1
Rapportage inzake onderzoek functioneren Raad van Toezicht stichting ROOBOL
drs. Petra van der Kwast 15 december 2015
2
Inhoudsopgave Inleiding 1
het onderzoek
1.1
Verantwoording werkwijze
2
Bestuurlijke verhoudingen binnen de stichting ROOBOL
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9
Het RvT-model Raad van Toezicht College van Bestuur Directeurenoverleg De scholen Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad Medezeggenschapsraden Wanneer werken bestuurlijke verhoudingen? Gemeenten in relatie tot de stichting ROOBOL
3
Bevindingen
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
Regulier toezicht door RvT Toezicht in relatie tot de ontwikkelingen Burgerschool en IBS Driezum Weging van de bevindingen in relatie tot de rol van de RvT in ‘onrustige periode’ Huidige situatie in de bestuurlijke verhoudingen binnen de stichting ROOBOL Oordeel onderzoeker
4
Conclusie
5
Aanbevelingen aan de RvT
Bijlage 1: Overzicht gesprekken
Bijlage 2: Feitenrelaas over de onderzoeksperiode sinds invoering RvT-CvB model en onrust binnen de stichting
3
Inleiding De stichting ROOBOL biedt in de gemeenten Achtkarspelen, Dantumadiel, Dongeradeel en Kollumerland c.a. algemeen toegankelijk onderwijs aan. Het betreft 12 openbare basisscholen, 1 samenwerkingsschool, aangestuurd vanuit ROOBOL en 1 samenwerkingsschool, aangestuurd vanuit de Noventa organisatie. In totaal telt de stichting op 1-10-2015 1687 leerlingen. De stichting werkt sinds september 2014 volgens het RvT-CvB model waarbij toezicht en bestuur gescheiden zijn. Er is een Raad van Toezicht en een College van Bestuur a.i.. De directeuren komen bijeen in het directeurenoverleg onder voorzitterschap van het CvB. De bovenschoolse medezeggenschap wordt vervuld door de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR). Op schoolniveau zijn er (school)medezeggenschapsraden. De scholen presteren naar behoren. Geen van de scholen heeft een kwalificatie ‘zwak’ of ‘zeer zwak’. Er zijn vanuit de Onderwijsinspectie geen speciale inspectiearrangementen van toepassing. De Raad van Toezicht van de stichting ROOBOL ziet terug op een roerige en onrustige periode tussen november 2014 tot en met mei 2015. Er was verzet van ouders en medezeggenschap vanuit 2 van de 14 scholen tegen een tweetal aspecten van de ingezette beleidskoers van ROOBOL, onder leiding van het toenmalige CvB. Concreet richtte het verzet zich op:
De uitwerking van de strategische visie met betrekking tot hoogbegaafdheidsonderwijs, wat direct gevolgen had voor de Burgerschool in Dokkum; De uitwerking van de strategische visie met betrekking tot kleine scholen, wat tot sluiting van de IBS Driezum leidde.
Extra onrust ontstond op de Burgerschool vanwege het vertrek van de toenmalig directeur. De Raad van Toezicht heeft in de uitvoering van het toezicht te maken gekregen in deze onrustige periode met groeiende weerstand ten aanzien van het functioneren van het CvB. De RvT heeft vervolgens een onafhankelijk onderzoek ingesteld naar de gang van zaken binnen de stichting (uitgevoerd door mevrouw drs. C. van den Hoek). Nadat de bevindingen in het onderzoek aan de RvT en het CvB zijn bekend gemaakt, is een vaststellingsovereenkomst overeen gekomen hetgeen leidde tot vertrek van de bestuurder. De RvT heeft de conclusies van het onderzoek gepresenteerd waarbij het onderzoeksrapport niet openbaar gemaakt is. De RvT heeft een autonome behoefte om uit deze roerige periode lessen te trekken. Tijdens de presentatie van het eerder genoemde onderzoek aan raadsleden van de gemeenten Achtkarspelen, Dantumadiel, Dongeradeel en Kollumerland c.a. is het functioneren van de Raad van Toezicht aan de orde gesteld. De RvT heeft toegezegd een onafhankelijk onderzoek door een derde naar het functioneren van de RvT te doen uitvoeren.
4 Op voordracht van de vier gemeenten en in opdracht van de RvT is het onderzoek gegund aan Petra van der Kwast Onderwijsbeleidsadvies. Het onderzoek is erop gericht om vast te stellen of er sprake moet zijn van schorsing dan wel ontslag van leden van de Raad van Toezicht vanwege ernstige taakverwaarlozing of onvoldoende functioneren. Dit is de statutaire bepaling op grond waarvan gemeenteraden over kunnen gaan tot schorsing dan wel ontslag van leden van de RvT. Het onderzoek is als volgt opgebouwd. Er is een korte beschrijving van het onderzoek en de methode van onderzoek. Dit wordt gevolgd door een beschrijving van de positie en bevoegdheden van de bij de stichting ROOBOL betrokken geledingen. Vervolgens worden bevindingen van het onderzoek beschreven die leiden tot een conclusie. Het onderzoek wordt afgerond met een aantal aanbevelingen.
5
1
het onderzoek
Het onderzoek is gericht op het functioneren van de Raad van Toezicht sinds de invoering van de RvT-CvB model in september 2014. Als leidende beoordelingskaders zijn de statuten van de stichting ROOBOL van toepassing alsmede de Code Goed Bestuur in het primair onderwijs (PO-raad). In de Code Goed Bestuur is vastgelegd dat er scheiding is tussen toezicht en bestuur en worden de taken van het toezicht beschreven. Om tot een oordeel te kunnen komen of en in hoeverre er sprake is van ernstige taakverwaarlozing of onvoldoende functioneren door de RvT zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: Voert de RvT de taken uit in het reguliere toezicht conform Code Goed Bestuur primair onderwijs? Welke signalen inzake de onrust op de Burgerschool en IBS Driezum bereikten de RvT en wat heeft de RvT met deze signalen gedaan?
1.1
Verantwoording werkwijze
Gestart is met een documentenanalyse. Er is kennis genomen van de statuten van de stichting ROOBOL, van de notulen van de vergaderingen van de RvT, van gespreksverslagen en correspondentie van de RvT met geledingen alsmede van brieven van geledingen die de RvT in de te onderzoeken periode heeft ontvangen. Vervolgens zijn gesprekken gevoerd om de zienswijze van de verschillende geledingen op het functioneren van de Raad van Toezicht te horen (overzicht gesprekken, bijlage 1). Op basis van de gevoerde gesprekken en de informatie uit de documentenanalyse is een feitenrelaas opgesteld (bijlage 2). In dit feitenrelaas wordt op chronologische wijze in kaart gebracht welke signalen de RvT bereikten in de onderzoeksperiode en hoe de RvT op deze signalen heeft gereageerd. Daarna zijn de onderzoeksresultaten gewogen en hebben geleid tot bevindingen en conclusies zoals in het rapport omschreven.
6
2
Bestuurlijke verhoudingen binnen de stichting ROOBOL
2.1 het Raad van Toezichtmodel De stichting ROOBOL kent sinds de statutenwijziging (12-9-2014) het zg. RvT-CvB model. Uitgangspunt is dat er een scheiding is tussen toezicht en bestuur. In dit model liggen de operationele bevoegdheden bij het CvB en de toezichthoudende taken bij de RvT. Het bestuur bestuurt en de RvT houdt toezicht.
2.2
Raad van Toezicht
De RvT is verantwoordelijk voor het intern toezicht. De RvT houdt toezicht op het functioneren van de organisatie in het algemeen en het CvB in het bijzonder. De taken en bevoegdheden van de RvT betreffen1: -
2.3
Het intern toezichtsorgaan houdt toezicht op het functioneren van de organisatie in het algemeen en het CvB in het bijzonder. Het intern toezichtsorgaan is belast met goedkeuring van de begroting, het jaarverslag (inclusief het bestuursverslag en de jaarrekening) en het strategisch beleid. Het intern toezichtsorgaan draagt zorg voor de aanwijzing van de accountant die belast is met de controle van de jaarrekening. Het intern toezichtsorgaan draagt zorg voor de inrichting van het bevoegd gezag, ten minste door middel van een goedkeuringsrecht ten aanzien van statutenwijziging. Het intern toezichtsorgaan vervult het werkgeverschap ten opzichte van het CvB. Het intern toezichtsorgaan staat het CvB met raad terzijde en fungeert als klankbord.
College van Bestuur
Het CvB is bevoegd gezag van de onder de stichting ressorterende scholen in de zin van de Wet op het Primair onderwijs en is als zodanig eindverantwoordelijk voor het bestuur van de stichting en de door de stichting in stand gehouden scholen. Aan het bestuur komen in de stichting alle taken en bevoegdheden toe, die tot het bevoegd gezag behoren en die niet door de wet of statuten aan anderen zijn opgedragen2.
2.4
Directeurenoverleg
Het directeurenoverleg draagt, onder verantwoordelijkheid van het CvB, bij aan de beleidsvoorbereiding binnen de Stichting ROOBOL3. Het directeurenoverleg adviseert daartoe het CvB. In het directeurenoverleg vindt voorts afstemming over de uitvoering van het beleid plaats. Het directeurenoverleg toetst de resultaten van het gevoerde beleid. Het directeurenoverleg is m.b.t. de advisering van het CvB op overeenstemming gericht. Als geen overeenstemming wordt bereikt, is er sprake van verdeelde advisering aan het CvB. 1
Code Goed Bestuur in het primair onderwijs, PO-raad, 2014 Statuten Stichting ROOBOL, 2014 3 Gebaseerd op Managementstatuut waarin nog gesproken wordt over een algemeen directeur, 2011 2
7
2.5
De scholen
De afzonderlijke scholen (BRIN-nummer) staan onder leiding van een directeur die verantwoordelijk is voor deze school. De directeur legt verantwoording af aan het CvB.
2.6
Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad (GMR)
De Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad vormt het wettelijke medezeggenschapsorgaan. De GMR geeft advies of instemming met de door het bestuur voorgelegde stukken. De GMR is samengesteld uit ouders en personeelsleden. Medezeggenschap4 vormt een belangrijk onderdeel van de organisatie met eigen bevoegdheden. Het CvB en de RvT dragen er zorg voor dat de medezeggenschapsorganen goed kunnen functioneren. Met de RvT vindt periodiek overleg plaats.
2.7
Medezeggenschapsraden
Iedere school (BRIN-nummer) heeft een medezeggenschapsraad. Deze raad geeft advies en /of instemming over het schoolbeleid.
2.8
4
Wanneer
Schematische weergave van de bestuurlijke verhoudingen binnen werken de bestuurlijke verhoudingen? stichting ROOBOL
Code Goed Bestuur primair onderwijs, PO-raad, 2014
8
2.8
Wanneer werken bestuurlijke verhoudingen?
Er is veel over governance geschreven en onderzocht waarin steeds een aantal voorwaarden worden benoemd die bijdragen aan de effectiviteit van de bestuurlijke verhoudingen: -
Er wordt transparant gehandeld. Denk daarbij aan: communicatie, informatie, overleg en besluitvorming. Er is overeenstemming over de missie en visie van de organisatie. Ieders taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn helder door middel van statuten en reglementen. Er vindt eenduidige verslaglegging plaats. Er vindt periodieke evaluatie van beleid plaats.
Een beleidscyclus (bovenschools) verloopt idealiter als volgt. Er is zoveel als mogelijk sprake van een interactief proces tussen CvB en directeurenoverleg. Dat wil zeggen dat in gezamenlijk overleg tot overeenstemming gekomen kan worden. Voor het uiteindelijk resultaat moet het CvB verantwoordelijkheid kunnen nemen en moet het directeurenoverleg in staat zijn genomen besluiten uit te voeren. Hiertoe is ook belangrijk dat de scholen betrokken worden bij het realiseren van beleid. Daar waar het strategisch beleid betreft, toetst de RvT het conceptbeleid op hoofdlijnen conform het gestelde in de statuten. De GMR toetst het beleid eveneens op bijvoorbeeld draagvlak, consistentie, personele consequenties, etc. Het CvB zorgt ervoor dat hetgeen aan de GMR wordt aangereikt voorzien is van een beschrijving van de wijze waarop het beleid tot stand is gekomen, welke afwegingen zijn gemaakt, hoe het in het financieel beleid past, welk recht het betreft (instemmings- of advies-) etc. Het proces kenmerkt zich dus door gezamenlijk optrekken met behoud van ieders verantwoordelijkheid.
2.9
Gemeenten in relatie tot de stichting ROOBOL
Er is, gelet op aard en karakter van het openbaar onderwijs eveneens een sterke externe relatie van de stichting met de gemeenten. De stichting ROOBOL houdt openbaar onderwijs in stand in de gemeenten Achtkarspelen, Dantumadiel, Dongeradeel en Kollumerland c.a. De invoering van het RvT-CvB model heeft gevolgen voor de positie van de gemeenteraden in deze vier gemeenten. De bevoegdheden zijn beperkter geworden en de gemeenten zijn meer op afstand komen te staan. Dat wil niet zeggen dat de gemeenten geen positie meer hebben ten aanzien van het openbaar onderwijs. In aanvulling op het interne toezicht, uitgeoefend door de RvT kan de gemeenteraad zich vanuit zijn wettelijke taak en verantwoordelijkheid voor het openbaar onderwijs wenden tot het bestuur van de stichting. Taken en bevoegdheden van de gemeenteraden zijn5: -
5
Benoemen op bindende voordracht leden RvT; Wijzigen van statuten van de stichting; Het ontbinden van de stichting;
Statuten Stichting ROOBOL, 2014
9 -
Het opheffen van een school; Ontslag of schorsing van een lid van de RvT wegens verwaarlozing van zijn taak of onvoldoende functioneren; Ingrijpen in het bestuur van de stichting als sprake is van ernstige taakverwaarlozing (cf vastgestelde parameters behorend bij het Reglement van de RvT. Deze vastgestelde parameters behoeven goedkeuring van de gemeenteraden).
10
3
Bevindingen
3.1
Regulier toezicht door de RvT
De huidige RvT functioneert in het RvT-CvB model sinds september 2014. De gewijzigde bestuurlijke verhoudingen zijn nog behoorlijk vers. Op basis van de notulen van de reguliere vergaderingen van de RvT is een beeld gevormd van de uitvoering van het toezicht. Tijdens de eerste vergadering van de RvT in oktober 2014 zijn veel zaken aan de orde gesteld die te maken hebben met de inrichting en werkwijze van de RvT-CvB. Geconstateerd kan worden dat de RvT tijdens de onrustige periode binnen de stichting het reguliere toezichthoudende werk heeft uitgevoerd en de statutaire verplichtingen is nagekomen. Tijdens de vergaderingen kwamen o.a. de volgende onderwerpen aan de orde: -
Goedkeuring Jaarrekening 2014 Goedkeuring Begroting 2015 Goedkeuring Jaarverslag 2014 Instemming voorgenomen besluit verlengen Strategisch Beleidsplan 2018 Kwaliteitsbesprekingen Inspectierapportages Huisvestingsaangelegenheden Doorontwikkeling organisatie stichting ROOBOL Profielschets lid RvT Medezeggenschap: proces van actualisering MR-GMR reglementen Werkgroep Organisatiestructuur Werkgroep Talentontwikkeling
Voor wat betreft de inrichting van de governance en de uitvoering van de Code Goed Bestuur primair onderwijs, zijn er de volgende bevindingen: -
-
Reglement CvB is beschikbaar; Reglement RvT is beschikbaar; Parameters (aanhangsel Reglement RvT) die ingrijpen in het bestuur door gemeenteraden mogelijk maakt, zijn vastgelegd; Het Managementstatuut is gedateerd (2011) en moet geactualiseerd worden naar het RvTCvB model. De werkgroep Organisatiestructuur werkt aan een stappenplan waarvan de implementatie is voorzien in 2017; Er is nog geen Toezichtkader opgesteld door de RvT. Een Toezichtkader geeft de criteria aan waarop het toezicht zich richt. Afspraken over de informatiebehoefte van de RvT en de informatievoorziening door het CvB zijn in ontwikkeling.
3.2 Toezicht in relatie tot ontwikkelingen op de Burgerschool en IBS Driezum In het feitenrelaas (bijlage 2) wordt op chronologische wijze aangegeven welke signalen de RvT bereikten inzake de onrust op de beide scholen. Het eerste directe signaal kwam eind november
11 2014 binnen bij één lid van de RvT. De RvT heeft de functie van toezichthouder in relatie tot de onrust binnen de stichting uitgevoerd door: -
-
Juridisch advies in te winnen over de positie van de RvT in relatie tot de ‘verontruste ouders’ en MR van de Burgerschool en de MR van de IBS Driezum; Het CvB te bevragen op de besluitvorming inzake de uitwerking van de strategische visie in relatie tot het hoogbegaafdheidsonderwijs aan de Burgerschool; Toe te lichten aan de petitie-indieners van de Burgerschool dat niet ingegaan wordt op de uitnodiging om de petitie in Dokkum in ontvangst te nemen; Het beginsel van ‘hoor en wederhoor’ binnen de geledingen meerdere malen toe te passen (o.a. gesprek enkele directeuren en gesprek dagelijks bestuur GMR in december 2014); Reactie geformuleerd op de petitie in Dokkum; Informeel bijeen te komen in afwezigheid van het CvB om het negatieve beeld omtrent de stichting ROOBOL te bespreken en de afspraak als RvT te maken nader onderzoek te doen. De ‘verontruste ouders Burgerschool’ uit te nodigen voor gesprek nadat het CvB heeft gemeld dat de ‘verontruste ouders’ niet met het CvB willen spreken; Gesprek ‘verontruste ouders Burgerschool’ en toezegging dat de benoemingsprocedure omtrent de leden van de RvT nader zal worden onderzocht; Afzonderlijke gesprekken in januari 2015 met directeurenoverleg en GMR; Besluit te nemen tot extern onderzoek; Communiceren van besluit tot extern onderzoek aan ouders, MR’en en medewerkers van de scholen; Gesprek met ‘verontruste ouders’ IBS Driezum te voeren; Brieven aan MR Burgerschool te sturen waarin toelichting op primaire verantwoordelijkheid van het CvB inzake doorlopen MR-procedures; Kennis te nemen van de rapportage van de externe onderzoeker; In de werkgeversrol naar het CvB gekomen tot een vaststellingsovereenkomst hetgeen leidde tot het vertrek van de bestuurder; Bespreking conclusies van het externe onderzoek met alle directeuren en GMR om in overleg tot koersbepaling te komen; Te voorzien in de vacature CvB door benoeming tijdelijk voorzitterschap CvB; Opdrachtformulering plan van aanpak tijdelijk voorzitter; Benoeming CvB a.i.; Bespreking conclusies van het onderzoek met de vier wethouders en de gemeenteraden; Tijdens de klachtenprocedure die de MR van de Burgerschool heeft aangespannen door bestuur te erkennen dat er fouten zijn gemaakt met de zeggenschap in relatie tot de MR Burgerschool; Tijdens de presentatie van het onderzoeksrapport in Driezum en Dokkum te erkennen dat er fouten zijn gemaakt met de medezeggenschapsprocedures op de beide scholen; Een open brief te sturen aan GMR, MR’en en directeuren waarin het belang van rust in de organisatie wordt onderstreept; De vier gemeenteraden te informeren over de bestuurlijke omissies in de benoemingsprocedure omtrent de benoeming van de leden van de RvT, voordracht tot benoeming en vacatures oudergeleding mede te delen;
12 -
Aan de vertegenwoordigers van de gemeenteraden een onafhankelijk onderzoek toe te zeggen naar het functioneren van de RvT.
3.3 Weging van de bevindingen in relatie tot de rol van de RvT in de ‘onrustige periode’ Bovenstaande interventies, besluiten en maatregelen door de RvT geven een beeld van het handelen van de RvT. Geconstateerd kan worden dat de RvT steeds heeft gereageerd op de ontwikkelingen en sturing gegeven heeft in de verantwoordelijkheid als toezichthouder. Tijdens de gesprekken is gevraagd naar de zienswijze op de onrustige periode in relatie tot de RvT in dezen. Uit de gesprekken die gevoerd zijn in het kader van het onderzoek blijken verschillende verwachtingen omtrent een RvT te bestaan. Er is bv de verwachting dat een RvT een soort van beroepsinstantie is die een bindende uitspraak zou moeten doen als er onrust tussen geledingen binnen de organisatie is. De RvT is geen beroepsinstantie. Van een RvT mag wel verwacht worden dat zij als sprake is van een conflict, binnen de bestuurlijke verhoudingen bemiddelt om te bevorderen dat geledingen het gesprek met elkaar aan gaan. Dit is bv aan de orde als sprake is van een conflict tussen CvB en GMR. Als sprake is van een conflict met een MR ligt primair de verantwoordelijkheid bij de directie van de school en daarna bij het CvB. De RvT heeft in het conflict tussen CvB en MR Burgerschool een beroep gedaan aan de MR om het gesprek met het CvB aan te gaan. Verder bleek uit de gesprekken dat er ongemakkelijke gevoelens zijn over de vertrouwelijke status van de externe onderzoeksrapportage. De aankondiging van het onderzoek was breed gecommuniceerd in de organisatie maar van de inhoud kon alleen via de conclusies kennis genomen worden. Deze ongemakkelijke gevoelens zijn begrijpelijk. In zekere zin werden opnieuw vragen opgeworpen in de zin van ‘Wat is er nu werkelijk aan de hand’ en ‘Waarom mogen wij dat niet weten?’. De reden van de vertrouwelijke status van het onderzoeksrapport is gelegen in de afspraken die tussen de RvT en het CvB zijn gemaakt in het kader van de vaststellingsovereenkomst. Hier is de werkgeversrol van de RvT ten opzichte van het CvB aan de orde. De RvT heeft in dezen een afweging gemaakt tussen enerzijds de wens van transparantie en anderzijds het op verantwoorde wijze binnen arbeidsrechtelijke verhoudingen komen tot zorgvuldige afspraken met de vertrekkende bestuurder. Dan de kwestie omtrent de benoemingsprocedure van de leden van de RvT. De ‘verontruste ouders’ van de Burgerschool hebben deze kwestie als eerste gesignaleerd en dat bleek later een terechte constatering. De RvT heeft na de melding contact gezocht met de vier gemeenten die de bevoegdheid hebben om te komen tot benoeming. Geconstateerd is dat hier inderdaad sprake is van bestuurlijke omissie. Zowel de RvT, de vier gemeenten, de notaris waar de statuten zijn gepasseerd alsmede de accountant (die een goedkeurende verklaring heeft afgegeven bij de jaarrekening 2014) hebben deze omissie niet gesignaleerd. Tenslotte is er de verhouding van de vier gemeenten in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen binnen de stichting ROOBOL. De wethouders hebben regelmatig bestuurlijk contact met het CvB over ontwikkelingen in het lokaal onderwijs beleid. Het CvB is in deze hoedanigheid overlegpartner (oogo) van de gemeente om gezamenlijk (gemeente en alle schoolbesturen) inhoud te geven aan de maatschappelijke opdracht in het onderwijs.
13 Daarnaast is er de rol van de gemeente in relatie tot het openbaar onderwijs waarbij gemeenten o.a. de taak hebben om toe te zien op voldoende openbaar onderwijs. In deze bestuurlijke rol gaat het niet om de inhoud van het onderwijs maar om het borgen van (voldoende) openbaar onderwijs. In relatie tot de bestuurlijke verhoudingen binnen de stichting ROOBOL, is hier vooral de relatie gemeente (die zich kan vertegenwoordigen door wethouder of gemeenteraad) en de RvT belangrijk. In deze verhouding is de RvT verantwoordelijk voor de werkgeversrol ten aanzien van het CvB.
3.4 Huidige situatie in de bestuurlijke verhoudingen binnen de stichting ROOBOL Tijdens de gesprekken is ook gevraagd naar de huidige situatie binnen de geledingen nadat de RvT het CvB a.i. heeft benoemd en er gewerkt wordt aan de hand van een plan van aanpak dat in overleg met de directeuren en de GMR tot stand kwam. Op de vraag naar de huidige situatie is door het CvB a.i. en de GMR uitgesproken dat de stichting ROOBOL op koers ligt. Uit deze gesprekken blijkt eveneens veel energie en ambitie om het jonge talent in de scholen binnen de stichting ROOBOL volop te ontwikkelen en de kaders te scheppen voor medewerkers om te werken aan goed onderwijs. Er is vertrouwen in en waardering voor de bijdrage die de RvT daaraan levert. Uit het gesprek met de MR van de Burgerschool kan geconcludeerd worden dat er sprake is van normalisering van de verhoudingen voor wat betreft de relatie MR-Burgerschool en directeur a.i., CvB a.i. en de GMR. De MR is kritisch over de rol van de RvT. Voor de MR van IBS Driezum is het lastig een oordeel te geven over de huidige situatie in relatie tot de geledingen: de school is immers gesloten. De MR kijkt terug met gemengde gevoelens en is kritisch over de rol van de RvT. De wethouders in de gemeenten Achtkarspelen, Dantumadiel, Dongeradeel en Kollumerland c.a. geven aan in een goede verstandhouding tot het CvB a.i. en de RvT te staan.
3.5
Oordeel onderzoeker
Was er gedurende de onrustige periode binnen de stichting ROOBOL sprake van onvoldoende functioneren of ernstige taakverwaarlozing door de RvT? De RvT was nog maar net in de nieuwe toezichthoudende rol gestart toen de onrustige periode begon. Tijdens deze periode is het regulier toezicht goed uitgevoerd en heeft de RvT voldaan aan de statutaire verplichtingen. De RvT heeft in de onrustige periode aanvankelijk binnen de bestuurlijke verhoudingen (RvT-CvB) geopereerd. De kwesties die aan de orde waren (ontslag directeur, medezeggenschap en vertaling van de strategische onderwijsvisie) zijn primair bestuursaangelegenheden die toebehoren aan het CvB. De RvT heeft het CvB om opheldering gevraagd en deze vaak ook gekregen. Daarnaast heeft de RvT het beginsel van ‘hoor en wederhoor’ binnen de organisatie meerdere malen toegepast. Vervolgens heeft de RvT nadat binnen de RvT een analyse van de diverse signalen is gemaakt, besloten om als RvT de signalen nader te onderzoeken. Dit heeft geleid tot het besluit tot een extern onderzoek en later tot het afscheid van de bestuurder. Alhoewel het begrijpelijk is dat het niet openbaar maken van het onderzoeksrapport tot ongemakkelijke gevoelens heeft geleid, heeft de RvT de werkgeversrol naar het CvB naar behoren ingevuld. Nadien heeft de RvT met de geledingen in de organisatie de conclusies van het onderzoek gedeeld en is voorzien in het tijdelijk voorzitterschap en
14 later in de benoeming van een CvB a.i.. Het niet gehoord voelen door de MR’en van de Burgerschool en de IBS Driezum door de RvT is begrijpelijk. De verontruste ouders hadden het, voor wat betreft de benoemingsprocedure van de leden van de RvT bij het rechte eind. Uit het onderzoek van mevrouw C. van den Hoek bleek dat de medezeggenschap in beide scholen omtrent de besluiten (hoogbegaafdheidsonderwijs en sluiting van de IBS te Driezum) niet naar behoren heeft plaatsgevonden. Hier zijn bestuursbevoegdheden aan de orde. Tegelijkertijd moeten ook hier de bestuurlijke verhoudingen weer in stelling gebracht worden. Deels was sprake van onterechte verwachtingen van de MR’en ten aanzien van de RvT. De RvT is geen beroepsinstantie en een RvT moet juist voorkomen om op de stoel van het CvB te gaan zitten. Het oordeel over het functioneren van de RvT van de stichting ROOBOL is positief. Hiermee is niet gezegd dat dingen niet beter kunnen. Er is in het afgelopen jaar door vele geledingen in de stichting hard gewerkt om de condities voor goed onderwijs te realiseren. Het ombouwen van de teleurstellingen omtrent de sluiting van de IBS Driezum en de toekomst van het hoogbegaafdheidsonderwijs in Dokkum vragen om investeringen van alle geledingen in herstel van vertrouwen.
15
4
Conclusie
Het onderzoek was erop gericht om vast te stellen of er sprake moet zijn van schorsing dan wel ontslag van leden van de Raad van Toezicht vanwege ernstige taakverwaarlozing of onvoldoende functioneren. Dit is de statutaire bepaling op grond waarvan gemeenteraden over kunnen gaan tot schorsing dan wel ontslag van leden van de RvT. De conclusie luidt: Er is geen sprake van ernstige taakverwaarlozing of onvoldoende functioneren door de RvT. Er is geen grond voor schorsing dan wel ontslag van de leden van de RvT.
16
5
Aanbevelingen aan de RvT
De RvT heeft aangegeven behoefte te hebben aan een onderzoek om lessen te trekken uit de afgelopen onrustige periode. Derhalve de volgende aanbevelingen: 1. Blijf in alle rollen en verantwoordelijkheden binnen de stichting ‘rolvast’. Daarmee wordt bedoeld dat het bestuur bestuurt en de RvT toezicht houdt. Hierin is altijd een spanningsveld tussen het uitvoeren van intern toezicht en de klankbordrol van de RvT naar het CvB. Een scherp bewustzijn van beide rollen tegelijkertijd draagt bij aan het uitoefenen van goed toezicht. Uiteindelijk gaat het om een balans tussen distantie en betrokkenheid. 2. Definieer als RvT de informatiebehoefte van de RvT naar het CvB die vervolgens binnen duidelijke kaders kan zorgen voor de adequate informatievoorzienig naar de RvT. 3. Bevorder dat er naast de informatievoorziening van het CvB voldoende andere informatiebronnen zijn die inzicht geven in het reilen en zeilen binnen de stichting ROOBOL en al haar geledingen. Dit is een ontwikkeling die al in gang is gezet. Gedacht kan worden aan: - Werkbezoeken scholen, gesprek RvT met MR; - Vergadermomenten van RvT zonder CvB; - Jaarlijks gesprek GMR; - Jaarlijks gesprek directeurenoverleg; 4. Stel een Toezichtkader op (conform Code Goed bestuur primair onderwijs) waarin de criteria van het toezicht zijn geformuleerd. Het CvB a.i. werkt momenteel in overleg met het directeurenoverleg aan de voorbereidingen van een strategisch beleidsplan voor de komende jaren. Dit is een geschikt moment om, als het strategisch beleidsplan voorligt, als RvT te komen tot richtinggevende uitspraken over de criteria in het toezicht. 5. Stimuleer het CvB om een geactualiseerd Managementstatuut te prioriteren waarin het RvTCvB model een goede vertaling krijgt door het beleggen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van alle geledingen in de gehele organisatie. 6. Bewaak in het toezicht een evenwichtige balans van de ROOBOL-identiteit (wat spreken we af op het niveau van de stichting) en de ruimte die scholen nodig hebben om in hun eigen dorp of stad tot ontwikkeling te komen (‘couleur locale’ en waardering voor eigenheid). 7. Onderhoud en bewaak de relatie met de achterbannen (stakeholders, mededragers van het openbaar onderwijs). De vier gemeenten in het verzorgingsgebied van de stichting ROOBOL zijn op alle niveaus (wethouder, ambtelijk en gemeenteraad) relevante gesprekspartners. Dit leidt tot de aanbeveling:
17 -
Jaarlijks gesprek met de wethouders Onderwijs van de vier gemeenten; Jaarlijks gesprek met de vertegenwoordiging uit de gemeenteraden.
18
Bijlage 1 Overzicht gesprekken in het kader van het onderzoek naar het functioneren van de RvT van de stichting ROOBOL RvT mevr. W. van der Galiën-Roodhardt, hr. G. de Jong, mevr. S. Westra-Bosch en hr. H. Verbunt
CvB a.i. hr. W. Wouda en mevr. R. Kas-Siderius
GMR hr. M. van der Wal en hr. M. Veenstra
Directeur a.i. Burgerschool mevr. D. Noordmans
MR Burgerschool mevr. M. Bartelds, hr. H. Vos en mevr. J. van der Zee
MR IBS Driezum hr. R. Posthuma, mevr. H. van der Wal, mevr. J. Nauta
Wethouders (met ambtelijke ondersteuning) van de gemeenten: Achtkarspelen: hr. M. de Haan (hr. S. Nauta) Dantumadiel: hr. G. Wiersma (mevr. A. Visser) Dongeradeel: mevr. P. de Graaf-Van der Meer (hr. J. Wortelboer) Kollumerland c.a.: hr. P. Maasbommel
19
Bijlage 2 Feitenrelaas over de onderzoeksperiode van invoering RvT-CvB model en onrust binnen de stichting ROOBOL 12-9-2014 Statutenwijziging stichting ROOBOL gepasseerd bij notaris. Scheiding bestuur en toezicht binnen stichting ROOBOL. RvT en CvB vanaf dit moment in functie. 1-10-2014 1e reguliere vergadering van de RvT na invoering van het RvT-CvB model. Tijdens deze vergadering worden eerste afspraken gemaakt over inrichting en werkwijze van het toezicht in overeenstemming met Code Goed Bestuur primair onderwijs. 30-11-2014 Eén lid van de RvT wordt (telefonisch) benaderd over onvrede op de Burgerschool en het functioneren van het CvB in dezen. 2-12-2014 Ouderavond Burgerschool in aanwezigheid CvB. CvB geeft toelichting op besluiten uitwerking onderwijsvisie en afbouw voltijdhoogbegaafdheidsonderwijs en neerleggen functie directeur Burgerschool. Ouders van de Burgerschool zeggen vertrouwen op in CvB. 2-12-2014 Persbericht van ‘verontruste ouders’ Burgerschool 3-12-2014 Versie 1 van de uitwerking van de Onderwijsvisie. In een bijlage staat ‘IBS Driezum met dr. J. Botkeskoalle’ 3-12-2014 CvB informeert RvT. CvB heeft advies ingewonnen bij vos/abb6 over de positie van de ‘verontruste ouders’. Het advies aan het CvB luidt dat de ‘verontruste ouders’ zich via de MR’en van de scholen moeten laten horen. 8-12-2014 RvT vraagt advies aan Onderwijsjuristengroep inzake de rol van de RvT ten aanzien van het conflict op de Burgerschool. Het advies luidt ‘Dit is niet een zaak van de RvT. De verantwoordelijkheid ligt bij het CvB’. 6
Vos/abb is vereniging van openbare en algemeen toegankelijke scholen
20 9-12-2014 Brief van RvT met reactie op uitnodiging in ontvangst nemen van petitie van de Burgerschool. De RvT gaat niet op de uitnodiging in. Toelichting RvT: het is niet gebruikelijk om tijdens een besluitvormingstraject door CvB als RvT een uitspraak te doen over een (voorgenomen) besluit. 10-12-2014 Petitie Burgerschool aangeboden aan wethouder De Graaf van de gemeente Dongeradeel. 17-12-2014 Nieuwsbrief ‘Verontruste ouders’ (van de Burgerschool). 17-12-2014 Gesprek RvT met enkele directeuren, gesprek RvT met dagelijks bestuur GMR en gesprek RvT met CvB over de actuele ontwikkelingen binnen de stichting. Advies aan RvT: het CvB functioneert, benoem de feiten en ga het gesprek aan met de achterban. 18-12-2014 Brief van RvT aan GMR, MR Burgerschool, ouders en medewerkers van de Burgerschool en leden van het directieoverleg. RvT geeft reactie op de petitie van de ‘verontruste ouders’ van de Burgerschool. RvT heeft zich nader geïnformeerd op de ontstane situatie en geeft bevindingen weer. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de onderwijsvisie en de besluitvorming over onderwijs aan hoogbegaafden enerzijds, en de personele kwestie tussen CvB en directeur anderzijds. De RvT neemt geen standpunt in over de personele kwestie omdat dit geen zaak van de RvT is. De RvT deelt mede in deze brief dat er op basis van de bevindingen in de besluitvorming omtrent het hoogbegaafdheidsonderwijs geen reden is om te twijfelen aan het functioneren van de CvB. De RvT deelt mede dat met het CvB is afgesproken dat gezocht wordt naar een interim-directeur voor de Burgerschool. 18-12-2014 Motie Behoud voltijds hoogbegaafdheidsonderwijs, gemeenteraad Dongeradeel 19-12-2014 Vaststellingsovereenkomst CvB met directeur Burgerschool. CvB meldt RvT dat er geen sprake is van gedwongen ontslag. 30-12-2014/ 5-1-2015 RvT ontvangt brief (30-12-2015 verzonden, aangetekend, ingeboekt d.d. 5-1-2015) van ‘verontruste ouders van de Burgerschool’ inzake opzeggen vertrouwen in CvB en RvT. In de brief wordt o.a. gesteld dat de wijze van benoeming van de leden van de RvT door de vier gemeenteraden niet conform de statuten is verlopen.
21 2-1-2015 RvT komt informeel bijeen zonder CvB. Er worden zorgen gedeeld omtrent het negatieve beeld dat ontstaat over de stichting ROOBOL en de onrust op de Burgerschool en de IBS Driezum wordt besproken. De vraag wordt opgeworpen in hoeverre de bestuurlijke problemen zich beperken tot deze beide scholen. De RvT maakt de afspraak om wederom te komen tot nader onderzoek. 7-1-2015 CvB meldt aan RvT dat de ‘verontruste ouders’ van de Burgerschool niet in gesprek willen met het CvB. De RvT besluit ‘verontruste ouders’ uit te nodigen voor een gesprek. 9-1-2015 Brief RvT aan ‘verontruste ouders’ Burgerschool met uitnodiging voor een gesprek. Toezegging van de RvT om de benoemingsprocedure omtrent de leden van de RvT nader te onderzoeken. Oproep aan ‘verontruste ouders’ om in gesprek te gaan met CvB. 12-1-2015 Ouderavond IBS Driezum: ouders zeggen vertrouwen op in CvB. 14-1-2015 Gesprek RvT met ‘verontruste ouders’ Burgerschool. De RvT geeft aan dat de petitie is doorgezonden door de wethouder van de gemeente Dongeradeel. De RvT neemt kennis van de onvrede bij de ouders over de onderwijsvisie, de afbouw van het hoogbegaafdheidsonderwijs, de opvatting van de verontruste ouders inzake benoeming leden RvT en neemt kennis van het opzeggen van het vertrouwen in het CvB door de verontruste ouders. De RvT geeft aan de signalen serieus te nemen en te betrekken bij het onderzoek van de RvT dat gaande is. 19-1-2015 Petitie IBS Driezum waarin bezwaren worden geuit tegen de dreigende sluiting van de school en de het onvoldoende betrekken van de MR van de IBS in Driezum bij de besluitvorming. 21-1-2015 Gesprek RvT met alle directeuren. In dit gesprek worden gevoelens van onvrede met de huidige gang zaken binnen de stichting ROOBOL besproken en wordt door de directeuren kritiek geuit op de stijl van besturen. 21-1-2015 Gesprek RvT met de GMR. De GMR wijst op de informatievoorziening vanuit het CvB die vaak laat wordt verzonden. Verder constateert de GMR dat de MR in Driezum via de GMR is geïnformeerd over de sluiting van de school terwijl er verwacht mag worden, gelet op de zeggenschapsverhoudingen dat de MR van de IBS in Driezum door de directie dan wel het CvB wordt geïnformeerd. De GMR geeft aan steeds meer berichten te ontvangen van verschillende MR’en die hun zorg uitspreken over wat er in de pers gebeurt.
22 21-1-2015 De RvT besluit tot een extern onderzoek. De opdrachtformulering voor de onderzoeker komt in overleg met CvB, directeuren en GMR tot stand. 22-1-2015 Verontruste ouders IBS Driezum overhandigen petitie in de raadzaal van de gemeente Dantumadiel. 23-1-2015 De RvT ontvangt brief MR Burgerschool met aankondiging proces om af te dwingen dat CvB zich aan de wet houdt (inzake rol MR in benoeming directeur a.i. Burgerschool). 29-1-2015 Brief van RvT, CvB en voorzitter directeurenoverleg aan ouders, leden Medezeggenschapsraden en medewerkers van de scholen waarin wordt mede gedeeld dat de RvT een onafhankelijk onderzoek instelt dat uitgevoerd wordt door een onafhankelijke partij. De RvT geeft aan dat op basis van de eigen verantwoordelijkheid een conclusie getrokken zal worden en daarover zal communiceren. 2-2-2015 Brief van RvT aan MR Burgerschool met reactie op advies van MR inzake benoeming directeur a.i. 4-2-2015 Gesprek RvT met MR/verontruste ouders IBS Driezum over de sluiting van de school. De MR geeft aan niet ingestemd te hebben met de sluiting van de school en stelt de medezeggenschapsprocedure aan de orde. MR stelt vragen over de financiering van de school. 16-2-2015 Gesprek RvT met de wethouders Onderwijs van de gemeenten Dantumadiel en Dongeradeel (en ambtelijke ondersteuning) over de onrust binnen de stichting ROOBOL en de IBS Driezum en de Burgerschool Dokkum in het bijzonder. 17-2-2015 RvT ontvangt brief MR Burgerschool met oproep om het ‘niet volgen van de WMS door CvB’ te laten onderzoeken in het onafhankelijk onderzoek. 17-2-2015 Lid RvT ontvangt bericht van de gemeente Dongeradeel dat de gemeente opdracht heeft gegeven aan een onafhankelijk mediator om na te gaan in hoeverre mediation in het conflict tussen MR Burgerschool en CvB haalbaar is. 20-2-2015 Brief van RvT aan de MR van de Burgerschool waarin wordt aangegeven dat de primaire verantwoordelijkheid voor het doorlopen van de procedures met de MR ligt bij het CvB en de
23 schooldirecties. De RvT treedt niet inhoudelijk in de verschillende dossiers. Oproep aan MR om in gesprek te gaan met CvB. 22 februari 2015 Start extern onderzoek. Onderzoeker is mevr. drs. C. van den Hoek. 13-3-2015 Gesprek lid RvT met mediator die in opdracht van de gemeente Dongeradeel verkent of mediation tussen CvB en MR Burgerschool een mogelijkheid is. 13-4-2015 Onderzoeker rapporteert aan RvT. Conclusies van het onderzoek zijn kritisch ten aanzien van de uitwerking van het strategisch beleid, de uitwerking van de onderwijsvisie, de medezeggenschap en de onduidelijkheid over zeggenschapsverhoudingen CvB-GMR, directies van de scholen met de MR’en en de verantwoordelijkheden van CvB en de directeuren van de scholen. Ook is er kritiek over de wijze van communiceren binnen de stichting ROOBOL. 17-4-2015 Versie 2 van de uitwerking van de Onderwijsvisie. In de bijlage staat ‘IBS Driezum: fuseren met dr. J. Botkeskoalle’. 24-4-2015 RvT deelt mede aan alle geledingen dat afscheid genomen wordt van de bestuurder (CvB). 26-4-2015 Uitnodiging van RvT aan MR Burgerschool voor gesprek over de verdere gang van zaken. 29-4-2015 Vaststellingsovereenkomst van RvT met bestuurder (CvB). Onderdeel van de afspraken is dat het onderzoeksrapport van mevrouw C. van den Hoek vertrouwelijk is. De conclusies van het onderzoeksrapport zullen worden gepresenteerd. 29-4-2015 RvT ontvangt reactie van de advocaat van de MR Burgerschool met de mededeling dat alleen via de advocaat gecommuniceerd mag worden. 29-4-2015 Gesprek RvT met alle directeuren en GMR over de conclusies van het onderzoeksrapport en de vraag ‘hoe nu verder?’. 29-4-2015
24 Brief RvT aan de vier gemeenteraden waarin vertrek CvB wordt medegedeeld. In de brief wordt eveneens geconstateerd dat bij de omzetting van de statuten naar een RvT-CvB model verzuimd is de benoeming van de leden van de RvT door de gemeenteraden te doen plaatsvinden. 1-5-2015 Besluit RvT voorlopige benoeming tijdelijk voorzitterschap vanwege vertrek bestuurder. RvT geeft bestuur a.i. opdracht om binnen twee weken met plan van aanpak te komen. Er wordt door de RvT een brief aan de GMR en alle MR’en gestuurd met de bekendmaking van het tijdelijk voorzitterschap (bestuur a.i.) 6-5-2015 Gesprek RvT met MR Burgerschool in het bijzijn van de advocaat van de MR. 8-5-2015 Open brief van RvT aan GMR, MR’en en directeuren. De RvT neemt afstand van de berichten in de pers en onderstreept het belang van rust in de organisatie. 18-5-2015 Bijeenkomst RvT met wethouders Achtkarspelen, Dantumadiel, Dongeradeel en Kollumerland c.a.. Presentatie van het externe onderzoek door onderzoeker mevrouw C. van den Hoek. 18-5-2015 Gesprek RvT met MR IBS Driezum naar aanleiding van het onderzoek van mevrouw C. van den Hoek waarin de RvT aangeeft onvoldoende geïnformeerd te zijn door het CvB inzake sluiting van de school. 19-5-2015 RvT bespreekt concept-plan van aanpak van CvB a.i. met alle directeuren. 31-5-2015 Brief RvT aan de vier gemeenteraden inzake voordracht leden RvT en vacatures voordracht oudergeleding. 10-6-2015 RvT geeft in bijeenkomst met vertegenwoordiging uit de gemeenteraden Dantumadiel, Dongeradeel, Achtkarspelen en Kollumerland c.a. toelichting op de ontwikkelingen binnen ROOBOL. Tijdens deze bijeenkomst worden de conclusies van het externe onderzoek toegelicht, wordt de procedure inzake de benoeming van de leden van de RvT besproken. De RvT zegt toe een onafhankelijk onderzoek in te stellen naar het eigen functioneren. 23-9-2015 Gesprek RvT met wethouders Dongeradeel en Dantumadiel (namens de vier gemeenten en ambtelijke ondersteuning) inzake onderzoek naar het functioneren van de RvT.
