei játszanak meghatározó szerepet irányításában. Általános irányelveit az Európai Tanács határozza meg, a döntéseket általában az Általános Ügyek Tanácsa hozza, a végrehajtást pedig a soros elnökséget adó ország koordinálja. Összességében a közös kül- és biztonságpolitika terén az utóbbi időszakban lezajlott fejleményekről megállapítható, hogy lefektették egy új alapokon nyugvó európai biztonsági és védelmi politika kereteit, amely elsősorban válságkezelési feladatok megoldására és nem közös védelem biztosítására hivatott.
4.3. Az EU III. pillérének bel- és igazságügyi, rendőrségi és bűnügyi együttműködése A munkaerő – majd a Maastrichti Szerződés óta a személyek – szabad áramlása maga után vonta a bel- és igazságügyi együttműködés kialakítását, mert a tagállamok belátták, hogy az alapszabadság érvényesüléséhez szükséges a bel- és igazságügyi szervek együttműködése, koordinációja, a bel- és igazságügyi jogszabályok közelítése. Mindezek figyelembevételével határozták el a tagállamok az Európai Uniós Szerződés kidolgozásakor, hogy a bel- és igazságügyi együttműködést - kormányközi szintű együttműködés formájában - az Unió harmadik pilléreként hozzák létre, függetlenül a második pillértől. Kormányközi szintre utalták: • a menekültügyi politikát, • tagállamok külső határainak ellenőrzését, • bevándorlási politika és harmadik országok (nem tagállamok) állampolgáraival kapcsolatos kérdéseket, • a kábítószer elleni küzdelmet, • a nemzetközi csalások elleni küzdelmet, • az igazságügyi együttműködést a polgári jog területén, • az igazságügyi együttműködést a büntetőjog területén, • a vámügyi együttműködést, • a rendőrségi együttműködést a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés egyéb formái ellen, illetve ezek megelőlegezése céljából. A harmadik pillér legfőbb szerve a Tanács lett, ahol a tagállamok bel- és igazságügyi miniszterei a felsorolt kérdésekben közös álláspontot alakítanak ki, közös intézkedéseket határoznak el és egyezményeket fogadnak el. A harmadik pillért létrehozó Maastrichti Szerződés lehetővé tette, hogy a Tanács, amennyiben szükségesnek látja, a harmadik pillér hatáskörébe tartozó ügyeket beviheti az Európai Közösségek mechanizmusába (az első pillérbe). Ezeket a változásokat az Amszterdami Szerződés hajtotta végre. A változtatások a következő három elemre épülnek: 150
•
a bel- és igazságügyi kérdések egy részének átemelése az első pillérbe (a menekültügyi és bevándorlási politika, a külső és belső határellenőrzés, igazságügyi együttműködés polgári jogi ügyekben).
•
A Schengeni Egyezmény és a schengeni vívmányok beemelése az Európai Unió intézményi keretébe.
•
A megmaradt harmadik pillér megerősítése a jogforrási rendjének átalakítása (a rendőrségi és bűnügyi együttműködés).
Az Amszterdami Szerződés előírta, hogy a közösségi jog keretében ki kell dolgozni az egységes határellenőrzési eljárást, az egységes vízumkiadási eljárást, meg kell alkotni a menekültügy és a bevándorlási politika közösségi joganyagát, illetve a harmadik országok állampolgárai számára a belépés és tartózkodás egységes feltételeit.
4.4. Az EU költségvetése Az EU költségvetésének fő célja, hogy finanszírozni, támogatni tudja a közös és közösségi politikákat, tevékenységeket és célokat, mint pl. a tagállamok közötti gazdasági és szociális kohéziót vagy éppen az EU-n kívüli országok segélyezését. Az Európai Unió költségvetésének egyensúlyban kell lennie, tehát nincs se deficit (hiány) se szufficit (többletbevétel), ilyen szempontból tehát eltér a nemzeti költségvetésektől. 4. sz. táblázat: Az EU költségvetésének bevételei és kiadásai
Bevételek: Vámok VAT-forrás GNP bevételek
EU költségvetés Kiadások: Közös Mezőgazdasági Politika finanszírozása Strukturális műveletek finanszírozása Belső Politikák finanszírozása Külső tevékenység Adminisztratív kiadások Tartalékok Előcsatlakozási eszközök Új tagállamokra elkülönített kiadások
A költségvetés bevételei a vámok, a VAT-forrás és a GNP bevételek. A vámok az Unión kívüli országokból származó behozatal után keletkeznek. A másik bevételi forrás a VATforrás, a hozzáadott értékadóból származó forrás – Magyarországon ez az ÁFA – amelynek egy meghatározott százaléka (a Magyarországon beszedett ÁFA 0,5%-a) az Európai Unió költségvetésébe kerül. A harmadik tétel, amely egyre nagyobb jelentőséggel bír, mivel a másik kettő folyamatosan csökken, az ún. GNP-forrás, vagyis az egyenlegező tétel (ami nem jön be az előző két forrásból, azt ebből a forrásból egyenlítik ki). Központilag határozzák meg azt, hogy a tagállamoknak mennyit kell befizetni az Európai Unió költségvetésébe a tagállamok GNP 9-je arányában, melynek célja, hogy a három saját forrást oly mértékben 9
GNP= bruttó nemzeti termék: egy adott évben egy adott ország állampolgárai által végső felhasználásra termelt áruk és szolgáltatások értéke.
151
egyenlítse ki, hogy így az egyes tagállami befizetések a GNP adott évre az Unió által előre meghatározott arányát tegyék ki. (Ez az arány a 2000-2006. közötti költségvetési tervezési periódusban az EU GNP-jének 1,27 %-a.) A költségvetés kiadásai a közös és közösségi politikák, tevékenységek finanszírozására és az Unió működtetésére fordítódnak: • •
• • • • • •
A Közös Mezőgazdasági Politika finanszírozása a kiadások legnagyobb hányadát teszi ki (a nyolcvanas években még a költségvetés 2/3-át, jelenleg mintegy 44%-át). A Strukturális műveletek finanszírozása, azaz a támogatáspolitika a második legnagyobb tétel, melynek célja a tagállamok és a régiók közötti fejlettségi különbségek mérséklése, a gazdasági felzárkózás biztosítása. Az utóbbi években a közösségi büdzsé több mint 1/3-át (34%) fordították ilyen jellegű kiadásokra. A Belső politikák finanszírozása körében lényegében az első két kiadási tétel kivételével minden közös és közösségi politika, tevékenység közösségi finanszírozása történik, amelyek a költségvetés mintegy 6,5%-át teszik ki. A Külső tevékenységek kiadási tételben a kívülálló országoknak szánt költségvetési támogatások, segélyek szerepelnek, mely a költségvetés mintegy 6,5%-át teszi ki. Az adminisztratív kiadások körében az Európai Unió működési, igazgatási kiadásai szerepelnek, melyek a költségvetés mintegy 5%-át emésztik fel. A Tartalékok keretében a nem várt többletkiadásokra különítenek el egy tartalékösszeget, amely nagyjából az éves költségvetés 1%-ának felel meg. Az Előcsatlakozási eszközök magában foglalja a PHARE, a SAPARD és az ISPA támogatások évente azonos mértékű kiadásait az Európai Unióhoz csatlakozni kívánó országok számára. A költségvetés mintegy 1 %-át használják fel erre a célra. Külön kezelik az új tagállamokra elkülönített kiadásokat, hogy az új tagállamok belépése ne okozzon váratlan problémákat a közös költségvetésben. A költségvetés mintegy 2%-a fordítódik erre a célra.
A költségvetésben 1992-től hétéves költségvetési tervezési periódusok kerülnek kidolgozásra, mely a költségvetés bevételi részére építve a kiadási előirányzatokat hét évre előre meghatározzák. (Utolsó költségvetési periódus 200-2006ig került kidolgozásra. A következő tervezési időszak első tárgyalásai első körben kudarcba fulladtak, a tárgyalások azonban tovább folynak.)
152
