raadsvoorstellen 1992
230
rv230
Invoering wettelijke verhaalsplicht.
Gemeentelijke Sociale Dienst, nr. 92050
Den Haag, 23 juni 1992. Aan de gemeenteraad. Op 14 april 1992 is door de Eerste Kamer het wetsontwerp 'Nieuwe regeling voor terugvordering en verhaal van kosten van bijstand' (kamerstukken onder nr. 20598) aanvaard. Deze wet strekt er toe, de gemeenten te verplichten om de verstrekte bijstand in daarvoor in aanmerking komende situaties terug te vorderen of te verhalen. Vrijwillige betalingen, op dit gebied, die overigens tot de uitzonderingen behoren, worden niet onder de terugvorderings- of verhaalsplicht begrepen. In de oude situatie was in de Algemene Bijstandswet wel de mogelijkheid om bijstand terug te vorderen of te verhalen opgenomen, maar een verplichting daartoe bevatte deze wet niet. Deze vrijheid heeft ertoe bijgedragen, dattussen de gemeenten onderling grote verschillen in het beleid met betrekking tot terugvordering en verhaal, en de uitvoering daarvan, zijn ontstaan. De invoeringsdatum van de wet is bepaald op 1 augustus 1992. De wet in hoofdlijnen
De belangrijkste punten uit de wet betreffen: 1. Het verplichtstellen van terugvordering en verhaal. In de huidige wettelijke regeling staat, dat kosten van bijstand in bepaalde gevallen kunnen worden verhaald, zowel op de ontvanger van bijstand zelf als op derden. Met als doel de nakoming van de gemeentelijke terugvorderings- en verhaalsplicht te verzekeren, voorziet de wet in de mogelijkheid, dat de rijksoverheid aan de gemeente een aanwijziging geeft of een maatregel in de sfeer van de vergoeding van de bijstandskosten treft. 2. In de wet is een onderscheid aangebracht tussen terugvordering van bijstandskosten van degene die bijstand heeft ontvangen, en verhaal van bijstandskosten op derden. In de huidige regeling wordt gesproken van verhaal zowel op bijstandsontvangenden als op derden. Het onderscheid is in de wet aangebracht omdat daaraan verschillende procedures voor verhaal in rechte lijn zijn verbonden. De bestaande wettelijke regeling voorziet slechts in een procedure voor verhaal in rechte, via de kantonrechter. 3. De situaties waarin terugvordering en verhaal van bijstand toepassing kan vinden zijn limitatief in de wet omschreven. In grote trekken komen deze overeen met de bestaande gronden voor terugvordering en verhaal. Terugvordering van bijstand moet plaatsvinden in de volgende situaties: Wanneer aan iemand op basis van de artikelen 6 en 8 ABW op individuele basis bijstand is verleend, terwijl de betrokkene tot een gezinsverband behoort. De terugvordering betreft dan het verschil tussen de feitelijk" verleende bijstand en de bijstand welke als gezinsbijstand verleend zou zijn. In geval van spoedopname in een inrichting wordt bijstand verleend op grond van artikel 10 ABWzonder voorafgaand financieel middelenonderzoek. Teruggevorderd wordt het verschil tussen de verleende bijstand en de bijstand die op grond van het middelenonderzoek verleend zou zijn. Wanneer ten onrechte bijstand is verleend ten gevolge van onjuiste of onvolledige inlichtingen. Indien de betrokkene een aan de bijstand verbonden voorwaarde niet is nagekomen, dan wel blijk heeft gegeven van een ongenoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Wanneer ten onrechte, of tot een te hoog bedrag, bijstand is verleend en de betrokkene dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen. Wanneer de betrokkene later inkomsten ontvangt die betrekking hebben op een periode waarin bijstand werd ontvangen of alsnog middelen worden verkregen voor een bestemming waarvoor bijstand is verleend. Wanneer na een periode waarin bijstand is verleend middelen beschikbaar
raadsvoorstellen 1992
vervolg 230
komen, welke bij de toekenning van bijstand wel aanwezig waren, maar niet in liquide vorm en daarom bij het vaststellen van de bijstand voorlopig buiten beschouwing zijn gebleven. Kosten van bijstand verleend als geldlening worden teruggevorderd indien en voor zover de betrokkene de hieruit voortkomende verplichtingen niet nakomt. Hetzelfde geldt voor kosten van bijstand die voortvloeien uit een borgstelling. Bij verhaal van bijstand gaat het om de volgende situaties: Verhaal van bijstand tot de grens van de onderhoudsplicht, zoals die geldt op de grond van het Burgerlijk Wetboek op: degene die de onderhoudsplicht jegens echtgenoot of kind niet of niet behoorlijk nakomt en op+iet kind dat de onderhoudsplicht jegens zijn/haar ouders niet of niet behoorlijk nakomt, en op degene die de onderhoudsplicht na echtscheiding of ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed niet of niet behoorlijk nakomt. Verhaal van bijstand op degene aan wie de bijstandsgerechtigde een schenking heeft gedaan, tenzij aannemelijk is dat deze ten tijde van de schenking de noodzaak van de bijstandsverlening redelijkerwijs niet heeft kunnen voorzien. Verhaal van bijstand op de nalatenschap van degene die bijstand heeft ontvangen, voor zover de nalatenschap het bescheiden vrij te laten vermogen overtreft. Verhaal van bijstand op degene die zich garant heeft gesteld voor de kosten ten gevolge van het toelaten van een vreemdeling. 4. Inzake terugvordering blijft de kantonrechter bevoegd. 5. De verhaalsprocedure zal gaan lopen via de rechtbank. Deze instantie is door de wetgever met verhaalszaken belast om eenheid met de burgerlijkrechtelijke 2ürrsentstisrechtspraak ts bsvordsrsn. 6. Verhaal op onderhoudsplichtigen dient te gebeuren met gebruikmaking van de Trema-normen. Dit is een berekeningswijze voor de financiële draagkracht van de betalingsplichtige, die tevens door de rechterlijke macht wordt gehanteerd bij het vaststellen van alimentatie. 7. Anders dan tot op heden het geval is, voorziet de wet in de mogelijkheid van het opleggen van een verplichting aan de bijstandsgerechtigde om alimentatie te vragen. Wordt deze alimentatievoorwaarde niet nagekomen, dan kan worden besloten tot het verlagen of geheel weigeren van de bijstand. 8. De terugvorderingsbepalingen in de I0AW en IOAZ, die ook thans in grote lijnen overeenkomen met die in de ABW, worden vanwege de wijzigingen in die laatste wet aangescherpt. Het huidige gemeentelijke verhaalsbeleid
Het bestaande Haagse verhaalsbeleid dateert van 1982. Uitgangspunt van dit beleid is een door het toenmalige college van burgemeester en wethouders vastgestelde verhaalsplicht, waaraan in alle door de wet omschreven gevallen gevolg moet worden gegeven. Om dit verhaal sociaal verantwoord te laten plaatsvinden zijn beperkingen aangebracht met betrekking tot de termijn gedurende welke moet worden verhaald (in veel gevallen maximaal 5 jaar), en de hoogte van de verhaalsbedragen. Deze verhaalsbedragen worden vastgesteld aan de hand van rekenregels, die zijn ontleend aan de bepalingen van het Bijstandsbesluit Landelijke Draagkrachtcriteria. Het beleid voor wat betreft de verhaalsplicht dient op grond van de nieuwe wettelijke voorschriften aanzienlijk te worden aangetrokken. De volgendebelangwekkende verschillen moeten worden onderscheiden: een maximale termijn voor terugvordering of verhaal is in de wet niet opgenomen; de wetgever gaat er van uit dat alle vorderingen volledig moeten worden afgelost. In dit verband geldt alleen een uitzondering voor gevallen waarin verhaal plaatsvindt op grond van de alimentatieplicht van de echtgenoot of gewezen echtgenoot. Dit verhaal eindigt na maximaal 12 jaagde periodiek terug te vorderen of te verhalen bedragen zijn in de nieuwe wet aanzienlijk hoger gesteld dan die zouden gelden bij ongewijzigde voortzetting van het Haagse beleid.
raadsvoorstellen 1992
vervolg 230
Beperking van de gemeentelijke beleidsvrijheid door het van kracht worden van de wet
Het verplichtende karakter van de wet brengt vanzelfsprekend met zich mee, dat de gemeente nog maar een geringe mate van vrijheid wordt gelaten om in zaken van terugvordering en verhaal een eigen beleid te voeren. Slechts op grond van dringende redenen gelegen in de omstandigheden van de bijstandsgerechtigde of de betalingsplichtige kan geheel of ten dele van terugvordering of verhaal worden afgezien. Nadere normstelling op dit terrein, bijvoorbeeld door het invoeren van een algemeen geldende maximale aflossingstermijn voor terugvordering en verhaal, heeft categoriale werking en zal daarom niet door de rijksoverheid worden getolereerd. Een onderdeel in de wet laat gemeentelijk nog wel enige beleidsvrijheid bestaan. In de wet is de mogelijkheid geopend om in de situatie waarin een verzoek tot echtscheiding, scheiding van tafel en bed of ontbinding van het huwelijk bij de rechter aanhangig is, als voorwaarde aan de bijstandsverlening te verbinden dat aan de rechter een alimentatieverzoek wordt gedaan. Voorafgaand aan de parlementaire behandeling van het betreffende wetsvoorstel hebben zowel het College Algemene Bijstandswet, de Emancipatieraad als de Raad van State op deze bepaling kritiek uitgeoefend. Geconstateerd werd, dat de voorwaarde een ernstige inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ex-partners. Om die reden werd het opleggen daarvan, volgens de bestaande wettelijke bepaling en daarop gebaseerde jurisprudentie, niet toelaatbaar geacht. Naar aanleiding hiervan hebben wij overwogen of aan de kritiek een zodanig gewicht moet worden toegekend, dat structureel en in alle gevallen afgezien moet worden van het opleggen van de alimentatievoorwaarde. Wij zijn daarbij tot de slotsom gekomen, dat nu volledige weging van alle argumenten in de parlementaire discussie heeft plaatsgehad, het niet juist zou zijn om op basis van Hp7PlfHp motiowon in hot alnomoon aan \iorriorr%aanr\a honorUnn oar« to lonnon flor» rjp v
w — w • • w« w
• • • W f c i w « W « l
• t •
*•*•**
*** I S£ W l i l W W I i
W W i t
V W I «-• t-f • y
*_4^4 I I ^ t \*
t*t S^ ^
»
' '*•'
• JJ
%*\A
» *
fcW
I W ^
^
W I I
\A U I
I
M
W
wet voorschrijft. Overigens blijven wij van mening, dat bij het opleggen van de voorwaarde uiterste terughoudendheid moet worden betracht, en dat de voorwaarde in geen geval mag worden opgelegd zonder voorafgaand en uitvoerig overleg met de betrokken bijstandsgerechtigde. De uitvoering van de nieuwe wettelijke bepalingen
De wet betekent een aantal wijzigingen in de uitvoering van terugvordering en verhaal van bijstandskosten bij de Gemeentelijke Sociale Dienst. Hierbij zijn verschillende factoren van belang. De voornaamste daarvan liggen op het gebied van het verhaal in het bijzonder op onderhoudsplichtigen, de strikte aflossingsnormen en de gewijzigde rechterlijke procedures. Op grond van de overgangsbepalingen in de wet moeten binnen een jaar alle verhaalssituaties van gescheiden of verlaten bijstandsgerechtigden opnieuw beoordeeld worden volgens de nieuwe regels. Zelfs in het geval, dat in een rechterlijke beslissing de alimentatie is vastgelegd, en deze ook inderdaad betaald wordt, moet een., zij het summier, onderzoek naar de financiële draagkracht van de alimentatieplichtige plaatsvinden. Kwantitatief betekent dit, dat in Den Haag circa 12.000 gevallen opnieuw bezien moeten worden op onderhoudsverplichtingen. Hierbij gaat het in 30% van dè gevallen om bijstandsgerechtigden, die al langer dan 7 jaar een uitkering ontvangen. Tevens moet bij alle nieuwe gescheiden en verlaten cliënten van de Sociale Dienst expliciet worden onderzocht of verhaal op de ex-partner mogelijk is. In dit verband zou van het opleggen van de alimentatievoorwaarden een geringe arbeidsbesparing kunnen uitgaan, omdat hierdoor gemeentelijk verhaal overbodig zou kunnen worden. Vanwege de verregaande persoonlijke consequenties verbonden aan het opleggen van de alimentatievoorwaarde en omdat de voorwaarde volgens de betreffende wettelijke bepaling alleen in specifieke gevallen kan worden opgelegd, mag daarvan niet teveel worden verwacht. Het wegvallen van de mogelijkheid om aan terugvordering of verhaal een maximale termijn te verbinden zal tot een toenemende inspanning van de GSD leiden. Uit ervaringsgegevens blijkt immers, dat na een zeker tijdsverloop de betalingsbereidheid van degene op wie terugvordering of verhaal gezocht wordt afneemt, hetgeen weer zal leiden tot een toename van het aantal rechterlijke invorderingsprocedures. Hetzelfde gaat op voor de verhoging van de periodieke terugvorderings- en verhaalsbedragen, waartoe de wet verplicht. Ook hier is een afname van de
raadsvoorstellen 1992
vervolg 230
betalingsbereidheid en toename van een beroep op de rechter te verwachten. De mate waarin dit zal gebeuren is niet op voorhand aan te geven. Mede in verband met dit aspect achten wij op termijn een evaluatie van de nieuwe verhaalsbepalingen, alsmede de uitvoering daarvan, noodzakelijk. In de eerdere fases van het wetsvoorstel waren aan de invoering van de gemeentelijke terugvorderings- en verhaalsplicht administratiefrechtelijke procedures verbonden, voornamelijk om de vaststelling en inning van de betreffende vorderingen op eenvoudige wijze mogelijk te maken. Successievelijk zijn, mede met het oog op de rechtszekerheid, deze lichte procedures komen te vervallen en vervangen door relatief zwaardere procedures bij de kantonrechter (ingeval van terugvordering) en de rechtbank (bij verhaat). In hoeverre hiernaast de Wet arob nog aanvullende rechtsbescherming biedt vormt thans nog onderwerp van nadere studie. Vooropgesteld, dat wij de rechtsbescherming van de individuele burger-zeer hoog achten en om die reden volledig kunnen instemmen met de aangebrachte wijzigingen, menen wij dat niet zonder meer kan worden voorbijgegaan aan de omvangrijke hoeveelheid werk die dit voor de GSD met zich meebrengt, waarbij tevens een hoge mate van deskundigheid bij de uitvoerende ambtenaren wordt voorondersteld. Ook meer algemeen gesteld is duidelijk, dat de invoering van de gemeentelijke terugvorderings- en verhaalsplicht een aanzienlijke taakverzwaring voor de GSD betekent. Het rijk heeft de mogelijkheid om een juiste uitvoering af te dwingen, bijvoorbeeld door een korting op de declaratie. Om de uitvoering van de nieuwe wet conform de eisen die de wet stelt veilig te stellen en om maatregelen van het rijk in de sfeer van het niet vergoeden van uitkeringskosten te voorkomen, is structurele uitbreiding van de bestaande personeelsformatie met 17 plaatsen bij deze dienst een vereiste. Financiële dekking
De Raad voor de Gemeentefinanclën heeft, op basis van een raming vsn ds kosten die de gemeenten voor terugvordering en verhaal moeten maken, geadviseerd tot een jaarlijkse compensatie van de extra uitvoeringskosten met ƒ 32 miljoen. Uitgaande van een Haags aandeel in het gemeentefonds van 5% zou dit gemeentelijk ƒ 1,6 miljoen betekenen. Evenwel wordt in het wetsvoorstel, zoals dat nu is aangenomen, jaarlijks aan de gezamenlijke gemeenten slechts ƒ15 miljoen voor gestegen uitvoeringskosten toebedeeld. Dit is tevens vastgelegd in de zogenaamde juni-circulaire van het ministerie van Binnenlandse Zaken (Uitkeringen Gemeentefonds over 1991 en andere jaren). Voor Den Haag houdt dit een gemeentelijke bate van ƒ 750.000,- in. Daarenboven stelt het rijk, dat 10% van de besparingen op de bijstandskosten ten gevolge van de stringentere terugvorderings- en verhaalsbepalingen door de gemeenten behouden kan worden. Daarmee zou dan deels de extra uitvoering kunnen worden bekostigd. Het rijk raamde deze besparingen in aanvang landelijk op circa ƒ 150 miljoen, daarbij uitgaande van een afname van de bijstandskosten met betrekking tot gescheiden en verlaten cliënten met 4% (ƒ 130 miljoen) en ƒ 20 miljoen voor de overige categorieën. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is, onder handhaving van de genoemde percentages, de verwachte besparingsopbrengst bijgesteld tot circa ƒ 200 miljoen. Eigen onderzoek van de GSD geeft aanleiding om te veronderstellen dat deze besparing aan de hoge kant is. Gelet op de nieuwe bepalingen wordt in Den Haag slechts een opbrengst van ƒ 6 miljoen geschat, terwijl in de landelijke berekeningen de Haagse opbrengst op ƒ 10 miljoen (afgeleid van landelijk ƒ 200 miljoen) is geraamd. In totaal wordt derhalve de besparing op het gemeentelijk aandeel in de bijstandskosten op een bedrag van ƒ 600.000,- geraamd (10% van ƒ 6 miljoen). Aanwending van dit bedrag voor extra uitvoeringskosten leidt er toe dat dit geen financieel nadeel voor de gemeente veroorzaakt. Gezien het vorenstaande geven wij u, overeenkomstig het eenstemmige advies van de commissie voor Werkgelegenheid, Economische en Sociale zaken, Personeelszaken en Organisatie, in overweging het volgende besluit te nemen: De raad van de gemeente Den Haag; Gezien het voorstel van burgemeester en wethouders;
raadsvoorstellen 1992
vervolg 230
Besluit: I. op basis van de door de rijksoverheid daartoe bestemde middelen, de apparaatskosten van de GSD te verhogen met ƒ 1.350.000,- en het gemeentelijk aandeel op de uitkeringen te verlagen met ƒ 600.000,-. Voor de stijging van het nadelig saldo met ƒ 750.000,- is dekking door een toevoeging aan het gemeentefonds. II. een jaar na het in werking treden van de wet de uitvoering daarvan te (doen) evalueren; III. op basis van deze evaluatie te bezien of en in hoeverre de formatie bij de GSD aanpassing behoeft. Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van De secretaris,
De voorzitter,
Burgemeester en wethouders van Den Haag, De secretaris, W. J. KUIJKEN.
De burgemeester, A. J. E. HAVERMANS.
