Sturen op onderwijskwaliteit. Werkkader voor schoolbesturen in het po

Sturen op onderwijskwaliteit Werkkader voor schoolbesturen in het po

2

Werkkader ‘Sturen op kwaliteit’

Inhoud Inleiding Aanleiding werkkader ‘Sturen op onderwijskwaliteit’

4

Hoofdstuk 1 Sturen op onderwijskwaliteit vanuit de code 1.1 De Code over onderwijskwaliteit en bestuurlijk handelen 1.2 Een gelaagd en integraal werkkader voor sturen op onderwijskwaliteit

8 8 10

Hoofdstuk 2 Werkkader sturen op kwaliteit: het bestuur 2.1 Uitgangssituatie ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ 2.2 Beïnvloeden van onderwijskwaliteit: bestuurlijk leiderschap 2.3 Praktijkdenken als methodiek voor bestuurlijk handelen

14

Hoofdstuk 3 Werkkader sturen op kwaliteit: het intern toezicht 3.1 Wat is intern toezicht? 3.2 Intern toezicht in de Code 3.3 Taken van de interne toezichthouder 3.4 Sociale en ethische aspecten van intern toezicht 3.5 Intern toezicht en zicht op onderwijskwaliteit 3.6 Ook intern toezicht draait om leiderschap

36

Hoofdstuk 4 Zicht op de school en de klas 4.1 De school heeft een opdracht 4.2 Conditie 1: onderwijskundig leiderschap 4.3 Conditie 2: een professionele cultuur gericht op samenwerking 4.4 Conditie 3: opbrengstgerichte kwaliteitszorg 4.5 Conditie 4: responsieve verhouding van de school met haar omgeving

47

Tot slot Noten Litaratuurlijst Colofon

59 60 61 63

14 17 25

36 37 38 41 42 46

47 49 52 53 57


3

Inleiding

Aanleiding werkkader ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ Anno 2013 zijn schoolbesturen in het primair onderwijs autonomer dan ooit. Besturen bepalen zelf de koers en het beleid van hun onderwijsorganisatie. Ze beslissen over de organisatiegrootte en -vorm, de inzet van mensen en middelen en zetten de toon voor de cultuur van werken en leren. Tegelijk worden de bestuurders door maatschappij en politiek verantwoordelijk gehouden voor een effectieve en efficiënte onderwijsorganisatie, goed en integer bestuur én voor goed onderwijs.

Tot voor kort was de kwaliteit van het onderwijs op de scholen niet het belangrijkste onderwerp op bestuursniveau. Men sprak met name over bovenschoolse bedrijfsvoering, het inrichten van een stafbureau, de financiën. Onder andere door de Wet Goed onderwijs, Goed Bestuur (2010) is dat veranderd. Bestuurders zijn ook, of misschien wel juist als het gaat om onderwijskwaliteit ‘voorin in de bus gezet’. Overheid en ouders spreken de besturen erop aan. Media en externe toezichthouders rekenen ze erop af. Belangrijke vragen voor zowel besturen als Raden van Toezicht zijn daarom nu: r Hoe kan ik vanuit mijn positie in en buiten mijn organisatie de onderwijskwaliteit beïnvloeden? r Welke rollen moet ik daarvoor binnen mijn organisatie vervullen? r Wat kan ik dóen?

4


Op die vragen geeft de Code Goed Bestuur PO (de Code) antwoorden. Besturen die de Code onderschrijven, beschouwen kwaliteit van onderwijs en leerresultaten als hun kerntaak, overeenkomstig artikel 7, de ‘opdracht’. De Code geeft besturen richting om die taak zo goed mogelijk te vervullen. Daarbij zijn bovenstaande vragen herkenbaar in de verschillende artikelen. De Code bevat bepalingen die een antwoord geven op vraag 1, hoe het bestuur zou moeten omgaan met zijn omgeving, binnen en buiten de organsiatie. Denk aan de artikelen over verant woording en dialoog in en buiten de organisatie, over het vermogen de organisatie af te stemmen op haar omgeving en over de inrichting van de interne organisatie. Andere artikelen raken aan vraag 2, naar de rollen die het bestuur binnen zijn organisatie zou moeten vervullen. Antwoorden op die vraag bieden de bepalingen over de scheiding tussen bestuur en intern toezicht, over strategisch beleid en het beleggen van verantwoordelijkheid in de organisatie. Vraag 3 is aan de orde waar het gaat om bevorderen van de professionele cultuur, om het stimuleren van uitwisseling tussen professionals, om vermijden van sturing op louter resultaten en het streven naar openheid, transparantie en veiligheid. De antwoorden die bestuurders in de Code op hun vragen vinden, hebben de vorm van richtinggevende beginselen, zoals dat van een code verwacht mag worden. De bepalingen in de Code geven richting aan het sturen op onderwijskwaliteit overeenkomstig principes van ‘goed bestuur’. Ze zijn echter te weinig specifiek om als werkkader te dienen voor concreet bestuurlijk handelen. In zo’n werkkader voorziet dit document. Het werkkader is opgebouwd vanuit beschikbaar onderzoek, relevante theoretische kennis en praktijkervaringen. Het vormt een handleiding voor de uitwisseling tussen bestuurder en schoolmanagement (of toezichthouder en bestuurder) waarbij telkens het bestuurlijk handelen centraal staat. In vier hoofdstukken zijn de meest relevante gegevens uitgewerkt. Aan bod komen: r ‘de bus’ (vraag 1: hoe werkt de organisatie en wat is daarbij mijn positie als bestuurder?); r ‘de route’ (vraag 2: hoe verbind ik mijn bestuurlijke rollen aan onderwijskwaliteit; vraag 3: hoe kan ik handelen in dienst van onderwijskwaliteit?); r de ‘passagiers’ (wat gebeurt er in de school en klas waar ik als bestuurder of toezichthouder weet van moet hebben en wat ik als bestuurder moet beïnvloeden?). Het werkkader sluit niet alleen aan op de Code Goed Bestuur PO (2010), maar ook op het Bestuursakkoord dat de PO-Raad in januari 2012 sloot met het Ministerie van OCW. In het Bestuursakkoord staan afspraken om de prestaties in het primair onderwijs verder te verhogen, met prominente aandacht voor de bestuurlijke rol.


5

Het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit Dit werkkader valt onder het PO-Raad project ‘Sturen op Onderwijskwaliteit’ en sluit aan bij andere projecten die al in gang zijn gezet of bijna afgerond zijn: r ‘Eerst kiezen dan delen’, gericht op versterken van de financiële deskundigheid van besturen; r ‘Vensters PO’, gericht op verantwoording ten aanzien van kwaliteit en resultaten en op het benutten van deze informatie als beleidsfeedback; r ‘Opbrengstgericht leiderschap’, gericht op de onderwijskundige aansturing van de school; r ‘Goed worden en goed blijven’, het programma voor kwaliteitsontwikkeling op ‘zwakke’ of ‘zeer zwakke’ scholen; r ‘Goed Bestuur’, waarin de Code ontwikkeld is waarbij de eerste ervaringen met bestuurlijke visitaties zijn opgedaan; r ‘Passend onderwijs’, met nadruk op de bestuurlijke zorgplicht en de herinrichting van de zorg overeenkomstig de wetgeving op dit gebied; Al deze initiatieven vloeien voort uit de wil van de besturen en hun brancheorganisatie om de Code Goed Bestuur niet alleen bestuurlijk-technisch uit te voeren. De Code vormt in dit document de richtlijn voor concrete versterking van het bestuurlijk handelen met als doel goed onderwijs. Het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ brengt huidige en toekomstige professionaliseringsprogramma’s van de PO-Raad samen en ondersteunt besturen bij het handelen naar de Code. Dat kan door hem integraal te benaderen. Zo kan de Code doorwerken in de schoolomgeving, op het onderwijskundig leiderschap, op de andere organisatorische condities in de scholen en op de ontwikkeling van het pedagogisch-didactische repertoire van leraren. Het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ is succesvol als in 2015 de kwaliteit van het bestuurlijk handelen aantoonbaar is verbeterd. De PO-Raad en OCW hebben activiteiten afgesproken die helpen bij het halen van dat doel: r een ontwikkelassessment voor schoolbesturen; r een bestuursscan; r doorontwikkeling van onderlinge bestuurlijke visitaties; r landelijke conferenties; r ondersteunen van landelijke en regionale netwerken; r masterclasses voor besturen; r verzorgen van publicaties; r afstemming met de Inspectie van het Onderwijs.

6


Om de ontwikkeling van de bestuurlijke capaciteit komende jaren te volgen, worden deelnemende besturen gemonitord aan de hand van duidelijke prestatie-indicatoren. Zie voor meer informatie en uitleg over (de verschillende onderdelen en verantwoording van) het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’: http://www.poraad.nl/content/sturen-op-onderwijskwaliteit-0

Bronnen en ontwikkeling werkkader Het kader kent drie soorten bronnen: r onderzoek naar effectief (school)bestuur, sturen op onderwijskwaliteit en resultaatgerichte schoolontwikkeling; r ervaring met verhogen onderwijskwaliteit, bestuurlijk handelen en concretisering van de Code bij grootschalige projecten op deze terreinen, zoals die van de PO-Raad en in enkele middelgrote en grote gemeenten; r opvattingen van leiders van de verschillende projecten van de PO-Raad, met wie gesprekken zijn gevoerd over onderwijskwaliteit, bestuurlijk handelen en concretisering van de Code. Dit werkkader is niet definitief. Het is een tekst op hoofdlijnen, bedoeld om richting te geven aan de activiteiten die de PO-Raad samen met de besturen binnen het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ realiseert. Verdere verfijning en operationalisering van het kader volgen in de loop van het project. De activiteiten en samenwerking met de participerende besturen helpen dit document verder vorm te geven. De meeste activiteiten bestaan (deels) uit onderzoek naar, en feedback en reflectie op het bestuurlijke handelen. De zelfevaluaties, visitaties, assessments, scans en masterclasses zullen steeds meer informatie geven over hoe bestuurders en toezichthouders hun rol nemen in dienst van goed onderwijs. Het huidige werkkader groeit zo in een aantal stadia uit tot een gedetailleerd referentiekader voor sturen op onderwijskwaliteit, voorzien van goede praktijken, methodieken en instrumenten die besturen daarbij ondersteunen.


7

Hoofdstuk 1

Sturen op onderwijskwaliteit vanuit de code Dit werkkader hangt nauw samen met de Code Goed Bestuur PO. De Code zet nadrukkelijk in op sturen en toezicht houden op de kwaliteit van onderwijs. Het werkkader is een concretisering van diverse artikelen uit de Code. Het moet een meer specifiek antwoord bieden op de kernvragen die zich in de Code aftekenen: hoe kan ik vanuit mijn positie in en buiten mijn organisatie de onderwijskwaliteit beïnvloeden; welke rollen moet ik daarvoor binnen mijn organisatie vervullen; hoe kan ik handelen in dienst van kwaliteit? Een gelaagd organisatiemodel helpt besturen bij het functioneel toepassen van de artikelen, met name als het gaat om het sturen op onderwijskwaliteit. Vanuit dat model is het mogelijk antwoorden te geven op de eerste vraag: hoe kan ik vanuit mijn positie in en buiten mijn organisatie de onderwijskwaliteit beïnvloeden?

1.1 DE CODE OVER ONDERWIJSKWALITEIT EN BESTUURLIJK HANDELEN De Code gaat ervan uit dat schoolbesturen hun ambities en doelen van hun organisatie duidelijk formuleren. Ook voor stakeholders moet transparant zijn welke resultaten men uiteindelijk wil boeken. Volgens de Code moet dat gebeuren door een ‘beleidsrijke, integrale aansturing van de schoolorganisatie’. Dit met sterke nadruk op het zelfsturende en zelfregulerende vermogen van de afzonderlijke onderwijsorganisaties en van de sector als geheel. Sturen, faciliteren en verantwoorden zijn in de Code centrale, betekenisvolle onderwerpen voor de kwaliteit van onderwijs en het niveau van leerresultaten. De Code Goed Bestuur PO onderscheidt zich van de andere onderwijssectoren door de expliciete focus op leerresultaten gekoppeld aan de kwaliteit van het onderwijs. In het belangrijkste artikel van de Code – nummer 7, de ‘opdracht’ – stellen het schoolbestuur en het interne toezichtorgaan zich ervoor verantwoordelijk dat:

8


Ieder kind het maximale rendement uit zijn of haar mogelijkheden kan halen, doordat hij of zij het best mogelijke onderwijs krijgt. In artikel 8.1 blijkt deze opdracht (inclusief de andere opdrachten op het gebied van ‘burgerschapsvorming’, stimulans tot een ‘leven lang leren’ en ‘optimale professionele ontwikkeling van medewerkers’) bepalend voor de inrichting van de organisatie: Het schoolbestuur en het intern toezichtorgaan dragen er zorg voor dat de organisatie wordt ingericht op basis van efficiency en effectiviteit ten aanzien van het realiseren van de opdracht. Deze nadrukkelijke aandacht voor kwaliteit, nauw verbonden met optimale leerresultaten, vormt een leidmotief in de Code. Het is herkenbaar in de uitwerking van onderwerpen als ‘intern toezicht’, ‘verantwoording’ en ‘strategisch beleid’. Ook daarbij wordt telkens de link gelegd met de kwaliteit van het onderwijs. Alleen het vaststellen en invoeren van een Code Goed Bestuur is niet genoeg om goed bestuur in de PO-sector te realiseren. Het risico bestaat dat de sector de Code opvat als alleen een administratieve en formele aangelegenheid, een lijst artikelen die men kan afvinken. Terwijl besturen juist aan de slag moeten om de opdrachten van de Code uit te voeren. De invoering van een governancemodel is daarbij een hulpmiddel. Maar ook andere instrumenten zijn belangrijk. Denk aan professionalisering van bestuur en intern toezicht, onderlinge visitatie en benchmark, een beloningsreglement voor bestuurders, een scholingsaanbod of het faciliteren van netwerken voor leden met een leer- en ontwikkelfunctie op het gebied van ‘goed bestuur’. Dit zijn niet voor niets voor een belangrijk deel bijna letterlijk de activiteiten binnen het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’. Buiten kijf staat dat goed en effectief bestuur vooral tot stand komt via gedrag en organisatiecultuur. Structuur en regels zijn er als ondersteuning. Goed en effectief bestuur kan pas echt gestalte krijgen als de essentie ervan is geworteld in de cultuur van bestuur en toezicht en daarmee het niveau van eventuele ‘window dressing’ ontstijgt. Het werkkader voor sturen op Onderwijskwaliteit ondersteunt bestuurders en toezichthouders in het PO in het waarmaken van de opdracht uit de Code. Niet alleen door een scherpere bepaling van wat sturen op onderwijskwaliteit en resultaten inhoudt, maar in zijn uiteindelijke vorm ook door handreikingen in de vorm van goede praktijken en een handelingsrepertoire voor bestuurders.


9

1.2 EEN GELAAGD EN INTEGRAAL WERKKADER VOOR STUREN OP ONDERWIJSKWALITEIT Om te bepalen wat sturen op onderwijskwaliteit inhoudt, gaat het werkkader uit van de gelaagde opbouw van een onderwijsorganisatie1:

context bestuur condities

pedagogisch didactisch handelen

opbrengsten

Het schema is essentieel voor sturen op onderwijskwaliteit om vier redenen. 1. De onderwijskundige processen (de groene velden) zitten in het hart van het model. Deze processen leiden onder bepaalde condities in de school (het gele veld) tot zo hoog mogelijke resultaten. Voorbeelden van onderwijskundige processen (groen) zijn de pedagogisch-didactische vaardigheden van leraren zoals een goede lesorganisatie, instructie en het vermogen tegemoet te komen aan verschillen tussen leerlingen. Maar ook een samenhangend en betekenisvol leerplan en functionele leerlingenzorg horen in het groene deel. Bij condities in de school (geel) gaat het om onderwerpen als onderwijskundig leiderschap, professionele cultuur en kwaliteitszorg. Wat in deze velden voor het bestuur essentieel is voor sturen op onderwijskwaliteit komt aan de orde in hoofdstuk 4.

10


2. Het rode veld staat voor de context van de school. Denk daarbij aan huis vesting, weten regelgeving, lokaal onderwijsbeleid, de samenstelling van de leerlingenpopulatie, de financiële positie van de school en de beschikbaarheid van goede beleidsondersteuners en lerarentrainers. Deze factoren kunnen van grote betekenis zijn voor onderwijskwaliteit, maar zijn voor de school maar deels te beïnvloeden. Het bestuur (het blauwe veld) vervult een verbindende en intermediaire functie tussen de school en haar context. Die rol is nog krachtiger als een bestuur stuurt op inhoud, vanuit oriëntatie op het primaire proces en de leerresultaten (het groene veld) en vanuit het versterken van beleidsmatige en organisatorische schoolcondities (het gele veld). Hoofdstuk 2 doet concrete voorstellen voor bestuurlijk handelen gericht op onderwijskwaliteit en onderwijsrendement. Het model is gelaagd opgebouwd. In het centrum staat het handelen van de leerkracht centraal. Schoolcondities, bestuur en context zijn om deze kern heen gebouwd. De ene laag heeft invloed op de andere, maar elke laag kent ook een zekere autonomie. Door deze opbouw haakt het model aan bij belangrijke principes uit de Code. De centrale positie van het onderwijs en onderwijsrendement komt tegemoet aan de opdracht, artikel 7 uit de Code. Hierin zet het bestuur zich in voor het best mogelijke onderwijs dat ieder kind in staat stelt zich naar vermogen te ontwikkelen. Ook het zogenaamde subsidiariteitsprincipe (art 8.2), waarbij taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie worden gelegd, stemt overeen met de centrale positie van het primaire proces. De onderwijskundige professionals dragen het primaire proces zo breed mogelijk. Door het pedagogisch-didactisch handelen centraal te zetten, ondersteunt het model de krachtige focus van schoolinterne en schoolexterne factoren (de lagen om het groene centrum heen) op onderdelen van het primaire proces. Dat stemt overeen met artikel 15.2 uit de Code. Daar gaat het over de doorwerking van strategisch beleid op kwalitatief goed onderwijs en op optimale leerresultaten. De structuur van het model is ook van betekenis voor de reflectie op integraal intern toezicht en de daarbij passende informatievoorziening. De Code behandelt deze onderwerpen in de vorm van een ‘leidraad voor het interne toezichtsorgaan’ (artikel 21). Verantwoording en dialoog, uitgewerkt in de artikelen 10 tot en met 20, laten zich goed benaderen vanuit zo’n gelaagde opbouw met de positie van het bestuur en toezicht tussen ‘intern’ (de onderwijsorganisatie) en ‘extern’ (de context). Met name de relatie met externe stakeholders komt in dit model goed tot zijn recht. De rol van het interne toezicht binnen dit kader komt verder aan bod in hoofdstuk 3.


11

12


De plaats van het bestuur in het schema helpt ook bij de reflectie op de inrichting van de organisatie (artikel 8). In het bijzonder in de leden 1 en 3 handelt de Code over de uitwisseling tussen bestuur en omgeving van de organisatie. Denk aan de dialoog met bijvoorbeeld ouders of de gemeente. 3. Het model is inzetbaar voor het spiegelen van de verschillende lagen en voor het leggen van onderlinge verbanden. Als een school bijvoorbeeld achterblijft in onderwijskwaliteit en na onderzoek blijkt dat onvoldoende instructievaardigheid van het team daar debet aan is, dan kan een schoolleider (gele veld) inzetten op scholing en training. Alleen niet elk team leent zich voor die oplossing. Soms kan bijvoorbeeld interne mobiliteit helpen en dan komt de blauwe laag in actie. De gebruiker van het model kan nagaan of alle lagen harmoniëren en of ze samen bijdragen aan het bewerkstelligen van goed onderwijs met optimale leer- en ontwikkelingsresultaten. Zoals de leerkracht zijn groep bestudeert en begeleidt, zo doet een schoolleider dat met een team en een bestuurder met zijn schoolleiders. Verder doorgevoerd maakt het model het mogelijk om bestuurlijke vraagstukken integraal te benaderen, in hun doorwerking op andere lagen van de organisatie. Ook kan het model als het meer specifiek is uitgewerkt helpen om tekort schietende kwaliteit in scholen of tegenvallende opbrengsten te verklaren. Vervolgens kan de gebruiker aangrijpingspunten vinden voor een succesvolle transitie naar grotere effectiviteit. 4. Het model heeft een flexibel en open karakter, met alle ruimte voor de keuzes van onderwijsorganisaties en stemt daarmee overeen met de brede toepasbaarheid van de Code. Samenvattend: het model ondersteunt de bestuurder bij het vinden van antwoorden op de vraag, hoe kan ik vanuit mijn positie in en buiten mijn organisatie de onderwijskwaliteit beïnvloeden? Het model helpt de bestuurder bovendien om deze antwoorden overeen te laten stemmen met de bepalingen in de Code.


13

Hoofdstuk 2

Werkkader sturen op kwaliteit: het bestuur Veel is inmiddels bekend over wat in de school en in de klas van invloed is op onderwijskwaliteit. Denk aan organisatiestructuur en -cultuur, leider schap, professionalisering van leraren, processen van leren en instructie, leermethoden en ouderbetrokkenheid. Deze factoren werken allemaal door op de kwaliteit van het onderwijskundige proces en op de leerresultaten. Daar tegenover staat dat maar beperkt zicht is op de invloed van het schoolbestuur op de onderwijspraktijk en het onderwijsrendement. Afgelopen jaren kreeg het bestuurlijk perspectief steeds vaker ruimte in nationale en internationale onderzoeken naar sturen op onderwijskwaliteit. De bestuurlijke invloed blijkt indirect en bescheiden, maar ook essentieel. In hoofdstuk 1 kwam in beeld vanuit welke positie de bestuurder kwaliteit kan beïnvloeden, overeenkomstig de Code. In hoofdstuk 2 ligt de nadruk op de vragen welke rollen verband houden met sturen op onderwijskwaliteit en hoe de bestuurder kan handelen in dienst van onderwijskwaliteit. De eerste vraag beantwoorden we vanuit het perspectief van ‘bestuurlijk leiderschap’. Bij de tweede vraag gaan we uit van de methodiek van ‘praktijkdenken’.

2.1 UITGANGSSITUATIE ‘STUREN OP ONDERWIJSKWALITEIT’ Onderzoeken laten zien dat leerrendement primair wordt beïnvloed door wat er didactisch in de klas gebeurt, op het gebied van leren en instructie. Onderwijskundig leiderschap komt op een tweede plaats. Dit leiderschap stimuleert goed onderwijs door de ontwikkeling van de schoolorganisatie en van de competenties van het personeel. Het bestuur komt op de derde plaats. Zijn invloed op onderwijskwaliteit en leerresultaten is bescheiden, indirect, maar wel significant, blijkt uit een kleine maar groeiende hoeveelheid onderzoeksliteratuur. Het schoolbestuur doet er indirect toe, in zijn uitwerking op leiderschap en op structurele en culturele factoren van de schoolorganisatie.

14


In meer algemene onderzoeken naar bestuur en toezicht bij non-profitorganisaties zijn aanwijzingen gevonden dat goed bestuur de kwaliteit van de dienstverlening bevordert. Omgekeerd gesteld leidt falend bestuur tot een falende organisatie en lage kwaliteit.

Effect bestuurlijk handelen Effecten van het beleid, de besluiten en het gedrag van bestuurders sijpelen door de verschillende niveaus van de schoolorganisatie naar beneden. Helemaal tot waar de interactie tussen de leraar en zijn leerlingen plaatsvindt: in de klas. Als het bijvoorbeeld de bestuurlijke ambitie is om inclusief onderwijs te realiseren, dan heeft de uitwerking van die ambitie uiteindelijk invloed op het proces in de klas. Krijgen kinderen met een extra hulpvraag les in een aparte klas, of in de eigen groep? Maakt het bestuur gebruik van deskundigheid die al in huis is, of worden leerkrachten door externe deskundigen geschoold? Antwoorden op deze vragen resulteren in verandering op lesniveau. Een ander voorbeeld is een bestuur dat zijn concurrentiepositie wil verbeteren door aantrekkelijker onderwijs. Een school kiest in lijn van dit bestuurlijk beleid bijvoorbeeld voor de invoering van meervoudige intelligentie als werkvorm in de klas. Besturen oefenen bovendien invloed uit op omgevingsfactoren van scholen. Dit kan een bestuur zo doen dat deze omgevingsfactoren minder belemmerend of sterker stimulerend kunnen uitwerken op het onderwijs en de schoolscores. Denk hierbij bijvoorbeeld aan huisvesting. Het bestuur gaat overleg aan met de gemeente en zorgt ervoor dat een school goede huisvesting krijgt, of dat een gymzaal niet meer twintig minuten fietsen bij een school vandaan is, maar dat de school gebruik mag maken van een gemeentefaciliteit dichterbij.

Stand van zaken volgens Onderwijsverslag 2010-2011 De Inspectie van het Onderwijs constateert in haar meest recente Onderwijsverslag een forse afname van het aantal besturen in het basisonderwijs met een of meer zwakke en zeer zwakke scholen (van 25 naar 18 procent). Het aantal grotere besturen met uitsluitend scholen in het basistoezicht liep zelfs op van 22 naar 43 procent. Daarnaast ziet de inspectie een professionaliseringsslag bij besturen, vaak overeenkomstig de uitgangspunten van de Code. Deze gegevens lijken te veronderstellen dat de planmatige ontwikkeling en borging van kwaliteit van de scholen ook is verbeterd, maar dat blijkt nog maar mondjesmaat het geval. Niet alleen de kwaliteitszorg blijft volgens het Onderwijsverslag achter in de scores, ook het opbrengstgericht werken komt maar in een kwart van de scholen met een basistoezicht voldoende tot zijn recht. Op (zeer) zwakke scholen is de


15

situatie nog ongunstiger. De inspectie constateert verder dat het intern toezicht zich maar weinig bezig houdt met onderwijskwaliteit. Toezichthouders spreken de bestuurder daar onvoldoende op aan. De inspectie besteedt ook aandacht aan de relatie tussen kwaliteitsbeleid en financieel beleid: besturen met een financieel risico hebben vaker (zeer) zwakke scholen onder zich dan besturen met een gunstige financiële positie. De inspectie concludeert dat de schoolleiding, het bestuur en het intern toezicht in de praktijk het opbrengstgericht werken weinig overtuigend toepassen en daarmee een belangrijke verantwoordelijkheid laten liggen. Ondanks het dalende aantal falende scholen, vindt de inspectie een krachtigere focus nodig op de kwaliteit van het onderwijs en van de leeropbrengsten. Onderzoek naar de beleidscontext van zwak presterende basisscholen bevestigt in een aantal opzichten het beeld van de inspectie: problemen met onderwijsprestaties worden vrijwel nooit door het bestuur zelf ontdekt.

Monitor Code Uit het Eindverslag monitor Code Goed Bestuur PO (Honingh en Hooge 2012) naar de invoering van de Code blijkt dat in 2011 een krappe helft van de schoolbesturen (45%) afspraken maakt met het interne toezicht over de leerresultaten van de school of scholen die onder het bestuur vallen. Dat is een sterke toename ten opzichte van de situatie in 2010: toen maakte maar een derde (34%) van de schoolbesturen dergelijke afspraken. Waarnemingen uit de adviespraktijk Uit gesprekken die ervaren onderwijsadviseurs voeren, valt een aantal zaken op: r Besturen hebben wel degelijk meer aandacht gekregen voor de kwaliteit van onderwijs en het niveau van de leeropbrengsten. De benadering van het onderwerp kwaliteit is wel nog sterk instrumenteel. Besturen investeren in informatiesystemen als bestuurlijke dashboards, verbonden aan de volgsystemen van de scholen, en zogenaamde ‘early-warners’. r Opbrengsten zijn steeds vaker onderwerp van dialoog tussen scholen en hun bestuurder(s). De informatiesystemen van scholen zoals ParnasSys, Esis-B of de zelfevaluatiemodule van Cito generen informatieve overzichten van leeropbrengsten in de vorm van dwarsdoorsnedes, trend- en cohortanalyses. Het blijkt voor scholen en besturen lastig om opbrengstgegevens systematisch te verbinden aan kenmerken van het primaire proces en aan de schoolcondities. Een ondersteunende methodologie daarvoor ontbreekt vaak.

16


r Aandacht voor leeropbrengsten gebeurt nog sterk vanuit het oogpunt van risicobeheersing en is doorgaans alleen in termen van algemene ambities herkenbaar in het strategisch beleid. In publicaties over opbrengstgericht besturen vinden besturen weinig ondersteuning om opbrengstgegevens en opbrengstdoelen te benutten op strategisch niveau, bijvoorbeeld bij de operationalisering van strategische ambities, het ontwerp van strategische scenario’s of de monitoring van de ontwikkeling van scholen in samenhang met andere ken- en stuurgetallen die op het bestuurlijke niveau van belang zijn. Opbrengstgericht werken wordt met name gezien als een doublure van wat van de schooldirecteur kan worden verwacht. Het is van belang dat een bestuurder zich verdiept in analyses op schoolniveau, maar het is de vraag of hij vanuit het bestuurlijke perspectief daarmee kan volstaan. r Besturen vinden het lastig om op een betrouwbare manier inzicht te krijgen in de feitelijke kwaliteit van hun scholen. Ze zijn daarvoor sterk afhankelijk van de informatie van andere partijen, zoals de inspectie of onderzoek door externen. Ook de directie van de school is niet altijd in staat adequate informatie te verschaffen, omdat zelfevaluatie voor scholen een complexe onderneming blijkt. Steeds vaker werven besturen auditoren binnen de eigen gelederen. Maar kunnen interne auditoren de bestuurder wel adequaat informeren over de school? En kunnen zij vervolgens zowel de school als het bestuur van feedback voorzien die betekenis heeft voor de kwaliteitsontwikkeling? De rol, werkwijze en positie van de interne auditor binnen de organisatie is nog niet altijd voldoende doordacht.

2.2 BEÏNVLOEDEN VAN ONDERWIJSKWALITEIT: BESTUURLIJK LEIDERSCHAP Als een bestuurder wil sturen op het primaire proces, op onderwijskwaliteit en optimale onderwijsresultaten, doet hij dat langs de weg van beïnvloeding. Zijn handelen moet een uitwerking hebben op de motivatie, de kennis, de attitude en de praktijk van medewerkers in de organisatie. De bestuurder zal ook proberen de strategische omgeving van de organisatie en de scholen zo krachtig mogelijk te richten op wat hij in de organisatie wil bereiken. Tegelijkertijd werkt hij aan stabiliteit in de eigen organisatie en omgeving. Alleen zo kan de bestuurder beleidsmatige energie gericht benutten. ‘Veranderen’, ‘beïnvloeden’ en ‘handhaven’ zijn centrale onderwerpen in een leiderschapsconcept dat een diep verankerd en duurzaam onderwijskundig repertoire wil ontwikkelen.

Voorwaarden bestuurlijk leiderschap Onderzoek naar bestuurlijke invloed biedt inzicht in drie voorwaarden voor sturen op onderwijskwaliteit. Voorwaarde 1: Het schoolbestuur ziet sturen op onderwijskwaliteit als een rol voor het bestuur.


17

Bemoeienis van schoolbestuurders met onderwijsinhoudelijke zaken en met de opbrengsten van onderwijsleerprocessen blijkt een belangrijke voorwaarde om te kunnen sturen op kwaliteit. Alleen als het bestuur zijn aandeel neemt in het gesprek over wat onderwijskwaliteit is en hoe deze kan worden bevorderd, toont het zich verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op de scholen. Vervolgens kan men het bestuur daarop ook aanspreken. Het komt voor dat een bestuurder zijn rol met name formeel en beheersmatig invult. Wanneer hij wordt aangesproken op onderwijskwaliteit, doet hij een beroep op de professionele verantwoordelijkheid van directies en leraren. Zo’n bestuurder zal weinig invloed hebben op de ontwikkeling van onderwijskwaliteit. Voorwaarde 2: Het schoolbestuur heeft zicht op de onderwijsprestaties en onderwijskwaliteit in de scholen. Als een bestuurder daadwerkelijk invloed wil hebben op de onderwijskwaliteit zal hij tenminste inzicht moeten hebben in: r de onderwijsbehoeften van de verschillende schoolpopulaties en mogelijke differentiatie binnen populaties van afzonderlijke scholen; r de mate waarin scholen ‘het best mogelijke onderwijs’ (artikel 7 uit de Code) voor hun leerlingenpopulatie realiseren; r welke normen scholen hanteren voor de kwaliteit van het onderwijs en leerresultaten en of scholen deze normen ook daadwerkelijk nastreven en uiteindelijk behalen. Tegelijkertijd is het voor bestuurders onmogelijk om scholen heel specifiek te doorgronden. Ondanks investeringen in informatiesystemen die zicht houden op leeropbrengsten en kwaliteitsaspecten van scholen, is op bestuursniveau meer nodig. Ook de bestuurders moeten beschikken over betrouwbare en betekenisvolle kwaliteitsinformatie. Om aan die informatie te komen, moeten op de scholen de leraren, onderwijsstaf en schoolleiders in staat zijn om het onderwijs te evalueren. Zij moeten beschikken over de eerdergenoemde gegevens over leer- en ontwikkelresultaten van leerlingen, maar moeten deze ook kunnen analyseren en interpreteren en er zich een oordeel over vormen (evaluatie). Dit vraagt om een open en constructieve cultuur op de scholen, waarbinnen men dialoog over kwaliteit en resultaat niet als oneerlijk en bedreigend ervaart. De bestuurder kan een voorbeeldrol vervullen die de open professionele cultuur bevordert (artikel 9 uit de Code). ’Een open cultuur begint bij het onderlinge gesprek tussen professionals. Dit type gesprek versterkt elkaars professionele handelen en doorbreekt eenzaamheid en handelingsverlegenheid. 18


Voorwaarde 3: Het schoolbestuur is ervan overtuigd verschil te kunnen maken als het gaat om onderwijskwaliteit en leerprestaties in scholen. Onderzoekers hebben inmiddels overtuigend aangetoond dat het begrip ‘self-efficacy’ voor leraren een belangrijke factor is voor hun daadwerkelijke pedagogische en onderwijskundige prestaties en de uitwerking daarvan op de ontwikkeling van de leerlingen. Self-efficacy betekent een sterk besef van doeltreffendheid, de krachtige overtuiging hebben er voor het leren van de leerlingen toe te doen. In onderzoek zijn aanwijzingen dat dit ook opgaat voor bestuurders bij het sturen op onderwijskwaliteit. Als zij een hoge ‘self-efficacy’ hebben wat betreft het sturen op onderwijskwaliteit, dan lijkt dit er voor de onderwijskwaliteit op de scholen toe te doen.

Rollen van de bestuurder Recent onderzoek naar de invoering van de Code laat aanwijzingen zien dat bestuursmodellen, de statutaire inrichting van de organisatie en interne protocollen voor bestuur en management minder invloed hebben op sturen op onderwijskwaliteit dan de heersende bestuurs- en leiderschapscultuur. Met andere woorden: passend gedrag is belangrijker dan een passende structuur.


19

Rolvastheid is bij passend gedrag een belangrijk begrip. De inrichting van de bestuurskolom van een onderwijsinstelling lijkt gebaat bij rolvast intern toezicht, bestuur en management. Andersom bevestigt veel onderzoek een relatie tussen een onduidelijke rolverdeling en lagere organisatie- en onderwijsprestaties. Rolvastheid betekent voor een schoolbestuur dat het zelf vasthoudt aan de eigen bestuurlijke rol(len) en in het verlengde daarvan dat het (bovenschoolse) management vasthoudt aan zijn eigen managementrol(len). Welke rol een schoolbestuur speelt is in feite een antwoord op vragen zoals ‘waartoe is het schoolbestuur ingesteld?’ en ‘wat is de bedoeling van de functie besturen binnen deze onderwijsorganisatie?’ Een eerste belangrijke voorwaarde voor rolvastheid is dat het schoolbestuur helder heeft welke bestuurlijke rol of rollen het kan en wil spelen (‘roletaking’). In kader 1 is aangegeven om welke rollen het kan gaan. Heeft het schoolbestuur voor zichzelf duidelijk welke rol of combinatie van rollen hij op zich neemt, dan kunnen de rollen van het (bovenschools) management, schoolleiding en leraren daarmee in lijn worden gebracht. Sturen op kwaliteit komt dus ook neer op het sturen op de rol van het (bovenschoolse) management. Een tweede belangrijke voorwaarde voor rolvastheid is wederzijdse helderheid en bekendheid over ieders rol. Dit kan men bereiken door elkaar hier regelmatig expliciet over te spreken en op aan te spreken.

20


KADER 1

ZES ROLLEN VOOR SCHOOLBESTUREN

Voor besturen van non-profitorganisaties zoals scholen zijn grofweg een zestal soorten rollen te onderscheiden. In de praktijk combineren schoolbesturen deze rollen, met wisselende accenten, afhankelijk van het onderwerp van sturing. Het gaat om rollen: r gericht op efficiëntie en effectiviteit van de organisatie en het voldoen aan weten regelgeving; r gericht op verbetering van (onderwijs)kwaliteit, verantwoordelijk zijn voor de strategie en kwaliteit van het leiderschap en ondersteunen van management; r gericht op vertegenwoordiging van belangen, belangenafweging in het perspectief van ‘eigenaren’; r gericht op vertegenwoordiging van belangen, belangenafweging in het perspectief van ‘stakeholders’; r gericht op verwerven en behouden van hulpbronnen door kiezen, aangaan en onderhouden van stakeholderrelaties; r gericht op legitimeren van het management door symbolische sturing (‘rubberstamp model’). Voor het sturen op onderwijskwaliteit nemen schoolbesturen vaak verschillende (combinaties van) rollen op zich. Voor de precieze rolneming is geen vast recept, omdat de rolneming niet alleen een keuze is van het schoolbestuur in overleg met het interne toezicht, maar ook afhangt af van het bestuurlijk model dat wordt gehanteerd, de bestuurlijke en sociaalgeografische context van de schoolorganisatie, de identiteit van schoolbestuur en de (traditie in) bestuurlijke cultuur. Rol twee lijkt wel een minimale en noodzakelijke voorwaarde voor een schoolbestuur dat werk wil maken van sturen op onderwijskwaliteit. Met zijn strategisch beleid bepaalt de bestuurder (in samenspraak met interne en externe stakeholders) de maatschappelijke waarde van de onderwijsorganisatie, formuleert hij de ambities die daaraan uitdrukking geven en bepaalt hij de koers van het totaal. Vanuit dat perspectief zal hij het management en de professionals van de scholen moeten motiveren en tot veranderen bewegen om uiteindelijk de kwaliteit te bereiken die hij beoogt. Bij deze rol is ook aan orde dat de bestuurder de focus op bepaalde prioriteiten nastreeft en scholen langere tijd aan deze prioriteiten laat werken. Zo’n bestuurder schermt scholen af van impulsen uit de omgeving die de aandacht kunnen afleiden van waar het in de organisatie primair om gaat (‘bufferen’).


21

Rol vijf is ook van belang bij sturen op onderwijskwaliteit. Deze rol veronderstelt dat het bestuur zijn organisatie sterk positioneert in haar strategische omgeving, zodat scholen kunnen werken in betekenisvolle netwerken en optimaal gebruik kunnen maken van personele en materiële bronnen bij schoolontwikkeling. Het schoolbestuur oefent deze vijfde rol niet alleen uit door hulpbronnen te verwerven en stakeholderrelaties te kiezen die bevorderlijk zijn voor het realiseren van de gestelde prioriteiten, maar juist ook door hulpbronnen en stakeholderrelaties te weren die de doelrealisatie in de weg staan.

KADER 2

ROLVASTHEID

In Frankrijk wordt bij vraagstukken over hoe een grote organisatie te besturen nog wel eens verwezen naar een belangrijke grondlegger van de klassieke organisatietheorie: Henri Fayol. Fayol publiceerde in 1916 als eerste een complete theorie over organisatiebestuur met zijn boek getiteld Administration industrielle et générale. Bij het dilemma over hoe ver een bestuurder mag of moet ingrijpen in de managementen primaire processen van de organisatie die hij bestuurt, hanteert men in Frankrijk daarbij wel de volgende vuistregel, refererend aan de theorie van Fayol: ‘Jamais laisser faire, jamais faire, toujours faire faire’. Toegepast op het onderwerp ‘sturen op onderwijskwaliteit’, zal een bestuurder in de uitwisseling met schoolleiders hen in een zo sterk mogelijke positie brengen. Zo kan de manager zijn taak in dienst van de schoolontwikkeling optimaal vervullen. De bestuurder varieert daarbij in aard en intensiteit van zijn interventies. Dit gebeurt afhankelijk van wat hij nodig vindt om het management de goede dingen te laten doen (‘faire faire’). De bestuurder kan stimuleren, directief te werk gaan, ondersteunen, stevig monitoren of juist veel beleidsruimte laten. Hij kan en mag alleen nooit taken van de schoolleiding overnemen, bijvoorbeeld door daadwerkelijk sturing te geven aan een schoolteam of aan de staf van een school (‘faire’). Als die noodzaak zich voordoet, rest de bestuurder doorgaans niet veel anders dan vervanging van het management. Een andere onbegaanbare weg is ook ‘laisser faire’, waarbij er geen of nauwelijks sprake is van bestuurlijke bemoeienis met de schoolorganisatie en de kwaliteit van het onderwijs. Zelfs bij sterke scholen, met een krachtige schoolleiding, moet het bestuurlijk handelen getuigen van betrokkenheid bij en verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en de leerprestaties. Het spreekt voor zich dat ‘laisser faire’ al helemaal niet past bij scholen die meer zorg vragen op het gebied van beleid, onderwijskwaliteit en leerresultaten.

22


De bestuurlijke stijl De bestuurlijke stijl is de manier waarop het schoolbestuur zijn rol(len) vervult. Uit onderzoek naar hoe schoolbesturen sturen op kwaliteit blijkt dat zij variëren in hun bestuurlijke stijl, afhankelijk van de kwaliteit van de leeropbrengsten, van de onderwijsleerprocessen en van de organisatorische condities (leiderschap, cultuur, structuur) per school. Het klinkt tegenstrijdig, maar juist variatie in bestuursstijl (hoe de bestuurlijke rol wordt ingevuld) in combinatie met rolvastheid (vasthouden aan de bestuurlijke rol) blijkt een goede voorwaarde voor sturen op kwaliteit van de afzonderlijke scholen. Zo kan besturen op hoofdlijnen voor de ene school prima werken, terwijl het voor een andere school nodig is dat het bestuur (op onderdelen) veel directiever is. De variatie in bestuursstijl is een voortdurende beweging tussen ‘van onderop’ en ‘van bovenaf’ sturen. Het bestuur schakelt heen en terug op basis van hoe de school zich kwalitatief en beleidsmatig ontwikkelt. De variatie in bestuursstijl loopt van een instructieve bestuursstijl (zwakke scholen) via een bekrachtigende bestuursstijl (scholen in verbetering) naar een bestendigende bestuursstijl (goede, sterke scholen)2, zie kader 3.

KADER 3 VAN EEN INSTRUCTIEVE BESTUURSSTIJL VIA EEN BEKRACHTIGENDE BESTUURSSTIJL NAAR EEN BESTENDIGENDE BESTUURSSTIJL 1. De instructieve bestuursstijl Deze stijl is met name geschikt voor zwakke scholen. Op een zwakke school is vaak sprake van verwarring, negatieve emoties en de neiging problemen toe te schrijven aan externe factoren. Onderwijskundige systemen als een leerplan en een zorgstructuur functioneren niet in de praktijk. Er is bovendien geen gedeelde maatstaf voor kwaliteit. Informatie over de kwaliteit van het onderwijs, bijvoorbeeld van een externe expert, van de onderwijsinspecteur of uit toetsresultaten leidt niet tot beleid. Een referentiekader om kwalitatieve gegevens te duiden ontbreekt. Zo’n school vraagt om een instructieve bestuursstijl. Sturing is dan met name gericht op invoering van een op bestuursniveau bepaald curriculum in combinatie met een intensieve, frequente en normatieve leerlingentoetsing. Implementatie van een leerplan en bijbehorende pedagogisch-didactische vaardigheden gebeurt aan de hand van een blauwdruk. Daarin staan concrete doelen, mijlpalen, prestatiestandaarden


23

en een strakke, stapsgewijze uitwerking van de activiteiten. Het bestuur zet substantiële middelen in voor de ontwikkeling van sterk onderwijskundig leiderschap, professionele ontwikkeling van leraren en voor het invoeren van ondersteunende instrumenten, zoals een leerlingvolgsysteem, een transparante groepsadministratie en een digitaal zorgdossier.

2. Bekrachtigende bestuursstijl Wanneer in een school effectieve didactische praktijken zijn geïmplementeerd en leraren ervaren dat hun les rendeert, zijn andere vormen van aansturing meer op hun plaats. Er is dan ruimte voor gedeeld leiderschap, het bestuur kan een beroep doen op de professionele eigen verantwoordelijkheid en creativiteit. Zo ontstaan nieuwe vormen van samen leren met ruimte voor het beproeven van alternatieve didactische strategieën. De organisatorische condities van de school (leiderschap, cultuur, structuur) bieden daarvoor de randvoorwaarden. Onder deze omstandigheden kan het schoolbestuur een bekrachtigende bestuursstijl hanteren. Daarbij geeft het bestuur de school meer ruimte om zelf beslissingen te nemen over professionalisering, aansturing en inzet van personeel, onderwijsorganisatie, financiën en middelen. Van deze scholen wordt tegelijkertijd verwacht dat zij zich verantwoorden over de kwaliteit in relatie tot hun leiderschap, tot de organisatie en in contacten met de omgeving.

3. Bestendigende bestuursstijl De bestendigende bestuursstijl is geschikt voor goede, sterke scholen. Zo’n school is niet alleen in staat om onder gunstige organisatorische condities onderwijs te bieden dat passend voorziet in wat haar leerlingenpopulatie vraagt, zij heeft ook de kracht om een inspirerend perspectief te openen voor haar toekomstige ontwikkeling. Dit in de vorm van een geoperationaliseerde visie in overeenstemming met de uitgangspositie van de school en de te verwachten toekomstige ontwikkelingen. De bestendigende bestuursstijl kent maximale ruimte en verantwoordelijkheid voor management, leiderschap en lerarenteams op schoolniveau. Het schoolbestuur monitort de kwaliteit van de school regelmatig en verbindt consequenties aan het voldoen aan kwaliteitsstandaarden die binnen de organisatie gelden. De kwaliteit van leeropbrengsten, van onderwijsleerprocessen en van organisatorische condities (leiderschap, cultuur, structuur) zijn primair de verantwoordelijkheid van de school. Daarbij neemt de school de betreffende richtlijnen en kaders van het schoolbestuur in acht. Verantwoording aan het schoolbestuur gebeurt op basis van meerdere informatiebronnen en meetinstrumenten.

24


Voorbeelden van het variëren in en schakelen tussen bestuursstijlen raakt aan het zogenaamde subsidiariteitsbeginsel in de Code Goed Bestuur, artikel 8.2: Het schoolbestuur en het intern toezichtorgaan dragen zorg voor een goede verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de verschillende organen, in het bijzonder tussen het schoolbestuur, het intern toezichtorgaan en de directeuren. Daarbij worden taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in beginsel zo laag mogelijk in de organisatie belegd. De Code lijkt met de bepaling ‘in beginsel’ een voorbehoud te maken dat geen verdere uitwerking krijgt. In de praktijk zal een bestuurder bij het toekennen van invloed en zeggenschap aan directies (expliciet) rekening houden met de kwaliteit van het onderwijs, het niveau van de leerresultaten en de ontwikkeling van de organisatorische condities. Een school in het derde stadium van ontwikkeling (zie kader 3) moet van haar bestuurder meer beleidsruimte krijgen, dan een school die in het eerste stadium verkeert. Scholen die zelf in staat zijn tot krachtig beleid, raken gefrustreerd wanneer een bestuurder de beleidsruimte te ver inperkt. Die frustratie is een bedreiging voor een voorspoedige schoolontwikkeling en daarmee van de kwaliteit van onderwijs en leerresultaten. Directieve sturing, met een instructieve ‘hands-on-stijl’, lijkt daarentegen erg gewenst bij een school die zwak is. Een weloverwogen en gemotiveerde toepassing van het subsidiariteitsbeginsel is een kenmerk van goed bestuurlijk leiderschap in dienst van de kwaliteit van de school.

2.3 PRAKTIJKDENKEN ALS METHODIEK VOOR BESTUURLIJK HANDELEN In de wisselwerking tussen bestuur en school, met als doel de ontwikkeling van kwaliteit van onderwijs en het verhogen van opbrengsten, kan het zogenaamde praktijkdenken3 een methodiek bieden voor het bestuurlijk handelen. Praktijkdenken is in de jaren tachtig van de vorige eeuw ontwikkeld door psycholoog P.J. van Strien. Hij bedacht de methodologie voor wetenschappelijk geschoolde praktijkbeoefenaars zoals organisatieadviseurs, psychologen en therapeuten. Het denken en handelen van professionals krijgt binnen het praktijkdenken een systematisch karakter door opeenvolgende handelingen van: r probleemstelling; r diagnose; r plan; r uitvoering; r evaluatie.


25

Wanneer uit de evaluatie blijkt dat een probleem onvoldoende is opgelost of dat zich nieuwe problemen voordoen, herhaalt de cyclus zich. Deze zich herhalende cyclus leidt zo tot een stapsgewijze verbetering richting het resultaat dat de professional voor ogen heeft. Dit cyclische patroon in het beroepsmatige handelen noemt Van Strien ‘de regulatieve cyclus’: de handelingen worden geordend, gereguleerd. Onder andere hoogleraar onderwijsorganisatie Peter Sleegers herontdekte de waarde ervan voor onderwijsmanagement. Sturen op onderwijskwaliteit in de vorm van een zich herhalende cyclus is een krachtig middel om tot goed onderwijs met optimale leerresultaten te komen. Zeker als de cyclische aanpak dwingt tot continue en systematische reflectie op schoolorganisatorische en didactische aspecten. Professioneel handelen binnen de systematiek van het praktijkdenken onderscheidt zich niet alleen van het dagelijks doen door de systematische, cyclische aanpak. Van Strien bepleit ook het afzien van onmiddellijk handelen door twee reflectieve pauzes in de cyclus. Deze zijn nodig om (wetenschappelijke) kennis bij te laten dragen aan de verbetering van de situatie. De eerste pauze moet de professional tot een verdiept begrip van de situatie voeren en is verbonden aan fase 2: de diagnose. De tweede pauze is nodig voor een antwoord op de vraag ‘hoe gaan we de huidige situatie verbeteren?’ en is verbonden aan fase 3: het plan. Bij deze reflecties maakt de professional gebruik van ‘praktijkparadigma’s’. Dat zijn theorieën of werkmodellen die helpen bij het stellen van de diagnose en bij het bedenken van beleid dat tot een oplossing kan leiden. Denk aan handelingsgericht werken, opbrengstgericht werken of methodieken om een zorgstructuur in te richten. Binnen het praktijkdenken wordt het handelen van de professional gestuurd door waarden en normen. In dit geval zijn dat opvattingen van wat goed is voor een organisatie, een school of een leerling. Deze normen en waarden zijn bij voorkeur geoperationaliseerd in prestatie-indicatoren die in alle fases van de regulatieve cyclus terugkomen. De regulatieve cyclus is een slimme manier om het sturen op onderwijskwaliteit in onderwijsorganisaties aan te zwengelen, te volgen en te evalueren. Een groot voordeel is dat de cyclus het (be)sturen verbindt aan een probleemanalyse (de fasen 1 en 2). De professional in de school (schoolleiding, staf, lerarenteam) ervaart daardoor de sturing als betekenisvol. De oplossing van een probleem of het realiseren van een relevante ambitie zetten de cyclus verder in gang. Hierdoor krijgt de beleidsmatige inspanning die de bestuurder van de professional verlangt betekenis en focus. Sturing is bovendien nauw verbonden aan beroepsmatige reflectie en handelen.

26


Ook dat zorgt ervoor dat de professional in de school de sturing op kwaliteit door het bestuur niet als een last ervaart, of slechter nog: alleen als een administratieve en rituele aangelegenheid.

Praktijkdenken en sturen op onderwijskwaliteit Als een bestuurder invloed wil uitoefenen op de kwaliteit van onderwijs in de scholen, moet hij zich niet beperken tot gemeenschappelijke beleidslijnen in de organisatie. De praktische mogelijkheid tot verandering ligt doorgaans hoofdzakelijk bij de afzonderlijke scholen. Daarom is ook een ‘op het individu gerichte’ benadering nodig, een gerichtheid op de onderwijskwaliteit per school. Toepassing van de regulatieve cyclus op besturen vergt een onderzoekende werkwijze die uitgaat van specifieke gevallen. Het bestuurlijk handelen is bovendien gericht op het oplossen van een probleem of het realiseren van een ambitie (fase 1). Een discrepantie tussen ‘wat is’ en ‘wat zou moeten zijn’ stuurt het bestuurlijk handelen en denken aan. Voorbeelden van deze discrepantie: r de opbrengsten op de eindtoets blijven in een reeks van jaren onder de norm;


27

r er is sprake van een verschuiving in de samenstelling van de leerlingenpopulatie en de school wil daar adequaat op inspelen; r het lerarenteam beschikt over te weinig gedeelde didactische competenties om leerlingen tot optimale leerprestaties te brengen; r organisatorische routines in de school op het gebied van overleg, besluitvorming en de gesprekscyclus zijn te weinig effectief; r de inzet van extern aangetrokken experts heeft onvoldoende effect op de kwaliteitsverbetering; r de school slaagt er onvoldoende in strategische ambities van het bestuur op het gebied van leerlingenzorg te realiseren; r de school slaagt er onvoldoende in om personeelsbeleid en financieel beleid doelmatig in te richten; r de opbrengsten van de school voldoen aan de norm, maar zij zoekt naar mogelijkheden een hoger niveau te bereiken, gezien de kenmerken van haar populatie. Al bij de formulering en analyse van het probleem komen praktijkparadigma’s in beeld. Zo moeten bestuur en school bij het eerstgenoemde probleem (tegenvallende eindopbrengsten) beschikken over een model dat opbrengstgegevens systematisch betrekt op onderwijskundige aspecten zoals het leerstofaanbod, de instructiekwaliteit en het vermogen tot afstemming. Bij de probleemvoorbeelden 3 en 4 (personeel, respectievelijk organisatorische routines) is kennis nodig van de manier waarop deze schoolcondities van invloed zijn op de kwaliteit van onderwijs. Bij het zesde voorbeeld helpt een integraal referentiekader als praktijkparadigma (hoe werken strategische ambities door in de schoolpraktijk?). Dit soort praktijkparadigma’s zijn beschikbaar in (onderzoeks)literatuur over de ontwikkeling van het didactische proces, over de implementatie van leerplanonderdelen, over structuren voor leerlingenzorg, over opbrengstgericht werken en over de effectieve inrichting van een schoolorganisatie. Data voeden bij alle acht voorbeelden de dialoog tussen bestuurder en school. Deze data bieden informatie over: r over de samenstelling van de populatie; r over trends in leeropbrengsten; r over de feitelijke kwaliteit van onderwijsaspecten, als aanbod, leertijd, instructie, klassenmanagement, leerlingenzorg en differentiatie; r over bedrijfsvoeringaspecten van de school, zoals de personele ontwikkeling (samenstelling team, leeftijdsopbouw, ervaring, uitstroom/instroom, scholing, ziekteverzuim), het financiële beleid, de investeringsagenda, de huisvesting; r over de personele situatie; r over de demografische ontwikkeling van de wijk.

28


Het bestuurlijk handelen verloopt in de wisselwerking met de school gefaseerd, volgens de regulatieve cyclus. Het bestuur volgt met de cyclus de lijn van probleembepaling, analyse van het probleem, maken van een plan, begeleiden en monitoren van de uitvoering en evaluatie. De reflectieve momenten, verbonden aan de diagnose en de ontwikkeling van beleid (het plan) moeten uitmonden in adequaat bestuurlijk handelen op strategisch, facilitair of interveniërend vlak. Een bestuurder kan bijvoorbeeld afwegen of hij zijn relatie met ondersteunende bedrijven en partners in gaat zetten om binnen de budget taire mogelijkheden voor langere tijd sterke trainers of adviseurs aan een school te verbinden (een strategische afweging). Ook kan hij ingrijpen in de personele samenstelling (interveniërend). Daarnaast bestaat de mogelijkheid om een school vanuit het stafbureau of op een andere manier hulp te bieden bij een adequaat schoolontwikkelingsplan (faciliterend). Het gaat dan om interventies gericht op de concrete ontwikkeling van de onderwijspraktijk. Bij bestuurlijk handelen in bovenstaande voorbeelden spelen normen (prestatieindicatoren) in alle fasen een rol: r voor het niveau van leeropbrengsten; r voor de kwaliteit van verschillende aspecten van het onderwijs; r voor het beheersingsniveau van bepaalde indicatoren voor pedagogischdidactisch handelen; r voor competenties van leraren; r voor de effectiviteit van de schoolorganisatie. De onderwijsorganisatie moet eerst normen expliciet vaststellen om vervolgens een probleem of ambitie te kunnen benoemen (fase 1), om te kunnen bepalen in hoeverre de situatie afwijkt van de norm en hoe dat komt (fase 2, de diagnose), doelen en aanpak te bepalen om de situatie te optimaliseren (fase 3), de uitvoering te monitoren (fase 4, de ingreep) en een maatstaf te hebben bij de evaluatie. De professionele reflectie heeft bij de leraar en schoolleider een ander karakter dan bij de bestuurder. Van het bestuur wordt verwacht dat de diagnose en het plan voor de specifieke school toegevoegde beleidsmatige betekenis heeft. Dankzij zijn strategische positie (zie de schematische weergave in paragraaf 1.4) kan de bestuurder een probleem vaak benaderen vanuit een breder perspectief dan de schoolleider. De bestuurder beheert strategische allianties tussen de eigen organisatie en andere instellingen die kunnen helpen bij het oplossen van het betreffende probleem. Hij heeft er zicht op, in hoeverre de problematiek wordt gedeeld door andere scholen in de eigen organisatie en of oplossingen daar al zijn beproefd. Waar het gaat om


29

personele interventies, het aanboren van interne en externe financiële bronnen en het organiseren van onderlinge samenwerking en solidariteit tussen scholen, is de reikwijdte van het bestuurlijk beleid ruimer dan die van de school.

KADER 4

KENMERKEN VAN BESTUURLIJK PRAKTIJKDENKEN

r Het denkproces is individualiserend (op een specifieke school gericht): – probleemgestuurd; – uitgaand van praktijkparadigma’s (theorieën of werkmodellen); – gevoed door data; – met oog voor de concrete situatie van de school; – uitmondend in strategisch, facilitair of interveniërend bestuurlijk handelen, gericht op de onderwijspraktijk. r Het denkproces is gericht op beslissingen en verloopt cyclisch: probleemdiagnose-plan-uitvoering-evaluatie. r Normen zijn richtinggevend in elke fase van de cyclus (wat is goed onderwijs, wat zijn de goede condities voor goed onderwijs en wat zijn de beoogde resultaten?). r Ruime aandacht voor professionele reflectie, in het bijzonder in de fase van de diagnose en de beleidsvorming (het plan).

Strategisch beleid en sturen op onderwijskwaliteit Bestuurlijk handelen volgens de methodiek van praktijkdenken is geschikt voor een kortdurend cyclisch verloop. Denk aan de jaarlijkse planning & control, voortgangsgesprekken of het monitoren van ontwikkelingen die de bestuurder of de school voor een bepaalde beleidsperiode in gang gezet hebben. Maar de benadering lijkt ook geschikt voor verandering op langere termijn in het kader van strategisch beleid. Op strategisch niveau gaat het om de toegevoegde waarde van de organisatie voor haar maatschappelijke omgeving. Voorbeelden van beleid op dat niveau zijn de centrale doelen van de organisatie, de weg waarlangs de organisatie deze wil bereiken en de positie die de organisatie inneemt binnen haar omgeving. Het gaat hier niet meer zo zeer om de afzonderlijke school, maar om wat de verschillende scholen binnen de organisatie zou moeten binden. Strategisch beleid is een aanleiding tot de onderlinge samenwerking tussen scholen en vormt een onderdeel van de bestuurlijke identiteit.

30


Praktijkdenken op strategisch niveau lijkt op gespannen voet te staan met de individualiserende benadering voor het sturen op onderwijskwaliteit. Bij een afzonderlijke school gaat het doorgaans om de kortere termijn en om een beperkte, afgebakende probleemstelling. Bij strategie gaat het om overkoepelende doelen, vaak verder reikende ambities, gemeenschappelijk beleid en bestuurlijke maatregelen die gelden voor alle scholen, al dan niet met differentiatie en specialisatie in de uitvoering tussen (groepen) scholen. Toch is het individualiserende praktijkdenken ook vanuit het strategische perspectief zinvol om kwaliteitsontwikkeling in scholen op gang te brengen. Aanleiding daarvoor is te vinden in de Code. Artikel 15 van de Code gaat over het strategisch beleid. In lid 2 vermeldt de Code dat het schoolbestuur duidelijk moet maken ‘hoe strategisch beleid op organisatieniveau zijn vertaling vindt naar kwalitatief goed onderwijs en leerresultaten voor kinderen’. Dit betekent dat een bestuur zijn strategische ambities moet operationaliseren in pedagogisch-didactische processen, schoolcondities en leeropbrengsten. Dat is voor besturen niet eenvoudig en vergt goed uitgewerkte praktijkparadigma’s. Zo moet een bestuur met ambities op het gebied van passend onderwijs, een veel voorkomend onderwerp in strategische beleidsplannen, bepalen wat die ambities betekenen voor de dagelijkse praktijk van een school (het groene en gele vlak van het gelaagde model in paragraaf 1.4). Belangrijke vragen bij deze ambitie zijn: r welke uiteenlopende leeromgevingen zijn nodig; r wat zijn de consequenties voor de organisatie van het onderwijs; r hoe moeten we de interne en externe expertise organiseren, zodat ze daadwerkelijk van betekenis wordt bij de dagelijkse interactie tussen leraar en leerling; r hoe verankeren we afstemming en zorg in het gedeelde pedagogisch-didactisch repertoire van een team; r hoe positioneren we de scholen in netwerken en ketens van zorg? In ons voorbeeld van de implementatie van passend onderwijs zal het bestuur streefnormen moeten vaststellen wat betreft: r leeropbrengsten, gerelateerd aan gemiddelde ontwikkelingsperspectieven voor deelpopulaties; r het interne rendement van scholen (duur schoolloopbaan, effecten zij-instromers; tussentijdse uitval); r uitstroomniveaus van onderscheiden deelpopulaties. Het vertalen van strategische doelen in termen van ‘goed onderwijs en leerresultaten’ (de Code) valt in de regulatieve cyclus samen met fase 1, de probleemdefiniëring: wat willen we verbeteren of veranderen en waarom willen we dat?


31

De volgende fase is de diagnose van de strategische uitgangssituatie van scholen (fase 2). Dit met het oog op de verandering die de organisatie wil bewerkstelligen. Om daadwerkelijk te kunnen sturen op onderwijskwaliteit en optimale resultaten moet die diagnose verder gaan dan de meer globale SWOT-analyses die doorgaans in strategische beleidsplannen of schoolplannen staan. Ook hier is een individualiserende benadering aan te raden. Daarbij leidt de uitgangspositie van iedere afzonderlijke school tot een organisatiebreed beeld. Dit met oog voor de specifieke verhouding tot het algemene beeld van de afzonderlijke scholen zowel in gunstige als ongunstige zin. In het voorbeeld van passend onderwijs betekent dit dat een bestuur aan de hand van de operationalisering van de ambitie: r scherp zicht verwerft op de zorgcapaciteit van scholen, zoals die is verankerd in onderwijskundige systemen op het gebied van organisatie van de les, instructie en afstemming; r zicht heeft op de effectiviteit van de inzet van interne en externe expertise; r zicht heeft op de strategische positie van scholen in netwerken en ketens; r zicht heeft op de randvoorwaarden (onderwijskundig leiderschap, professionele cultuur, bedrijfsvoeringaspecten van de school) voor een beheersbare en effectieve transitie van de huidige naar de gewenste situatie. Deze kennis biedt inzicht in de uitgangssituatie van afzonderlijke scholen. Besturen verzamelen deze informatie op organisatieniveau. Ook hier is het weer belangrijk dat verschillende aspecten van de uitgangssituatie zijn geconcretiseerd en voorzien van normen. Deze normen zijn verbonden aan een beperkte set van zorgvuldig geformuleerde indicatoren. Bij iedere indicator kan men bepalen wat de vereiste mate van beheersing moet zijn binnen een school. Een indicator bij het eerstgenoemde punt (de zorgcapaciteit) kan bijvoorbeeld zijn: ‘leraren hanteren een instructiemodel met extra aandacht voor (groepen) leerlingen’, waarbij dan de norm is dat vijfennegentig procent van de leraren dat laat zien. De beschikking over betrouwbare, systematisch verworven data in verband met de gekozen indicatoren is in de diagnosefase van cruciaal belang. Wanneer het bestuurlijk beleid te weinig stoelt op gefundeerde kennis van de feitelijke uitgangssituatie van scholen, kan het bestuur scholen overvragen of confronteren met initiatieven die voor hen te weinig relevant zijn, met alle gevaren van dien. Bij het bepalen van de uitgangssituatie kan het bestuur uiteraard gradaties aanbrengen tussen (groepen) scholen, afhankelijk van de mate waarin die scholen de uitgangssituatie beheersen. Die gradaties kunnen consequenties hebben voor het niveau en de wijze waarop (groepen) scholen uiteindelijk uitvoering kunnen geven aan de strategische ambities.

32


Ook vanuit strategisch perspectief is de beroepsmatige reflectie onderdeel van de regulatieve cyclus. In de diagnosefase kan die reflectie bestaan uit een uitwisseling tussen bestuur en scholen over de operationele uitgangspositie, de herkenbaarheid daarvan voor de school, de potentie die erin besloten ligt en de mogelijke risico’s die afgedekt moeten worden. Bespiegeling kan specifiek per school plaatsvinden, maar ook meer algemeen, bijvoorbeeld tijdens het directeurenberaad. Deze professionele reflectieve dialoog staat niet alleen in dienst van de betrouwbaarheid van het beeld, maar kweekt ook eigenaarschap bij directie en leraren voor wat er in de organisatie als geheel moet gebeuren. Voor de uitlijning van complex en veeleisend beleid op langere termijn (fase 3: de planvorming in de regulatieve cyclus) moet het bestuur in staat zijn tot het ontwerpen van strategische scenario’s, gericht op opbrengstambities, opgebouwd met relevante sturingsinformatie op het gebied van: r te verwachten demografische ontwikkelingen; r fluctuaties in schoolpopulaties; r schommelingen in de bekostiging; r de financiële positie op langere termijn; r de verschillen in de kwalitatieve uitgangssituatie van scholen; r de verschillen in hun beleidsvoerend vermogen.


33

De controller als informant en bewaker van processen vervult hierbij een belangrijke rol. Bij het ontwerp van een strategisch scenario bepaalt het bestuur vervolgens wat de ideale strategische positie van de organisatie als geheel moet zijn, of van de afzonderlijke scholen in het licht van de strategische ambities. Bij de planfase is het verder van belang dat het bestuur voor langere tijd heldere keuzes maakt voor onderwerpen die er strategisch toe doen. Zo kunnen de organisatie als geheel en de scholen afzonderlijk zich voor langere tijd richten op een beperkt aantal beleidsprioriteiten. Aan de planfase is de tweede reflectieve pauze verbonden binnen de cyclus: opnieuw is hier bespiegeling nodig in de vorm van een dialoog tussen bestuurder en de professionals in de scholen, ook weer gevoed door feitelijke gegevens over de scholen. Die reflectie moet ertoe leiden dat de bovenschoolse plannen op schoolniveau een daadwerkelijke, operationele uitwerking gaan vormen van het strategische beleid en de gemeenschappelijke ambities. Het is niet de bedoeling dat strategische plannen in de vorm van retorische frases in de organisatie blijven rondzingen zonder dat er iets verandert. Bij de praktische uitvoering van het geplande beleid (fase 4) zijn drie uitgangspunten belangrijk: r Er moet sprake zijn van diepgaande interventies. Dat wil zeggen: interventies die leiden tot verandering van organisatorische condities in scholen en van het pedagogisch-didactische proces. Inhoudelijke samenhang tussen beleid op het niveau van bestuur, school en klas draagt daaraan bij. Wat daarbij bevorderlijk werkt, is een gemeenschappelijk begrippenkader, bijvoorbeeld geoperationaliseerd in kijkwijzers of andere instrumenten ter ondersteuning van de dagelijkse pedagogisch-didactische praktijk. Cruciaal bij dit alles is de manier waarop de beoogde verandering collectieve betekenis krijgt voor het de leraren die er uitvoering aan moeten geven. r Focus houden gedurende een langere periode is een voorwaarde om de beoogde veranderingen met succes te implementeren. r Bepalend voor succes zijn zorgvuldig gefaseerde interventies, die nauw aansluiten bij de manier waarop scholen zich ontwikkelen. Het gaat om hun beleidsvoerend vermogen. Scholen moeten uiteindelijk in staat zijn hun eigen kwaliteit te genereren en ontwikkelen (‘capacity-building’). Zie in dat verband paragraaf 2.2, kader 3, waarin een drietal bestuurlijke stijlen in verband worden gebracht met stadia in de organisatieontwikkeling van scholen.

34


De planning & control-cyclus (P&C-cyclus) vormt bij de uitvoering van strategisch beleid een belangrijk sturingsinstrument. Zeker als deze integraal is. Aspecten van de bedrijfsvoering worden dan verbonden met de zich ontwikkelende kwaliteit van onderwijs en opbrengsten. De planning & control wint aan betekenis als deze aansluit bij de kwaliteitszorg en de zelfevaluatie van de school. De cyclus biedt dan beleidsmatige feedback aan de schoolleiding en het team van leraren. Daarnaast is de P&C-cyclus een belangrijke bron van data voor bestuur en intern toezicht, in de vorm van ken- en stuurgetallen. Bij de evaluatie van het strategische beleid (fase 5) gelden dezelfde uitgangspunten als bij fase 1, de diagnose. Hier gaat het om de doorwerking van de interventies in de scholen. De kwaliteit wordt feitelijk zichtbaar in de pedagogisch-didactische patronen en systemen en in de output op het gebied van leer- en ontwikkelingsresultaten. Ook hier geldt dat normen nodig zijn om deze kwaliteit aan af te meten en dat de evaluatie een individualiserend karakter heeft. Evaluatie gaat uit van de school en mogelijk zelfs van de kleinste organisatie-eenheid, de klas. Informatie die zo beschikbaar komt, kan op bestuurlijk niveau tot één geheel worden samengevoegd. Bovendien kan het bestuur deze informatie verbinden met bestuurlijke ken- en stuurgetallen, ontleend aan de verschillende, meer beheersmatige beleidsterreinen zoals werving, andere personele zaken en financiën. Ook bij de evaluatie is de benadering individueel. Om vervolgens een idee te krijgen van hoe de kwaliteit van afzonderlijke scholen zich verhoudt tot het algemene beeld, koppelt het bestuur geïndividualiseerde gegevens aan een interne of ruimer genomen benchmark.

KADER 5

KENMERKEN REGULATIEVE CYCLUS BIJ STRATEGISCH BELEID

Fase 1 (probleemdefinitie): operationaliseren van strategische ambities in pedagogisch-didactische processen, schoolcondities en beoogde leeropbrengsten; Fase 2 (diagnose): analyseren van de strategische uitgangssituatie van de scholen; Fase 3 (plan): strategische scenario’s gericht op opbrengstambities, gebouwd met relevante sturingsinformatie (factoren en stuurgetallen); Fase 3 (plan): strategische positionering van organisatie en scholen; Fase 3 (plan): strategische keuzes omwille van focus; Fase 4 (uitvoering): diep ingrijpend strategisch beleid, door focus, door gemeenschappelijk begrippenkader, door overeenstemming intern en zo mogelijk extern; Fase 5 (evaluatie): individualiserende benadering, vervolgens samenvoegen van gegevens op bestuurlijk niveau, interne benchmark van scholen.


35

Hoofdstuk 3

Werkkader sturen op kwaliteit: het intern toezicht Het intern toezicht oefent controle uit op het bestuur en gaat na in hoeverre het bestuur op een behoorlijke manier besluiten neemt, beleid bepaalt, onderwijskwaliteit garandeert, leiding geeft aan de organisatie en zich houdt aan geldende weten regelgeving en brancheafspraken. Intern toezicht is wezenlijk anders dan besturen. Waar besturen een directe activiteit is, en sturen op onderwijskwaliteit soms een ‘hands-on’-stijl verreist, moet intern toezicht juist met ‘de handen op de rug’ opereren. In dit hoofdstuk komen de drie vragen aan de orde die zich in de Code aftekenen, nu gericht op het interne toezicht. De vraag naar de positie van de interne toezichthouder, de vraag naar de rol die deze vervult en de vraag naar zijn handelen, worden verbonden aan de belangrijkste activiteiten van toezicht houden, namelijk informatie verwerven, informatie beoordelen en interveniëren. Paragraaf 3.5 laat zien dat positie, rol en handelen van de interne toezichthouder een eigenstandig karakter hebben, maar wel in nauwe relatie staan met sturen op kwaliteit door het bestuur.

3.1 WAT IS INTERN TOEZICHT? Ondanks dat de rol van intern toezichthouders indirecter is dan die van bestuurders, is deze niet passief of afstandelijk. Intern toezichthouders verwerven actief informatie. Zij bepalen welke informatie zij met welke frequentie en op welk niveau van wie ontvangen. Ze bepalen welk type bestuur de organisatie nodig heeft en zorgen hiervoor in de vorm van het werven, benoemen, evalueren en beoordelen van bestuurder(s). Ook interveniëren toezichthouders waar nodig. Ze onthouden bijvoorbeeld goedkeuring van een besluit van het bestuur, of ontslaan of schorsen bestuurders. Ze opereren dus met de handen op de rug, maar wel met de neus er bovenop.

36


3.2 INTERN TOEZICHT IN DE CODE De Code Goed Bestuur PO besteedt ruim aandacht aan de inrichting van en de eisen voor intern toezicht. De Code formuleert principes voor: r de functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht (artikel 5); r de taken en bevoegdheden van het intern toezichtorgaan (artikel 20 en 23); r de uitoefening van het intern toezicht, de zogenaamde ‘Leidraad intern toezicht’ (artikel 21); r de informatieverwerving door het intern toezicht (artikel 22); r inrichting en verantwoordelijkheden van het intern toezicht (artikel 23); r de onafhankelijkheid van het intern toezicht (artikel 24); r de vergoedingsregeling (artikel 25). Bestuur en intern toezicht worden duidelijk van elkaar gescheiden. Bovengenoemde artikelen wijzen specifieke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden toe aan het intern toezicht. Tegelijk is het zo, dat de interne toezichthouder volgens de Code bijna alle verantwoordelijkheden van de bestuurder deelt, uiteraard ieder vanuit de eigen functionaliteit. In de artikelen over de gewenste professionele cultuur binnen de organisatie (artikel 9), over verantwoording en dialoog (artikel 10-12), de opdracht (artikel 7) en de inrichting van de organisatie (artikel 8) is consequent sprake van ‘het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan’. In de leidraad (artikel 21.1) wordt nog eens nadrukkelijk verwezen naar de opdracht van schoolbestuur én intern toezichtorgaan (artikel 7), waarvan de kwaliteit van onderwijs en opbrengsten zo prominent deel uitmaken. Ook de toezichthouder is dus volgens de Code daarop aanspreekbaar. In artikel 21.1 blijkt dat het toezicht zich dan ook uitstrekt over ‘de kwaliteit van het door de organisatie geboden onderwijs’ en niet alleen over de rechtmatigheid en integriteit van bestuur en de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van middelen, de meer traditionele objecten van intern toezicht. Artikel 22 vraagt bovendien een actieve rol van de intern toezichthouder, zowel bij het bepalen van zijn informatiebehoefte ten opzichte van het schoolbestuur als bij het verwerven van die informatie. Hier komt een toezichthouder in beeld die op grond van een uitgewerkt toezichtkader (artikel 21.3) weet wat hij wil weten en zelfstandig bronnen raadpleegt die nodig zijn om vragen te beantwoorden. Dat neemt overigens niet weg dat de Code veronderstelt dat ook het bestuur zorg draagt voor de informatie die het intern toezicht nodig heeft (artikel 17).


37

3.3 TAKEN VAN DE INTERNE TOEZICHTHOUDER Formeel heeft het interne toezicht drie taken. In volgorde van belang zijn dat: r de toezichtstaak: ondervragen, beoordelen en waakhond zijn; r de werkgeverstaak: werkgever van het bestuur zijn; r de adviestaak: reflecteren en adviseren op basis van kennis, expertise en de externe informatie die de intern toezichthouder inbrengt door meedenken en oplossingen aandragen, of juist een tegenwicht te bieden door een andere benadering of zienswijze te zoeken.

Toezichtstaak De eerste taak, het toezicht houden, is de belangrijkste taak en omvat de onderwerpen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie. Informatieverzameling is een cruciaal aspect van toezicht, dat tegelijkertijd kwetsbaar is. Toezichthouders ontvangen soms te veel en andere keren te weinig informatie over hoe de organisatie functioneert en presteert in relatie tot andere, vergelijkbare organisaties. Ook kan de betrouwbaarheid van de informatie onder druk komen te staan, bijvoorbeeld door de zogenaamde ‘onafhankelijkheidsparadox’. Deze paradox verwijst naar het feit dat voor het uitoefenen van onafhankelijk toezicht een Raad van Toezicht in belangrijke mate afhankelijk is van medewerking van degene op wie dat toezicht is gericht (het bestuur). Daarnaast is sprake van informatieasymmetrie: het bestuur weet veel meer van de organisatie en maakt er onderdeel van uit, terwijl het interne toezicht in beperkte tijd en met beperkte middelen zich op afstand moet laten informeren. Een remedie tegen de onafhankelijkheidsparadox en de informatieasymmetrie is een toezichthouder die zelf actief informatie verwerft. Toezichthouders zijn zelf verantwoordelijk voor de informatieverzameling en kunnen niet passief afwachten wat hen wordt aangereikt. Zij moeten aangeven welke informatie zij willen ontvangen en op welke wijze. Het is in elk geval van belang dat de informatie adequaat, op tijd en betrouwbaar is. Betrouwbare informatie over onderwijskwaliteit kan het intern toezicht onder bepaalde condities inwinnen bij het bestuur (zie paragraaf 3.5). Daarnaast kan de interne toezichthouder gebruik maken van externe toezichtinformatie, afkomstig van de Inspectie van het Onderwijs. Ook is informatie te halen bij het schoolmanagement, de stafleden en leraren(teams). Het gaat dan om digitale en papieren bronnen zoals rapportages, overzichten en verslagen, maar ook ‘live’ informatie, door schoolen klasbezoeken, gesprekken en observaties.

38


Wat betreft oordeelsvorming is de kernvraag welke beoordelingsmaatstaven de toezichthouder hanteert. In een zogenaamd toezichtkader kan men vastleggen aan de hand van welke maatstaven het interne toezicht zijn oordeel vormt. Deze vastgestelde maatstaven kunnen in de praktijk werken als prestatie-indicatoren voor het management en overige leden van de organisatie. Om de negatieve en soms zelfs perverse effecten hiervan te dempen is het slim om altijd zowel procesgerichte als productgerichte maatstaven te hanteren. Ook is het verstandig om niet met één allesomvattende maatstaf te werken of zich te richten op slechts een bron, maar om een zaak op verschillende aspecten te onderzoeken en om ‘triangulatie’ toe te passen. Hierbij komt de toezichthouder pas tot zijn conclusie wanneer gegevens uit verschillende bronnen leiden tot eenzelfde uitkomst. Aanvullend is het belangrijk om ook naar het ‘verhaal achter de cijfers’ te zoeken, bijvoorbeeld door medewerkers, ouders en stakeholders om toelichting te vragen. Voor oordeelsvorming bij het sturen op onderwijskwaliteit is het cruciaal dat het interne toezicht het onderwerp onderwijskwaliteit opneemt als belangrijk onderdeel van het toezichtkader. Wat betreft interventie is een belangrijke vraag of het interne toezicht formele interventiemogelijkheden heeft. Over welke bevoegdheden beschikt het interne toezicht: benoemen en ontslaan van bestuurders, onthouden van goedkeuring aan begroting en jaarrekening? De mogelijkheid bestaat om getrapt, ofwel proportioneel, te interveniëren in plaats van een zogenaamde ‘alles of niets’-benadering. Zie kader 6 voor voorbeelden.


39

KADER 6

VOORBEELDEN VAN GETRAPTE INTERVENTIES

Een getrapte interventie kan aan de orde zijn bij het verwerven van informatie. De toezichthouder verzoekt het bestuur bijvoorbeeld om meer of meer gedetailleerde informatie dan volgens de geldende procedures is aangereikt. Ook kan de toezichthouder informatie vragen aan andere interne of externe partijen dan het bestuur. Gegevens uit andere bronnen bieden een diepgaander inzicht in de onderwijsorganisatie, bijvoorbeeld in de werkwijze van intern begeleiders, in de professionele cultuur binnen teams of in het beeld van ouders over het pedagogisch klimaat op scholen. Een andere manier van getrapt interveniëren is dat de toezichthouder de bestuurder vraagt scenario’s te schetsen die het gevolg kunnen zijn van een beslissing, of risico’s te inventariseren en te beoordelen voordat een besluit wordt goedgekeurd. Nog verder gaat de vraag van de toezichthouder om een voorliggend plan expliciet te toetsen aan de (strategische) doelen van de organisatie of ter beoordeling voor te leggen aan relevante belanghebbenden. Zij kunnen de toezichthouder vervolgens voorzien van een onderbouwde belangenafweging. Weer een stap verder is het verstrekken van een opdracht tot herziening van een plan of van financiële en strategische doelen. Dat laatste kan bijvoorbeeld gebeuren als de toezichthouder vindt dat noodzakelijke kwaliteitsverbetering op scholen onvoldoende slagvaardig tot stand wordt gebracht. Het onthouden van goedkeuring aan strategisch of financieel beleid of het blokkeren van specifieke besluiten zijn vergaande maatregelen bij het getrapt interveniëren. Deze kunnen voorafgaan aan de uiteindelijke stap van het onthouden van goedkeuring aan de begroting en de jaarrekening of het schorsen of ontslaan van de bestuurder(s). Getrapte interventies zijn op te vatten als toezicht vooraf en kunnen een ultieme maatregel als schorsing en ontslag van bestuurders (toezicht achteraf) voorkomen.

40


Werkgeverstaak De tweede belangrijke taak van het intern toezicht is de werkgeverstaak. De kern van de werkgeverstaak ligt erin dat het intern toezicht moet zorgen voor effectief en goed functionerend bestuur, rekening houdend met de specifieke eigenschappen en maatschappelijke context van de scholen. Bij die eigenschappen en context moet de interne toezichthouder passende bestuurders vinden. Ook moet het interne toezicht eventuele opvolging regelen. Daarnaast beoordeelt het intern toezicht de bestuurders en kan het in verband daarmee functionerings- en beoordelingsgesprekken voeren. Het toezicht bepaalt de beloningsstructuur en -hoogte van de bestuurders. Adviestaak De derde taak is de adviestaak. Op grond van ervaringen met intern toezicht in de publieke sector de afgelopen tien jaar moet de toezichthouder de adviestaak terughoudend oppakken. Het intern toezicht kan aan onafhankelijkheid inboeten door een te actieve uitvoering van de adviestaak. Ten eerste omdat er zogenaamde collusie kan optreden. Het interne toezicht controleert en beoordeelt besluiten van het bestuur die op advies van het interne toezicht zijn genomen. Ten tweede omdat het intern toezicht zo op de stoel van de bestuurder terecht kan komen.

3.4 SOCIALE EN ETHISCHE ASPECTEN VAN INTERN TOEZICHT Goed toezicht heeft niet alleen te maken met de kwaliteiten van de afzonderlijke leden van de raad, maar ook met de groepsdynamiek van de raad als geheel. Net als bij elke kleine groep mensen die elkaar regelmatig ontmoeten gedurende een langere periode, treden er verschillende en voorspelbare processen op zoals: r de ontwikkeling van gezamenlijke normen; r groepsvorming; r conflicten; r conflictoplossing; r gezamenlijke probleemoplossing. Als deze processen aan het toeval worden overgelaten, zal de effectiviteit van het interne toezicht naar alle waarschijnlijkheid afnemen. Om die reden moeten nieuwe leden zorgvuldig worden geselecteerd, moet er een aan- en aftreedrooster worden gehanteerd, en is herbenoeming nooit een automatisme. Integriteit is van groot belang voor de kwaliteit van het intern toezicht. Ook vanuit het perspectief van integriteit moet het intern toezicht niet alleen afhankelijk zijn van de informatie van het bestuur, maar moet het ook zelf informatie verwerven. Het stellen van goede vragen, hoe belangrijk ook, is onvoldoende om zicht te krijgen op wat zich precies in de scholen afspeelt en wat de precieze betekenis daarvan is.


41

Integriteit is nauw verbonden met de organisatiecultuur en het vertrouwen speelt hierbij een centrale rol. Voor intern toezichthouders is het de kunst om vertrouwen te hebben in het bestuur en om tegelijkertijd scherpe kritische vragen te stellen of een nader extern onderzoek in te stellen. Daarmee heeft de relatie tussen het bestuur en het interne toezicht een bijzondere dynamiek. Een klokkenluidersregeling of afspraken over belangenverstrengeling en nevenfuncties kunnen de integriteit van de organisatie beschermen, bevorderen en benutten. Daarnaast kan het interne toezicht in het jaarverslag expliciet vermelden op welke wijze de onafhankelijkheid van de leden is gewaarborgd. Om de kwaliteit van het interne toezicht te blijven garanderen, moet het zichzelf voorzien van een prikkel om zich over die kwaliteit te verantwoorden. Dit kan door periodiek een zelfevaluatie te (laten) uitvoeren en zich hierover openbaar te verantwoorden.

3.5 INTERN TOEZICHT EN ZICHT OP ONDERWIJSKWALITEIT Overeenkomstig de eerste toezichttaak uit paragraaf 3.3, het toezicht houden, werkt dit werkkader voor ‘sturen op onderwijskwaliteit’ twee vragen uit voor het intern toezicht: r hoe krijgt het intern toezicht zicht op de kwaliteit van scholen en hun resultaten (informatie); r hoe komt het intern toezicht tot een adequate beoordeling van deze informatie (toezichtscriteria en interventie)?

42


Beide vragen zijn te verkennen vanuit het gelaagde model voor sturen op onderwijskwaliteit (zie paragraaf 1.4). De piramide 4 is een schematische weergave van de interne kwaliteitsstructuur in een bestuurlijke organisatie. De piramide gaat uit van de ketenrelatie tussen de verschillende actoren in de gelaagde onderwijsorganisatie. De twee laagste, donker gekleurde blokken hebben betrekking op de scholen, achtereenvolgens op de schoolinterne kwaliteitszorg en de zelfevaluatie. De twee bovenste, lichter gekleurde blokken betreffen de bovenschoolse organisatie, met de ‘planning en control’ als verbindend element tussen school en bestuur. Daar ligt een link tussen het strategische en het operationele beleid.

Intern toezicht

Planning & Control

Zelfevaluatie

Kwaliteitszorg

De basis van de piramide duidt op het vermogen van scholen de juiste prioriteiten te bepalen op grond van kennis over de onderwijsbehoeften van de schoolpopulatie. Ook moeten zij doelen kunnen formuleren en implementatietrajecten doelmatig kunnen inrichten. Dit zijn voorwaarden voor de school om vervolgens te kunnen onderzoeken in welke mate zij haar doelen realiseert . Zelfevaluatie is onderzoek dat bij voorkeur verloopt volgens een evaluatieve cyclus, zoals bekend uit publicaties over opbrengstgericht werken. Belangrijk voor de


43

betrouwbaarheid van de zelfevaluatie op schoolniveau zijn de condities waaronder deze plaatsvindt (helderheid over de doelen van de zelfevaluatie, betrokkenheid van de schoolleiding, relevantie voor het team, een sfeer van objectiviteit) en de kwaliteit van het onderzoek (een goed kader, deugdelijke instrumenten, intersubjectiviteit, betrouwbare data, meerdere bronnen). In het bijzonder de fasen van de interpretatie, de professionele reflectie en het nemen van adequate maatregelen zijn lastig te leren onderdelen binnen de evaluatieve cyclus. In deze eisen wordt de analogie zichtbaar met de methodiek van het praktijkdenken, die we in het vorige hoofdstuk hebben uitgewerkt op bestuurlijk niveau. Betrouwbaarheid van de zelfevaluatie is ondanks die moeilijkheidsgraad belangrijk. De piramide maakt zichtbaar dat beide onderste blokken (kwaliteitszorg en zelfevaluatie) de basis vormen voor deugdelijk informatie. Veel besturen willen daarom terecht een externe toets op de betrouwbaarheid, bijvoorbeeld door middel van een interne of externe audit. De cyclus van planning en control (‘P&C’, het derde blok) wordt niet alleen gevoed door ‘harde’ gegevens op het gebied van leerlingenstromen, personeel en financiën. Bij een valide zelfevaluatie komen ook betrouwbare data beschikbaar over leerresultaten in samenhang met het primaire proces. Het mag daarbij geen taboe zijn om door middel van gesprekken, observaties, indrukken opdoen ‘het verhaal en het beeld’ achter de data te schetsen. Zo ontstaat in de onderwijsorganisatie een feitelijke basis voor het verbinden van onderwijskundig beleid aan een doelmatige bedrijfsvoering. Dit is van belang voor het operationele bestuur. In de top van de piramide bevindt zich het interne toezichtorgaan (Raad van Toezicht, Toezichthoudend Bestuur). In dit werkmodel beschikken de toezichthouders over een toezichtkader met daarin een centrale plaats voor criteria voor (sturen op) onderwijskwaliteit. Dat toezichtkader moet concreet en richtinggevend zijn voor scholen en bestuur, de inhoud bepalen en taal en handvatten bieden voor het gesprek tussen de onderwijsorganisatie en haar stakeholders. Zo’n toezichtkader biedt de toezichthouder bovendien de mogelijkheid tot het stellen van goede vragen en bevordert daarmee de effectiviteit van het intern toezicht. Oordelen zijn mogelijk, doordat in de organisatie normen gelden voor goede opbrengsten en voor resultaten die overeenstemmen met wat leerlingen kunnen. De piramide laat zien dat artikel 17 uit de Code (geparafraseerd: ‘het schoolbestuur informeert het intern toezichtorgaan op adequate wijze’) niet alleen afhangt van de bereidheid van het bestuur, maar ook van de vraag in hoeverre de school en het bestuur zelf beschikken over een betrouwbaar inzicht in de feitelijke kwaliteit van

44


de school. Functionele kwaliteitszorg, deugdelijke (zelf)evaluatie en een praktijkgerichte P&C-cyclus die doordringt in het primaire proces en de ondersteunende beleidsmatige condities in de school zijn voorwaardelijk. Als deze tekort schieten, rust het interne toezicht op drijfzand. Een ander aspect dat bepalend is voor de informatievoorziening op alle niveaus van de organisatie is van culturele aard. Het raakt aan artikel 9.1 (een open dialoog over de kwaliteit van elkaars professionele handelen) en artikel 19, waar besturen zich niet alleen richten op resultaten, maar ook op de cultuur, de processen en condities (artikel 19.1) en waar bescherming wordt geboden aan wie melding maakt van onregelmatigheden op welk terrein dan ook. Kenmerkend voor de interne dialoog over kwaliteit en schoolrendement op alle niveaus in de organisatie moeten zijn: r een neus voor goede informatie; r het lef om alle vragen te stellen die gesteld moeten worden aan wie dan ook; r een integrale benadering van kwaliteit, met begrip van de context, de culturele aspecten binnen een school en de relevantie van schoolcondities; r empathisch vermogen vanuit een diepgaand inzicht in de complexiteit van het werk van een professional; r oprechte betrokkenheid bij de leerlingen, de leraren en de maatschappelijk taak van de organisatie;


45

r het bieden van veiligheid aan degene die verantwoording aflegt; r zorgen voor eigenaarschap bij het werken aan kwaliteit en het bepalen van ambities op schoolen bestuurlijk niveau. Zo’n uitwisseling vormt een remedie tegen de gevaren van verantwoording en sturing. Soms is die te eenzijdig gericht op opbrengstmeting. Directies en leraren zullen dat ervaren als oneerlijk en weinig recht doend aan de complexiteit van de dagelijkse werkelijkheid van klas en school. Uit Nederlands en internationaal onderzoek blijkt dat dit kan leiden tot averechtse effecten in de vorm van: r manipulatie van outputgegevens; r risicomijdend handelen, ten koste van innovatie; r temperen van ambities; r ritualisering van kwaliteitszorg en evaluatie; r kopiëren in plaats van leren en betekenis geven aan vernieuwd pedagogischdidactisch repertoire; r de ontwikkeling van een bureaucratische cultuur. Op deze manier raken leraren, leidinggevenden, bestuurders en toezichthouders collectief blind voor waar het werkelijk om gaat: goed onderwijs dat de leerlingenpopulatie van de school tot passende resultaten voert.

3.6 OOK INTERN TOEZICHT DRAAIT OM LEIDERSCHAP Zowel bij bestuur als bij intern toezicht vormt de voorbeeldrol een belangrijk aspect van het leiderschap. Met hun attitude en gedrag zetten bestuurders de toon voor medewerkers van de hele onderwijsorganisatie. Leiderschap bij sturen op onderwijskwaliteit gaat om attitude en gedrag en blijkt dus ook uit het handelen van interne toezichthouders. Het is belangrijk dat zij streven naar optimaal onderwijs. De ambities van toezichthouders moeten hoog zijn als het gaat om met deze onderwijsorganisatie en met dit bestuur ‘het beste uit elk kind te halen’. Ook is het belangrijk dat zij hoge verwachtingen koesteren van ieder in zijn eigen rol en dat zij zich mede verantwoordelijk voelen en de intentie hebben om vanuit de bestuurlijke context bij te dragen aan goed onderwijs op de scholen en in de klas.

46


Hoofdstuk 4

Zicht op de school en de klas De school kent een aantal essentiële voorwaarden voor goed onderwijs met een goed leerrendement. Het gaat hier om kernkwaliteiten van de les. Deze kernkwaliteiten verschillen, afhankelijk van de conceptuele keuzes van de school. Voor leerlingen moeten ze wel allemaal in alle leerjaren te ervaren zijn, wil de school hen optimaal laten profiteren van hun schoolloopbaan. Voor het bestuur is het belangrijk om inzicht te hebben in het vermogen van een school om deze essentiële kwaliteiten breed door te voeren en te verankeren in het dagelijkse professionele repertoire van het hele team. Zo weten bestuurders waar zij zich op kunnen richten wanneer zij invloed willen uitoefenen op de kwaliteit van het onderwijs en op de leerresultaten van de scholen. De kernkwaliteiten van de les raken aan het hart van het gelaagde, integrale werkkader (zie schema paragraaf 1.2). De condities van de school vormen de laag om het hart heen, de laag waarop besturen hun schoolleiders kunnen motiveren en aanspreken.

4.1 DE SCHOOL HEEFT EEN OPDRACHT De opdracht in de Code Goed Bestuur PO (artikel 7) veronderstelt dat besturen scholen in staat stellen uit leerlingen te halen wat erin zit. Met andere woorden: scholen moeten kinderen tot optimale leer- en ontwikkelingsresultaten voeren. Om dat te bereiken moeten scholen intensief investeren in een effectief pedagogisch-didactisch repertoire. Tot het meest wezenlijke teruggebracht, betekent dit dat voor de leraar de focus komt te liggen op vier onderdelen van het pedagogisch-didactische proces: r EPFMNBUJHLMBTTFONBOBHFNFOU UJNFPOUBTL r FGGFDUJFWFJOTUSVDUJF r BEFRVBUFFOEPFMHFSJDIUFEJGGFSFOUJBUJF r BDUJWFSFOEPOEFSXJKT


47

De betekenis van deze thema’s voor goede leerresultaten is al in tal van onderzoekspublicaties aangetoond. De uitwerkingen ervan zijn herkenbaar in de waarderingskaders van de Inspectie van het Onderwijs en in de kwaliteitsinstrumenten die scholen hanteren. In de scholen vertonen deze onderdelen vaak een grote variëteit aan didactische structuren en pedagogische benaderingen, mede afhankelijk van de conceptuele keuzes die scholen maken en van wat schoolpopulaties nodig hebben. Scholen hoeven bovendien nog niet tevreden te zijn, wanneer ze op deze domeinen de basale kwaliteit realiseren volgens de normindicatoren van de inspectie. Alle vier de domeinen bieden scholen de rijkdom om te excelleren en zich ten opzichte van elkaar te profileren. Concentratie op de pedagogisch-didactische kern hoeft dus niet te leiden tot eenvormigheid of te laag gestelde ambities. Wel is het zo dat ieder van deze domeinen herkenbaar en effectief geïntegreerd moeten zijn in het dagelijks handelen van leraren. Alleen zo kunnen zij met leerlingen optimale resultaten bereiken. Geen van de vier kan worden gemist en ieder domein heeft op zichzelf ook weer kenmerken die voor resultaatgericht onderwijs voorwaardelijk zijn. Onderzoekers van de kwaliteit van scholen (inspecteurs, experts die betrokken zijn bij gemeentelijke of bestuurlijke schoolontwikkeling) treffen in de meeste scholen kwaliteiten aan die zich bevinden op een of meerdere van deze vier domeinen, maar meestal hebben ze een incidenteel karakter. Sommige leraren laten bepaalde instructievaardigheden wel zien, andere weer niet. In sommige groepen raken leerlingen geboeid door inspirerende en activerende vormen van coöperatief leren, terwijl in andere groepen leraren deze praktijken veel minder in de vingers blijken te hebben. Het vermogen om te onderzoeken hoe leerlingen leren en aan de hand van die kennis het onderwijs in te richten, berust niet zelden bij een specialist in de school, bijvoorbeeld de intern begeleider, maar is vaak nog te weinig herkenbaar in de dagelijkse les. Deze voorbeelden uit de praktijk laten zien dat kwaliteit in scholen soms te incidenteel is om leerlingen er ten volle van te laten profiteren. De voorbeelden maken ook duidelijk dat het lastig is om zulke veeleisende kwaliteiten schoolbreed te implementeren. Op scholen die uit kinderen halen wat erin zit, heeft kwaliteit niet langer een incidenteel karakter. Deze scholen kennen krachtige onderwijskundige systemen, zoals r FFOTBNFOIBOHFOE BDUVFFMFOHPFEPOEFSIPVEFOMFFSQMBO r FFOCSFFEEPPSHFWPFSEFPOEFSTUFVOFOEFQFEBHPHJFL HFCBTFFSEPQIPHFWFS wachtingen en het gedeeld besef dat de leraar ertoe doet; r FFOIFDIUQBUSPPOWBODPOUJOVFJOTUSVDUJFLFONFSLFO

48


r F FOTUSVDUVVSWBOMFFSMJOHFO[PSHEJFJTWFSBOLFSEJOIFUQFEBHPHJTDIEJEBDUJTDI handelen van leraren en in professionele, kritische reflectie in aansluiting op wat kinderen nodig hebben; r FFOTUJNVMFSFOEFMFFSPNHFWJOHJOEFTDIPPMFOJOEFLMBTTFO r HFNFFOTDIBQQFMJKLLFONFSLFOWBOFFOQSPEVDUJFGXFSLLMJNBBU Bij al deze systemen gaat het om een effectief, breed en diep verankerd leraarsrepertoire. De schoolleiding speelt een vitale rol bij de opbouw en het onderhoud daarvan. Die rol heet ‘onderwijskundig leiderschap’.

4.2 CONDITIE 1: ONDERWIJSKUNDIG LEIDERSCHAP Aanhakend bij de opdracht waarvoor besturen zich in de Code gesteld zien en gesteund door onderzoek naar dit onderwerp is leiderschap terug te brengen tot de volgende definitie. Hierin wordt ook de paradox zichtbaar tussen ‘leiding geven’ en ‘managen’. Leiderschap is: Activiteiten gericht op veranderen van het primaire proces door beïnvloeden van motivatie, kennis, attitude of praktijk van andere medewerkers in de organisatie. Handhaven van organisatorische regelingen en werkroutines. Bij het denken over het leiderschap volgens deze definitie zijn vier kernvragen te stellen: r 8BBSPQSJDIUPOEFSXJKTLVOEJHMFJEFSTDIBQ[JDI r 8BUEPFOPOEFSXJKTLVOEJHMFJEFST r 8JF[JKOCFUSPLLFOCJKPOEFSXJKTLVOEJHMFJEFSTDIBQ r )PFLSJKHUPOEFSXJKTLVOEJHMFJEFSTDIBQWPSNJOEFTDIPPM

Waarop richt onderwijskundig leiderschap zich? In de definitie gaat het bij dit concept om twee onderwerpen: het veranderen van het primaire proces en het verankeren van de goede praktijk. Uit de literatuur over schoolverbetering volgen competenties die met beide ogenschijnlijke tegengestelde ambities verband houden: r 3JDIUJOHHFWFO NPUJWFSFOFOWFSBOEFSFO – leraren inspireren en binden vanuit een gedeelde en geconcretiseerde visie op onderwijs en leren; – strategisch beleid van de organisatie vertalen in pedagogisch-didactisch repertoire;


49

– de focus krachtig richten op welbepaalde doelen en mijlpalen voor de ontwikkeling van het pedagogisch-didactisch handelen; – inrichten van implementatietrajecten, met beleidsmatige interventies op verschillende niveaus (operationeel, organisatorisch, strategisch) en voortkomend uit verschillende benaderingen (verbreden, verdiepen, verbinden, versnellen); – expliciteren van hoge verwachtingen over prestaties van leraren en leerlingen; – continue en intensieve communicatie over de doelen van de school, de plannen en verwachtingen met bestuur, leraren, leerlingen en ouders; – blijk geven van persoonlijke betrokkenheid en expertise ten aanzien van de onderwijskundige onderwerpen op de beleidsagenda; r .BOBHFNFOUWBOEFEJEBDUJTDIFQSBLUJKLPSHBOJTFSFO TUBCJMJTFSFO WFSBOLFSFO – observeren, interpreteren en evalueren van pedagogisch-didactisch handelen binnen verschillende contexten van schoolleiderschap: beleidsvorming; implementatie; zelfevaluatie; borging; integraal personeelsbeleid; – heldere eisen aan pedagogisch-didactisch handelen stellen, bij werven en beoordelen leraren; – positioneren van de school in lokale netwerken ter ontwikkeling van didactiek en leerlingenzorg; – expertise in en om de school zodanig organiseren dat de beschikbare deskundigheid in dienst komt van de doelen;

50


– bufferen, dat wel zeggen leraren zodanig afschermen dat ze kunnen blijven werken aan de doelen; – externe deskundigen zodanig inzetten dat eigen expertise van de school toeneemt; – prioriteiten op het gebied van onderwijskundig vormgeving langere tijd volhouden.

Wat doen onderwijskundig leiders? Uit onderzoek naar wat schoolleiders doen, wordt duidelijk dat er doorgaans geen sterke focus ligt op de ontwikkeling van het pedagogisch-didactische repertoire van leraren en de onderwijskundige structuren. Ondanks dat leerlingen daarvan zoveel baat kunnen hebben bij het leren. Veel tijd wordt in beslag genomen door administratieve zaken of onderwerpen van organisatorische aard (huisvesting, vertegenwoordigen van de school in externe organen, financiën). Onderwijskundig leiderschap veronderstelt andere accenten in de agenda van de schoolleider: r 0OUXJLLFMFOBBOMFSFOQFEBHPHJTDIEJEBDUJTDIFWBBSEJHIFEFO – feedback geven aan leraren, vanuit opbrengstgegevens en de geobserveerde pedagogisch-didactische praktijk; – externe en interne evaluatiedata benutten voor professionele reflectie leraren op de onderwijspraktijk; – werven, contracteren, monitoren en evalueren van externe trainers in leerkrachtvaardigheden; t Herontwerpen school: nieuwe organisatorische routines – creëren van inspirerende vormen van samenwerken; – organiseren van ‘gedeeld leiderschap’; – externe en interne evaluatiedata benutten voor reflectie op schoolbeleid;

Wie zijn betrokken bij onderwijskundig leiderschap? Onderzoekers naar onderwijskundig leiderschap beschouwen de praktijk van schoolleiders steeds meer in de interactie tussen directie, volgers en informeel leiders. Leiderschap is binnen deze benadering altijd situationeel gebonden: het wordt zichtbaar in dagelijkse routines (een briefing, het begroeten van leerlingen), gesprekken in het kader van IPB, de rol van de directeur bij trainingen, het verstrekken van feedback aan een leraar, bijvoorbeeld naar aanleiding van een lesobservatie. Leiderschap berust niet alleen bij de formele leider, maar is verspreid. Deze spreiding wordt vaak uitgewerkt in een organigram, maar daarbij blijft de vraag of de formele rollen in zo’n schema een betrouwbare weergave vormen van de feitelijk situatie.


51

Zo leert onderzoek naar professionele netwerken dat de directeur, bouwcoördinator of de intern begeleider niet altijd de veronderstelde prominente posities bekleden in de onderlinge samenwerking. Er is eerder sprake van informeel leiderschap, waarbij een ‘volger’ een knooppunt van relaties vormt binnen het netwerk en heel belangrijk kan zijn voor de schoolontwikkeling of deze kan verhinderen.

Hoe krijgt onderwijskundig leiderschap vorm in de school? De aard van het onderwijskundig leiderschap is sterk afhankelijk van het stadium van ontwikkeling waarin de school verkeert. Een school met falende kwaliteit veronderstelt beleid dat sterk het karakter heeft van een ‘blauwdruk’, een strak gepland implementatietraject dat een directieve sturing mogelijk maakt. Zo’n school moet in het belang van haar leerlingen weer snel gaan renderen. Een blauwdruk is nodig, omdat de school doorgaans geen gedeeld referentiekader kent van wat voor de populatie van de school ‘goed onderwijs’ is. Een school waarin leraren beseffen dat ze ertoe doen en die hebben geïnvesteerd in een gedeeld, effectief didactisch repertoire, vraagt om andere vormen van sturing. Daar kan een implementatietraject meer ruimte laten voor intellectuele stimulans, experimenteren met didactische modellen en een bredere spreiding van verantwoordelijkheden.

4.3 CONDITIE 2: EEN PROFESSIONELE CULTUUR GERICHT OP SAMENWERKING Onderwijskundig leiderschap moet een professioneel klimaat ondersteunen, waarin leraren zich inzetten voor gemeenschappelijke doelen, verantwoordelijkheid kunnen nemen en willen samenwerken. Om krachtige onderwijskundige systemen in te richten, met hun grondslag in een gedeeld pedagogisch-didactisch repertoire zijn interne sociale netwerken nodig. Dit soort netwerken kenmerken zich door*: r IFDIUIFJEWBOSFMBUJFT r XFEFSLFSJHIFJEWBOSFMBUJFT r SFMFWBOUJFWPPSEFTDIPPMPOUXJLLFMJOH r TQSFJEJOHWBOSFMBUJFT r QBTTFOEFQPTJUJFWBOTMFVUFMGJHVSFOCJOOFOIFUOFUXFSL Breed gedeelde en wetenschappelijk getoetste opvattingen over duurzame schoolontwikkeling leren dat het bindmiddel in een sociaal netwerk uit twee elementen bestaat:

52


r AWFSUSPVXFOIFUCFTFGWBOPOEFSMJOHFBGIBOLFMJKLIFJECJOOFOIFUUFBNFOEFPWFS tuiging dat de onderlinge samenwerking leidt tot de beoogde resultaten; r AEPFMUSFGGFOEIFJEEFFSWBSJOHWBOMFSBSFOJOWMPFEUFIFCCFOPQMFSFOFOPOUXJLLF ling van leerlingen; het besef dat de leerkracht ertoe doet. Betekenisvolle sociale netwerken, gevoed door enerzijds vertrouwen en anderzijds de gefundeerde overtuiging doeltreffend te zijn, lijken voorwaardelijk voor een volledige integratie van (getrainde) pedagogisch-didactische vaardigheden in het professionele repertoire van een school. Dit vereist dat schoolleiders sturen op zo’n professionele cultuur, met formele middelen (integraal personeelsbeleid, de gesprekscyclus, de Wet BIO), maar ook langs de weg van betekenisgeving aan het schoolbeleid, het motiveren van leraren en collectief leren.

4.4 CONDITIE 3: OPBRENGSTGERICHTE KWALITEITSZORG Adequate kwaliteitszorg stelt de school in staat om eigen verantwoordelijkheid te dragen voor de kwaliteit van haar onderwijs. Dit betekent dat de school de onderwijsbehoeften van haar populatie in kaart brengt en haar onderwijs aanpast aan die behoeften, zo dat zij bij haar leerlingen optimale leer- en ontwikkelingsresultaten bereikt. Met andere woorden: de school bepaalt wat voor haar populatie goed onderwijs is. De school kan bovendien haar werkwijze en de resultaten daarvan zelf in het oog houden en waar nodig verbeteren. Het gaat bij kwaliteitszorg altijd om tenminste twee (a en b), maar meestal drie stappen (c): r IFUCFQBMFOWBOEFEPFMFOEJFNFOOBTUSFFGU r IFUWBTUTUFMMFOJOIPFWFSSFEF[FEPFMFOXPSEFOHFSFBMJTFFSE r IFUVJUWPFSFOWBOBDUJFTPNFWFOUVFMFEJTDSFQBOUJFTPQUFIFGGFO Kwaliteitszorg is cyclisch van aard. Na de derde stap, het uitvoeren van verbeteracties, volgt weer de eerste stap. Opnieuw stelt de school vast wat de nagestreefde doelen zijn. Wanneer er aanleiding is deze doelen te actualiseren of aan te vullen, volgen vanzelfsprekend weer de tweede en de derde stap. Het praktijkdenken (uitgewerkt in paragraaf 2.3) kan helpen invulling te geven aan kwaliteitszorg op schoolniveau.


53

Deze cyclische structuur stelt eisen aan de operationalisering van het schoolbeleid: r IFUTDIPPMCFMFJENPFUBBOTMVJUFOCJKFFOHFEFHFOJO[JDIUJOEFVJUHBOHTTJUVBUJF van de school, meer in het bijzonder de kenmerken van haar leerlingenpopulatie het actuele kwaliteitsniveau van het onderwijs; r EPFMFONPFUFOIFFMDPODSFFUHFGPSNVMFFSE[JKOFOWPPS[JFOWBOQSFTUBUJF indicatoren; r JNQMFNFOUBUJFUSBKFDUFONPFUFO[PEBOJHVJUHFXFSLUXPSEFOEBUFFOEPFMHFSJDIUF en doelmatige sturing mogelijk is; r TDIPMFONPFUFOPQFFOHFWBMJEFFSEFNBOJFSLVOOFOPOEFS[PFLFOJOXFMLFNBUF zij hun doelen hebben bereikt; r TDIPMFONPFUFOTZTUFNBUJTDILVOOFOSFGMFDUFSFOPQEFVJULPNTUFOWBOEF evaluatie; r TDIPMFONPFUFOBBOEFIBOEWBODPODMVTJFTVJUEFSFGMFDUJFOJFVXCFMFJELVOOFO initiëren; r TDIPMFONPFUFOEFCFSFJLUFSFTVMUBUFOLVOOFOCPSHFO

Zelfevaluatie is in de cyclus cruciaal, maar moeilijk Zelfevaluatie is een onmisbaar onderdeel van kwaliteitszorg. Het betekent zoveel als ‘een door de school geïnitieerde procedure om het eigen functioneren te beschrijven en te beoordelen’. Zelfevaluatie is stap b in de eerdergenoemde drieslag bij kwaliteitszorg. Zelfevaluatie betekent een onderzoek naar de mate waarin de doelen van de school zijn behaald. Zelfevaluatie vormt de belangrijkste stap in de kwaliteitscyclus om verbeteringen in de school te verduurzamen. De kwetsbaarheid van scholen vermindert als ze in staat zijn hun eigen kwaliteit op betrouwbare wijze te bewaken. Uit de onderzoeksliteratuur blijkt dat zelfevaluatie volgens alle betrokkenen heel belangrijk is, maar ook bijzonder lastig. Vaak is niet duidelijk wat het doel van zelfevaluatie is: verantwoording of middel tot schoolontwikkeling? Die dubbelheid roept spanning op die soms leidt tot strategisch gedrag, bijvoorbeeld door in de rapportage ongewenste uitkomsten te verzachten. Een ander probleem is de validiteit van zelfevaluatie. Bijvoorbeeld doordat op de school een te weinig objectieve sfeer heerst, de aanpak bij het onderzoek ondeugdelijk is, de uitkomsten niet of nauwelijks zijn gerelateerd aan te onderzoeken doelen of de beschikbare gegevens niet gestructureerd genoeg zijn om tot voor het beleid relevante conclusies te komen. De onderzoeken maken ook duidelijk dat scholen intensieve en langdurige begeleiding nodig hebben als zij uiteindelijk in staat willen zijn om zelfevaluatie op een functionele wijze vorm te geven.

54


Zelfevaluatie is onderzoek Publicaties over zelfevaluatie pleiten voor het volgen van de ‘evaluatieve cyclus’. Deze cyclus is langzamerhand gemeengoed geworden bij het opbrengstgerichte werken: r WBTUMFHHFOWBOEPFMFOFOTUBOEBBSEFO r WFS[BNFMFOWBOJOGPSNBUJF r SFHJTUSFSFO r JOUFSQSFUFSFO r SFGMFDUFSFO r OFNFOWBOCFTMJTTJOHFO Ervaring en onderzoek leren dat de laatste drie fasen (4 tot en met 6) in de evaluatie cyclus lastig zijn. Interpretatie (fase 4) vraagt een behoorlijke vaardigheid in de analyse van data. Zo is het vaak moeilijk voor scholen om schematische overzichten van leeropbrengsten in verband te brengen met kenmerken van pedagogisch-didactisch handelen of met organisatorische aspecten van de les.


55

Reflectie (fase 5) veronderstelt kritische distantie van de dagelijkse beroepsmatige praktijk. Professionele bespiegeling is in een school gewenst op alle niveaus: de leerling die met ondersteuning van de leraar nadenkt over zijn leerproces; de leerkracht die zijn pedagogisch en didactisch handelen (her)overweegt, of naar aanleiding van de evaluatie van een zorgtraject; de directeur die met zijn team mijlpalen onder de loep neemt van het plan van aanpak. Cruciaal voor de reflectieve attitude in een school is de directeur. Vervult deze hierin een voorbeeldfunctie? Is de directeur ontvankelijk voor datafeedback, ook als de terugkoppeling op gespannen voet staat met de eigen aannames en verwachtingen? Bestaat bij de directie de bereidheid kritiek uit interne en externe bron te accepteren en te benutten? Systematisch reflecteren vormt niet alleen een cognitieve inspanning, maar veronderstelt ook condities van psychologische en culturele aard, die niet altijd voor de hand liggen. Het nemen van beslissingen (fase 6) stelt hoge eisen aan het beleidsvoerend vermogen van de schoolleiding. Hier gaat het opnieuw om het bepalen van doelen en prestatie-indicatoren en het doordenken van een nieuw implementatietraject. Ook deze werkwijze draagt kenmerken van het ‘praktijkdenken’ volgens de regulatieve cyclus (zie paragraaf 2.3). Zo’n parallelle werkwijze voor bestuurders en schoolleiders biedt mogelijkheden voor een diep verankerde discipline binnen de organisatie om de kwaliteit van het onderwijs en de schoolorganisatie effectief en continu te ontwikkelen.

Zelfevaluatie en onderwijskundig leiderschap Zelfevaluatie vormt een instrument voor onderwijskundig leiderschap. Bij de vraag naar het handelingsrepertoire van onderwijskundig leiders (‘wat doen onderwijskundig leiders?’) tekent zich heel duidelijk af dat feedback aan leraren vanuit data-analyse onmisbaar is, evenals professionele reflectie. De schoolleider vervult daarbij een voorbeeldrol en heeft tot taak om datafeedback en reflectie te organiseren en bij voorkeur te leiden, of er tenminste een stevige aandeel in te nemen. Feedback en reflectie kunnen dan krachtige middelen vormen om tot een effectieve didactische praktijk te komen en om deze verankeren.

56


4.4 CONDITIE 4: RESPONSIEVE VERHOUDING VAN DE SCHOOL MET HAAR OMGEVING Dat betrokkenheid van ouders bij de school veel betekent voor het leren van kinderen staat niet ter discussie. Steeds meer scholen zijn er zich bovendien van bewust dat ze moeten bepalen hoe ze zich willen verhouden tot hun sociale omgeving. Deze is van grote invloed op de resultaten en de schoolloopbaan van leerlingen. Met name onderzoek naar de kenmerken van ‘sociaal kapitaal’ en naar de mogelijkheden dit aan te spreken en te versterken lijken een vruchtbare benadering te bieden om scholen steviger te verankeren in hun sociale context.


57

Slot In dit werkkader is sturen op onderwijskwaliteit beschreven vanuit het bestuurlijk perspectief, met theoretische achtergronden, voorbeelden en checklists. Zo wil de PO-Raad bestuurders voorzien van een document dat helpt bij het ingrijpen in en aansturen van processen gericht op de verbetering van de kwaliteit van onderwijs. Het werkkader kan worden gezien als een nadere uitwerking van de Code Goed Bestuur PO voor de bestuurder en de interne toezichthouder, die beiden in de Code verantwoordelijkheid dragen voor de kwaliteit van het onderwijs en de leeropbrengsten in hun organisatie. De Code bepaalt wat ‘goed bestuur’ is, in de vorm van beginselen voor de positionering van bestuurder en toezichthouder, de rollen die ze hebben te vervullen en richtlijnen voor hun handelen. Het werkkader geeft op een meer concreet niveau een leidraad om uitvoering te geven aan de principes uit de Code. Om effectief te kunnen sturen op kwaliteit is het nodig dat een bestuur zich realiseert wat zijn positie is in de organisatie en wat de Code Goed Bestuur PO van hem verlangt (hoofdstuk 1), welke rollen hij aan kan nemen en hoe zijn bestuurlijk handelen invloed kan uitoefenen op de kwaliteit van zijn scholen (hoofdstuk 2), hoe de toezichthouder zich verhoudt tot kwaliteit van onderwijs (hoofdstuk 3) en waar in de school de aangrijpingspunten liggen voor kwaliteitsverbetering (hoofdstuk 4). Zoals in de inleiding aangegeven, is dit ontwerp niet definitief. Gedurende het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ krijgt het kader verder vorm in wisselwerking met de participerende besturen. Wie suggesties wil doen voor aanvullend materiaal, of relevante praktijkervaring wil delen, kan een email sturen naar Selma Janssen. Ook voor vragen over dit document of over de andere projectonderdelen van ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ kan de lezer terecht bij: [email protected] .

58


Noten 1. Bepalend bij de constructie van het model was de review van J. Scheerens: Een overzichtsstudie naar schoolen instructie-effectiviteit. Enschede 2008. Verder hebben we gebruik gemaakt van: rXBBSEFSJOHTLBEFSTWBOEF*OTQFDUJFWBOIFU0OEFSXJKT [PBMTEJFIFUBGHFMPQFO decennia zijn ontwikkeld; rFOLFMFJOUFHSBMFNPEFMMFOWPPSFGGFDUJFWFTDIPPMPOUXJLLFMJOHVJUEF internationale onderzoeksliteratuur. 2. Gebaseerd op: D. R. McAdams ‘What School Boards Can Do’. New York / London: Teacher College Press, 2006 3. Gebaseerd op: P.J. van Strien, Praktijk als wetenschap; Methodologie van het sociaalwetenschappelijk handelen, Assen/Maastricht 1986 H. Blok, S. Karsten, P. Sleegers, ‘Een goed model is het halve werk’, in: Didactief, Didactief maart 2006, pag. 8 vv. P. Sleegers, Over praktijkgericht denken en doen, presentatie conferentie ‘taalpilots’ Lunteren, 2010. E. Verbiest, Leren leiden; Notities over de professionalisering van schoolleiders in tijden van nieuwe professionaliteit, zp 2009. 4. Gebaseerd op: Janssens, F.J.G.: Over Onderwijstoezicht en Educational Governance; Toezicht in discussie. Enschede 2005.


59

Literatuurlijst Alsbury, T. L. (2008). School Board Member and Superintendent Turnover and the Influence on Student Achievement: An Application of the Dissatisfaction Theory. Leadership and Policy in Schools, 7(2), 202-229. Blok, H., Sleegers, P., Karsten, S. (2006). Schoolzelfevaluatie in het basisonderwijs: Een terugblik op de zelfevaluatiefase van Ziezo. Amsterdam: Kohnstamminstituut. Blok, H., Sleegers, P., Karsten, S. (2006). Schoolzelfevaluatie in het basisonderwijs: Een terugblik op de collegiale-visitatiefase van Ziezo. Amsterdam: Kohnstamminstituut. Bush, T., & Gamage, D. (2001). Models of self-governance in schools: Australia and the United Kingdom. The International Journal of Educational Management, 15(1), 39-44. Bruijn, de J. (2006). Prestatiemeting in de publieke sector: Tussen professie en verantwoording. Den Haag. Coburn, C.E. (2001). Collective Sense Making about Reading: How teachers mediate reading polis in their professional communities. Educational Evaluation and Policy Analysis, 23, 145-170. Coburn, C.E. (2003). Rethinking Scale: Moving beyond numbers to deep and lasting change. Educational Researcher 32, 3-12. Bryk, A.S., Bender Sebring, P., Allensworth, E., Luppescu, S., Easton, J.Q. (2010). Organizing Schools for Improvement: Lessons from Chicago. Chicago/London: The University of Chicago Press. Claassen, A., Hulshof, M., Kuijk van, J., Knipping, C., Koopmans, A., & Vierke, H. (2008). De beleidscontext van zwakpresterende basisscholen. Nijmegen: ITS, Stichting Katholieke Universiteit Nijmegen. Cornforth, C. J. (ed.) (2003). The Governance of Public and Non-Profit Organisations. What do boards do? London: Routledge. Dunn, M. C. (2009). School board service: How modern school board members engage and understand their leadership role. Washington State University. Earl, L. (2003). Assessment as Learning: Using Classroom Assessment to Maximize Student Learning. Thousand Oaks: Corwin Press. French, P. E., Peewely, G. L., & Stanley, R. E. (2008). Measuring Perceived School Board Effectiveness in Tennessee: The Latest Survey Results. International Journal of Public Administration, 32(2), 211-243. Geijsel, F. P., Krüger, M. L., & Sleegers, P. J. (2010). Data feedback for School Improvement. The Role of Researchers ans School Leaders. The Australian Educational Researcher, 37(2), 59-75. Heystek, J. (2011). School Governing Bodies in South African Schools: Under Pressure to Enhance Democratization and Improve Quality. Educational Management Administrtion & Leadership(39), 455-468.

60


Hofman, RH, Hofman, WHA and Guldemond, H (2002) School governance, culture, and studentachievement. International Journal of leadership in Education, 5(3) 249-272. Hoffmans, C. (zj): Kwaliteitszorg: sturen met verstand, in: Projectbureau Lumpsum Primair Onderwijs, Laat getallen spreken: Kengetallen over continuïteit, kwaliteit en schoolontwikkeling. Utrecht. Honingh, M. E., & Hooge, E. H. (2012). Goed Bestuur in het primair onderwijs. Eindrapportage monitor Goed Bestuur Primair Onderwijs 2010-2012. Amsterdam/ Nijmegen: Hogeschool van Amsterdam/Radbout Universiteit Nijmegen. Hoof, van J,, Petegem, van P., Verhoeven, J.C., Buvens, I. (2007) De kwaliteitsbepalende aspecten van zelfevaluaties door scholen: Lessen uit acht gevalsstudies. Pedagogiek 27 (2), 135-151. Hooge, E. H., & Honingh, M. (in press, 2014). Are school boards aware of the educational quality of their schools. International Journal of Eductional Management Administration & Leadership. Inspectie van het Onderwijs (2012) De Staat van het Onderwijs: Onderwijsverslag 2010-2011. Utrecht. Janssens, F.J.G. (2005) Over toezicht en Educational Governance. Enschede (inaugurale rede). Land, D. (2002). Local School Boards under Review: Their Role and Effectiveness in Relation tot Sudents’Academic Achievement. Review of Educational Research, Vol. 72(2), 229-278. Leithwood, K, Harris, A and Hopkins, D (2008) Seven strong claims about succesfull school leadership. School Leadership & Management: Formerly School Organisation 28(1) 27-42. Leithwood, K., Harris, A., Strauss T. (2010) Leading School Turnaround: How succesfull leaders transform low-performing schools. San Francisko: John Wiley and Sons Inc. McAdams, D. R. (2006). What School Boards Can Do. Reform Governance for Urban Schools. New York: Teachers College Press, Columbia University. Moolenaar, N. (2010) Ties with Potential: Nature, antecedent and consequences of social networks in school teams. Amsterdam (diss). Mordaunt, J., & Cornforth, C. (2004). The Role of Boards in the Failure and Turnaround of Non-Profit Organizations. Public Money & Management, 24(4), 227-234. Murphy, J. (2005) Connecting Teacher Leadership and School Improvement. Thousand Oaks: Corwin Press Petegem, van P., Devos, G., Mahieu P., Thu Dang, K., Warmoes, V. (2006) Hoe sterk is mijn school? Het beleidsvoerend vermogen van scholen en het benutten van beleidsruimte door scholen. Antwerpen: Plantyn. Pettigrew, A and McNulty, T (1995) Power and influence in and around the boardroom. Human Relations 48(8), 845-873. Plough, B. L. (2011). School Board Governance and Student Achievement: School Board Members’ Perceptions of Their Behaviors and Beliefs. San Diego State University.


61

PO-Raad. (2012). Code Goed Bestuur in het Primair Onderwijs. Utrecht: PO-Raad. PO-Raad. (2012). Handreiking Bestuursakkoord Primair Onderwijs. Utrecht: PO-Raad. Ranson, C, Farrell, C, Penn, N, and Smith, P (2005) Does governance matter for school improvement? School Effectiveness and School Improvement 16(3) 305-325. Robinson, V, Ward, L and Timperley, H (2003) The Difficulties of School Governance. Educational Management & Administration 31(3) 263-281. Ravitch, D. (2010) The death and Life of the Great American School System: how testing and choice are undermining Education, New York. Ridder, de J (2004). Een geode raad van toezicht. Groningen (inaugurale rede). Saatcioglu, A., Moore, S., Sargut, G., & Bajaj, A. (2011). The Role of School Board Social Capital in District Governance: Effects on Financial and Academic Outcomes. Leadership and policy in Schools, 10(1), 1-42. Sleegers, P. (1991) School en beleidsvoerend vermogen: een onderzoek naar de relatie tussen het beleidsvoerend vermogen van scholen en het benutten van beleidsruimte door scholen. Nijmegen (diss). Sleegers, P. (2010). Over praktijkgericht denken en doen: Presentatie conferentie ‘taalpilots’. Lunteren. Sleegers, P., Dael, van H. (2012). Over effectieve schoolverbetering en de weerbarstigheid van de praktijk. In: Dijkstra, A, Janssens F. (red). Om de kwaliteit van het onderwijs. Den Haag: Boom/Lemma, 121-138. Spear, R, Cornforth, C and Aiken, M (2007) For love and Money: Governance and Social Enterprise. The Open University. Spillane, J. (2006) Distributed Leadership, San Francisco. Spillane, J., Coldren A. (2011) Diagnosis and Design for School Improvement, New York Strien, van P.J. (1986). Praktijk als wetenschap: Methodologie van het sociaal-wetenschappelijk handelen. Assen/Maastricht: Van Gorum. Tils, C. (2011). Leiden met liefde. Op zoek naar de nieuwe onderwijsbestuurder. Den Haag: SDU uitgevers. Turkenburg, M. (2008). De school bestuurd. Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Wartenbergh – Cras, F and N van Kessel (2007) Verdeling van taken en verantwoordelijkheden. Verbiest, E. (2009). Notities over de professionalisering van schoolleiders in tijden van nieuwe professionaliteit. Z.p. Onderzoek onder schoolleiders en bovenschools managers in het primair onderwijs.Nijmegen: ITS Wylie, C. (2007). School governance in New Zealand - how is it working? Wellington: New Zealand Council for educational research.

62


Colofon UITGEVER PO-Raad Postbus 85246 3508 AE Utrecht [email protected] www.poraad.nl TEKST Drs. Hans van Dael Prof. dr. Edith Hooge REDACTIE Joëlle Poortvliet Anje Margreet Woltjer Selma Janssen EINDREDACTIE Kevin Basari

FOTOGRAFIE Rob Nelisse, Hedel GRAFISCHE VERZORGING Thoben Offset Nijmegen JANUARI 2013 Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, overgenomen of openbaar gemaakt, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Varrolaan 60 Postbus 85246 3508 AE Utrecht Telefoon: 030 3100 933 Website: www.poraad.nl E-mail: [email protected]

Sturen op onderwijskwaliteit. Werkkader voor schoolbesturen in het po

Recommend Documents