Stand van zaken Implementatie Samenwerkingsmodel Nazorg binnen het Gevangeniswezen en binnen gemeenten

Stand van zaken Implementatie Samenwerkingsmodel Nazorg binnen het Gevangeniswezen en binnen gemeenten

01 september 2010 Karel van Duijvenbooden Wicher Pattje

1.

Inleiding 1.1 Inleiding Het ministerie van Justitie en de VNG willen bereiken dat ex gedetineerde burgers bij ontslag uit detentie over de noodzakelijke basisvoorzieningen beschikken ten behoeve van hun reintegratie. Deze gezamenlijk ambitie is vastgelegd in het Samewerkingsmodel Nazorg van juli 2009. De implementatie van het samenwerkingsmodel is de belangrijkste doelstelling van het Programma Sluitende Aanpak Nazorg. In dit programma wordt, onder regie van het bestuursdepartement van het Ministerie van Justitie nauw samenwerkt tussen het Gevangeniswezen, gemeenten, de VNG en maatschappelijke organisaties als GGZ-Nederland, de Reclassering, instellingen voor schuldhulpverlening en woningcorporaties. De implementatie van het Samenwerkingsmodel levert een belangrijke bijdrage aan de maatschappelijke reïntegratie van ex-gedetineerden en daarmee het terugdringen van recidive. Bij de uitwerking en implementatie van het Samenwerkingsmodel vervullen de Medewerkers Maatschappelijk Dienstverlening (MMD’ers) binnen het Gevangeniswezen en de gemeentelijk nazorgcoördinatoren bij gemeenten (inmiddels ruim 400) een spilfunctie. Begin 2010 werd een implementatieteam ingesteld met vertegenwoordigers van het Bestuursdepartement van Justitie, de VNG en twee implementatieadviseurs, één namens de VNG en één namens het Gevangeniswezen. Onder regie van het implementatieteam is in de maanden april, mei en juni 2010 zowel bij gemeenten (de 43 centrumgemeenten voor de maatschappelijke opvang) als bij het Gevangeniswezen (29 vestigingen) de stand van zaken op het gebied van samenwerking rondom nazorg (ex-)gedetineerden geïnventariseerd. De bevindingen vanuit beide inventarisatierondes worden in deze rapportage samengevat. In hoofdstuk 2 treft u de samenvatting aan van de rapportage van de implementatieadviseur van het Gevangeniswezen (Karel van Duijvenbooden), in hoofdstuk 3 is de tussenrapportage opgenomen van de implementatieadviseur van de VNG (Wicher Pattje). Beide rapportages bieden de grondstoffen voor de doorontwikkeling en verbeteracties binnen gemeenten, binnen het Gevangeniswezen maar vooral ook gezamenlijke verbeteracties. De bevindingen genereren ook de thema’s voor de regionale conferenties nazorg voor vertegenwoordigers van gemeenten, Gevangeniswezen en maatschappelijke organisaties die begin oktober 2010 plaatsvinden.

1.2 Belangrijkste gezamenlijke conclusies De beide implementatieadviseurs hebben afzonderlijk van elkaar een ronde gehouden langs de 29 Penitentiaire Inrichtingen (PI’en) respectievelijk de 43 centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang. Dat heeft uiteraard rapportages opgeleverd met een verschillende invalshoek. Toch zijn er twee in het oog springende thema’s die we hier naar voren willen halen omdat ze in beider rapporten op de voorgrond staan. 2

ƒ

Regionale plaatsing Regionale plaatsing van gedetineerden wordt in beide rapportages als één van de belangrijkste voorwaarde voor samenwerking benoemd. Voor het Gevangeniswezen is regionale plaatsing gedefinieerd als plaatsing van de gedetineerde in een penitentiaire inrichting in het arrondissement van herkomst of, als dat niet haalbaar is, in een aanpalend arrondissement. Gemeenten daarentegen hebben bij voorkeur te maken met een overzichtelijk aantal PI’en in een betrekkelijk overbrugbare straal rondom de gemeente. Zo zal een gemeentelijk nazorgcoördinator in Alkmaar plaatsing van een gedetineerde inwoner in de PI Leeuwarden (aanpalend arrondissement) niet direct als regionale plaatsing beschouwen. In de rapportage van de VNG-implementatie-adviseur wordt het voorbeeld van de gemeente Amersfoort geschetst; de 72 Amersfoortse burgers die eind april 2010 in detentie verbleven waren maar liefst verdeeld over 29 Penitentiaire inrichtingen. Zowel door de medewerkers maatschappelijke dienstverlening (MMD) binnen het Gevangeniswezen als door de gemeentelijk nazorgcoördinatoren wordt er op gewezen dat de doelstellingen van het samenwerkingsmodel veel beter kunnen worden gerealiseerd als meer gedetineerden worden geplaatst in een PI dicht in de buurt van de woonplaats van de gedetineerde. Hoe beter dat lukt, meer gedetineerden, des te relevanter en effectiever worden regionale afspraken tussen gemeenten en PI’en, het starten van nazorg tijdens detentie en het maken van convenanten met regionale maatschappelijke organisaties over samenwerking met PI’en en gemeenten. Volledig regionaal plaatsen is niet haalbaar gezien de spreiding van de Penitentiaire Inrichtingen, maar het kan beter. Binnen het Gevangeniswezen is dit onder de aandacht gebracht en wordt nu onderzocht hoe regionale plaatsing kan worden geoptimaliseerd. Daarbij is het van belang helder te communiceren over de wederzijdse verwachtingen en mogelijkheden. In het najaar wordt een thema-bijeenkomst regionale plaatsing belegd tussen vertegenwoordigers van gemeenten en van het Gevangeniswezen.

ƒ

Onderlinge communicatie Gemeenten klagen over de kwaliteit van de informatie die ze van de MMD’ers uit de PI krijgen, de MMD’ers klagen over de communicatie met de gemeenten en ervaren te weinig of te summiere terugkoppeling. Dit lijken op het eerste gezicht misschien twee verschillende conclusies, maar bij nadere beschouwing is er maar één vraagstuk aan de orde, dat ook maar leidt tot één conclusie: de communicatie en de uitwisseling van informatie tussen PI en gemeente is nog lang niet optimaal en dient te worden verbeterd. Daartoe worden in beide rapportages ook concrete voorstellen gedaan, die goed op elkaar aansluiten. Die voorstellen hebben te maken met: - de vernieuwing van het Digitaal Platform Aansluiting Nazorg (DPAN); het digitale communiactiesysteem tussen PI’en en gemeenten - voorlichting over wat redelijkerwijs wel en wat niet van elkaar verwacht mag worden in het kader van nazorg aan ex-gedetineerde burgers. Zeker waar het gaat

3

-

om kort verblijvenden is dat belangrijk. Onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie toont aan dat de problemen bij kortverblijvende gedetineerden niet minder zijn dan bij langverblijvenden 1 . De tijd om er tijdens detentie iets aan te doen is echter zeer beperkt. Snelheid in communicatie is dan juist van belang, ook al kunnen gesignaleerde knelpunten wellicht niet tijdens detentie worden opgelost maar pas na afloop van de detentiesituatie. In elkaars ‘keuken’ kijken door uitwisseling en wederzijdse werkbezoeken, regelmatig een gezamenlijk overleg tussen gemeentelijke medewerkers en MMD’ers en het beleggen van gezamenlijke conferenties kunnen bijdragen aan een betere onderling begrip en communicatie. Goede onderlinge communicatie is een basisvoorwaarde voor samenwerking, een samenwerking die nodig is om de gezamenlijk in het samenwerkingsmodel geformuleerde doelstellingen te realiseren.

1

Het factsheet over dit onderwerp is te vinden op de website van het WODC: www.WODC.nl

4

2.

Implementatie Samenwerkingsmodel binnen het Gevangeniswezen samenvatting van de tussenrapportage op basis van de veldscan nazorg Penitentiaire Inrichtingen

2.1 ’Scan nazorg’ binnen het Gevangeniswezen Om het ‘Samenwerkingsmodel Nazorg (ex-)gedetineerde burgers’ te vertalen naar de dagelijkse uitvoeringspraktijk worden zowel van gemeenten als van het Gevangeniswezen investeringen in de samenwerking gevraagd. Ook maatschappelijke organisaties worden daarbij betrokken. Om na te gaan wat de stand van zaken binnen het Gevangeniswezen (GW) is ten aanzien van die investeringen in samenwerking, is een ‘scan nazorg’ uitgevoerd. In de maanden april, mei en juni 2010 zijn alle vestigingen (een vestiging kan uit meer PI’en bestaan) van het Gevangeniswezen (GW) bezocht door de netwerkadviseurs nazorg die deel uitmaken van het landelijk projectteam Verbetering Uitvoering Nazorg (voor een overzicht van de vestigingen zie bijlage 1). Bij deze ‘scan nazorg’ is door midedel van een (beperkte) doorlichting per vestiging nagegaan hoe de samenwerking op het gebied van nazorg binnen de PI en de samenwerking met externe partners, met name gemeenten, vorm heeft gekregen, waar de belangrijkste knelpunten zitten en welke andere ontwikkelingen binnen GW hier een rol in spelen. De scan-gesprekken zijn uitgevoerd aan de hand van een vast format (zie bijlage 2)en vonden in vrijwel alle gevallen plaats met de (plaatsvervangend) vestigingsdirecteur, het hoofd Bureau Selectie en Detentiefasering (BSD); de direct leidinggevende van de MMD’ers- en een MMD’er. Het format werd niet gebruikt als een dwingend kader maar diende vooral om het gesprek te structureren. Deze rapportage beschrijft de resultaten van de scan nazorg.

2.2. Stand van zaken nazorg binnen het gevangeniswezen 2.2.1. Algemene ontwikkelingen binnen het Gevangeniswezen Uit de scans komt allereerst naar voren dat er drie belangrijke ontwikkelingen zijn binnen het Gevangeniswezen die grote invloed hebben op de implementatie van het samenwerkingsmodel nazorg binnen het Gevangeniswezen.

5

(1e) reorganisatie binnen GW; het vestigingsmodel

In 2009 is het Gevangeniswezen gestart met een omvangrijke transformatie en reorganisatie. De jaren 2009 en 2010 staan in het teken van de invoering van ‘het vestigingsmodel’. Dat betekent een overgang van 49 PI’en naar 29 GW-vestigingen en een nieuwe managementstructuur. In plaats van 49 locatiedirecteuren zijn er nu 29 vestigingsdirecteuren, de centrale aansturing is in plaats van één sectordirecteur met plaatsvervanger nu belegd bij drie regiodirecteuren die naast de verantwoordelijkheid voor de vestigingen binnen een bepaalde regio ook een thematisch inhoudelijke portefeuilleverdeling hebben. Veel tijd, aandacht en energie gaat zitten in het op orde brengen van de organisatie binnen de vestiging; het samenstellen van een nieuw managementteam, de ontwikkeling van de nieuwe management- structuur, de invoering van nieuwe overlegstructuren, de verhouding met personeel en medezeggenschap en de bedrijfsvoeringsprocessen. Vanzelfsprekend dient deze hele operatie ‘ going concern’ te worden uitgevoerd waarbij ook de financiële taakstelling een belangrijke rol speelt. Geen geringe operatie met impact op de draagkracht voor vernieuwing. (2e ) Terugval capaciteitsvraag

Na een periode waarin het Gevangeniswezen op basis van de toenemende vraag naar celcapaciteit veel heeft geïnvesteerd in uitbreiding is er de laatste jaren een terugloop in de vraag naar capaciteit. Onderstaand schema geeft weer wat de vermindering is van het aantal gedetineerden dat binnen de PI’en jaarlijks moet worden opgenomen. 2006 Strafrechtelijke uitstroom totaal

37.641

2007

2008

2009

35.251

33.733

31.862

De vermindering van het aantal gedetineerden, wat als een succes van het beleid zou kunnen worden benoemd, heeft veel impact op de organisatie van het Gevangeniswezen. Door de verminderde vraag naar celcapaciteit wordt celcapaciteit afgestoten of “bevroren, ontstaat overtollig personeel met alle financiële consequenties van dien en worden de mogelijkheden om gedetineerden regionaal te plaatsen ernstig bemoeilijkt. (3e ) Modernisering Gevangeniswezen

Na diverse gestrande projecten en programma’s om vernieuwingen binnen het Gevangeniswezen door te voeren is vanaf 2008 het Programma Modernisering Gevangeniswezen (MGw) gestart. De programma’s Sluitende Aanpak Nazorg en Modernisering Gevangeniswezen zijn twee onderscheiden Programma’s die beide een bijdrage leveren aan de brede kabinetsdoelstelling van het terugdringen van recidive door een meer persoonsgerichte integrale aanpak. De beide programma’s kennen veel raakvlakken en versterken elkaar. Het gaat in beide Programma’s om (1) een persoonsgerichte benadering gebaseerd op de levensloopbenadering en (2) meer focus op reintegratie met oog op recidivereductie en de daarvoor noodzakelijke samenwerking met ketenpartners. Alle 17 binnen MGw opererende projecten zijn gerelateerd aan deze kenmerken. Na de vaststelling van de visie en het strategisch kader MGw is ook deze vernieuwingsslag in de implementatiefase gekomen. De implementatie van MGw en Nazorg is veel en complex voor de vestigingen die ook nog volop bezig zijn met de ontwikkeling van de nieuwe organisatiestructuur, oplossingen moeten

6

vinden voor de inkrimping wegens terugloop van de vraag naar celcapaciteit en een financiële taakstelling hebben. De grootste verzuchting die ook bij de scan nazorg naar voren kwam was dan ook de grote hoeveelheid vernieuwing en verandering tegelijk. Toch wordt MGw in de meeste gevallen als een kans gezien om echt vernieuwing en verbetering door te voeren. Dat dit niet zonder slag of stoot kan, met de nodige afbreukrisico’s gepaard gaat en lange adem vergt, mag duidelijk zijn. Modernisering Gevangeniswezen kan worden beschouwd als een kans op vernieuwing met veel haken en ogen. 2.2.2 Bevindingen per thema Hier zullen vervolgens de belangrijkste algemene bevindingen aan de hand van de in het format beschreven thema’s worden weergegeven. De bevindingen zoals in deze rapportage beschreven bieden aanknopingspunten voor verbeterstappen. (1) Bekendheid Samenwerkingsmodel en eindtermen Nazorg

De inhoud en doelen van het Samenwerkingsmodel Nazorg zijn over het algemeen goed bekend bij het management en de direct bij nazorg betrokken medewerkers, maar minder of niet bij het middenkader en op de werkvloer bij de PIW’ers. Om de nazorgpraktijk meer in de vestigingen te verankeren is het informeren van deze groepen wel van belang. Veel vestigingen geven aan dat te combineren met het informeren over en de implementatie van MGw. De netwerkadviseurs kunnen daarbij een belangrijke rol spelen. (2) Formatie MMD

In vrijwel alle vestigingen wordt aangegeven dat de huidige formatie MMD ontoereikend is om de steeds meer uitbreidende werkzaamheden goed uit te voeren. Die uitbreiding zit vooral in de toevoeging van het leefgebied schulden, in de toenemende vraag naar participatie aan casusoverleggen, met name in de Veiligheidshuizen en de intensivering van de interne afstemming met andere functiegroepen binnen de PI’en. Deze uitbreiding van taken tezamen met de grote doorstroomsnelheid (gedetineerde die kort in detentie verblijven) worden als belangrijke factoren genoemd voor het tekort aan formatie. Dit heeft vooral negatieve invloed op de kwaliteit van de screening. Verder vormt de groep (extreem) kortverblijvenden een probleem voor MMD’ers. Bij preventief gehechten wachten MMD’ers in veel gevallen tot er meer bekend is over de verblijfsduur omdat verdachten vaak binnen korte tijd onverwacht in vrijheid worden gesteld. (Van alle 2602 gedetineerde Rotterdammers die in 2009 uitstroomden werden er 551 – 21% - in vrijheid gesteld tijdens de preventieve hechtenis fase, in Amsterdam was dit zelfs 25%) De veelgehoorde klacht van gemeenten dat MMD’ers het ontslag van de gedetineerde pas melden als iemand al vrij is kan grotendeels uit dit gegeven worden verklaard. (3) Werkomstandigheden, aansturing en interne samenwerking

Werkomstandigheden In de meeste vestigingen zijn er weinig of geen problemen met werkomstandigheden. Wel blijkt dat naarmate MMD’ers hun werkruimten dichter bij de leefomgeving hebben de relatie met de

7

Penitentiair Inrichtingswerkers (PIW’ers) beter is. Samenwerking tussen MMD en PIW lijkt een belangrijke meerwaarde. Een veelgehoord pijnpunt van zowel management als MMD’ers is het probleem rond ICT voorzieningen binnen de PI’en. Veel efficiëntiewinst werd verwacht van de in 2009 aangekondigde vernieuwing van DPAN. Dat die vernieuwing zo lang op zich laat wachten frustreert menig MMD’er. Bij elke scan kwam ook de sterke behoefte aan de (beveiligde/ beperkte) mogelijkheid van internettoegang voor gedetineerden naar voren. De noodzaak hiervan wordt steeds urgenter, zeker nu steeds meer zaken die betrekking hebben op de nazorg-leefgebieden digitaal moeten worden aangevraagd. Ook in de samenwerking met het UWV-WERKbedrijf is dit een onmisbaar middel. Gw-brede invoering van deze mogelijkheid van internettoegang voor gedetineerden zou een impuls kunnen betekenen voor de samenwerking met externe partners Aansturing MMD’ers worden in vrijwel alle locaties aangestuurd door het hoofd BSD. De algemene indruk is dat de hoofden BSD zoveel taken erbij hebben gekregen dat de span of control veel te groot is geworden. Naast een herijking van de functie MMD is ook een grondige inventarisatie van het brede takenpakket van het hoofd BSD nodig. Samenwerking overige disciplines De samenwerking met andere functiegroepen binnen de PI (zoals BSD, Bevolkingsadministraties, Arbeidsmedewerkers etc) is over het algemeen goed maar met name met de medewerkers medische dienst en soms met het Psycho Medisch overleg (PMO) is er weinig afstemming mogelijk. Onduidelijkheid op het gebied van informatie deling is hier mede debet aan. Dit probleem zien we uitvergroot terug in de vijf Psychiatrisch Penitentiaire Centra (PPC’s); de positie van de MMD’ers is hier vaak heel lastig omdat de focus erg ligt op een medische aanpak met alle restricties van dien. De positie van de MMD’er in de PPC vraagt nadrukkelijk om nadere invulling. In sommige vestigingen zijn er ook moeilijkheden in afstemming met de trajectbegeleiders van het Programma Terugdringen Recidive (TR). In die vestigingen waar het Multi Disciplinair Overleg (MDO) al functioneert, biedt dat een plaats waar (ook door de MMD’er) informatie kan worden uitgewisseld en afgestemd. Zowel het vestigingsmanagement, middenkader en MMD’ers verwachten veel van interne informatie-uitwisseling in het MDO. (4) Realisatie van de eindtermen op de vijf leefgebieden ID- bewijs en inkomen

In vrijwel in alle vestigingen wordt aangegeven dat het realiseren van de ‘leefgebieden’ ID bewijzen en inkomen doorgaans weinig tot geen problemen oplevert. Het is inmiddels algemeen gerealiseerde en geaccepteerde werkwijze dat gemeentelijke vertegenwoordigers in de PI’en op bezoek komen om ID-bewijzen af te geven. Bij inkomen kan nog wel de kanttekening worden gemaakt dat de MMD’er soms wel afspraken heeft gemaakt over inkomen na ontslag maar niet kan nagaan of die ook worden gerealiseerd. MMD’ers geven aan dat persoonlijk contact met medewerkers van SoZaWe voor einde detentie wel bijdraagt aan een ‘warme overdracht’.

8

huisvesting

Vrijwel alle geïnterviewden geven aan dat het realiseren van huisvesting vaak een probleem is. Veel gemeenten geven aan niet over (passende) woningen voor ex-gedetineerden te beschikken, een moeizame relatie te hebben met woningcorporaties en bovendien naast ex-gedetineerden nog veel woningzoekende te moeten bedienen en daarbij niet zonder meer voorrang geven aan exgedetineerden. In de PI’en waar een relatie is met het Prison Gate Office (PGO) van het Leger des Heils wordt dit ervaren als een concrete (korte termijn) oplossing voor de problemen op het gebied van huisvesting. Schulden

Voor veel MMD’ers is het nog onduidelijk wat precies van hen op het leefgebied schulden wordt verwacht. Daardoor verschilt het enorm per vestiging hoe daar mee wordt omgegaan; er zijn MMD’ers die de schuldenpositie van gedetineerden uitvoerig in kaart brengen en contact opnemen met schuldeisers, er zijn ook MMD’ers die alleen aan de gedetineerde vragen of er schulden zijn. In veel vestigingen wordt de moeizame samenwerking met het CJIB benoemd waar men weinig bereidheid aantreft regelingen te treffen, hetzelfde geldt voor de belastingdienst. Als het dan al lukt zaken op te vragen worden de stukken naar het huisadres van de gedetineerde gestuurd waarna het moeilijk en veel werk is die stukken weer in de PI te krijgen. Het lijkt goed te werken om specifieke expertise op het terrein van schuldhulpverlening van buiten naar binnen te halen (o.a. PI Leeuwarden en PI Almere en Lelystad). Medewerkers met die specifieke expertise hebben sneller een goed beeld van de schuldenproblematiek en weten welke stappen vervolgens kunnen worden gezet om tot een aanpak te komen. Mede op basis van deze ervaringen zal in de nieuwe beschrijving van de werkprocessen MMD expliciet aandacht moeten worden besteed aan dit onderdeel dat nu nog helemaal niet is uitgewerkt. zorg Het leefgebied zorg is het grootste zorgenkind. In de werkbeschrijving is onvoldoende helder beschreven wat nu precies van MMD’ers wordt verwacht op dit onderdeel. Mede daardoor is ook op dit onderdeel een grote diversiteit aan werkwijzen. Er zijn MMD’ers die zelfstandig contact opnemen met zorginstellingen en actief betrokken zijn bij plaatsing maar voor de meeste MMD’ers is moeilijk aansluiting te vinden bij dit onderdeel. Ook intern spelen hier de meeste problemen, er is weinig of geen afstemming met medische diensten die op dit onderdeel ook een rol spelen. Contacten tussen PI’en en zorginstellingen lopen over het algemeen moeizaam omdat informatieuitwisseling hier een probleem is. Positieve uitzonderingen hierin zijn de samenwerking tussen de PI Haaglanden en Palier en tussen de PI Limburg Zuid en GGZ Limburg 2 , een organisatie die in de PI’en pre-klinische interventies uitvoert. Het feit dat de zorginstelling in de PI opereert leidt tot soepeler samenwerking. MMD’ers zijn lang niet allemaal op de hoogte van de nieuwe procedures van indicatiestelling en zorginkoop zoals die door de Directie Forensische Zorg van DJI zijn ontwikkeld. Meer helderheid hierover gekoppeld aan betere beschrijving van de rol van de MMD’ers hierbij is gewenst. Aan contacten met de huisarts wordt door MMD’ers weinig aandacht besteed omdat men er veelal vanuit gaat dat dit door de verpleegkundigen wordt opgepakt. 2

Merkwaardig feit is dat de gemeenten in deze regio juist slechte ervaringen hebben met de GGZ.

9

(5) Samenwerking externe partners

Over de hele linie zijn er veel contacten tussen PI’en en gemeenten. Ook komt het in toenemende mate voor dat vertegenwoordigers van gemeenten en maatschappelijke organisaties in de PI op bezoek komen voor hun dienstverlening. Maar deze inzet lijkt meer gebaseerd op persoonlijke inspanning dan op structurele afspraken en is afhankelijk van actualiteiten. Toch is er landelijk gezien sprake van een in- en uitloop van medewerkers van externe organisaties. Over het algemeen levert dat niet veel problemen op in de PI’en, soms kunnen beveiligingseisen wel belemmerd werken. In sommige PI’en (zoals Almere en Lelystad) worden hierover specifiek afspraken gemaakt met het beveiligingspersoneel, dit kan de toegangsprocedures aanmerkelijk versoepelen. Een veelgehoorde klacht bij MMD’ers is dat wanneer zij via DPAN de gemeente informeren over hun burgers die gedetineerd zijn, er van gemeentezijde geen of erg traag reactie komt. Dit geldt vooral voor grote gemeenten die veel informatie te verwerken krijgen. Men geeft daarbij aan het op prijs te stellen enige vorm van terugkoppeling te krijgen, al is het maar dat de gemeente niets kan doen (er zijn overigens ook gemeenten die consequent reageren). Het uitblijven van reactie vermindert de animo om actief te investeren in het contact. Een ander knelpunt is de grote diversiteit aan werkwijzen bij gemeenten (bijvoorbeeld op het gebied van doorbetaling huur). Het aantal verschillende regelingen en procedures op vrijwel elk leefgebied is enorm. Hoewel MMD’ers beseffen dat die verscheidenheid nooit helemaal kan worden weggenomen zijn de verschillen wel belastend en vragen veel tijd. Regionale plaatsing gecombineerd met meer eenduidige regionale afspraken zou dit probleem wellicht gedeeltelijk kunnen oplossen. Ook bestaat het idee dat niet bij alle gemeenten de afspraken in het Samenwerkings-model even goed bekend zijn. Verschillende gemeenten (o.a. Nijmegen, Schiedam) zijn nog wel heel erg gericht op specifieke doelgroepen, voor een MMD’er is dat in tegenspraak met datgene wat in het Samenwerkingsmodel is afgesproken namelijk dat aan alle ex-gedetineerden nazorg wordt geboden. De doelstellingen en zeker de vijf leefgebieden waarop nazorg zich richt zijn over het algemeen wel bekend. Meestal wordt de samenwerking met de omliggende gemeenten in de regio van de PI als goed benoemd (met verschillende uitzonderingen, zo beoordelen de geïnterviewden in de PI Zoetermeer/Haaglanden de samenwerking met Den Haag goed, met Rotterdam heel goed, met Gouda matig en met Leiden slecht). Landelijk springt de gemeente Rotterdam er wel uit als een actieve gemeente op het gebied van nazorg (ex-) gedetineerden (alleen de PI Limburg Zuid beschrijft de samenwerking met Rotterdam als moeizaam). Duidelijk is dat de samenwerking het best verloopt met die gemeenten die in de regio van de PI liggen. Hiermee is direct het belang van regionale plaatsing, ook voor MMD’ers een gegeven. (6) Regionale plaatsing

De meeste geïnterviewden geven aan dat het gebrek aan regionale plaatsing een probleem vormt voor de samenwerking. We zagen al eerder dat inkrimping en afstoten van celcapaciteit een negatieve invloed heeft op het regionaal plaatsen. Vooral de doelgroep arrestanten (een groep die vaak snel en onverwacht ergens geplaatst moet worden) raakt zo nogal verspreid over het land. 10

Naast het feit dat dit voor gemeenten moeilijk werkbaar is, hebben ook MMD’ers hebben hier danig last van. Waar een gemeente hooguit met 28 vestigingen te maken kan krijgen, kan een MMD’er met ruim 400 gemeenten van doen hebben. Gegeven de diversiteit in werkwijzen bij gemeenten is zeker ook voor MMD’ers meer regionale plaatsing van cruciaal belang. Regionale plaatsen kan beter. Toch moeten hier ook een kanttekening worden geplaatst. De perceptie bij gemeenten (en ook bij MMD’ers) van wat regionale plaatsing behelst verschilt nogal van de perceptie van de landelijke afdeling die hier invloed op kan uitoefenen. De formele definitie van regionale plaatsing is daar ‘plaatsing in het arrondissement van herkomst of als dat niet kan in een aanpalend arrondissement´. Voor een arrondissement Utrecht zijn er nogal wat aanpalende arrondissementen. Maar even duidelijk is dat dan wellicht grotendeels aan de eis volgens de formele definitie kan worden voldaan, maar dat nauwe samenwerking op het terrein van nazorg daarmee even onmogelijk blijft. Wil het Gevangeniswezen de regionale samenwerking en de implementatie van het Samenwerkingsmodel serieus nemen dan zal door het GW volop moeten worden geïnvesteerd in het maximaliseren van regionale plaatsing.

2. 2.3 Tenslotte en aanbevelingen Hiermee zijn de belangrijkste bevindingen van een eerste ronde langs de vestigingen van het Gevangeniswezen samengevat. Duidelijk is dat de grote hoeveelheid interne ontwikkelingen het Gevangeniswezen behoorlijk onder druk zet. Verbeteringen op het onderdeel Nazorg worden nadrukelijk gekoppeld aan en geplaatst binnen MGw. Gezien de veelomvattendheid van deze operatie is het risico van vertraging daarmee niet denkbeeldig. Tegelijkertijd is de functiegroep MMD inmiddels een niet meer weg te denken discipline binnen de PI´en en zijn zowel de MMD’ers als de netwerkadviseurs nazorg nauw betrokken bij MGw. Daarbij is het van groot belang om de invloed ´van buiten´, van de externe partners actueel te houden. Het Gevangeniswezen moet er voor waken de ontwikkelingen louter als een intern proces te beschouwen. De invloed van externe partners in dit proces is cruciaal. Daarom zijn juist ook de bevindingen uit de ronde langs de centrumgemeenten zo van belang voor het vernieuwingsproces binnen GW. De verbeter-agenda die binnen het Gevangeniswezenop basis van de uitkomsten van de scan wordt opgesteld bevat in elk geval: (1) herijking van de fomatie MMD, (2) herziening en vernieuwing van de beschrijving van de werkprocessen MMD inclusief uitwerking taken van de MMD’er binnen een PPC, (3) herijking taken en bevoegdheden hoofden BSD, (4) verbetering kwantiteit en kwaliteit van de informatieuitwisseling, (5) vernieuwing van DPAN, (6) verbreding (beveiligde) internettoegang voor gedetineerden (7) optimalisering regionale plaatsing en heldere communicatie over de beperkingen en (8) ontwikkeling van een specifieke aanpak voor kortverblijvenden.

11

3. Stand van zaken Implementatie Samenwerkingsmodel binnen de 43 centrumgemeenten maatschappelijke opvang samenvatting van de tussenrapportage op basis van interviews met ambtelijke vertegenwoordigers van de centrumgemeenten maatschappelijke opvang

3.1 Inleiding Het Ministerie van Justitie en de VNG hebben in januari 2010 gezamenlijk de invoering van het Samenwerkingsmodel nazorg volwassen (ex-) gedetineerde burgers ter hand genomen. In het Plan van Aanpak voor de invoering staat dat de VNG voor het uitvoeren van haar aandeel bij die invoering een ‘implementatieadviseur nazorg’ zal aanstellen. De VNG heeft aan CONJUNCT Beleidsadvisering en Procesmanagement, in de persoon van ondergetekende, gevraagd de rol van implementatieadviseur nazorg op zich te nemen. De opdracht is in de praktijk eind december 2009 gestart en duurt tot het eind van 2010.

3.2. De opdracht De opdracht die de implementatieadviseur nazorg van de VNG heeft, maakt onderdeel uit van het Plan van Aanpak voor invoering van het Samenwerkingsmodel nazorg volwassen (ex-)gedetineerde burgers. De invoering van dat Samenwerkingsmodel is een gezamenlijk initiatief van met Ministerie van Justitie en de VNG. In het Plan van Aanpak staan de vier doelen voor 2010 van het project genoemd: a. Eind 2010 beschikken gemeenten, de penitentiaire inrichtingen en maatschappelijke instellingen over regionale afspraken over de aanpak van nazorg, op basis van het samenwerkingsmodel nazorg, dus met uitwerking van de vijf leefgebieden. b. De afspraken over de aanpak van nazorg worden vastgelegd en bij voorkeur regionaal bekrachtigd, bijvoorbeeld in de regio’s waar een Veiligheidshuis is, in de regio’s van de centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid, dan wel anderszins. c. Gevangeniswezen en gemeenten beschikken over instrumenten om volgens de lijnen van het (regionale) samenwerkingsmodel nazorg te werken. d. Maatschappelijke organisaties, betrokken bij het realiseren van nazorg, committeren zich bestuurlijk aan de doelstellingen van het samenwerkingsmodel. De implementatieadviseur nazorg heeft als hoofdtaak gekregen om te bevorderen dat deze vier doelstellingen worden verwezenlijkt, voor zover het gaat om de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Dat komt er concreet op neer, dat de implementatieadviseur nazorg bevordert dat: ƒ de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang voor het eind van 2010 bestuurlijke afspraken hebben gemaakt met hun regiogemeenten over de wijze waarop de nazorg aan ex12

ƒ

ƒ

gedetineerde burgers in de regio gestalte zal krijgen en wat daarbij de verhouding is tussen de centrumgemeente en de regiogemeenten; de gemeenten in de regio’s voor Maatschappelijke Opvang op bestuurlijk niveau afspraken hebben gemaakt met de Penitentiaire Inrichtingen (PI’en) in hun omgeving over de samenwerking met betrekking tot nazorg; de gemeenten in de Maatschappelijke Opvang-regio’s op bestuurlijk niveau afspraken hebben gemaakt met de maatschappelijke organisaties, die in de regio (delen van) de nazorg uitvoeren.

In de opdracht aan de implementatie-adviseur is bewust het woord bevorderen gebruikt. De gemeenten zijn, hoewel leden van de VNG, autonoom in hun vertaling en hun invulling van de overeenkomsten die de VNG als hun vereniging sluit. De rol van de VNG beperkt zich in de praktijk dus tot de volgende punten: ƒ het informeren van gemeenten over de achtergronden van de overeenkomst (in dit geval over het Samenwerkingsmodel); ƒ het aangeven van de eventuele urgentie ervan en het bevorderen dat het gevoel van urgentie wordt gedeeld; ƒ het toelichten van acties die van gemeentezijde die nodig zijn om haar deel van de overeenkomst te kunnen naleven; ƒ het adviseren van individuele gemeenten over het organiseren van die acties in de specifieke context van die gemeente, liefst aan de hand van voorbeelden uit vergelijkbare gemeenten.

3.3. Werkwijze en resultaat In de overeenkomst die in juli 2009 tussen Justitie en de VNG werd getekend, wordt bepaald dat in 2010 en 2011 tijdelijk extra middelen voor gemeenten beschikbaar worden gesteld, om gemeenten tegemoet te komen in de financiering van de gemeentelijke coördinatie van nazorg aan ex-gedetineerde burgers in regionale samenwerkingsverbanden zoals de Veiligheidshuizen. In overleg met de VNG is besloten dat geld (in zowel 2010, als 2011 € 6,0 mln) uit te keren aan de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang, naar rato van het aantal uitstromende ex-gedetineerden. De centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang zouden er in hun regio voor moeten zorgen dat er op het gebied van nazorg een vorm van coördinatie tot stand komt. In de periode van februari – mei 2010 heb ik daarom een ronde gemaakt langs de 43 centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang. Hieronder volgen samengevat mijn bevindingen.

3.4 Algemeen oordeel over de stand van zaken De algemene conclusie is dat er in de Nederlandse gemeenten hard wordt gewerkt aan het verbeteren van de nazorg. En zeker voor de centrumgemeenten geldt dat er overal het besef bestaat dat men als het gaat om een regionale aanpak iets tot stand moet brengen.

13

Nergens ben ik verzet tegen gekomen tegen het verzoek van de VNG aan de centrumgemeenten om de coördinatietaak op zich te nemen. Daarvoor zijn denk ik twee oorzaken: ƒ Door het werk van eerst de kwartiermakers en later de netwerkadviseurs nazorg is in verreweg de meeste gemeenten het besef aanwezig dat nazorg niet iets is dat gemeenten zouden moeten doen om Justitie te plezieren. Gemeenten beseffen inmiddels dat nazorg past binnen de gemeentelijke zorgverantwoordelijkheid en dat ze er bovendien ook zelf voordeel bij hebben in de sfeer van minder criminaliteit en overlast. ƒ Doordat er van het Rijk geld is gekomen voor nazorg, waarbij in de brief expliciet is aangegeven dat het bestemd is voor ‘coördinatie van nazorg’, accepteren centrumgemeenten dat ze een taak hebben die naar behoren moet worden vervuld.

3.5 Typering van de stand van zaken in het eerste kwartaal van 2010 Ik heb geprobeerd een overzicht te maken van de globale stand van zaken bij het maken van bestuurlijke regionale afspraken over nazorg. Let wel: dit overzicht gaat dus niet over de stand van zaken voor zover het de nazorg zelf betreft. Het resultaat is kort samengevat als volgt: In 19 van de 43 regio’s is mijn verwachting dat er aan het eind van het jaar bestuurlijke afspraken liggen met de gemeenten in de regio 3 , zonder dat ik daar veel aan hoef te doen. Op het punt van de bestuurlijke afspraken met de PI’en kom ik in hoofdstuk 3 nog terug. Bestuurlijke afspraken met maatschappelijke organisaties zijn er in deze 18 centrumgemeenten al gemaakt, meestal in het kader van Stedelijk Kompas Maatschappelijke Opvang. En omdat de maatschappelijke organisaties in de keten bij nazorg bijna gelijk zijn aan die in de keten voor de maatschappelijke opvang, verwacht ik dat die afspraken zondermeer vertaald kunnen worden naar afspraken over nazorg die kunnen gelden voor de hele regio. In 9 van de 43 regio’s komt het naar mijn verwachting wel goed met de bestuurlijke afspraken met de regiogemeenten, maar daar is het regionale proces naar mijn inschatting wat brozer en kwetsbaarder. Ik zal de ontwikkelingen daar dus wat frequenter en wat alerter volgen. In deze regio’s zijn er in de centrumgemeente wel al afspraken met de maatschappelijke organisaties. In 8 regio’s is de situatie met betrekking tot de regionalisering van nazorg zorgelijker. Daar is onduidelijkheid over wie het initiatief zal nemen bij de regionale afspraken en soms is er ook een combinatie met een gebrekkige aanpak van de nazorg in de centrumgemeente zelf. Met deze regio’s zal ik mij in de volgende periode tot aan de zomervakantie extra bezig houden. In 7 regio’s schat ik in dat er geen regionale afspraken komen, als er niet nadrukkelijk hulp van buitenaf komt. In deze zes regio’s heb ik samen met de netwerkadviseurs een aanpak doorgesproken, waarbij we ieder afzonderlijk, maar wel in nauwe samenhang, onze taak en Daarbij ga ik er van uit dat het tempo niet negatief zal worden beïnvloedt door de bestuurswisselingen die als gevolg van de gemeenteraadsverkiezingen in de regio zijn opgetreden.

3

14

verantwoordelijkheid hebben. Op twee na hebben deze regio’s inmiddels aangegeven dat ze de hulp van buitenaf graag willen ontvangen

3.6 De bestemming van het geld Het Rijk heeft tijdelijk extra middelen voor gemeenten beschikbaar gesteld, om gemeenten tegemoet te komen in de financiering van de gemeentelijke coördinatie van nazorg aan exgedetineerde burgers in regionale samenwerkingsverbanden. Dat geld is inmiddels verdeeld over de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang. Voor zover ik heb kunnen vaststellen, wordt dat geld in elke centrumgemeente besteed aan het doel waarvoor het door het Ministerie van Justitie bestemd is. De meeste gemeenten zijn over gegaan tot de tijdelijke aanstelling van een coördinator voor nazorg, al hebben de functionarissen allerlei benamingen. Ik heb geprobeerd een inschatting te maken van de caseload van zo’n coördinator. De bezigheden verschillen wel iets, maar globaal kan ik de volgende taken benoemen: ƒ het ontvangen van DPAN-formulieren; ƒ het nabellen/mailen naar de MMD’ers om de informatie completer te krijgen; ƒ het bellen/mailen met medewerkers bij gemeentelijke diensten en maatschappelijke organisaties om te achterhalen wat er nog meer in de dossiers bekend is; ƒ het bezoeken van een deel van de gedetineerden in de PI ter voorbereiding op de nazorg (meestal alleen nabijgelegen PI’en en vaak alleen bij gecompliceerde gevallen); ƒ het voorbereiden van een nazorgoverleg of casusoverleg met ketenpartners; ƒ het volgen en monitoren van de casus en eventueel het opnieuw agenderen voor een volgend overleg; ƒ het onderhouden van contacten met de ketenpartners in algemene zin. Een coördinator voor 36 uur per week met deze taken kan gemiddeld een caseload aan van 200 exgedetineerden per jaar. De vergoeding vanuit het Rijk voor 2010 en 2011 voor 200 gedetineerden is ongeveer € 42.400. Daarvan kan geen voltijd coördinator worden gefinancierd. Inclusief overhead bedragen de kosten voor de gemeente ongeveer het dubbele. Gemeenten financieren dus ongeveer zelf de helft van de kosten voor de coördinatie van nazorg. Mijn conclusie is dat het geld wordt besteed zoals was bedoeld, dat het inderdaad gaat (zoals ook in de beschikking staat) om een tegemoetkoming in de financiering van de coördinatie nazorg en de in dat kader uit te voeren coördinatietaken en dat er een groot risico kleeft aan de tijdelijkheid van het geld. Aan de tijdelijke financiering kleeft, zeker in tijden van bezuiniging, een groot risico. De meeste gemeenten zijn over gegaan tot de aanstelling van tijdelijke krachten. Het gevaar bestaat dat die nazorg coördinatoren weer verdwijnen als na 2011 de middelen niet worden gecontinueerd.3.7 Obstakels in het veld bij het organiseren en verbeteren van nazorg

15

3.7 Worstelingen van gemeenten Ambtenaren in veel centrumgemeenten ervaren de nazorgtaak en de regionalisering in zekere zin als een worsteling. De vraagstukken die moeten worden opgelost gaan verder dan alleen de simpele vraag hoe je nazorg het best organiseert. Op tenminste drie onderdelen zijn er vragen bij gemeenten. De regie op de ketenregie

Voor nazorg is het nodig dat de gemeente de nazorgketen organiseert. Dat klinkt overzichtelijk. De nazorgketen is echter niet de enige keten die de (centrum)gemeente organiseert. Er is een Oggzketen, er is een huiselijk geweld keten, er is een Maatschappelijke Opvang keten. Vaak zijn die ketens niet op dezelfde plaats belegd, zijn er andere voortrekkers en verschillende ketenregisseurs. Gaat het over jongeren (vaak tot 23 of 25 jaar) dan heeft een aantal gemeenten de coördinatie van de ketens daarvan belegd in het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Gemeenten willen graag handvatten krijgen om verbindingen te maken tussen de verschillende ketens en om een eenduidige manier van opschaling te definieren. De keuze van het model van de regionalisering

Bijna alle centrumgemeenten kampen met het vraagstuk welk model voor een regionale aanpak van de nazorg in hun situatie het beste zou zijn. Wat doe je centraal, al dan niet in je Veiligheidshuis, en wat doe je decentraal. Waar blijft de autonomie van de regiogemeente? Hoe ga je om met de DPAN-formulieren? Ik heb inmiddels een aantal modellen verzameld, die ik in de praktijk van de centrumgemeenten ben tegengekomen. Die modellen zullen in de zomervakantie worden uitgewerkt in een factsheet met een duidelijke typering per model, voor- en nadelen, organisatorische consequenties etc. Daarna zullen de modellen beschikbaar worden gesteld aan de centrumgemeenten. Tijdgebrek voor de organisatie van nazorg bij kortgestraften

Veel kortgestrafte gedetineerden krijgen in de praktijk niet of nauwelijks nazorg. De belangrijkste reden daarvoor is: tijdgebrek om de nazorg effectief te organiseren. Vaak zijn de kortgestrafte gedetineerden al weer terug in hun woonplaats, voordat er aldaar een DPAN-formulier over hen is ontvangen. In sommige gemeenten is het tot beleid verheven dat kortgestraften (korter dan één maand gedetineerd) geen nazorg krijgen. In zeer veel andere gemeenten is het niet zozeer beleid, als wel de praktijk: vanwege tijdgebrek of capaciteitsgebrek wordt aan kortgestraften geen nazorg gegeven. Veel gemeenten denken dat dit ook rustig kan: Ze veronderstellen dat deze categorie kortgestraften op de vijf leefgebieden nauwelijks problemen heeft (of tijdens detentie kan hebben opgelopen) en dus weinig nazorg nodig heeft (tenzij hij of zij zichzelf meldt). Dat blijkt een ernstig misverstand te zijn. De recidivemonitor van het WODC geeft daarover namelijk een heel andere boodschap. De recidive van ex-gedetineerde burgers die korter dan een maand in de PI verbleven, ligt maar een paar procentpunten onder de recidive van de totale groep ex-gedetineerden. Bovendien heeft nadere analyse van het WODC uitgewezen dat de problematiek

16

op de vijf nazorg leefgebieden bij kortverblijvenden niet minder is dan bij langeverblijvenden (zie factsheet kortverblijvenden WODC, bijlage 3)

3.8 Obstakels in de samenwerking tussen gemeenten en PI’en Er zijn drie vrij grote obstakels in de samenwerking tussen gemeenten en PI’en. Maar laat ik beginnen met te zeggen dat er in veel gemeenten een goede samenwerking is met één of meer PI’en in de regio. Soms zit er een MMD’er in het nazorgoverleg. Dichtbij gelegen PI’en worden door nazorgmedewerkers frequent bezocht. Er zijn in die gevallen vaak goede afspraken gemaakt over faciliteiten (bijvoorbeeld een laptop mee om een vingerafdruk scan te kunnen maken voor een ID-bewijs). Waar medewerkers vanuit de gemeente en vanuit de PI elkaar persoonlijk hebben leren kennen, is de samenwerking vaak beter dan waar dat niet gebeurd is. Ondanks dat zijn er drie grote obstakels: Het gebrek aan regionale plaatsing

De essentie van het Samenwerkingsmodel draait om een gezamenlijke regionale aanpak. Daarbij is de regionale plaatsing van gedetineerden een belangrijke voorwaard. Voor gemeenten is regionale plaatsing: plaatsing in zo weinig mogelijk en zo dicht mogelijk nabij gelegen PI’en. Gemeenten zouden het liefst zien dat ze met drie PI’en te maken zouden hebben: één voor de vrouwelijke gedetineerden, één voor de ISD en één voor de rest 4 . Het Gevangeniswezen hanteert een andere definitie van regionale plaatsing dan veel gemeenten. Voor het Gevangeniswezen is regionale plaatsing: plaatsing gedurende de laatste maanden van detentie in een PI in hetzelfde arrondissement als de uitstroomgemeente, of in een aangrenzend arrondissement. Om allerlei (ongetwijfeld valide) redenen lukt het het Gevangeniswezen in steeds mindere mate om regionaal te plaatsen, zelfs binnen hun eigen definitie. Gemeenten zien zeker in 2010 een duidelijke vermindering van het aantal gedetineerden dat bij hen in de buurt de laatste maanden van de detentie uitzit. Omdat in veel gemeenten een grens is gesteld aan het aantal kilometers dat gereisd mag worden om gedetineerden (of MMD’ers) te bezoeken, lukt het dus steeds minder om vanuit de gemeente de PI in te gaan. En dat was toch één van de belangrijke doelstellingen van het Samenwerkingsmodel. Op mijn verzoek hebben een paar gemeenten bijgehouden in hoeveel verschillende PI’en de thans in detentie verblijvende gedetineerden zitten. De absolute kroon spant Amersfoort: de 72

Los van de reisafstand zouden centrumgemeenten al heel gelukkig zijn als alle gemeenten in hun regio steeds met een klein aantal dezelfde PI’en te maken zouden hebben. Die PI’en hoeven nog niet eens dichtbij de betreffende regio te liggen. Bij de nazorg gaat het toch vooral om het maken van afspraken over de tussen gemeente, PI en maatschappelijke organisaties. Als de PI’en weten dat ze voor de regio werken en de gemeenten in de regio kennen hun PI’en, dan zou er al veel gewonnen zijn.

4

17

gedetineerden vanuit de gemeente Amersfoort die eind april in de detentie verbleven, waren verdeeld over 29 PI’en. Een ander probleem doet zich voor (en blijft zich waarschijnlijk in de toekomst voordoen) in Brabant. Daar is de regionale capaciteit aanzienlijk verkleind door het ontrekken aan de penitentiaire capaciteit van de PI Tilburg en door de op handen zijnde sluiting van de locatie Maashegge van PI Zuid Oost. De Tilburgse capaciteit wordt nu, zo blijkt in de praktijk, verdeeld over een groot aantal PI’en in het hele land. De reisafstand voor het bezoek aan een groot aantal gedetineerden neemt daarmee zeer fors toe. Te fors voor de meeste Brabantse gemeenten, m.n. voor een stad als Eindhoven met jaarlijks 700(!) uitstromers. De kwaliteit van de informatie in DPAN-formulieren

In bijna alle gesprekken is de kwaliteit van de informatie in DPAN aan de orde geweest. Het gaat om de zogenaamde screeningsinformatie van de MMD’er. De MMD’er voert in de eerste vijf dagen van de detentie een gesprek met de gedetineerde. In dat gesprek probeert de MMD’er een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de omstandigheden van de gedetineerde op de vijf leefgebieden. Die informatie wordt via DPAN naar de gemeente gezonden. Naar het oordeel van bijna alle gemeenten is die informatie in een groot deel (naar het oordeel van een aantal gemeenten zelfs in 90%) van de gevallen niet voldoende om de aard en omvang van de problematiek op de vijf leefgebieden adequaat te kunnen inschatten en zo de gewenste nazorg te kunnen gaan organiseren. Bovendien is de informatie nogal eens onjuist. In de meeste gevallen komt dat omdat de gedetineerde aan de MMD’er (uit schaamte, onwetendheid of met opzet) onjuiste informatie heeft verschaft. De matige kwaliteit van de informatie in het DPAN-formulier is voor veel gemeenten een aanleiding om, al dan niet samen met de MMD’er, de gedetineerde zelf in de PI te bezoeken. Dat geldt zeker voor die gedetineerden waarvan verwacht mag worden dat er op meerdere leefgebieden nazorg nodig zal zijn. De informatie uit penitentiaire programma’s

Het derde punt is de informatie uit penitentiaire programma’s. Het is daarbij eigenlijk niet relevant welk penitentiair programma wordt uitgevoerd. Gemeenten worden slecht geïnformeerd over wat er met gedetineerden gebeurt in de penitentiaire programma’s. Niet over wat er intramuraal gebeurt, maar ook niet over wat er extramuraal gebeurt. Dat betekent de nazorg in de gemeente niet goed kan aansluiten op de penitentiaire programmafase die direct aan de nazorg vooraf ging.

3.9 Veel voorkomende problemen met nazorg op de verschillende leefgebieden Ik heb in de interviews ook aan gemeenten gevraagd wat hun problemen zijn op de vijf leefgebieden. Hieronder volgt een overzicht van de meest voorkomende. Te weinig woningen, of te weinig woningen met adequate zorg en begeleiding

18

Een veel voorkomend probleem is het probleem van te weinig passende huisvestingsmogelijkheden. Dit probleem doet zich vooral voor in regio’s met een zeer krappe woningmarkt. Ik wil twee verbijzonderingen noemen: ƒ Ongeveer een derde van de gemeenten meldt dat er onvoldoende opvangcapaciteit is voor de LVG-doelgroep die uit detentie komt. Het vraagstuk van de LVG-doelgroep behoeft overigens ook om andere redenen bijzondere aandacht. Zie daarvoor de aanbevelingen in hoofdstuk 4. ƒ In ongeveer een kwart van de gemeenten wensen corporaties niet mee te werken aan de verhuur van woonruimte aan (ex-)drugsverslaafde ex-gedetineerden. Dat zijn er nog al wat. Gemeenten zijn in veel gevallen niet in staat daar constructies op te bedenken die het mogelijk maken dat er toch woonruimte voor deze categorie komt. Op dit punt zijn best practices gewenst. Ook hier zou een factsheet gemaakt moeten worden met inspirerende voorbeelden. Te weinig mogelijkheden bij het UWV voor deelname aan projecten

Door ongeveer een kwart van de gemeenten wordt gemeld dat voor ex-gedetineerden met een UWV-uitkering de mogelijkheden om deel te nemen aan een project (dagritme, arbeidsgewenning) veel geringer zijn dan veel ex-gedetineerden met een WWB-uitkering. Navraag leert dat de mate van plooibaarheid sterk verschilt per regiokantoor van het UWV. Dat is vreemd voor een wet die landelijke op uniforme wijze zou behoren te worden uitgevoerd. Het lijkt me dat daarover op voldoende hoog niveau met het UVW van gedachten moet worden gewisseld, waarna het UWV eenduidige beleidsregels zou moeten formuleren. Medewerking vanuit de zorg

Een veel gehoorde klacht (naar schatting in ongeveer de helft van de gemeenten) is dat er voortdurend discussie is met de GGZ (en in mindere mate met de Verslavingszorg) over de privacy bij informatie-uitwisseling in het kader van een goed afgestemde nazorg. Gemeenten zijn van mening dat door de opstelling van de GGZ (die essentiële informatie zegt niet te mogen uitwisselen) de ex-gedetineerden met een psychische of psychiatrische problematiek te vaak goede nazorg wordt onthouden. Op dat punt is ‘hulp’ gekomen uit zowel onverwachte als uit onverdachte bron. De Inspectie Gezondheidszorg (IGZ) is een project gestart om betere richtlijnen te maken voor informatieuitwisseling tussen instellingen voor gezondheidszorg en andere instellingen, betrokken bij de zorg voor ex-gedetineerden. De IGZ is een discussie gestart over de randvoorwaarden voor verantwoorde ketenzorg aan delictplegers met psychische en psychiatrische problematiek. Een van die randvoorwaarden is informatie-uitwisseling in het kader van nazorg. Daarvoor is in vijf gemeenten een project opgezet. Ik neem deel aan die projecten en heb overleg met de IGZ over het vervolg en over de meest gewenste vorm van communicatie over de projecten. De IGZ wil uiteindelijk komen tot een toetsingskader op dit gebied.

Te weinig zorgcapaciteit in de regio voorhanden

19

Vergelijkbaar met het gebrek aan voldoende capaciteit voor huisvesting voor bijzondere groepen, is de capaciteitsgebrek voor bijzondere vormen van zorg. De LVG-categorie had ik al eerder genoemd. Maar zeer regelmatig werd hier ook de categorie met een dubbele diagnose genoemd: zowel psychiatrische problematiek als verslavingsproblematiek. In veel regio’s (ik heb geen nauwkeurig overzicht) is er absoluut te weinig capaciteit. Het gevolg is dat mensen die complexe zorg nodig hebben op straat worden gezet.

3.10 ICT Veel centrumgemeenten hebben een ambivalente houding ten opzichte van DPAN. Aan de ene kant zijn ze blij dat er enige geautomatiseerde vorm van informatie-uitwisseling is. Aan de andere kant zijn ze ontevreden over de informatie uit DPAN en over de koppelingsmogelijkheden die DPAN niet heeft en eigenlijk wel zou moeten hebben met hun gemeentelijke systemen. Tevens klagen ze over de nieuwe werkwijze die is voorzien, waarbij gemeenten binnen vijf werkdagen het Gemeenteblad zouden moeten invullen. Ze zien dit als een enorme verzwaring van hun taak.

3.11 Vraagstukken die om nader beleid vragen en aanbevelingen Balans tussen gemeente en het Gevangeniswezen raakt zoek Mijn grootste zorg gedurende deze eerste vier maanden van het project is de onbalans die er lijkt te zijn tussen de inspanningen vanuit het Gevangeniswezen en de gemeenten. In 43 regio’s wordt (soms met veel, soms met wat minder succes, maar desniettemin) hard gewerkt aan het versterken van de nazorg en het verbeteren van de kwaliteit daarvan. Als het om het Gevangeniswezen hebben veel gemeenten de volgende perceptie: ƒ de kwaliteit DPAN laat te wensen over; ƒ de (toch al geringe) mate van regionale plaatsing loopt terug; ƒ de invoering van het Gemeenteblad verzwaart de taak van gemeenten Ik vrees dat de optelsom van die drie tot gevolg zal hebben dat gemeenten de balans die in het samenwerkingsmodel zit (Justitie en gemeenten samen verantwoordelijk) niet meer zullen herkennen. Als dat inderdaad gebeurt, valt een belangrijke pijler weg onder het nazorgbouwwerk. Het lijkt mij, dat we dat tot het uiterste zouden moeten proberen te voorkomen. Daarom beveel ik aan om in de communicatie volstrekt realistisch te zijn over wat wel en wat niet op korte termijn vanuit het Gevangeniswezen kan worden verwacht op het gebied van regionale plaatsing en over wat wel en niet de reële gevolgen van de invoering van het Gemeenteblad zullen zijn.

20

Dat betekent dat ik pleit voor een communicatieoffensief, waarin de verwachtingen worden gemanaged en waarin reële tijdpaden en tijdsinvesteringen worden geschetst.

3.12 Creëer een nieuwe mind-set: nazorg = snelheid 48% van alle ex-gedetineerden die in 2009 zijn uitgestroomd uit een PI, hebben daar korter dan 1 maand gezeten. We hebben het dus globaal over de helft van de populatie. Voor veel gemeenten is de categorie kort-gedetineerden niet de categorie waar zij zich in termen van nazorg de meeste zorgen over maken. Maar, zoals uit de WODC recidivemonitor blijkt, is dat onterecht. De recidive van de kortgestraften is bijna even hoog dan die van langgestraften. Dat komt omdat de leefomstandigheden van kortgestraften voor de detentieperiode al op diverse punten problemen vertonen. Die problemen vormen niet zelden juist de aanleiding voor de (korte) detenties. Nazorg heeft dus ook bij een kort verblijf in de PI wel degelijk urgentie. En die nazorg kan alleen maar worden gegeven als er door alle partijen snel wordt gehandeld. De mind-set moet dus worden: goede nazorg vereist dat de informatie snel, echt in de eerste week van de detentie, wordt uitgewisseld en wordt gecompleteerd. De passende nazorg moet ‘klaar staan’ op de dag van ontslag uit de PI. Voor elke gedetineerde! De procedures zullen daar op aangepast moeten worden. Om de urgentie daarvan te kunnen aangeven, adviseer ik om op korte termijn een vooronderzoek te starten naar de problemen op de vijf leefgebieden van kort-gestraften. Dat vooronderzoek zou moeten worden uitgevoerd met en wellicht zelfs onder regie van het WODC. Het moet meer informatie opleveren over de kenmerken van de groep die wel en van de groep die niet interessant is voor de nazorg.

3.13 Het aantal 4982 In het overzicht van het Gevangeniswezen getiteld “Detentie-uitstroom nazorgkandidaten 2009” wordt een aantal van 4982 personen genoemd onder de kop ”Niet geregistreerd: buitenland, onbekend, zonder vaste woon- of verblijfplaats”. We weten niet precies hoe deze groep tot stand komt en of ze naar een gemeente uitstroomt. En zo ja naar welke. Het aantal van 4982 personen komt overeen met 15,6% van de uitstroom. Dat is bijna één op de zes ex-gedetineerden, waarvan we niet weten of ze nazorg krijgen en zo ja waar.

Ik doe de aanbeveling om: a. deze categorie beter in kaart te brengen; b. er beleid op te zetten, teneinde uit te sluiten dat deze 4982 personen qua nazorg tussen wal en schip vallen.

21

3.14 ICT: Geen koppeling tussen GCOS en Mens Centraal op beleidsmatig niveau Op dit moment is DPAN het systeem waarin de informatie over (ex-)gedetineerde burgers wordt uitgewisseld tussen PI en gemeente. DPAN wordt binnenkort geheel vernieuwd. Maar uiteindelijk zal de functionaliteit van DPAN worden overgenomen door een nieuw systeem. Op het ministerie van Justitie wordt namelijk hard gewerkt aan GCOS, het Generieke Casusoverleg Ondersteunende Systeem. GCOS wordt geacht het nieuwe uniforme systeem voor Veiligheidshuizen te worden. Het met systemen als PICS, Via-Desk en MIP-KOOS gaan vervangen. Er bestaat ook een ander systeem. Dat heet Mens Centraal. Mens Centraal is een systeem dat is ontwikkeld vanuit de Sociale Diensten (Divosa) en de VNG en dat ook, maar andere, informatie uit (gemeentelijke) systemen haalt. Mens Centraal heeft bovendien – en dat is de kracht – het vermogen om op basis van de informatie voorstellen te doen voor te ondernemen acties. De gebruiker is in staat het voorstel van het systeem te wijzigen en aan te passen. Maar eenmaal akkoord bevonden, zet Mens Centraal acties in werking die stuk voor stuk een onderdeel kunnen zijn van een nazorgtraject. Mens Centraal communiceert via GemNet en biedt de gemeentelijke gebruiker dus een veilige omgeving. Mijn conclusie is dat Mens Centraal een systeem is dat gemeenten geweldig zou kunnen helpen bij het in beeld krijgen van de relevante leefgebieden bij de nazorg en bij het uitzetten en volgen van acties die er in het kader van nazorg moeten worden genomen. En mijn tweede conclusie is dat Mens Centraal in combinatie met GCOS een uitstekend systeem zou zijn voor Veiligheidshuizen. Zonder die koppeling hebben gemeenten eigenlijk niet veel aan GCOS. Als GCOS iets moet worden waar niet alleen Justitiepartners, maar ook gemeenten wat aan hebben bij o.a. de nazorg aan ex-gedetineerde burgers, dan is daar absoluut een koppeling met Mens Centraal voor nodig. GCOS gaat namelijk op korte termijn geen informatie uit gemeentelijke systemen ontsluiten en GCOS gaat ook op korte termijn de actieondernemende kant van Mens Centraal niet bieden. Bovendien zou dan een belangrijke kwaliteitssprong kunnen worden gemaakt. Door ook de MMD’er via Mens Centraal in staat te stellen informatie toe te voegen, ontstaat de mogelijkheid dat de MMD’er aan gemeenten informatie verschaft over de vorderingen van de gedetineerde burger bij z’n voorbereidingen op z’n terugkeer naar de samenleving. Zo kan de gemeente de nazorg inrichten aan de hand van de laatste ontwikkelingen in de PI. Ik acht het voor het kunnen leveren van een goede regie op de nazorgketen van groot belang, dat juist gemeenten worden gefaciliteerd bij het uitvoeren van de gemeentelijke taken op het gebied van de nazorg aan (volwassen) ex-gedetineerde burgers. Daarom adviseer ik de VNG om zich nadrukkelijk en op de juiste niveaus met GCOS te gaan bemoeien.

22

Ik heb samengevat vier aanbevelingen: a. zorg er voor dat vanuit de VNG qua management- en deskundigheidsniveau een soortgelijke bemoeienis komt met GCOS, als met Mens Centraal; b. c. d.

zorg voor een sterke koppeling van GCOS met Mens Centraal en zorg ervoor dat gemeenten op korte termijn toegang krijgen de GCOS informatie via GemNet; zorg ervoor dat de MMD’er in de PI zelf informatie aan het systeem kan toevoegen; communiceer vanaf nu naar gemeenten wat het langere termijnperspectief is op het gebied van ICT, Veiligheidshuizen en nazorg en geef daar realistische tijdpaden bij.

3.15 Overige aanbevelingen 1.

Maak een aantal factsheets over onderwerpen die bij veel gemeenten op vragen stuiten: een factsheet over de modellen van regionalisering; een factsheet over de ontwikkelingen in de ICT en een introductie van het Gemeenteblad; een factsheet over een juridisch correcte wijze van doorbetalen van vaste lasten tijdens detentie.

2.

Verbeter de afspraken tussen het Gevangeniswezen en het CJIB over uitstaande boetes en de waarschijnlijke datum van ontslag.

3.

Ga het gesprek aan met het UWV aan over de beleidsregels die gelden voor het deelnemen aan gemeentelijke reïntegratie-programma’s en zorg voor landelijke bekendheid en toepassing daarvan.

4.

Ga in overleg met de reclassering (3RO) over de informatie-uitwisseling tussen reclassering en gemeenten met betrekking tot gedetineerden in de penitentiaire programma’s.

5.

Onderzoek vrij gedetailleerd wat de aard en de omvang is van de doelgroep Licht Verstandelijk Gehandicapten (LVG) in de detentie en doe aanbevelingen voor zowel de verbetering van de opvang/huisvesting als voor de verbetering van de zorg na detentie.

6.

Voor de VNG: Start samen met vertegenwoordigers van gemeenten een project waarin aanbevelingen worden gedaan over het vraagstuk van de “coördinatie van de ketencoördinatie”.

23

Bijlage 1

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

overzicht Vestigingen

Vestiging

Aantal locaties in vestiging

PI Almelo PI Middelburg PI Hoogeveen PI Leeuwarden PI Utrecht PI Zwaag Hoorn PI Almere PI Amsterdam PI Amsterdam Over Amstel PI Dordrecht PI Achterhoek PI Haarlem PI Grave PI Zwolle PI Ter Apel PI Nieuwegein PI Breda PI Krimpen aan den IJssel PI Zuid Oost PI Arnhem PI Lelystad PI Limburg Zuid PI Heerhugowaard Alkmaar PI Alphen aan den Rijn PI Haaglanden PI Vught PI Veenhuizen PI Rotterdam PI Tilburg

2 locaties 3 locaties 1 locatie 1 locatie 3 locaties 2 locaties 1 locatie 2 locaties 6 locaties 1 locatie 2 ocaties 1 locatie 2 locaties 2 locaties 1 locatie 1 locatie 2 locaties 1 locatie 4 locaties 3 locaties 2 locaties 2 locaties 4 locaties 1 locatie 3 locaties 1 locatie 3 locaties 6 locaties 1 locatie

24

Scan uitgevoerd en gerapporteerd Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja ja ja ja Ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja n.v.t

Bijlage 2

format scans PI

Datum: PI……………….. Gesproken met

Bestemming(en) Aantal cellen

te…………………. functie functie HvB ……………

gevangenis ………………….

Aantal fte MMD: (A) het interne proces 1 2

3 4

Zijn de eindtermen nazorg/ is het Samenwerkingsmodel Nazorg bekend? Kunnen de MMD'ers hun werk goed uitvoeren/ zijn de randvoorwaarden voldoende ingevuld? Is er voldoende formatie? Voeren ze hun werk naar behoren uit/ wat is de kwantiteit en kwaliteit van de werkzaamheden MMD?

5

In hoeverre zijn MMD'ers aangehaakt bij de ontwikkelingen MGw?

6

Hoe is de samenwerking met andere functiegroepen als onderwijs/ arbeid/ PMO/ medische dienst/PIW Is er voldoende aansturing en ondersteuning?

7

8 9 10

11 12

Is het management voldoende betrokken bij re-integratie en nazorg? Wat zijn de resultaten op de verschillende leefgebieden? Op welke onderdelen moet er intern nog geïnvesteerd worden om de eindtermen te realiseren? Wat zijn de belangrijkste zorgen? Wat verwacht de PI daarin van de netwerkadviseurs?

25

(B) de samenwerking met de netwerkpartners 1

2

3

4

5

6

7 8

9

Met welke gemeenten is er veel samenwerking, met welke gemeenten minder/ geen? zijn de eindtermen / is het Samenwerkingsmodel Nazorg bekend bij de gemeenten? met welke maatschappelijke organisaties wordt wel/ niet samengewerkt? Hoe is de relatie met Veiligheidshuizen? Wat zijn de resultaten van de samenwerking op de verschillende leefgebieden? Komen netwerkpartners naar de PI en is de PI voldoende toegankelijk? Wat zijn de belangrijkste zorgen? Op welke onderdelen moet er 'extern' geïnvesteerd worden om de eindtermen te realiseren? Wat verwacht de PI van de netwerkadviseurs?

26