14 november 2013
Schoolbesturen in het katholiek onderwijs Krijtlijnen voor een toekomstige bestuurlijke schaalvergroting
1
Situering
Op 3 mei 2013 keurde de Vlaamse Regering de conceptnota ‘Besturen in het leerplichtonderwijs: de scholengroepen’ goed. In deze conceptnota stelt ze een nieuw concept van besturen voor dat gekenmerkt wordt door een zekere schaalgrootte en dat in incentives voorziet voor die besturen die tot een scholengroep toetreden. Deze conceptnota werd vertaald in een voorontwerp van decreet. De kans dat tijdens deze legislatuur dit voorontwerp van decreet wordt goedgekeurd, is quasi onbestaande. Ook zonder initiatief van de overheid is het VSKO ervan overtuigd dat het katholiek onderwijs afspraken moet maken over hoe het zich in de toekomst op het bestuurlijke vlak zal organiseren om in een wijzigende context de volgende decennia kwaliteitsvol katholiek onderwijs te kunnen organiseren. Deze nota doet niets af van de enorme waardering die het VSKO heeft voor de huidige bestuurders van de katholieke scholen en wil hun engagement op geen enkele wijze in twijfel trekken. Het VSKO wil met deze nota de krijtlijnen uittekenen waarbinnen de gesprekken tussen de verschillende schoolbesturen kunnen verlopen. Deze gemeenschappelijke principes zijn van belang om het katholiek onderwijs van de toekomst op het bestuurlijke vlak vorm te geven. Het VSKO opteert bewust niet voor één model zodat de huidige schoolbesturen bij het uittekenen van de toekomst maximaal kunnen rekening houden met de lokale context. Een belangrijk principe is dat de initiatieven in functie van schaalvergroting vertrekken van de gelijkwaardigheid van alle betrokken schoolbesturen. Deze nota beperkt zich tot de krijtlijnen voor het bestuurlijke niveau en doet op geen enkele wijze uitspraken over de schaalgrootte van scholen. Het is dus geenszins de bedoeling om te streven naar mastodontscholen. Deze nota wil ook niet raken aan de autonomie van de school op het pedagogisch-didactische vlak. De principes van professionaliteit, subsidiariteit en solidariteit binnen het katholiek onderwijs lopen als een rode draad doorheen deze nota.
2
Context van vandaag -
Gezien de toenemende complexiteit van onderwijs (juridisering, stijgende verantwoordingsplicht, impact van niet-onderwijsgebonden regelgeving) en grotere verantwoordelijkheid van schoolbesturen heeft het katholiek onderwijs nood aan schoolbesturen met een hoge professionaliteit.
2
3
-
Het katholiek leerplichtonderwijs wordt vandaag bestuurd door ongeveer 800 schoolbesturen en bijna 6000 bestuurders waarvan het overgrote deel vrijwilligers zijn. Het lijkt niet realistisch om te veronderstellen dat al deze schoolbesturen in de nabije toekomst over voldoende bestuurskracht zullen beschikken.
-
Het blijft een uitdaging om bestuurders met een bepaalde expertise aan te trekken die voldoende betrokken zijn en affiniteit hebben met het opvoedingsproject.
-
Het wordt een grote uitdaging om de beschikbare middelen efficiënter in te zetten. Het evolueren naar een grotere bestuurlijke schaal kan daartoe bijdragen.
-
Om kwaliteitsvol onderwijs in Vlaanderen te continueren, is een grondig debat over de loopbaan van het personeel (zowel onderwijzend personeel, maar ook bestuurs- en ondersteunend personeel) nodig. Om de autonomie die het katholiek onderwijs vraagt op een professionele wijze in te vullen, is bestuurskracht een absolute voorwaarde.
-
Het is de bedoeling om in het secundair onderwijs van de toekomst het aantal studierichtingen te reduceren en het studieaanbod te ordenen in studiedomeinen. Deze reductie en de ordening in studiedomeinen zal leiden tot een herverkaveling in een rationeler, gedifferentieerd en voldoende complementair studieaanbod. Schoolbesturen met grote bestuurskracht zullen deze operatie makkelijker laten verlopen.
-
De implementatie van het decreet over de leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften heeft consequenties voor het aanbod van gewoon en buitengewoon onderwijs. Voor deze aanpassingen zijn schoolbesturen met grote bestuurskracht nodig.
Schaalvergroting als middel tot versterking van bestuurskracht
Het katholiek onderwijs heeft de ambitie om op langere termijn kwaliteitsvol onderwijs op christelijk gelovige basis te continueren. Gezien de huidige context (zie punt 2) is een verhoging van de professionaliteit van schoolbesturen nodig. Eén van de wegen om tot een verhoging van professionaliteit te komen, is schaalvergroting. De essentie is om tot minder schoolbesturen te komen zodat alle schoolbesturen voldoende sterk worden. Door vergroting van de schaal moet het mogelijk worden om, naast mensen die op vrijwillige basis het engagement van bestuurder van een schoolbestuur opnemen, mensen vrij te stellen (…) om (de operationele aspecten van) het besturen van scholen op zich te nemen. Ze kunnen vanuit een schooloverstijgende invalshoek het katholiek onderwijs op het lokale niveau mee vorm geven (zie ook punt 4.4). Een schoolbestuur met een zekere schaalgrootte creëert de mogelijkheid om de verschillende beleidsdomeinen1 op niveau van het schoolbestuur aan te pakken en eventueel hiervoor experten aan te stellen. Hierdoor kunnen de beschikbare middelen efficiënter worden gebruikt, verhoogt de professionaliteit, kunnen de niet-gebruikte middelen voor andere doeleinden worden ingezet en kunnen de directies zich vooral focussen op hun pedagogische kernopdracht, nl. de optimalisering van het onderwijsproces.
1
We verwijzen naar het VIMKO-document ‘Hoekstenen kwaliteitsvol bestuur’: De beleidsdomeinen zijn identiteit en pastoraal, pedagogisch-didactisch beleid, personeelsbeleid, schoolorganisatie en -administratie, financieel en materieel beleid, welzijnsbeleid, inspraak en communicatie.
3
4
Krijtlijnen voor de schoolbesturen
4.1
Opvoedingsproject
Het schoolbestuur kenmerkt zich door de gedragenheid van een gemeenschappelijk opvoedingsproject.2 Het uitgangspunt is dat alle scholen van een schoolbestuur dit gemeenschappelijk opvoedingsproject delen en er een schooleigen invulling aan geven. Waar scholen van verschillende opvoedingsprojecten toetreden tot een schoolbestuur met één opvoedingsproject zal een groeiproces nodig zijn. 4.2
Rol van het schoolbestuur
Het schoolbestuur treedt op als organisator van onderwijs, ontwikkelt vanuit het opvoedingsproject een termijnvisie met strategische doelstellingen en laat ruimte voor een schooleigen invulling (schoolcultuur). De maatschappelijke concretisering van het opvoedingsproject in de individuele school is erg belangrijk en verschilt afhankelijk van de context (directieteam, populatie, locatie, onderwijsniveau, buitengewoon onderwijs ed.) van school tot school. De individuele school krijgt de ruimte om binnen de strategische doelstellingen een pedagogischdidactisch beleid uit te tekenen. In dit kader bepaalt de directeur/het directieteam de operationele doelstellingen en is hij/het verantwoordelijk voor de dagelijkse leiding van de school en voor het personeelsbeleid. De bedoeling is dat het schoolbestuur/de schoolbesturen opneemt/opnemen voor het katholiek onderwijs in een bepaalde regio. 4.3
de
verantwoordelijkheid
VZW als juridische structuur
Het schoolbestuur opteert voor de rechtspersoonlijkheid van een vzw die de eindverantwoordelijkheid draagt voor de organisatie van katholiek onderwijs in al zijn aspecten (werkgeverschap, ed. ) Dit betekent ook dat de overheid de schoolbesturen rechtstreeks subsidieert met werkingsmiddelen, omkaderingsmiddelen en middelen voor infrastructuur. Omdat het schoolbestuur de volheid van bevoegdheid heeft en het de ambitie is om naar minder maar sterkere schoolbesturen te evolueren, is een keuze voor een (koepel)vzw met (onderliggende) vzw’s geen optie als einddoel omwille van de complexiteit van de besluitvorming. In een groeiproces naar één vzw met een zekere schaalgrootte kan de koepel(vzw) mogelijkerwijze wel als tussenfase gebruikt worden. Op basis van het principe van subsidiariteit is de organisatievorm van de vzw vrij. Het schoolbestuur bepaalt welke bevoegdheid op welk echelon (schoolbestuur/campus/school) wordt uitgeoefend. Het schoolbestuur kan in haar organisatie ook rekening houden met de specifieke accenten van onderwijsniveaus en/of buitengewoon onderwijs. Voor niveau-overschrijdende schoolbesturen kan bijvoorbeeld geopteerd worden voor bestuurscomités met specifieke bevoegdheden gerelateerd aan vb. het basisonderwijs, het secundair onderwijs of buitengewoon onderwijs. 4.4
Bestuurders
Ook in de toekomst zal het katholiek onderwijs een beroep doen op mensen die op vrijwillige basis het engagement van bestuurder van een schoolbestuur opnemen. Het blijft ook in de toekomst van belang dat deze ‘vrijwilligers’ de nodige expertise in verschillende domeinen binnenbrengen in de raden van bestuur.
2
We leggen in deze nota sterk de klemtoon op het opvoedingsproject van het schoolbestuur. Het is van belang te vermelden dat deze verschillende opvoedingsprojecten vanuit een gemeenschappelijke basis vertrekken, nl. de opdrachtsverklaring van het katholiek onderwijs in Vlaanderen van juni 1994.
4 De grotere schaal (zie ook punt 4.7 ) van de schoolbesturen moet het mogelijk maken mensen vrij te stellen om (de operationele aspecten van) het besturen van scholen op zich te nemen. Deze ‘vrijgestelden’3 zijn beroepshalve bezig (…) met het ondersteunen van het bestuur van katholieke scholen. Zij hebben de tijd en ruimte om vanuit een schooloverstijgende invalshoek na te denken over de strategische doelstellingen van het schoolbestuur, stellen hun onderwijsexpertise ten dienste van de raad van bestuur, zijn het eerste aanspreekpunt voor directies/het directieteam en zijn bereid een breder belang te dienen. Het lijkt aangewezen dat deze ‘vrijgestelden’ beschikken over de nodige onderwijsexpertise en een doordachte visie hebben op een toekomstig katholiek onderwijs in de regio waar het schoolbestuur onderwijs organiseert4. Er moet gestreefd worden naar een maximale complementariteit tussen de vrijwillige bestuurders en de ‘vrijgestelden’. Voor zowel diegenen die vrijwillig als beroepshalve bezig zijn met het besturen van scholen, blijven voldoende betrokkenheid bij de werking van de scholen en affiniteit met het opvoedingsproject prioritaire kenmerken. 4.5
Regiogebonden/Vlaanderen-breed
Het schoolbestuur organiseert op professionele wijze onderwijs op christelijk gelovige basis. Het is ook de bedoeling dat het schoolbestuur zijn bestuurskracht gebruikt om de verantwoordelijkheid voor het katholiek onderwijs in een bepaalde regio op te nemen. Om deze verantwoordelijkheid te kunnen invullen, is een schoolbestuur bij voorkeur regionaal verankerd. Het lijkt niet overal haalbaar om binnen een geografische omschrijving naar één schoolbestuur te evolueren. De specificiteit van het opvoedingsproject zal sommige schoolbesturen weerhouden om op te gaan in het gemeenschappelijk opvoedingsproject van de nieuwe schoolbesturen. Ook zal de keuze voor één schoolbestuur in sommige regio’s een dergelijke grote schaal inhouden dat de menselijke maat verdwijnt en de maximale efficiëntie in vraag kan gesteld worden. Het VSKO wil de verhoging van bestuurskracht prioritair stellen aan de regionale verankering en niet-regiogebonden schoolbesturen mogelijk maken. Ook de schoolbesturen die niet-regiogebonden georganiseerd zijn, blijven medeverantwoordelijk voor de uitbouw van een toekomstig katholiek onderwijs in die regio’s waar ze scholen organiseren. In regio’s waar het secundair onderwijs wordt aangeboden door meerdere schoolbesturen wordt voor het secundair onderwijs de oprichting van een regionale structuur noodzakelijk. Deze regionale structuur is netgebonden en o.a. verantwoordelijk voor de ordening van het studieaanbod en leerlingenoriëntering5. De bestaande 44 onderwijszones die tot stand kwamen op basis van rekrutering van leerlingen en leerlingenstromen in het secundair onderwijs kunnen als mogelijk ordeningskader dienen6. 4.6
Niveaugebonden/niveau-overschrijdend
De schoolbesturen hebben de vrijheid om zich niveaugebonden of niveauoverschrijdend te organiseren. Een schoolbestuur kan ervoor opteren om enkel basisonderwijs, enkel secundair onderwijs of basis- en secundair onderwijs te organiseren.
3 4
5
6
We doen in deze nota geen uitspraak over de mogelijke statuten van de vrijgestelden en wijze van vrijstelling. Deze bestuurders kunnen ook een wezenlijke bijdrage leveren tot het onderwijsbeleid op macroniveau, in casu het VSKO en zijn geledingen. Het studieaanbod en de daaraan gerelateerde leerlingenoriëntering behoren sowieso tot de bevoegdheden van deze structuur. Ook bevoegdheden zoals inschrijvingsbeleid, clb, contacten met welzijn en met steden in het kader van flankerend onderwijsbeleid kunnen aan deze structuur worden gekoppeld. Het moet mogelijk zijn om aan de onderwijszones enkele retouches aan te brengen en we dienen ook rekening te houden met de specifieke situatie van de grootsteden Antwerpen, Brussel en Gent.
5 De keuze voor een niveaugebonden of niveau-overschrijdend schoolbestuur is geen doel op zich. Vanuit de ambitie om sterke, bestuurskrachtige schoolbesturen met een zekere schaalgrootte te creëren, die de verantwoordelijkheid voor het katholiek onderwijs in een regio opnemen, doet het VSKO een oproep om de opportuniteiten van niveau-overschrijdende schoolbesturen te onderzoeken. Op deze wijze kunnen alle scholen gebruik maken van de bestuurlijke ondersteuning door diegenen die hiervoor worden vrijgesteld (zie punt 4.4). Met de verhoging van de bestuurskracht als doel en de gewijzigde situatie n.a.v. het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap die een evolutie naar meer inclusief onderwijs inhoudt, lijkt het opportuun te zijn dat ook de scholen van buitengewoon onderwijs worden opgenomen in de nieuwe besturen met een zekere schaalgrootte. De aandacht voor specificiteit van buitengewoon onderwijs kan tot uiting komen in de organisatievorm van het schoolbestuur (zie punt 4.3) Vanuit diezelfde ambitie lijkt het wenselijk om te onderzoeken of de nieuwe schoolbesturen in de toekomst ook de internaten kunnen besturen. 4.7
Schaal: normering
Het VSKO pleit voor een realistische schaalgrootte van het schoolbestuur die een combinatie van voldoende betrokkenheid en professionaliteit toelaat. Het doet dan ook geen uitspraak over de ideale schaalgrootte omdat afhankelijk van de bevoegdheid die men uitoefent en de finaliteit die het schoolbestuur wil nastreven de ideale schaal verschillend zal zijn. (…) Het VSKO roept de schoolbesturen op om een schaal aan te nemen die hen toelaat om professioneler te werken. We verwijzen hiervoor naar punt 4.4 van deze nota.
5
Aandachtspunten
5.1
Solidariteit
Alle scholen moeten de mogelijkheid krijgen om opgenomen te worden in de (nieuwe) schoolbesturen. Het VSKO doet hiervoor een beroep op de solidariteit in het katholiek onderwijs. Scholen met infrastructuur die grote investeringen vergt en/of met een kwetsbaar leerlingenpubliek en/of een onaantrekkelijk studieaanbod en/of…mogen niet uit de boot vallen. Het is dan ook van belang dat vandaag geen definitieve beslissingen worden genomen die een hypotheek leggen op een toekomstige bestuurlijke structuur in een regio (zie punt 8 Timing) 5.2
Patrimonium
De regelingen voor het patrimonium kennen een grote verscheidenheid. De infrastructuur van een school is niet steeds ondergebracht in de vzw die als doel heeft onderwijs te organiseren (onderwijsvzw). Vaak behoren de gebouwen tot een patrimonium-vzw (met rechtstreekse link naar de onderwijs-vzw), de congregatie, een stichting of tot een vzw van het bisdom. Er moet worden nagedacht in welke mate de schoolbesturen van de toekomst in het kader van hun verantwoordelijkheid voor een toekomstig katholiek onderwijs ook voldoende zeggenschap hebben over het gebruik van het gebouwenpark. Er moet alleszins een duidelijke en duurzame regeling tot stand worden gebracht.
6 5.3
Bottom-up
Het VSKO pleit voor een bottom-up benadering. Op basis van de krijtlijnen van deze nota nemen de schoolbesturen initiatieven voor de oprichting van nieuwe schoolbesturen. Het is van belang dat de gesprekken tussen de verschillende schoolbesturen vertrekken vanuit een gelijkwaardig partnerschap.
6
Ondersteuning
Het VSKO en de diocesane diensten zullen de schoolbesturen ondersteunen bij dit proces. De ondersteuning vanuit VSKO/diocesane diensten houdt het volgende in:
7
-
Het VSKO en de diocesane diensten zorgen ervoor dat in elk bisdom de krijtlijnen van deze nota worden gevolgd, dat kwetsbare scholen tot vernieuwde schoolbesturen kunnen toetreden en doen mogelijks voorstellen (blauwdruk)
-
De schoolbesturen worden ter plaatse ondersteund door experten die het proces naar de vernieuwde schoolbesturen ondersteunen.
-
Het VSKO installeert een cel met expertise over technische dossiers zoals herstructureringen van vzw’s, patrimonium, overdrachten van personeel, erfpachten ed.
Timing
Waar scholen vanuit verschillende opvoedingsprojecten toetreden tot vernieuwde schoolbesturen met een gemeenschappelijk opvoedingsproject is een groeiproces nodig. De schoolbesturen moeten, rekening houdende met de krijtlijnen van deze nota en specificiteiten van de lokale situatie, voldoende tijd nemen om de mogelijkheden af te toetsen, de consequenties en opportuniteiten in kaart te brengen. Het lijkt ons nog veel te vroeg om op korte termijn definitieve beslissingen te nemen die voorafnames kunnen zijn en een valabele toekomstige bestuurlijke structuur in een regio kunnen hypothekeren. Anderzijds kan het geenszins de bedoeling zijn om dynamiek die ondertussen ontstaan is te fnuiken. Om de schoolbesturen de nodige tijd te gunnen, is er zeker nog een nieuwe periode van scholengemeenschappen nodig. Het VSKO opteert voor een verlenging van de scholengemeenschappen met 3 schooljaren (met de mogelijkheid om nadien nog drie schooljaren te verlengen). Op die wijze krijgen besturen rustig de tijd om een mogelijke schaalvergroting voor te bereiden en wordt de dynamiek die reeds her en der op gang is gekomen, niet afgestopt.(…) Het VSKO pleit ervoor dat alle schoolbesturen de stap zetten naar de vernieuwde schoolbesturen met een zekere schaalgrootte.
