Rapport van bevindingen Onderzoek beheersing grote projecten. Opdrachtgever Rekenkamercommissie Apeldoorn

Van Rapport

Postbus 60055, 6800 JB Arnhem Velperplein 8, 6811 AG Arnhem Telefoon (026) 355 13 55 Fax (026) 355 13 99 [email protected] www.kplusv.nl

Rapport van bevindingen Onderzoek beheersing grote projecten Opdrachtgever Rekenkamercommissie

Referentie

Apeldoorn

Arnhem, 21 oktober 2009 Ons kenmerk 1010758-025a/hpo/tjo

21 oktober 2009 Ons kenmerk 1010758-025a/hpo/tjo

Inhoud 1

Inleiding

1

1.1

Grote projecten in Apeldoorn

1

1.2

Achtergrond

2

1.3

Onderzoeksvraag

2

1.4

Onderzoeksaanpak

3

1.5

Normenkader

5

1.6 2

Opzet rapportage Grote projecten in Apeldoorn

6 8

2.1

Reikwijdte

8

2.1.1

Grote projecten

8

2.1.2

Aantallen grote projecten

11

2.2

Kaderstelling grote projecten

13

2.2.1

Reesink-onderzoek

13

2.2.2

Kaders uit Taskforce Woningbouw

15

2.2.3

Richtlijnen projectmatig werken in Apeldoorn

15

2.2.4

Start en kaderstelling

16

2.2.5

De rol van de raad

17

2.2.6

Projectorganisatie

18

2.2.7

Sturing en verantwoording

19

2.2.8

Beheersing projectmatig werken in Apeldoorn

20

2.2.9

Werken met externe partijen

21

2.2.10

Planning & Control

21

2.2.11 3

Apeldoornse kaders Bevindingen grote projecten

22 24

3.1

Inleiding

24

3.2

Bevindingen projecten

24

3.2.1

De Haere

25

3.2.2

Omnisport

26

3.2.3

Invoering Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)

28

3.2.4

Groot Zonnehoeve

29

3.3

Kenmerken grote projecten

30

3.3.1

Perspectief

30

3.3.2

Complexiteit van grote projecten

30

3.3.3

Stapeling van ambities

31

3.3.4

Cyclisch karakter van projecten

32

3.3.5

Tussenbalans Kenmerken grote projecten

32

3.4

Politiek en bestuur

33

3.4.1

Perspectief

33

3.4.2

Kaderstelling en dualisme

33

3.4.3

Kaderstellende sturing

34

3.4.4

Go/no go moment

35

3.4.5

Beheersaspecten

35

3.4.6

Cultuur in de Raad

36

3.4.7

Communicatie richting raad

36

3.4.8

Tussenbalans Politiek en bestuur

37

3.5

Organisatie

38


3.5.1

Perspectief

38

3.5.2

Projecten in de lijn

38

3.5.3

Cultuur in de ambtelijke organisatie

40

3.5.4

Evaluatie en lerende organisatie

41

3.5.5

Tussenbalans Organisatie

41

3.6

Beheersinstrumentarium

42

3.6.1

Perspectief

42

3.6.2

Voorbereiding

42

3.6.3

Projectmatig werken

43

3.6.4

Tijdsplanning

44

3.6.5

Budget

44

3.6.6

Omgaan met vertragingen

45

3.6.7

Planning & Control

45

3.6.8

Tussenbalans Beheersinstrumentarium

47

3.7

Externe omgeving

48

3.7.1

Perspectief

48

3.7.2

Belanghebbenden in de omgeving

48

3.7.3

Overleg en onderhandeling

48

3.7.4

Contracten

49

3.7.5

Communicatie richting belanghebbenden

50

3.7.6

Tussenbalans Omgeving

50

4

Slotbeschouwing

51

Primaire bijlagen 1

Gefaseerde onderzoeksaanpak

2

Toetsing aan normenkader

3

Lijst geïnterviewde personen

4

Verantwoording verwerking hoor en wederhoor

Het uitgebreide bijlagenboek staat op www.apeldoorn.nl


1

Inleiding 1.1 Grote projecten in Apeldoorn In de gemeente Apeldoorn is de laatste jaren een aantal aansprekende projecten gerealiseerd. Er staat op de Voorwaarts in Apeldoorn-oost een uniek Omnisportcentrum en in 2008 was het aangenaam verpozen tijdens de Triënnale en de gemeente is er in geslaagd om tijdig vernieuwingen in de uitvoering van regelgeving op het vlak van sociale zekerheid, zorg en welzijn operationeel te hebben De gemeente heeft op het vlak van de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een voorbeeldfunctie gehad voor andere gemeenten. Ook wordt op diverse plaatsen gewerkt aan vernieuwing en uitbereiding van het stedelijk gebied in ruimtelijk fysieke projecten. Toch is er zorg bij de gemeenteraad. Die zorg richt zich op het uit de tijd en budgetten lopen van projecten. De ervaring dat ruimtelijk-fysieke projecten overschrijdingen kennen, deelt de gemeente Apeldoorn met vele andere overheden in binnen- en buitenland en door de jaren heen.

1

De Rekenkamercommissie heeft daarom besloten tot een onderzoek naar beheersing van grote projecten. De vraagstelling van de Rekenkamercommissie sluit aan bij de vraagstukken die opkomen in de literatuur en in andere onderzoeken naar de wijze waarop gemeenten in Nederland met grote projecten omgaan.

2

Dit onderzoek richt zich op de mogelijke oorzaken van beheersingsvraagstukken in projecten en zoekt aanknopingspunten voor verbetering. Daarom is het welhaast onvermijdelijk dat het onderzoek een accent legt op zaken die minder goed zijn gelopen in projecten en dat positieve punten uit de projecten onderbelicht blijven. Het onderzoek richt zich op projecten die in een aantal gevallen hun oorsprong in de jaren negentig kennen. De context van die projecten is voortdurend in ontwikkeling. Gedurende de looptijd van projecten zijn er collegewisselingen geweest en zijn andere beleidsaccenten gelegd, is aan de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie gewerkt, zijn er belangrijke gebeurtenissen geweest zoals het raadsonderzoek Reesink en zijn nieuwe inzichten over projectmatig werken ontstaan. Een onderzoek als dit is daarom een afbeelding van de werkelijkheid vanuit het perspectief van de vraagstelling van de Rekenkamercommissie. Het richt zich op beheersing van projecten zoals die publiekelijk en voor de politiek waarneembaar is.

1

In een proefschrift over ondergronds bouwen constateert M. van Staveren dat bij de aanleg van het Suezkanaal het oorspronkelijke budget met de factor 1900 werd overschreden. Van Staveren, 2009.

2

Zie ondermeer: H. Geuzendam e.a., in: Overheidsmanagement 2008 en de onderzoeksrapporten en aanbevelingen die de afgelopen jaren zijn opgesteld voor de gemeenten Den Haag, Haarlem, Leiden, Wageningen, Hoogeveen en Zwolle. Pagina 1


1.2 Achtergrond De rekenkamercommissie van de Gemeente Apeldoorn heeft in haar onderzoeksprogramma 2008 een onderzoek naar de beheersing van grote projecten opgenomen. De gemeenteraad ervaart in de praktijk dat de gemeente sommige grote projecten in tijd en kosten niet of onvoldoende beheerst, of dat deze projecten met grote risico's omgeven zijn. Voorbeelden hiervan zijn realisatie Omnisportcentrum, nieuwbouw Omnizorg-centrum en sanering woonwagenlocatie De Haere. Een aantal fracties in de raad heeft de rekenkamercommissie gevraagd onderzoek naar grote projecten uit te voeren. De commissie wil daarom bekijken hoe de projectsturing binnen de gemeente tot stand komt en hoe grote projecten op papier en in de praktijk worden georganiseerd, gepland en bewaakt. Aan de hand van casuïstiek wil de commissie bekijken of de intern vastgelegde systemen en werkwijzen in de praktijk werken. Het doel is om te leren van de praktijkgevallen door te kijken wat de succes- en faalfactoren zijn geweest. Het gaat daarbij niet alleen om infra- en bouwprojecten, maar ook aan grote beleidsprojecten in andere sectoren. Het onderzoek is begin 2009 uitgevoerd. Het heeft zich gericht op de periode van de start van de afzonderlijke projecten tot eind 2008.

1.3 Onderzoeksvraag De rekenkamercommissie heeft als doel om lering te trekken uit de ervaringen met grote projecten in Apeldoorn om op grond daarvan verbetervoorstellen te doen voor de uitvoering van grote projecten aan de raad, het college en de gemeentelijke organisatie. De centrale vraag voor het onderzoek van de rekenkamercommissie luidt: Hoe organiseert de gemeente Apeldoorn grote projecten en welke 'leerpunten' over de beheersing van grote projecten kan de gemeente als geheel (raad, college en ambtelijke organisatie) halen uit ervaringen in de praktijk? De centrale vraag is door de rekenkamercommissie uitgesplitst naar de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe is de start en kaderstelling van projecten geregeld? Wanneer is iets een (groot) project, hoe wordt een project gedefinieerd? Wat is de rol hierbij van de raad, college en/of organisatie? Hoe wordt de scope van het project bepaald? Hoeveel (grote) projecten heeft Apeldoorn jaarlijks in uitvoering verdeeld naar inhoudelijke kenmerken zoals infrastructuur, woningbouw, sociale of interne projecten en financiële omvang (globale inventarisatie)? Welke criteria gelden er om een projectorganisatie op te starten? Hoe wordt bepaald wie er aan de projectorganisatie deelneemt en waar de projectleiding ligt? Welke kaders en afspraken bestaan er om de sturing en verantwoording van een project vorm te geven, hoe wordt een project (volgens het boekje) georganiseerd en wat zijn de regels ten aanzien van de toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden (opdrachtgevers/opdrachtnemers)? Zijn er bijzondere kaders voor (grote) projecten die samen met externe partijen (publiek private samenwerking) worden uitgevoerd, zo ja welke? Welke afspraken gelden ten aanzien van de Planning & Control van een project?

Pagina 2


2. In hoeverre worden de kaders in de praktijk gevolgd? Allereerst wil de rekenkamercommissie een globaal beeld hebben hoe vaak projecten de laatste jaren zijn vertraagd dan wel zijn de budgetten overschreden? Wat voor een soort projecten betrof dit doorgaans? Wat was de oorzaak hiervan? Vervolgens specifiek voor de te onderzoeken projecten: Hoe verloopt de start van de projecten, is de besluitvorming over de start naar alle verantwoordelijken helder (raad, college, organisatie)? Hoe zijn de projecten georganiseerd en is de projectplanning ingericht? Zijn er afwijkingen van de gangbare werkwijze (kaders) en zo ja waarom? Hoe verloopt globaal de uitvoering in tijd en geld, waar ontstaan afwijkingen, hoe wordt daarmee omgegaan en wat zijn daarvan de oorzaken? Wordt de raad tijdig over belangrijke afwijkingen geïnformeerd (actieve informatieplicht college)? Hoe verloopt de rolneming en het samenspel tussen de verantwoordelijken en belanghebbenden? (Tussen raad en college, binnen het college (projectwethouder-vakwethouders), tussen college en ambtelijke organisatie, binnen de organisatie tussen projectmanagement en lijnmanagement)? In hoeverre is de rolneming veranderd onder invloed van de invoering van het dualisme? Is de rolneming van verantwoordelijken in de praktijk (aanwezigheid van expertise en toepassing van bevoegdheden) in overeenstemming met afspraken bij de start van het project? Wat is de verklaring voor afwijkingen? Hoe gaan raad/college om met al dan niet verplichte invloed van externe belanghebbenden (inspraakprocedures, publieke druk, etc.)? Hoe verloopt de start en uitvoering van grote projecten die samen met externe partijen, vooral marktpartijen worden uitgevoerd, in hoeverre wijkt de praktijk af van de kaders en wat is daarvoor de verklaring? Hoe is de uitvoering van de Planning & Control in de praktijk (beheersing van tijd en geld) en de communicatie daarover? 3. Op grond van de analyse: wat zijn de mogelijkheden om de beheersing van grote projecten binnen de gemeente Apeldoorn te verbeteren? Deze vragen komen op verschillende plaatsen in dit rapport in aan bod in de hoofdstukken 2 en 3 en in het Bijlagenboek.

1.4 Onderzoeksaanpak Het onderzoek vergt een breed en globaal overzicht van de grote projecten in Apeldoorn en verdieping in een aantal projecten om inzicht te krijgen op de details van de projecten, het verloop ervan en de oorzaken van eventuele overschrijdingen en van tijd en budget. Voorafgaand aan het onderzoek naar de projecten is nagegaan welke kaders in Apeldoorn worden gehanteerd voor de uitvoering van grote projecten.

Pagina 3


Om een eerste inzicht te krijgen in de uitvoering van projecten in Apeldoorn en in vertragingen en budgetoverschrijdingen bij grote projecten is een quick scan gemaakt van twaalf projecten (waarvan één project is uitgesplitst in twee projecten: Station Noord en Station Zuid) die door de rekenkamercommissie zijn geselecteerd. De quick scan is gebaseerd op bestudering van door de ambtelijke organisatie aangereikte dossiers (december 2008). Tevens is gezocht naar een totaalbeeld van alle grote projecten in Apeldoorn. De aangereikte dossiers waren verschillend van opzet, omvang en detailniveau. Omwille van de beperktheid van onderzoekstijd en –budget zijn de dossiers na december 2008 niet meer aangevuld, hoewel in latere fasen van het onderzoek vanuit onderdelen van de ambtelijke organisatie bij enkele projecten nieuw materiaal is aangeboden. Dit hebben we omwille van de tijd niet kunnen honoreren. De volgende projecten zijn door de Rekenkamercommissie aangereikt voor de quick scan: Omnisport. Triënnale. Omnizorg. Zuidbroek. Stationsgebied (Station Noord en Station Zuid). De Haere. Groot Zonnehoeve. Osseveld Oost. Parkeergarage Catharina Amaliapark (voorheen Brinkparkgarage). Invoering Wet maatschappelijke ontwikkeling (Wmo). Dienstverlening. Invoering Wet Werk en Bijstand (Wbb). Vervolgens is een viertal van die geselecteerde projecten onderworpen aan een nader onderzoek. Daarvoor zijn niet alleen dossiers geanalyseerd, maar ook gesprekken gevoerd met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen binnen de gemeente en met extern betrokken personen en instanties. De vier geselecteerde projecten zijn: Omnisport. De Haere. Groot Zonnehoeve. Invoering Wet Maatschappelijke Ontwikkeling (Wmo). In de bijlagen zijn opgenomen: gefaseerde onderzoeksaanpak; toetsing bevindingen aan normenkader; lijst met geïnterviewde personen; verantwoording verwerking Hoor en Wederhoor. Het Bijlagenboek dat is te vinden op de website van de gemeente Apeldoorn www.apeldoorn.nl, bevat als bijlagen: gefaseerde onderzoeksaanpak; overzicht grote projecten; quick scan beschrijving van projecten die niet aan een nader onderzoek zijn onderworpen, inclusief toetsing aan normenkader; beschrijving nader onderzochte cases (diepteonderzoek); lijst met geïnterviewde personen; lijst met geraadpleegde documenten; verantwoording verwerking Hoor en Wederhoor.

Pagina 4


1.5 Normenkader Voor het onderzoek is bij aanvang een normenkader ontwikkeld, dat als volgt is opgebouwd.

Uitvoering grote projecten

Afspraken / Interne systemen

Externe omgeving Beheersinstrumenten

Ambtelijke organisatie

Politiek & Bestuur

Het onderzoek dient in beeld te brengen hoe grote projecten in de praktijk verlopen in Apeldoorn en of de intern vastgelegde systemen in de praktijk werken. De afspraken en systemen worden geschraagd door elementen die de uitvoering van projecten bepalen: politiek en bestuur; organisatie; beheersinstrumenten; externe omgeving. Voor deze elementen zijn normen geformuleerd. Elementen Beheersinstrumenten

Normen Projectorganisatie

Eenduidige en algemeen bekende verdeling van taken en bevoegdheden Voldoende disciplines betrokken

Budget

Budget vastgelegd Onderdeel jaarlijks P&C cyclus

Informatie en

Gebruik van handboek en infomap voor projecten

communicatie

Communicatiestrategie in plan vastgelegd Toegesneden op doelgroepen

Planning & Control

Projectopdracht expliciet vastgesteld Doel, reikwijdte, tijd, middelen, deelnemers, risico's gedefinieerd Beslismomenten en mijlpalen met producten aangegeven Initiatief-, programma-, ontwerpen realisatiefase herkenbaar Rapportage-, bespreek en beslismomenten bekend

Pagina 5


Elementen

Normen Kwaliteitsborging

Kwaliteitseisen projectresultaat beschreven en vastgelegd Risico's en beheersmaatregelen in beeld Werken volgens plan-do-act-check methode Kwaliteitsniveau medewerkers en projectleiding geborgd (selectie, training en opleiding) Monitoring inhoud en proces Rapportage bij afwijking van inhoud, tijd of kosten is aangegeven

Politiek en bestuur

Rol, positie raad en

Projectopdracht door B&W vastgesteld

college

Bespreek- en beslismomenten bekend Mandatering geregeld raad fungeert kaderstellend en controlerend, in aansluiting bij projectfase

Cultuur

Aantoonbare belangstelling raad voor projectvoortgang Tijdige en actieve informatievoorziening aan de raad door college

Organisatie

Besluitvorming

Beslismomenten in verschillende fasen bepaald

Verantwoordelijk-

Relatie tussen bestuurlijke verantwoordelijkheid,

heden

lijnverantwoordelijkheid en projectverantwoordelijkheid helder

Bevoegdheden

Bevoegdheden in lijnverantwoordelijkheid en projectverantwoordelijkheid helder

Rol/rolneming

Rolverwachtingen gedeeld

Cultuur

Doel- en resultaatgericht

Gedrag

Afsprakencultuur Commitment aan project en werkorganisatie Situationeel handelend Samenwerkingsgericht

Externe omgeving

Werkrelaties

Verwachtingen bijdragen externe werkrelaties gedefinieerd Betrokkenheid en positie doelgroepen gedefinieerd

Externe

Transparant voor burger

communicatie

Zoals in paragraaf 3.1 van hoofdstuk 3 wordt aangegeven, is dit kader in de loop van het onderzoek in aangepaste vorm gebruikt. De aanpassing komt voort uit inzichten die tijdens het onderzoek zijn opgedaan.

1.6 Opzet rapportage In het volgende hoofdstuk geven we een algemeen en globaal beeld van grote projecten in de gemeente Apeldoorn. De vragen van de rekenkamercommissie die daarop betrekking hebben, worden beantwoord. Verder gaat hoofdstuk 2 in op de kaderstelling voor grote projecten in de gemeente.

Pagina 6


Daarbij komen niet alleen de kaders die zijn ontwikkeld aan bod, maar wordt eveneens ingegaan op de kaders die worden gehanteerd in de concrete projecten. Voor de beantwoording van de vragen die betrekking hebben op de feitelijke gang van zaken in Apeldoorn baseren we ons op de informatie uit de quick scan. In hoofdstuk 3 presenteren we de bevindingen vanuit de onderzochte projecten. In dat hoofdstuk komen de ook overige vragen van de rekenkamercommissie aan bod. Het rapport wordt afgesloten met een slotbeschouwing. De conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in een separaat document: het bestuurlijk rapport dat door de rekenkamercommissie is opgesteld. Zoals is aangegeven, is het onderzoek gebaseerd op gesprekken met betrokken personen en op analyse van dossiers die zijn aangereikt. Alle geraadpleegde bronnen zijn in het Bijlagenboek opgenomen en zijn traceerbaar. Daarom is voor de leesbaarheid van het rapport het aantal bronverwijzingen en voetnoten beperkt gehouden. Het Bijlagenboek bevat tevens de uitgebreide beschrijvingen van de 12 onderzochte casus. Voor een gedetailleerde beschrijving van de procesgang in de bestudeerde projecten verwijzen we dan ook naar het Bijlagenboek. Het onderzoek is uitgevoerd door KplusV organisatieadvies: drs. A.M. (Anne-Marie) Bruggert; drs. M.C. (Martijn) Mussche; dr. H.P. (Henry) Potman.

Pagina 7


2

Grote projecten in Apeldoorn 2.1 Reikwijdte In deze paragraaf geven we aan wat in de Apeldoornse context de grote projecten zijn. De vragen van de rekenkamercommissie die in deze paragraaf aan de orde komen, luiden: wanneer is iets een (groot) project, hoe wordt een project gedefinieerd? hoeveel (grote) projecten heeft Apeldoorn jaarlijks in uitvoering verdeeld naar inhoudelijke kenmerken zoals infrastructuur, woningbouw, sociale of interne projecten en financiële omvang (globale inventarisatie)?

2.1.1 Grote projecten Wanneer is iets een (groot) project, hoe wordt een project gedefinieerd? De projectvorm is een zeer gangbare manier van organiseren in de gemeente Apeldoorn. Er wordt in de gemeente niet een eenduidige definitie voor grote projecten gehanteerd. Wel is er een duidelijke context voor grote projecten. Binnen de gemeente worden onderkend: dashboardonderwerpen, majeure dossiers, BROA projecten en overige projecten.

3

Dashboardonderwerpen Het college benoemt sinds 2005 jaarlijks dashboardonderwerpen. Dit zijn projecten, programma's of ontwikkelingen waar extra aandacht voor bestuurlijke afstemming is vereist. Niet alle onderwerpen van het dashboard zijn projecten; een aantal onderwerpen is eerder te karakteriseren als programma´s (bijvoorbeeld 'versnelling woningbouwproductie' of 'duurzaamheid'). Of een project wordt opgenomen op het dashboard wordt politiek-bestuurlijk bepaald in het college. Het college is leidend; de raad is volgend hierin. In 2006 is de functie van het dashboard als volgt omschreven: geen sturingsinstrument, maar een informatief document gericht op het college. De rapportage wordt tevens gebruikt voor informatie aan de raad. Daarmee geeft het college invulling aan de actieve informatieplicht. Over de voortgang en ontwikkelingen van de dashboardonderwerpen wordt 3 keer per jaar gerapporteerd. De onderwerpen zijn herkenbaar in de begroting. Een eerste tussenrapportage verschijnt in mei/juni van een jaar. De tweede tussenrapportage wordt in oktober opgeleverd. De eindrapportage maakt onderdeel uit van het jaarverslag dat in april van het volgende boekjaar wordt verzonden aan de raad. Jaarlijks besluit het college over de lijst van dashboardonderwerpen. Afwegingen bij de samenstelling van de lijst zijn: de mate waarin een onderwerp bestuurlijke prioriteit heeft. Dit kan voortvloeien uit het bestuursakkoord, maar ook uit het feit dat meerdere (project-)wethouders en/of vakdiensten bij het onderwerp betrokken zijn, waardoor extra aandacht voor de onderlinge afstemming is vereist; of het onderwerp of project moeizaam of maar ten dele van de grond komt; of er sprake zal zijn van zodanige vertragingen, dat het onderwerp of project niet in het begrotingsjaar dan wel de collegeperiode kan worden afgerond; in hoeverre sprake is van (nieuwe) financiële risico's of nadelen van ten minste € 1.000.000 voor de gemeentelijke begroting.

3

Deze typeringen hebben elk een eigen invalshoek en sluiten elkaar niet uit. Bijvoorbeeld: een BROA-project kan tevens een dashboardonderwerp zijn. Pagina 8


Het dashboard geeft het college de mogelijkheid te beoordelen of de onderwerpen en projecten in control zijn. In control betekent een positief antwoord op de volgende vragen: heeft de dienst tussentijds voldoende geïnformeerd? is bij ingrijpende ontwikkeling tijdig voldaan aan de actieve informatieplicht aan de raad? zijn de risico's tijdig onderkend en is daar vervolgens voldoende op gestuurd? is, indien nodig, (tijdig) initiatief ondernomen om een al dan niet ingrijpende beleidswijziging in te zetten? Rapportage Dashboardonderwerpen Tot 2006 werd er onderscheid gemaakt tussen de collegerapportage en de raadsrapportage. Met ingang van 2007 is dit onderscheid vervallen. De raad krijgt nu dezelfde informatie als het college over het dashboard. De kleurcodering die in de rapportages wordt gehanteerd is vanaf 2007 vereenvoudigd. De referentie aan de kaders is minder expliciet herkenbaar in de codering. Het werken met één rapportage voor college en raad maakt dat de portefeuillehouders hun bestuurlijke en politieke afweging combineren. Tot 2007

Na 2007

Geen relevante bijstelling van afspraak of risico

groen geen probleem

Herziene afspraak of risico, die binnen de kaders van het college blijft

geel aandacht vereist

Herziene afspraak of risico die valt buiten het kader van het college (dienst- of projectplan) maar binnen de kaders van de raad

oranje

Bijstelling van een afspraak of risico, die tevens relevant is voor de raad & de informatie valt onder de actieve informatieplicht

blauw probleem

De indruk is dat de reikwijdte van de code groen geleidelijk is vergroot. Waar tot 2007 de kleur groen was gereserveerd voor een situatie zonder relevante bijstelling van afspraak of risico, lijkt deze na 2007 ook een herziene afspraak of risico, binnen de kaders van het college of raad te omvatten. In de eerste Tussenrapportage (Turap) 2007 wordt de opheffing van het verschil tussen raadsrapportage en collegerapportage toegelicht. Vanaf 2007 geeft de code geel e

'aandacht vereist' aan, vanaf de 2 Turap 2007 betekent geel 'aandacht vereist van de raad'. Met deze definitie wordt de referentie aan verschuiving in kaders of risico minder eenduidig. We illustreren dit met een paar voorbeelden. e

e

Bij het project Zuidbroek is in de 1 en 2 Turap van 2008 sprake van groene codes op de aspecten prestatie, tijd, geld. In de interne Turaps van de dienst wordt echter de kleur geel gehanteerd op die aspecten. Binnen de dienst geldt 'aandacht vereist', maar de formele bestuurlijke communicatie is 'geen probleem'. Bij het project Omnizorg krijgt de ambtelijke projectleiding voorjaar 2007 zicht op een vertraging van de bouw met 1 of 2 maanden. Dit wordt besproken maar er wordt besloten dit e

nog niet te melden in de 1 Turap 2007 omdat de omvang nog onzeker is. De code blijft groen, terwijl vrijwel zeker is dat de planning niet gehaald gaat worden.

Pagina 9


De kleurenindicaties kunnen gaan afwijken van die welke binnen de diensten of projecten worden gehanteerd, doordat de gemeentesecretaris en concerncontroller de dienstrapportages met de betrokken directeuren en dienstcontrollers bespreken. Daarin kan worden geconcludeerd dat er redenen zijn om de kleuren aan te passen, omdat een kleurstelling niet met een ontwikkeling spoort. Zware dossiers In vervolg op het Raadsonderzoek naar de gang van zaken rond Reesink heeft het college maatregelen genomen in vervolg op de aanbevelingen 'verantwoordelijkheden college bij zware 4

dossiers' en 'sturing college' . Er zijn specifieke afspraken gemaakt over zware dossiers of projecten (zie ook paragraaf 2.2.1). Een dossier (i.c. een project) is zwaar als zich meerdere van de volgende aspecten voordoen: er zijn grote belangen mee gemoeid, het gaat om veel geld, een voor Apeldoorn belangrijke beslissing, grote belangen voor een externe partij, grote bestuurlijke belangen; het afbreukrisico is groot. Dit als gevolg van een financieel gat, juridische procedures, technische of inhoudelijke complexiteit. Ook politieke gevoeligheid kan leiden tot afbreukrisico; de organisatie is complex. Er zijn veel gemeentelijke afdelingen betrokken en soms veel externe partijen betrokken. Begin 2008 heeft het college vier projecten als zwaar benoemd: De Haere, Triënnale, Regionaal bedrijventerrein (inclusief AGOVV-stadion) en Reesink. Deze zware dossiers worden in de rapportages als dashboardonderwerpen behandeld. De gemeentesecretaris heeft de opdracht gekregen om een audit voor deze dossiers uit te voeren over de inrichting van de projecten in relatie tot de aanbevelingen van Reesink. Kern van de verbeteringen is inhoudelijk een scherper zicht op de risico's en een nadrukkelijker betrokkenheid van de gemeentesecretaris in de control van het project. De overige aanbevelingen moeten primair in de driehoek wethouder-opdrachtgevend directeur/afdelingshoofd-projectleider worden ingevuld. Gesprekspartners in dit rekenkameronderzoek (zowel ambtelijke medewerkers als raadsleden) gaven aan geen zicht te hebben op de stand van zaken van de implementatie van de algemene aanbevelingen van het Reesink-onderzoek voor de wijze van omgaan met grote projecten in Apeldoorn. BROA projecten Een derde categorie projecten met politiek-bestuurlijke betekenis betreft de projecten die worden gefinancierd uit de Bestemmingsreserve Ontwikkeling Apeldoorn of te wel de BROA projecten. Vanuit de BROA worden investeringsbijdragen gefinancierd. Inhoudelijk vormt het Meerjaren Ontwikkelingsprogramma (MOP) Apeldoorn de basis voor de projecten. In het MOP zijn de gemeentelijke ambities op de wat langere termijn vastgelegd. Deze worden uitgewerkt in ontwikkelprogramma's die vervolgens bestaan uit ontwikkelprojecten. De projecten worden onderverdeeld in een A en B categorie. A-projecten worden uitgevoerd, B-projecten staan in de parkeerstand. Op het moment dat ze voldoen aan de eisen (bijvoorbeeld bijdragen van derden, toename in BROA ruimte als gevolg van overdracht van winsten uit het Grondbedrijf) wordt de raad voorgesteld om het project in uitvoering te nemen. In de meerjarenprogrammabegroting 2008-2011 worden met BROA financiering 51 A-projecten uitgevoerd met een totale omvang van € 35,3 miljoen.

4

Collegebesluit, vergadering 21 januari 2008. Pagina 10


Overige projecten De vorm projectmatig werken wordt in de organisatie veel toegepast. Daarbij gelden geen uniforme criteria en aanpak. Grote projecten in Apeldoorn: Reflectie Hoewel er voor grote projecten geen specifieke criteria worden aangehouden in Apeldoorn, kunnen op grond van de gesprekken in het kader van dit onderzoek de volgende criteria worden onderkend:

5

een niet-routinematig, grootschalige en in de tijd begrensde activiteit; een activiteit met substantiële financiële gevolgen en/of aanmerkelijke uitvoeringsrisico's; een activiteit met belangrijke gevolgen voor de lokale samenleving; een activiteit met een in organisatorisch opzicht complex besturings- en uitvoeringsproces; samen leidend tot een (politiek) afbreukrisico.

2.1.2 Aantallen grote projecten Hoeveel (grote) projecten heeft Apeldoorn jaarlijks in uitvoering verdeeld naar inhoudelijke kenmerken zoals infrastructuur, woningbouw, sociale of interne projecten en financiële omvang (globale inventarisatie)? Om indicatie te krijgen van de aantallen grote projecten, haken we aan bij de dashboardonderwerpen. In onderstaand overzicht wordt de ontwikkeling van het aantal Dashboardonderwerpen in de periode 2006-2008 weergegeven. Ook wordt de verdeling van deze onderwerpen over de diensten weergegeven. Tabel 1. Aantal Dashboardonderwerpen 2006 2007 RO

2008

2006

2007

2008

26

13

12

55%

41%

40%

MMO

6

4

4

13%

13%

13%

SAM

10

9

10

21%

28%

33%

4

5

4

9%

16%

13%

2%

3%

0%

30

100%

100%

100%

MID/PD BRW Totaal

1

1

47

32

Ter toelichting: de afname in RO projecten tussen 2006 en 2007 betekent niet dat er minder projecten (c.q. onderwerpen) zijn. Er zijn minder projecten als relevant voor het dashboard bestempeld. Ook is een aantal projecten met grote onderlinge samenhang ineen geschoven. De projecten worden deels gefinancierd uit de BROA, deels uit de reguliere exploitatie. In de Meerjarenprogrammabegroting (MPB) staat voor de BROA projecten aangegeven wat er jaarlijks mag worden uitgegeven en in de periodieke Tussenrapportages (Turaps) worden afwijkingen gemeld. Daarbij worden, indien nodig, begrotingswijzigingen voor BROA actualisatie aangegeven. Er is geen overzicht beschikbaar van de kaderstelling op het vlak van financiën en tijd en de budgettaire aanpassingen (wijzigingen in de kosten of opbrengsten) van de dashboardprojecten. Op basis van de quick scan is een indicatieve weergave gemaakt van de kaderstelling en realisatie in tijd en planning.

5

Criteria sluiten aan op de overwegingen die het college meeneemt bij het vaststellen van de lijst met dashboardonderwerpen. Pagina 11


Tabel 2. Overzicht projecten in quick scan (stand van zaken eind 2008)

Omnisportcentrum Triënnale Omnizorg Zuidbroek Station Noord Station Zuid De Haere Groot Zonnehoeve Osseveld Brinkpark en garage Wmo/HV Dienstverlening Wet Werk en bijstand

Dienst

Aard project

Start budget in mln.€

SAM SAM SAM RO RO RO PD RO RO MMO SAM PD SAM

fysiek n-fysiek fysiek fysiek fysiek fysiek fysiek Fysiek Fysiek Fysiek n-fysiek n-fysiek n-fysiek

62,1 1,5* 10,7 223 22 12 3,8 21 17,5 11,3 34 4 -

Overschrijding / lagere winst Financiën ja nog onbekend ja ja beperkt nee ja ja6 nee nee nee nog onbekend nee

Omvang in mln.€ 6,4 1,5 1,3 >8 n.t.b. (10 hoger) -

Planning gereed

Vertraging

2007 2008 2008 2013 2007 2007 2004 2015 2010 2009 2007 2010 2005

ja nee Ja ja ja ja ja ja Ja ? nee in uitvoering nee

Omvang in jaren 1 0,5 1 >2 1 1 6 >5 ? 0,2 0,2

* Gemeentelijke bijdrage € 1,5 mln; totaal € 5 mln. begroot en € 6,5 mln. realisatie. De bedragen lopen fors uiteen. De gemiddelde financiële omvang van een fysiek project is veel hoger dan de omvang van een niet-fysiek project. Zonder de uitschieters Zuidbroek en Wmo/HV mee te rekenen is het budget van een fysiek project gemiddeld 18 miljoen. Een nietfysiek project is gemiddeld 2 miljoen. Het onderscheid fysiek/niet-fysiek is een alternatieve invalshoek voor de projecten. Bij een fysiek project is sprake van direct aan het project verbonden bouw- of aanlegactiviteiten. Bij een niet-fysiek project worden kaders gesteld voor bouwactiviteiten of is er geen sprake van bouwactiviteiten. Van de dashboardprojecten in 2008 is 43% fysiek van aard en 57% niet-fysiek van aard. Dashboardprojecten 2008 Fysiek Parkeergarage Catharina Amaliapark

Niet fysiek Apeldoorn geeft antwoord

Deltaplan verhardingen

Cultuurverandering

Onderwijshuisvesting 2006-16

Invulling taakstelling gem.

Omnizorgcentrum

Proces oud voor nieuw

Omnisportcentrum

Uitbreiding HBO/WO

Park Berg&Bos

Herijking minimabeleid

Zuidbroek

Modernisering WSW

Kanaalzone

Wet Maatschappelijke Ondersteuning

Herstructurering Zevenhuizen

Regionaal Kompas

Herstructurering Zuid

Pardonregeling

Regionaal bedrijventerrein Apeldoorn Zuid/AGOVV stadion

Triënnale

Binnenstad

Radio Kootwijk

De Haere

Plattelandsontwikkeling Nieuwe wetgeving RO Versnelling woningbouwproductie Duurzaamheid Reesink

6

Voor Groot Zonnehoeve was eerst sprake van een verwacht positief resultaat van € 4,5 miljoen. Dit is later bijgesteld naar € 10 miljoen. Ieder jaar vertraging in de opbrengsten betekent € 2 miljoen minder resultaat (bron: plan van aanpak Groot Zonnehoeve d.d. 10 november 2008). Pagina 12


2.2 Kaderstelling grote projecten In deze paragraaf gaan we zowel in op de wijze waarop in het algemeen er kaderstelling in projecten plaats vindt in Apeldoorn, als op de kaders die de afgelopen jaren binnen Apeldoorn zijn ontwikkeld om tot beter projectmatig werken te komen. Dit zijn kaders die voortkomen uit aanbevelingen van bijvoorbeeld het raadsonderzoek Reesink, maar ook interne maatregelen om projectmatig werken te bevorderen, zoals de cursussen projectmatig werken die binnen de gemeente worden verzorgd. De vragen van de rekenkamercommissie in deze paragraaf worden behandeld, luiden: Hoe is de start en kaderstelling van projecten geregeld? Wanneer is iets een (groot) project, hoe wordt een project gedefinieerd? Wat is de rol hierbij van de raad, college en/of organisatie? Hoe wordt de scope van het project bepaald? Welke criteria gelden er om een projectorganisatie op te starten? Hoe wordt bepaald wie er aan de projectorganisatie deelneemt en waar de projectleiding ligt? Welke kaders en afspraken bestaan er om de sturing en verantwoording van een project vorm te geven, hoe wordt een project (volgens het boekje) georganiseerd en wat zijn de regels ten aanzien van de toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden (opdrachtgevers/opdrachtnemers)? Zijn er bijzondere kaders voor (grote) projecten die samen met externe partijen (publiek private samenwerking) worden uitgevoerd, zo ja welke? Welke afspraken gelden ten aanzien van de Planning & Control van een project?

2.2.1 Reesink-onderzoek De conclusies en aanbevelingen uit het door de raad uitgevoerde onderzoek naar het Reesinkdossier vormen voor Apeldoorn een leidraad voor de beheersing van grote projecten. Terugkijkend op het Reesink-dossier constateerde de Reesink-onderzoekscommissie dat er in dit proces, zeker op cruciale momenten, misverstanden zijn ontstaan en door het college fouten zijn gemaakt. Deze zijn ook veroorzaakt door onvoldoende regie van het college, de ontstane kokervisie bij het college en de botsende karakters van de hoofdrolspelers. Door stapeling hiervan heeft het conflict een grote omvang gekregen. De Reesink-onderzoekscommissie kwam tot de volgende aanbevelingen: 1. Verantwoordelijkheden college bij zware dossiers 'Het college zou maatregelen moeten nemen om de toedeling van taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot zware dossiers te verbeteren. Voor zichzelf moet het college daarmee bewerkstelligen dat de toedeling van taken bij zware dossiers enerzijds voorziet in goede bestuurlijke regie (bijvoorbeeld via het projectwethouderschap), maar dat anderzijds de portefeuillehouder(s) vanuit hun vakgebied volwaardig medeverantwoordelijkheid kunnen dragen. De gemeentesecretaris zou een zodanige toedeling van taken en verantwoordelijkheden in de organisatie moeten vaststellen dat voor zware (dienstoverstijgende) dossiers een samenhangende advisering aan het college en samenhangende uitvoering van het dossier wordt gewaarborgd. Bij een aantal zware dossiers is de gemeentesecretaris rechtstreeks betrokken. Voor zover er een verwijdering plaatsvindt tussen formele verantwoordelijkheden en feitelijke rollen zou dit, zowel binnen het college als de organisatie, tenminste expliciet dienen te worden verhelderd.'

Pagina 13


In de praktijk betekent dit dat wordt voortgegaan op de weg die al bij de dashboardonderwerpen was ingeslagen. 2. Sturing college 'Op zware dossiers zou het college strategisch en inhoudelijk de bestuurlijke sturing moeten versterken en in dat kader de communicatie met externe partners, met de raad en met de media aanmerkelijk moeten verbeteren. De top van de ambtelijke organisatie zou het college hierbij actief en gericht moeten ondersteunen. De ambtelijke top zou zelf binnen de bestuurlijke kaders veel duidelijker regie moeten voeren op de strategische ondersteuning van het college in zware dossiers.' Met de introductie van de dashboardonderwerpen was die nauwe betrokkenheid van collegeleden bij de projecten ook al een feit geworden. 3. Informatieplicht college 'Het college zou moeten zorgen voor verheldering van de wijze waarop het zijn informatieplicht ziet jegens de raad.' Concreet betekende deze aanbeveling dat het college een informatieverordening opstelt. Hierin staat welke soorten informatie de raad wel en niet mag verwachten in een aantal verschillende situaties. Daarnaast wordt in de verordening aangegeven hoe het college hierin gaat voorzien. Deze informatieverordening en een nota actieve informatieplicht zijn in 2006 opgesteld. 4. Controlerende rol raad 'De raad zou zichzelf, wat betreft de controlerende rol, een spiegel moeten voorhouden: moet de raad zijn controlerende rol scherper spelen, minder discussiëren (in deze rol), standpunten scherper verwoorden, beter luisteren naar elkaar (in deze rol), ook naar raadsminderheden, eerder besluiten om voorstellen terug te sturen wegens gebrek aan helderheid, inzichtelijkheid en motivatie?' De Reesink-onderzoekscommissie gaf aan dat de raad zich in meerderheid op cruciale momenten tamelijk volgend had opgesteld ten opzichte van het college. De bovengenoemde aanbeveling werd geconcretiseerd: de aanbeveling hield in dat de raad een protocol zou moeten laten opstellen over zijn controlerende rol (zo mogelijk in samenhang met verhelderingen over zijn volksvertegenwoordigende en kaderstellende rollen). Vervolgens zou de raad dit protocol in 2006 moeten vaststellen. Er is tot op heden geen protocol opgesteld over de controlerende rol van de Raad. Hoewel de informatieverordening en nota over actieve informatieplicht bijdragen aan de controlerende taak van de Raad, de raad heeft zich niet actief uitgesproken over de invulling van de controlerende rol. Raadsleden hebben in dit rekenkameronderzoek aangegeven in hun beleving de raad zich toch nog steeds vooral volgend opstelt. 5. Cultuurverandering 'College en ambtelijke organisatie moeten bij zichzelf te rade gaan in hoeverre de ervaring van het dossier-Reesink dwingt tot een cultuurverandering, waarbij de gemeente ontvankelijk is voor signalen van buiten en binnen het stadhuis. Daarbij geldt ook dat de gemeente doordacht kan wisselen van rol (democratisch representant, dienstverlener, regeltoepasser/handhaver, ontwikkelaar, beheerder en organisator) en daarover open communiceert met burgers en bedrijven.'

Pagina 14


2.2.2 Kaders uit Taskforce Woningbouw Eind 2007 zijn nadere aanbevelingen geformuleerd ter versterking van de beheersing van projecten in Apeldoorn door de Taskforce Woningbouw. De taskforce uit de dienst RO heeft een analyse uitgevoerd over de vertraging van woningbouwprojecten. De eindrapportage is op 10 december 2007 in het college besproken. Het rapport bevat een aantal aanbevelingen. Tijdens het onderzoek zijn wij geen systematisch vervolg op de aanbevelingen tegengekomen. Maar vrijwel alle onderzochte projecten kennen een eerdere startdatum dan eind 2007. In diverse projecten werd al op een wijze gewerkt die past bij de aanbevelingen. Inhoudelijk betekenen de aanbevelingen voor de bestuurlijk-ambtelijke organisatie: een versterkte Planning & Control (planning en voortgang wordt een harde ambitie in plaats van een softe randvoorwaarde); versterk de slagkracht door vermindering van het aantal betrokkenen op ambtelijk niveau: één afdelingsvertegenwoordiger in een project, verantwoordelijk voor afstemming binnen afdeling; versterk positie project: projectmedewerkers brengen oplossingen in plaats van eisen; projectleider als accounthouder die bij ieder extern contact aanwezig is; voorkom het terugkomen op besluitvorming in eerdere fases (nader uit te werken); breng grote projecten en programma's buiten de lijn in projectbureaus; maak gedeelde bestuurlijke verantwoordelijkheid transparanter door één wethouder te belasten met bestuurlijke coördinatie en de bevoegdheid om knopen door te hakken. Er zijn twee extern gerichte aanbevelingen: het accounthouder principe: alle communicatie via projectleider; communiceer direct en helder over de (on-)mogelijke wensen en spreek stakeholders aan op eventuele gebrekkige bouwplanontwikkeling.

2.2.3 Richtlijnen projectmatig werken in Apeldoorn In 2002 is het handboek projectmatig werken vastgesteld door de directeuren van de toenmalige diensten Middelen, GEP, MMO en ROW. Hiermee werden de IPOR fasen geïntroduceerd (het onderscheid van de initiatief, programma, ontwerp en realisatiefase). Om dit handboek meer praktische handen en voeten te geven is binnen de afdeling projectontwikkeling (afgekort PO) van de dienst RO aanvullend een informatiemap 'ontwikkelingsproces en producten PO' ontwikkeld. Deze informatiemap is in mei 2005 definitief in gebruik genomen. Op verzoek van onder meer de directeur Samenleving is in 2005 gestart met de ontwikkeling van een interne website projectmatig werken, om het gebruiksgemak en het beheer van projectmatig werken te verbreden en te vergroten (minder RO specifiek). Vanuit de managementpool zijn trainingen projectmatig werken gegeven, waaraan vanuit enkele diensten is deelgenomen. De website is beschikbaar, maar wordt niet actief onderhouden of uitgedragen in de gemeente. Bij de inleiding van het genoemde handboek staat dat de standaarden geen keurslijf zijn. Er mag van worden afgeweken. De gemeente werkt met een projectmatige aanpak, die bestaat uit drie kernactiviteiten: faseren - het opknippen van een project in logische delen om het project beter beheersbaar te maken (van grof naar fijn);

Pagina 15


beslissen - na afloop van een fase volgt een beslismoment, waarop beslissingen worden genomen over het project (inhoudelijk en over de beheersing van tijd, geld, kwaliteit, informatie, organisatie&communicatie). Daarmee wordt tegelijkertijd een vertrekpunt voor de volgende projectfase(n) gecreëerd; beheersen - ten behoeve van het beheersen van het inhoudelijk proces worden stuurinstrumenten voor tijd, geld, kwaliteit, informatie, organisatie en communicatie ingezet. In de praktijk blijken de handreikingen et cetera handige hulpmiddelen voor projectleiders om op een efficiënte wijze eigen projectplandocumenten te maken. Het zijn ook de projectleiders die vanuit de eigen behoefte aan structurering de standaarden toepassen. Het management stuurt niet uitdrukkelijk op het stringent en in detail toepassen van projectmatig werken. Veel meer is sprake van een gezamenlijk gedragen uitgangspunt op hoofdlijnen; faseren, beslissen, beheersen. In projecten wordt veel mondeling met het management afgestemd en afgesproken, waarbij aanpassingen lang niet altijd worden vastgelegd in projectdocumenten. Het management stuurt op competenties en situationeel handelen. Binnen de diensten RO en MMO is projectmatig werken in documenten uitgewerkt. Bij de andere diensten wordt de projectmatige aanpak minder als leidraad gehanteerd. Er wordt aangegeven dat het in bepaalde gevallen niet werkbaar is om volgens de standaarden te werken, juist omdat de projecten te dynamisch, te afwijkend of te onzeker zijn ten opzichte van reguliere projecten.

2.2.4 Start en kaderstelling Hoe is de start en kaderstelling van grote projecten geregeld? Formeel In het handboek RO (dat een nadere uitwerking vormt van het handboek projectmatig werken 2002) is aangegeven dat een project start na verkenning van een vraag/probleem, waarna een directeur of het MT besluit tot het instellen van een project. Voor besluitvorming over de start van een project is een procedure uitgewerkt, die zich kenmerkt door schriftelijke voorbereiding en besluitvorming op managementniveau op basis van een schriftelijke projectopdracht. Voor deze projectopdracht is een start c.q. fasedocument projecten ontwikkeld waarmee de kaderstelling voor een project wordt geregeld. Dit document heeft de elementen projectfase, projectdoel, beoogd eindresultaat, minimale eisen aan het resultaat, afbakening: wat is het resultaat niet, projectbeheersingselementen tijd en capaciteit, geld, kwaliteit, informatie en communicatie, organisatie en een risicoparagraaf (inclusief afspraken over verantwoordelijkheden). Feitelijk Uit de quick scan van dit onderzoek komt naar voren dat de start van een project langs een 7

aantal routes kan plaatsvinden. Bij alle dashboardonderwerpen c.q. projecten is per definitie sprake van bestuurlijke betrokkenheid. Nieuwe beleidsontwikkelingen of het ontstaan van ruimte voor realisatie van een project (BROA-geld) markeert een ambtelijke geïnitieerde start van een project. Dit in afstemming met de portefeuillehouder. Voorbeelden zijn de invoering van de WMO bij de dienst SAM en de Kanaalzone bij de dienst RO. Politiek geïnitieerde projecten worden geformuleerd of bekrachtigd bij de start van een nieuw college. Bijvoorbeeld duurzaamheid en dienstverlening. In een iets verder verleden (periode 1995-2003) is een aantal projecten gestart die politiek zijn geïnitieerd. Voorbeelden zijn Omnizorg en Omnisportcentrum.

7

In het vervolg spreken we kortheidshalve alleen nog van dashboardprojecten. Pagina 16


Voor projecten die niet voortvloeien uit gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld kleinschalige inbreiding) heeft RO een standaardproces afgesproken. De initiatieven worden beoordeeld door de ambtelijke Projectgroep Plan Initiatief (PPI). Uit de beoordeling volgt of het project al dan niet door de dienst RO wordt opgepakt als project en de initiatieffase wordt gestart. De afdeling I&A (Informatisering en Automatisering) heeft een interne beslisboom afgesproken voor het markeren van een project versus een reguliere klus. Hierin zijn drie criteria leidend: geen routinematig werk, geen gebruik van bestaande technologie of meer dan 16 uur per discipline nodig voor uitvoering. Vervolgens vindt besluitvorming plaats door de verantwoordelijk leidinggevende. Kaderstelling Een uitgewerkte projectopdracht vormt de vastlegging van de afspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Het draagt eraan bij dat een project over te dragen is bij wijzigingen in de projectstructuur. Ook zorgt het voor een concrete formulering van de ambities. Als de ambities expliciet zijn vastgelegd, dan ontstaat vanzelf een bespreekpunt als ze om welke reden dan ook bijgesteld moeten worden. In de dossieranalyse in de quick scan zijn uitgewerkte kaderstellende projectopdrachten in beperkte mate aangetroffen. De startdocumenten die zijn ingezien, zijn vaak gedeeltelijk uitgewerkt. Meeste aandacht gaat uit naar de inhoud van het project. Welke kant moet het uit, welke accenten worden gelegd? Projectbeheersingselementen zijn beperkt uitgewerkt of volgen in een latere fase. De directie van de diensten fungeert in de regel als gedelegeerd opdrachtgever. De opdrachtverlening is veelal niet geformaliseerd. Er worden mondelinge afspraken over gemaakt. Maar een prikkel om de start van een project vast te leggen in een ondertekend document, lijkt te ontbreken. Hoewel uitgebreider dan bij de andere diensten, zijn de start en fasedocumenten ook bij RO niet systematisch uitgewerkt.

2.2.5 De rol van de raad Sinds de dualisering van gemeentebestuur is de betrokkenheid van de raad bij projecten beperkt tot kaderstelling en controle. In het handboek voor projecten van de dienst RO is dit nader uitgewerkt. Van besluitvorming door de raad is sprake als: er volgens formele procedures een besluit door de raad is verplicht, bijvoorbeeld een bestemmingsplan procedure of op grond van de financiële verordening; een project buiten de door de raad vastgestelde kaders treedt, zowel inhoudelijk als financieel. Of als het project strijdigheden met betrekking tot verschillende beleidskaders kent; het college of de raad vindt dat expliciete besluitvorming door de raad nodig is. Dit kan bij bestuurlijk relevante of gevoelige zaken (grote risico's, verplichtingen voor de gemeente, te verwachten maatschappelijke weerstand) het geval zijn. De raad wordt geïnformeerd op eigen verzoek tijdens een presentatie op de politieke markt (PMA) of geconsulteerd (voor advies) op verzoek van het college. De actieve informatieplicht is eind 2006 in een verordening nader uitgewerkt. In algemene zin wordt de raad geïnformeerd over alle zaken die hij nodig heeft om zijn taken te vervullen. Dit geschiedt tijdig, zo volledig mogelijk maar op hoofdlijnen, kort en bondig en gedurende het hele beleidsproces waarvoor kaders zijn afgesproken.

Pagina 17


Twee categorieën zijn nader uitgewerkt: informatie bij ingrijpende gevolgen (niet passend binnen kaders, bij afwezigheid van kaders of een wijziging in de risico's die de gemeente loopt), en informatie voorafgaande aan besluitvorming ten aanzien van privaatrechtelijke rechtshandelingen, het voeren van rechtsgedingen en bezwaarprocedures, voorbereiding van een civiele verdediging of een wijziging ten aanzien van jaarmarkten of gewone marktdagen. De volgende informatiestromen worden hierbij onderscheiden: twee bestuursrapportages op hoofdlijnen, waarin meldingen van (ingrijpende) afwijkingen inzake prestaties (output en maatschappelijke effecten), tijd, risico's en geld. Dit zijn de Tussentijdse rapportages, de Turaps. Het jaarverslag bevat een eindrapportage per dashboardproject; urgente ontwikkelingen waarbij een snelle melding aan de raad nodig is, dit kan mondeling of schriftelijk worden gedaan. Deze ontwikkelingen kunnen betrekking hebben op het risicoprofiel, als op korte termijn een ingrijpend besluit van het college en/of de raad vereist is of er brede maatschappelijke en/of media aandacht is voor een onderwerp; (niet urgente) achtergrondinformatie, die ter kennisname in de leeskamer wordt gelegd. Het collegelid vindt dit nuttige informatie voor de controlerende taak van de raad, terwijl deze zich niet voor de bestuursrapportage leent; rond besluitvorming wordt de raad alleen betrokken bij ingrijpende gevolgen. Hierbij geldt een termijn van 6 weken waarbinnen de raad wensen of bedenkingen kenbaar moet maken; de openbare notulen en besluiten van het college worden wekelijks ter beschikking gesteld. Uit het onderzoek blijkt dat kaderstelling primair beleidsmatig plaatsvindt. Bij het project Wmo valt deze beleidsmatige kaderstelling grotendeels samen met de kaderstelling voor het project. Voor een traject als Groot Zonnehoeve of Omnisportcentrum zijn beleidsmatige kaders voortvloeiend uit de duurzaamheidsambities, parkeernormen, ruimtelijke ambities en woonvisie leidend ten opzichte van de nadere invulling van het project binnen de financiële kaders of de planningskaders. In gesprekken met de raadsleden werd bevestigd dat de kaders ruimte laten voor invulling en het college met een groot ambitieniveau vertrekt. De gemeente in haar positie als marktpartij heeft een beperkt kader voor de realisering van de ambities. Dit ter bevordering van de sobere doelmatigheid en de maximale realisatie van ambities.

2.2.6 Projectorganisatie Welke afwegingen zijn er om een projectorganisatie op te starten? Binnen Apeldoorn worden projecten dicht op of in de reguliere lijnorganisatie georganiseerd. Dit is een bewust gekozen organisatorisch uitgangspunt dat aansluit bij de organisatieontwikkeling die rond 2004 is ingezet, waarbij de lijn is gekozen als ‘meta-ordeningsprincipe’. Dat betekent dat er geen aparte projectorganisaties worden opgestart. Projectleiders en leden van teams blijven deel uit maken van de lijn. Er worden binnen de lijnorganisaties projectteams gevormd op basis van inzichten omtrent de benodigde disciplines die bij de projectleiders en/of opdrachtgevers leven. De diensten binnen de gemeente Apeldoorn maken volgens de geïnterviewde personen een rationele afweging om een projectorganisatie op te starten. Er is geen lijst vastgelegd met criteria om te bepalen in welke gevallen een projectorganisatie moet worden opgezet. Uit gesprekken in dit onderzoek kunnen de volgende afwegingen worden afgeleid: voldoet de activiteit aan de reguliere 'technische' criteria voor een projectmatige aanpak? Is het een unieke, complexe, multidisciplinair uit te voeren en in de tijd begrensde activiteit met een afgebakend einddoel?

Pagina 18


zijn er praktische overwegingen om te kiezen voor een projectmatige aanpak? Een element dat in de praktijk een rol speelt is de noodzaak van het beschikbaar maken van mensen, middelen en managementcapaciteit zodat de processen in de lijnorganisatie gewoon kunnen doorlopen. Sommige activiteiten zijn praktisch gezien moeilijker in de lijn te organiseren; is bewustwording en extern draagvlak belangrijk? Voor een project als de implementatie van de WMO heeft de positionering als project bijgedragen aan draagvlak; is er sprake van een politiek relevante bundeling van activiteiten? Instelling van een projectorganisatie is een managementafweging door de directie van een dienst. Binnen de dienst RO wordt bijna per definitie projectmatig gewerkt. Dit volgt uit de aard van (de producten van) de dienst. Een projectmatige aanpak past bij de realisatie van ruimtelijke ontwikkelingen. Bij andere diensten is sprake van een meer expliciete afweging. Een aantal diensten (RO, MMO, SAM) werkt volgens de IPOR-systematiek zoals die door adviseurs van Twijnstra Gudde is aangereikt. Het accent in de organisatie ligt echter op de lijnorganisatie: de 'beleidslijn' is leidend. Een dienst heeft het initiatief en heeft zowel de aansturing via de directeur als de projectleider. De projectleider gaat na welke disciplines en personen nodig zijn om het project op de rol te krijgen en vormt met die personen een projectteam. Dat resultaat wordt gesanctioneerd door de directeuren. De gang van zaken rond Omnisport is een voorbeeld van positionering van het project bij de dienst waar in eerste instantie het accent van het project ligt (Sportaccommodatie in de dienst Samenleving), terwijl het project belangrijke kenmerken heeft van andere diensten (zoals de kenmerken stedelijke ontwikkeling, verkeer en openbare ruimte, detailhandelbeleid). Omwille van onder meer integraliteit van contractvorming met bouwer, exploitant en ontwikkelaar is de gebiedsontwikkeling overgedragen naar de dienst Samenleving (SAM). De Haere, ondergebracht bij de Publieksdienst, is ook een voorbeeld van een project dat in de dienst RO (en eventueel in MMO) een plek had kunnen krijgen. Er zijn andere dan inhoudelijke overwegingen gehanteerd bij de toedeling van het project De Haere. Een aantal projecten wordt volledig binnen één dienst uitgevoerd, zoals de projecten op het vlak van sociale zekerheid en zorg (dienst SAM). Op collegeniveau worden sinds 2002 projectwethouders aangewezen en wordt er sinds het collegeprogramma van 2006 onderscheid gemaakt tussen vakwethouders, projectwethouders en gebiedswethouders. Een projectwethouder kan tevens verantwoordelijk zijn voor de bestuurlijke coördinatie van een programmadoel (bijvoorbeeld woningbouw) dat moet worden gerealiseerd via andere projecten (de zgn. bouwontwikkelingsprojecten) die weer onder verantwoordelijkheid van andere wethouders vallen. Bij de vorming van het huidige college in 2006 is er voor gekozen fysieke ontwikkelingsprojecten niet te concentreren bij één projectwethouder, maar te verdelen over meerdere collegeleden.

2.2.7 Sturing en verantwoording Welke kaders en afspraken bestaan er om de sturing en verantwoording van een project vorm te geven, hoe wordt een project (volgens het boekje) georganiseerd en wat zijn de regels ten aanzien van de toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden (opdrachtgevers/opdrachtnemers)?

Pagina 19


Een aantal diensten kent handreikingen en handleidingen (die vormen dus 'het boekje' uit bovenstaande vraag). Deze worden in een aantal projecten gebruikt bij de projectopzet, maar spelen vervolgens een beperkte rol. Binnen de dienst RO geldt IPOR als leidraad en wordt er gebruik gemaakt van een uitgebreid systeem van dienstinterne tussenrapportages. Bij de andere diensten wordt minder strak vastgehouden aan de IPOR-systematiek en wordt er meer in de geest van IPOR gewerkt. De startdocumenten zijn verschillend van inhoud, opzet en kwaliteit. In sommige gevallen lijkt pas gaandeweg bepaald te worden dat het een project betreft. De noodzaak van starten fasedocumenten wordt door het management verschillend beleefd. De meest uitgebreide voorbeelden zijn te vinden bij de RO-projecten. Soms zijn er geen interne fasedocumenten, maar wel externe documenten die het begin van een fase inluiden zoals de Kadernota Wmo of het aanbestedingsdocument voor de Wmo. Voor alle diensten is de verantwoording door de tussenrapportages in het kader van de Planning & Controlcyclus veel belangrijker geworden. Deze rapportages worden sinds 2004 voor alle dashboardonderwerpen consequent gehanteerd. Er worden niet aparte regels / kaders gehanteerd voor toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en er vindt maar beperkt vastlegging plaats. Het accent in de gemeente ligt op de lijnverantwoordelijkheden. Binnen de lijnorganisatie worden de projectverantwoordelijkheden toegedeeld. Het opdrachtgeverschap ligt in de lijn. Het opdrachtnemerschap wordt binnen de zelfde lijn, binnen dezelfde dienst gesitueerd. Binnen de lijn kan de reguliere mandateringsregeling worden gehanteerd; er is geen aparte projectmandatering. Deze werkwijze sluit aan bij de organisatieontwikkeling binnen de gemeente. Er vindt dus geen overdracht van bevoegdheden plaats uit de lijn naar de projectleiders. Wel is het accounthouderschap in externe contacten (een les uit het raadsonderzoek Reesink) geïmplementeerd. De projectleiders hebben beperkt ruimte om beslissingen te nemen in geval van strijdige kaders (vaak vakdisciplinair of sectoraal). Uit gesprekken in dit onderzoek blijkt sectorale kaders die niet aansluiten bij de inhoudelijke wensen in een project, er toe kunnen leiden dat vertraging in de voorgang van projecten optreden, doordat er geen oplossingen in het project los van de sectorale inzet kunnen worden gekozen.

2.2.8 Beheersing projectmatig werken in Apeldoorn De periodieke rapportages aan college en raad impliceren dat iedere projectleider zich periodiek moet bezinnen over de feitelijke ontwikkelingen ten opzichte van de planning en kaderstelling. Binnen RO heeft het systeem van monitoren de afgelopen 3 jaar een stevige kwaliteitsverbetering ondergaan. Ieder project wordt langs vier lijnen onderzocht. De tijdsplanning wordt per deelproject gevolgd, de productie (inhoudelijke prestatie), het financieel overzicht (gesplitst in een aantal kosten en opbrengsten) en de risico's. De risico's worden per deelproject in beeld gebracht. Er worden 13 veelvoorkomende risico's onderkend, die worden geanalyseerd naar hun effect op tijd, financiën en prestatie. De rapportage wordt doorgesproken met de verantwoordelijke manager en wethouder en vormt de basis voor de aansturing. Andere diensten hebben een systematiek die minder uitgebreid is dan die van RO. Binnen de diensten MMO en SAM bestaan er dienstrapportages naast de Turaps aan het college. De projectleiding OR van MMO werkt voorts met een Business Balanced Score Card.

Pagina 20


2.2.9 Werken met externe partijen Zijn er bijzondere kaders voor (grote) projecten die samen met externe partijen (publiek private samenwerking) worden uitgevoerd, zo ja welke? Bijzondere kaders vloeien voort uit de gemeentewet. Voornemens van het college tot het aangaan van verplichtingen met private partijen moeten aan de raad worden voorgelegd (zie ook de verordening actieve informatieplicht). Samenwerking met externe partijen wordt in overeenkomsten (contracten, convenanten) vastgelegd. Uit de bestudeerde dossiers ontstaat de indruk dat de resultaten van de onderhandelingen met externen en de daaruit volgende afspraken in de regel worden vastgelegd in zorgvuldig voorbereide contracten. In deze contracten wordt onder meer de financiële risicoverdeling geregeld. Andere kaders zijn niet aangetroffen. Deze kaders zijn overigens niet kenmerkend voor projecten, maar gelden voor al het handelen van de gemeente.

2.2.10 Planning & Control Welke afspraken gelden ten aanzien van de Planning & Control van een project? In de huidige systematiek wordt vier keer per jaar op systematische wijze gekeken naar de projecten. Bij de opstelling van de begroting (actualisatie jaarplanning, financiële kader en e

e

prestatieverwachting), de 1 en 2 Turap en het jaarverslag. In de laatste drie stukken wordt met de kleurcodes aangegeven in welke mate men blijft binnen de afspraken rondom tijd, prestatie en financiën en de mate waarin er risico's manifest zijn. Met deze stukken worden college en raad periodiek geïnformeerd. Het systeem is in principe gelijkluidend voor alle projecten, programma's en onderwerpen die tot het dashboard behoren. Sinds 2007 ontvangt de raad dezelfde Turap als het college, eerder was er nog een onderscheid in informatieverstrekking. De voorbereiding van de Turaps is een verantwoordelijkheid van het ambtelijk management. De rapportages worden afgestemd met de betrokken portefeuillehouders. De gemeentesecretaris en concerncontroller bespreken de dienstrapportages en dienstplannen alvorens deze worden verwerkt in de concernrapportages. Onder de Turaps ligt een intern rapportagesysteem. De Turaps geven een beknopte samenvatting van de stand van zaken en vormen een signaalsysteem waarmee afwijkingen van een bepaalde omvang worden gemeld. In de 'Nota actieve informatieplicht' is vastgelegd dat de raad een raadsvoorstel met onderliggend collegebesluit ontvangt als de door de raad gestelde kaders in het geding zijn. Hiervan is volgens de nota in ieder geval sprake bij ingrijpende afwijkingen ten aanzien van de aspecten prestatie, tijd, geld en risico´s. In de 'Richtlijn begrotingswijzigingen en rapportage financiële afwijkingen' is vastgelegd bij welke mate van afwijking een raadsbesluit wordt gevraagd. Een aantal projecten kent daarnaast formeel besluitvorming per fase. Per fase wordt een fasedocument opgesteld, waarmee de kaders voor de komende fase worden geconcretiseerd en op bestuurlijk (dan wel managementniveau) worden vastgesteld. Per project wordt het besluitvormend niveau vastgelegd. Besluitvorming door de raad is alleen aan de orde indien er volgens formele procedures door de raad een besluit door de raad verplicht is, het project buiten de door de raad gestelde kaders treedt of het college of de raad dat wenselijk vinden. De fasedocumenten staan los van de reguliere P&C cyclus. Besluitvorming in de P&C cyclus kan het fase document ook niet vervangen.

Pagina 21


Aan de grote projecten met financiële consequenties is een projectcontroller uit de afdeling FPC van de betreffende dienst verbonden.

2.2.11 Apeldoornse kaders De kaders die in Apeldoorn zijn opgesteld bij verschillende gelegenheden (onderzoek Reesink, Taskforce Woningbouw, besluit om te werken met Dashboardonderwerpen, gemeentebreed opzetten van een training projectmatig werken, opstellen van handleidingen en handreikingen in de verschillende diensten) bevatten alle onderwerpen die ook in de literatuur over projectmatig werken in de overheidscontext van belang worden geacht. Allerlei aspecten worden wel op de een of andere wijze getackeld: kaderstelling door de gemeenteraad; rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie; verantwoordelijkheidstoedeling; inzet van beheersinstrumentarium; planning & control; positie van het project in de organisatie (al dan niet buiten de lijnorganisatie); positie van de projectleider intern en extern; eenduidigheid in externe communicatie. Daarmee is er in Apeldoorn een redelijk dekkend geheel van kaders op papier gezet. In hoofdstuk 3 zullen we vanuit het rekenkameronderzoek nog een aantal onderwerpen toevoegen of toespitsen. De kaders in de gemeentelijke organisatie refereren niet aan elkaar; ze zijn min of meer los van elkaar, vanuit een specifieke behoefte, type product of omstandigheid door de diensten zelfstandig geformuleerd of ontwikkeld. Projectleiders en andere initiatiefnemers kunnen of moeten daardoor bij de start van een project putten uit de verschillende kaders. Maar men richt zich in eerste instantie op het kader dat binnen de eigen dienst is ontwikkeld. RO heeft zijn handreiking, MMO zijn handboek en SAM richt zich op de IPOR-systematiek. Daarnaast zijn er spelregels bij I&A projecten. Er zijn naast de reguliere rapporterings- en budgetteringsrichtlijnen geen centrale kaders. Dat past bij het organisatie-uitgangspunt In de gemeente Apeldoorn dat de lijn leidend is. Als gevolg daarvan is er op dienstniveau sprake van autonomie voor kaderstelling op het gebied van interne (afdelings- en project-)rapportages. Bij de dienst ligt ook het zwaartepunt van de controlfunctie. Projectleiders van de verschillende diensten lijken zich bij de start van projecten niet expliciet op elkaar te oriënteren en van elkaar te leren bij de projectopzet. Wel zijn er informele contacten tussen projectleiders van verschillende diensten. Deze hangen af van persoonlijke initiatieven. De grote projecten zijn voor projectmatig werken nadrukkelijk in beeld in de gemeente. De deelname van medewerkers aan de interne trainingen en vervolgcursussen is verschillend per dienst, zonder dat hierin een duidelijke lijn valt te ontdekken van diensten waarvoor de trainingen meer of minder van toepassing zou zijn. Voor de inrichting van de projecten, de projectorganisatie en de planning is de aard van de projecten en zijn de beoogde projectdoelen en de omgeving van doorslaggevend belang. Veel meer dan beheersmatige aspecten speelt die inhoud een rol: wat is nodig om het doel te realiseren, welke partijen zijn daarvoor nodig, welke stappen moeten daarvoor worden gezet?

Pagina 22


De kennis en ervaring van de projectleiders en andere initiatiefnemers zijn daarvoor belangrijker dan de ontwikkelde kaders. Projectplannen worden wel 'volgens het boekje' opgesteld, maar verdwijnen als leidend kader tijdens de projecten grotendeels uit beeld.

Pagina 23


3

Bevindingen grote projecten 3.1 Inleiding In het Bijlagenboek van dit rekenkameronderzoek staan vier projecten uitgebreid beschreven en zijn nog eens acht projecten kort beschreven in het kader van de quick scan. Zoals aangegeven is voor de quick scan alleen gebruik gemaakt van de dossiers die vanuit de diensten in december 2008 zijn aangeleverd aan de secretaris van de rekenkamercommissie. Voor de vier projecten die nader zijn onderzocht zijn interviews gehouden. In de loop van het onderzoek kwamen accenten in de bevindingen naar voren die niet of ten dele waren opgenomen in het normenkader uit hoofdstuk 1. Deze accenten betreffen: de ambities en complexiteit van grote projecten, voorbereiding van projecten en risicomanagement in projecten. Deze worden toegevoegd aan de weergave van de bevindingen in dit hoofdstuk. Na de beschrijving van de vier nader onderzochte projecten worden de bevindingen achtereenvolgens gepresenteerd: kenmerken en complexiteit van grote projecten; politiek en bestuur: ambities, cultuur, rollen, communicatie en besluitvorming; organisatie: inrichting, rollen en cultuur; beheersinstrumenten: projectorganisatie, projectmanagement, risicomanagement, planning&control; omgeving: omgaan met externe partijen en communicatie. In de volgende paragraaf geven we eerst de belangrijkste bevindingen uit de vier nader onderzochte projecten weer. Vervolgens gaan we in de in de daarop volgende paragrafen in op de aspecten uit het bovenstaande normenkader. Daarbij maken we niet alleen gebruik van de inzichten uit de vier grote projecten die nader zijn onderzocht, maar betrekken we ook de inzichten uit de andere projecten, uit de quick scan. Elke paragraaf starten we met een korte schets van het perspectief dat we als onderzoekers aan het normenkader uit paragraaf 1.3 hebben ontleend. In dit hoofdstuk komen de onderwerpen van de deelvragen van de tweede onderzoeksvraag aan de orde: start en besluitvorming; organisatie; projectplanning; uitvoering: tijd en geld; rolneming; omgaan met externe partijen; planning en control. .

3.2 Bevindingen projecten Vier grote projecten in Apeldoorn zijn nader onderzocht: herinrichting en sanering van het woonwagencentrum De Haere; realisatie van het Omnisportcentrum op De Voorwaarts; invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning; gebiedsontwikkeling Groot Zonnehoeve. In deze paragraaf wordt de gang van zaken rond deze projecten kort beschreven. Een uitgebreide beschrijving is opgenomen in het Bijlagenboek. Pagina 24


3.2.1 De Haere Recente luchtfoto's van het woonwagencentrum De Haere laten zien dat dit terrein een geheel andere inrichting heeft dan zes jaar geleden kon worden waargenomen. Ook op de grond zien we dat de gemeente forse slagen heeft gemaakt in de herinrichting van het centrum. Het traject van herinrichting bestaat uit twee perioden. De eerste periode van 1998 tot 2002 waarin de herinrichting niet als een project werd opgepakt en aangestuurd en de tweede, vanaf eind 2002 tot heden, wanneer een projectplan wordt gemaakt en vervolgens de uitvoering van de herinrichting en sanering als project wordt aangestuurd. Dit rekenkameronderzoek richt zich op beide delen. In het eerste deel werd het inhoudelijk ontwerp gemaakt, dat doorwerkt in de realisatie in het tweede deel. 1998 -2002 In het eerste deel werd de herinrichting ambtelijk in kleine kring met de dekking van één wethouder opgepakt. Het accent lag op de inhoud: het maken van het ruimtelijk plan voor de herinrichting en wordt een budget ter beschikking gesteld. Er was geen systematische aandacht voor de beheersaspecten tijd, geld, en risico's. Er ontbrak daarnaast niet alleen een uitvoeringsanalyse met daarin aandacht voor wensen, verwachtingen en belangen van de doelgroepen en mogelijke risico’s, ook waren diverse uitvoeringskosten niet in beeld (waaronder afvoerkosten van grond). Er werd wel met de doelgroep gecommuniceerd over de plannen, maar er is niet gewerkt aan draagvlak voor de plannen die van steun kan zijn bij de uitvoering. De herinrichting was een beleidsprobleem van de gemeente. De bewoners waren geen mede-eigenaar van het probleem; zij hadden niet gevraagd om het herinrichting. Toen concreter werd wat de plannen van de gemeente inhielden, kwamen zij in verzet. In deze periode is wel duidelijk geworden wat moest worden gerealiseerd, maar niet hoe dat moest gebeuren, rekening houdend met kenmerken van de doelgroep. 2002-2008 Vanaf 2002 is ingezien dat de aanpak tot dan toe niet goed functioneerde. Er is toen besloten tot een doorstart met een meer projectmatige aanpak van de uitvoering van de herinrichting en 8

sanering. Er is een projectplan geschreven en bestuurlijke aansturing wordt vorm gegeven. Het projectplan behelsde de realisatie van de plannen en ontwerpen die eerder waren gemaakt. De bijgestelde aanpak is in de gemeenteraad besproken en er zijn besluiten over het krediet genomen. Vrijwel tegelijkertijd veranderde het project van karakter. Van een ruimtelijk inrichtingsvraagstuk werd het in 2003 ook een vraagstuk van openbare orde en veiligheid door de wijze van verzet van delen van de doelgroep. De keuze die toen werd gemaakt om via minnelijke weg te opereren is ingegeven door overwegingen van openbare orde en veiligheid en had consequenties voor de wijze van opereren van partijen en de mogelijkheden voor de gemeente om stappen te zetten in de uitvoering van de herinrichtingsplannen: langdurige onderhandelingen om er in den minne uit te komen.

8

In de fase van hoor- en wederhoor van dit onderzoek is aangegeven dat binnen de gemeentelijke organisatie wordt gesproken van een volledige herstart van het project. Pagina 25


Toch kwamen er juridische procedures van de kant van enkele bewoners. De aanpak verschoof naar herinrichting van plek tot plek in plaats van aanpak van aantal plekken ineens. Dit leidde tot tijdsvertraging. Door inhuur van projectleiding en een aantal andere op uitvoering gerichte functies, betekende uitloop in de tijd en ook uitloop in budget. De risico’s daarvan zijn in 2004 niet in beeld gebracht. De kosten die in beeld werden gebracht waren te beperkt van opzet mede doordat niet werd geïndexeerd vanaf 2006, omdat men verwachtte dat het project dan afgerond zou zijn. Ook werd geen relatie gelegd met de consequenties van realisatie van plaatsen te Zuidbroek en de effecten van eventuele vertraging daarvan op de uitvoering van De Haere. Door uitloop van de werkzaamheden, ook na 2006, zijn de kosten inmiddels opgelopen. Het project werd vanaf 2003 ambtelijk en bestuurlijk breed aangestuurd. De ambtelijke leiding en bestuurders zaten vanaf dat moment dicht op het project. Deze betrokkenheid was een belangrijke steun voor degenen die het project moeten uitvoeren. Op topniveau kon snel worden bijgestuurd en dit verminderde de onzekerheid op werkniveau. Bestuur en ambtelijk management hebben laten zien dat zij hun verantwoordelijkheid volledig nemen. In de omstandigheden die in de loop der jaren zijn gegroeid, lijkt het verloop van het project nauwelijks anders te hebben kunnen lopen dan het is gebeurd en lijken geen andere keuzes te kunnen worden gemaakt dan die er zijn en worden gemaakt. Het voordeel van de werkwijze is een brede betrokkenheid van verschillende beleidsterreinen. Het nadeel van de sterke betrokkenheid van bestuur en ambtelijk topmanagement, inclusief control, is dat er een risico is dat er te weinig relevante actoren zijn die met enige kritische distantie hun inbreng in het project kunnen hebben. De Haere is in de loop der jaren een bijzonder en waarschijnlijk uitzonderlijk project geworden, met een uit oogpunt van projectmanagement ‘valse start’ in 1998 die om goede redenen niet meer is hersteld door een nieuwe inhoudelijke invulling vanaf 2002. Een volledig nieuwe start met een ander inrichtings- en saneringsplan vanaf 2002 zou wellicht rationeel zijn geweest, maar er is geen enkele zekerheid dat het project verder gevorderd zou zijn geweest, dan nu het geval is. De uitloop in tijd en kosten zijn onvermijdelijk geweest. Als dergelijke risico’s rond 2003/2004 expliciet waren verkend en sindsdien waren gecommuniceerd richting de gemeenteraad, zouden ze mogelijk anno 2008 geen verrassing voor raadsleden hebben betekend.

3.2.2 Omnisport Op De Voorwaarts is in 2008 het multifunctionele sportcentrum Omnisport geopend; een in Nederland uniek centrum met een tot de verbeelding sprekende vormgeving. Eind jaren negentig zijn hiervoor de plannen geboren en in 2000 heeft de gemeenteraad met grote meerheid ingestemd met de realisatie van het sportcentrum en het overige programma voor De Voorwaarts. Het sportcentrum is een aantal jaren later opgeleverd dan destijds werd voorzien en in 2008 en 2009 bleken de financiële kaders niet toereikend. De gang van zaken rond dit project is mede aanleiding geweest voor dit rekenkameronderzoek. In 2000 lag, hoewel het gehele programma voor De Voorwaarts wel in beeld was, het accent op het sportcentrum. De haalbaarheidsstudies gingen met name daarover en gaven een realisatieperspectief van enkele jaren (2003 à 2005). Het totale project was omvattender dan alleen het sportcentrum en de delen hingen (en hangen) in hoge mate samen: naast de bouw van het sportcentrum, realisatie van een commercieel programma en een woningbouwprogramma, verplaatsing van WSV en het tuincentrum, vergaande consequenties voor de verkeersinfrastructuur (met name verbreding Zutphensestraat).

Pagina 26


Hierbij waren uiteenlopende belangen en belanghebbende partijen in het geding. Er moest overlegd en onderhandeld worden op verschillende fronten, over uiteenlopende vraagstukken. Ook het partnerschap met een bouwconsortium kende een lange onderhandelingsperiode. In het proces zijn bovendien verschillende partijen in beeld gekomen en andere (tijdelijk) afgehaakt. Dergelijke processen vergen tijd en kunnen uiteenlopende uitkomsten hebben. Door inzet van externe capaciteit betekende meer tijd ook meer kosten. Er is een projectorganisatie opgezet bestaande uit een gemeente-interne organisatie en een organisatie met het bouwconsortium. Hierin is door het projectmanagement doelgericht geopereerd. Het projectmanagement had daarbij scherp oog voor de financiële uitgangspunten. De overschrijdingen ontstonden tijdens de bouwfase. Toen kwamen er kostenopdrijvende aspecten aan de orde als gefaseerde oplevering, eisen aan brandveiligheid en bijzondere voorzieningen. Tot eind 2007 is naar de gemeenteraad gecommuniceerd dat binnen de financiële kaders uit 2000 kon worden gewerkt. De raad toonde zich begin 2008 verrast dat dit toch anders bleek uit te pakken. De overige onderdelen van het totale plan voor De Voorwaarts kennen uitloop in tijd en opwaartse druk van de kosten. De vele ontwikkelingen sinds 2000 waren van dien aard dat kostenopdrijving en tijdsuitloop uiteindelijk onvermijdelijk zouden worden. Daarover is tot de tweede helft van 2007 (tweede Turap 2007) niet of nauwelijks geanticipeerd in de communicatie met de raad. Eén van de vraagstukken die speelden, was de vernietiging van het goedkeuringsbesluit van het bestemmingsplan. Daardoor moest een nieuw bestemmingsplan worden vastgesteld. Voor de realisatie van het Omnisportcentrum is een oplossing gevonden om de procedurele vertraging te voorkomen, maar het totaal plan voor de Voorwaarts werd er wel door vertraagd, met onder andere consequenties voor realisatie van inkomsten (commercieel programma en woningbouwprogramma). De problemen rond het bestemmingsplan waren onder meer een gevolg van het feit dat er weerstand bij de detailhandel bestond tegen het commerciële programma en dat men in beroep aanknopingspunten zocht en vond om een vernietiging van het bestemmingsplan te bewerkstelligen. Verder was er een complicerende externe omstandigheid, namelijk de dynamiek op het vlak van wet- en regelgeving voor luchtkwaliteit die de gemeente parten speelde bij het vervolg van procedures. Aan het begin van het project zijn de planning en de uiteenlopende risico’s van dit omvattende project te beperkt ingeschat. Ondanks allerlei ontwikkelingen sinds 2000, zijn in de jaren daarna niet opnieuw de risico’s expliciet in beeld gebracht voor de raad. Al met al is er een uniek sportcentrum gekomen, dat nauwelijks eerder had kunnen worden gerealiseerd dan is gebeurd. De enige vertragingen die direct en uitsluitend het realiseren van het centrum zelf betroffen, zijn de uitloop van de Europese aanbestedingsprocedure, aanpassingen tijdens de bouw zoals die met betrekking tot de vloer en de logistieke vraagstukken van de gefaseerde oplevering van de bouw. De overige vertragingsfactoren zijn alle gerelateerd aan de andere onderdelen van het totaalprogramma. Daaraan is binnen het projectmanagement alle benodigde aandacht besteed. Over de mogelijke (financiële) consequenties en risico’s is begin 2008 (jaarrapportage 2007) gecommuniceerd naar de raad. Raadsleden hebben in dit onderzoek aangegeven, dat zij dit te laat vonden.

Pagina 27


3.2.3 Invoering Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) brengt de gemeente in een actieve regierol voor de keten wonen-welzijn-zorg. De eerste ontwerpen van de nieuwe wet kwamen in 2004 beschikbaar. Op 1 september 2007 is de uitvoering van de Wmo in de gemeente Apeldoorn gestart. In de tussenliggende periode zijn vanuit het project een kadernota Wmo gerealiseerd, is een verordening uitgewerkt, heeft de aanbesteding Huishoudelijke Verzorging plaatsgevonden en heeft het Zorgloket de Wmo in uitvoering gebracht. In vervolg op het verschijnen van de concept wetteksten heeft de gemeente in september 2004 besloten tot het inrichten van een projectgroep. Deze projectgroep bestond uit medewerkers uit de dienst Samenleving. Terwijl de wet nog in ontwikkeling was, werden in Apeldoorn lopende trajecten op het terrein van zorg afgerond of in het project Wmo geïntegreerd. In december 2004 werd de raad tijdens een politieke markt (PMA) geïnformeerd over de nieuwe ontwikkelingen, zowel qua inhoud als qua beoogd procesverloop. De raad werd om instemming gevraagd over een aantal uitgangspunten voor de aanpak: inhoudelijke inperking tot de urgente nieuwe taken, aanpak in de regio Stedendriehoek en veel ruimte voor inbreng door zorgaanbieders, cliëntenorganisaties en andere stakeholders. Het jaar 2005 stond in het teken van maatschappelijk debat en feitenonderzoek. Vervolgens werd de raad in oriëntatiebijeenkomsten in de gelegenheid gesteld zijn visie te geven, waarna de Kadernota is geschreven. Zowel externe stakeholders als de raad zijn in deze, in IPORtermen als initiatieffase en programmafase te kenschetsen periode, om inbreng gevraagd. De resulterende kadernota is uitgebreid, geeft een helder programma van eisen en heeft in het vervolgtraject gefunctioneerd als leidraad voor inhoud van het project, afwegingen en prioriteitstelling. De budgettaire kaders gaven voldoende ruimte en zekerheid voor een goede invoering. Hierin was een relatief groot budget voor onvoorziene kosten gereserveerd. De start kenmerkte zich door het uitdenken en uitwerken van het projectplan, waarover vervolgens op managementniveau is besloten. In de projectperiode vond zeer frequent (vaak wekelijks) overleg plaats met portefeuillehouder en verantwoordelijk directeur. Bijstelling van het projectplan of nadere uitwerking van een jaarplan heeft geen prioriteit gekregen. De aansturing vond via het frequente contact en de inhoudelijke documenten plaats. De Turaps betekenden dat er periodiek systematische voortgangsrapportage en analyse plaatsvonden. De bestuurlijke samenwerking in regionaal verband bood de gelegenheid om door samenwerking de invoering kwalitatief beter uit te voeren en noodzakelijke kosten te delen. Tegelijkertijd verschafte die samenwerking een kritisch gremium waar een collegiale toetsing en kritische bespreking van voorstellen plaatsvonden. De aanpassing van de gemeentelijke regelgeving en de aanbesteding heeft in 2006 plaatsgevonden. Vanaf 1 januari 2007 begonnen de eerste gemeenten met de daadwerkelijke uitvoering van de Wmo. Apeldoorn heeft gebruik gemaakt van het wettelijke overgangsjaar om de implementatie voor te bereiden (vanaf januari) en de daadwerkelijke uitvoering is per 1 september 2007 gestart. In deze uitvoeringsfase is een aantal problemen aan het licht gekomen ten aanzien van de uitwisseling van gegevens tussen de zorgaanbieders en de gemeente. Dit bleek een bedrijfsvoeringsprobleem dat bedreigend werd voor de continuïteit van de zorgaanbieders. Dit is van beide kanten (gemeente en zorgaanbieders) relatief laat gesignaleerd, waarna maatregelen zijn genomen. Een dergelijke mogelijke ontwikkeling was niet betrokken in een risicoanalyse in een eerder stadium.

Pagina 28


Aan het begin van het project is ruim de tijd genomen om met alle externe betrokkenen en de raad te komen tot een uitgebreide kadernota die een samenhangend geheel was op inhoud en proces en voldoende ruimte gaf om tegenvallers op te vangen. Politiek en bestuur waren duidelijk gepositioneerd en betrokken, de projectorganisatie bestond uit een team en de externe omgeving was systematisch betrokken bij het project. Met als resultaat: succesvolle invoering van de Wmo, binnen de financiële en tijdskaders.

3.2.4 Groot Zonnehoeve De planontwikkeling voor het plangebied Groot Zonnehoeve is in 1997 gestart. In dat jaar gaf het college opdracht om het gebied Groot Zonnehoeve te ontwikkelen tot een nieuwe woonwijk. Het gebied had een landschappelijk karakter. Kenmerkend was de locatie Schuylenburg van zorginstelling 's Heeren Loo, midden in het plangebied. Het college ging in eerste instantie nog uit van realisatie van circa 1.000 woningen in het plangebied, later is dat bijgesteld naar circa 600 woningen. De besluitvorming over de start van Groot Zonnehoeve is voor college, raad en organisatie duidelijk geweest. Ten aanzien van de inhoudelijke doelen zoals duurzaamheid en woningbouwprogramma zijn kaders gesteld. De belangrijkste kaders voor Groot Zonnehoeve waren: integratie van bewoners van de zorginstelling buiten het eigenlijke terrein van de locatie Schuylenburg, duurzaamheid onder meer door een warmtenet gevoed door warmte van de Ecofactorij en particulier opdrachtgeverschap. Het kader ten aanzien woningbouw geldt nog steeds, maar het kader ten aanzien van duurzaamheid moest in samenspraak met de raad naar beneden worden bijgesteld. Op 25 april 2005 besloot het college voor Groot Zonnehoeve uit te gaan van warmtevoorziening op basis van collectieve warmtepompen. Voordelen ten opzichte van een systeem van individuele warmtepompen waren: lagere kosten, ruimtegebruik in woning, meer flexibiliteit met betrekking tot toekomstige energietechnieken en met mogelijkheden om in de toekomst energieneutraliteit te bereiken. Een nadeel was dat er geen vrijheid zou zijn met betrekking tot de keuze van de leverancier. Dit plaatst de gemeente nu in een afhankelijke positie. In de programmafase is een jaar vertraging ontstaan, in de ontwerpfase nog eens drie jaar, waarmee het project vóór de realisatiefase ten opzichte van de eerste planningen vier jaar vertraging had. Daarna is door de ontwikkelingen rond het bestemmingsplan de huidige vertraging ontstaan. Het bestemmingsplan De Voorwaarts werd door de Raad van State vernietigd (zie paragraaf 3.2). Daarnaast is in het verleden ook vertraging ontstaan door grondverwervingsproblemen. De stand van zaken met betrekking tot het bestemmingsplan was eind 2008 nog onduidelijk. In het meest positieve scenario kan het bestemmingsplan in 2009 worden vastgesteld. Omdat het bestemmingsplan nog niet is vastgesteld is er - vooruitlopend op goedkeuring - gebouwd op basis van artikel 19-procedures. Dat geldt voor alle woningen huizen die er nu staan. De vaststelling van het bestemmingsplan Groot Zonnehoeve kan pas plaatsvinden als de actualisatie van de MER heeft plaatsgevonden (oplevering juni 2009). Naar verwachting kan de verdere uitgifte in maart 2010 starten. Groot Zonnehoeve is een zogeheten BROA-project. Het project had in eerste instantie, tot eind 2005, een financiële taakstelling van € 4,5 miljoen. Dat wil zeggen: er werd in de beginfase uitgegaan van een positief resultaat van € 4,5 miljoen. Later is dat bijgesteld naar € 10 miljoen positief resultaat. Dit onder meer als gevolg van aanpassing van de marges. Volgens het overzicht uit augustus 2008 ligt het financiële resultaat nog binnen de kaders. Hier wordt ook op gestuurd, maar het financiële resultaat is sterk afhankelijk van de voortgang van de ontwikkeling. In deze cijfers is de teruggang op van woningmarkt sinds medio 2008, niet meegenomen.

Pagina 29


3.3 Kenmerken grote projecten 3.3.1 Perspectief Grote projecten zijn doorgaans intrinsiek complex en moeilijk beheersbaar; ze zijn langlopend, kennen verschillende doelen en ambities en er zijn verschillende stakeholders. De projecten die langer lopen, kennen vaak verschuiving in doelen en veranderende interne en externe omstandigheden zoals nieuwe regelgeving. Verschuiving in doelen kunnen met name dan ontstaan als ze niet vooraf vast omlijnd zijn. Dat compliceert de beheersbaarheid. De in de literatuur aanbevolen IPOR-systematiek veronderstelt een lineair proces, terwijl met name langer lopende projecten vaak een cyclisch karakter hebben met bijstelling van probleemdefinities, doelen, middelen en wisseling van spelers. Voorts geven grote projecten – zoals met name fysieke projecten – ruimte voor het er aan verbinden van allerlei ambities die betrekking hebben op optimalisatie van inbreng vanuit verschillende aspecten (milieu, energie, economie, mobiliteit, groenontwikkeling en dergelijke).

3.3.2 Complexiteit van grote projecten Het onderzoek bevestigt dat de grote projecten in Apeldoorn complex zijn: er zijn veel actoren en onzekere omstandigheden die invloed uitoefenen op het resultaat. Complexiteit wordt door uiteenlopende zaken bepaald. In het geval van De Haere maakt de opstelling van de bewoners het project complex. Bij de meeste ruimtelijke projecten speelt het verwerven van grondposities; dit zijn complexe langlopende onderhandelingstrajecten tussen partijen. Ook zijn er bij grote projecten vaak inhoudelijk complicerende factoren zoals de bouwopgave bij Osseveld en tegenvallers in de aangetroffen staat van het stationsgebouw in het Station-Noord project. In het geval van Omnisport, Omnizorg en Groot Zonnehoeve spelen naast de inhoudelijke complexiteit ook het aantal en de diversiteit van de extern betrokkenen een complicerende rol. Omnisport was bijvoorbeeld ingewikkeld omdat niet alleen een uniek, nog niet eerder gerealiseerd sportcomplex moest worden gebouwd, maar ook omdat er sprake was van een verkeersinfrastructuurvraagstuk in bestaande bebouwing, concurrentie met economische voorzieningen elders, het moeten verwerven van grondposities, een keten van te treffen voorzieningen (WSV, tuincentrum) en samenwerking met sterke marktpartijen. Ook de ogenschijnlijk eenvoudige koppeling van Skeelerbaan/IJsbaan bleek het project verder te compliceren doordat nieuwe belanghebbenden in het geding kwamen. Het aantal stakeholders nam bij Omnisport snel toe: potentiële accommodatiegebruikers, de detailhandel Apeldoorn breed, bewoners van omliggende wijken en grondeigenaren op De Voorwaarts. De samenhang van zeer uiteenlopende zaken en belangen maakt projecten tot complexe projecten. Het project Omnizorg is vanuit de dienst Samenleving opgezet. Behalve dat er aspecten in het geding waren die tot de kernactiviteiten van de dienst behoren, waren er ook andere in het geding, zoals het (laten) aansturen en controleren van een hoofdaannemer. De hoofdaannemer vervulde de afgesproken coördinatiefunctie richting onderaannemers niet goed, waardoor uiteindelijk vertraging en hogere kosten ontstonden. De beperkte naleving van afspraken door deze externe partijen zorgde vervolgens voor complexiteit. Bij het project Groot Zonnehoeve is sprake van complexiteit door verschillende typen stakeholders met verschillende belangen: een zorginstelling die zijn inwoners wil laten integreren in een nieuwe woonwijk, projectontwikkelaars en woningcorporaties die vanuit een commerciële of minder commerciële inzet passende woningen voor verschillende doelgroepen willen realiseren Pagina 30


en omwonenden die zich kritisch tonen in de bestemmingsplanprocedure. Dit alles speelt zich vanaf 2008 af tegen de achtergrond van een economische crisis met gevolgen voor de woningmarkt die nog niet te overzien zijn. Uit het onderzoek blijkt dat de complexiteit van een project toeneemt naarmate een project langer duurt. In vrijwel alle gevallen zijn de grote projecten langjarige projecten. In een langere periode krijgt een project te maken met beleidswijzigingen, veranderende wet- en regelgeving, veranderende marktomstandigheden en wijzigingen in maatschappelijke wensen en verwachtingen. Voorbeelden daarvan zijn klimaatneutraal bouwen, veranderende regelgeving op het vlak van luchtkwaliteit en verandering in de kwantitatieve en kwalitatieve vraag naar woonruimte en bedrijfsruimte. Bij het inschatten van de doorlooptermijnen aan het begin van projecten wordt hiermee te weinig rekening gehouden. Daardoor zijn de planningen vrijwel altijd te optimistisch en te krap geweest en zijn overschrijdingen van tijd en budget bij voorbaat ingebouwd.

3.3.3 Stapeling van ambities Complexiteit wordt voorts mede bepaald door politiek-bestuurlijke ambities die ook doorwerken in de opstelling van onderdelen van de ambtelijke organisatie. In Apeldoorn zijn die ambities volop aanwezig. Niet alleen wil de gemeente economische ontwikkeling, zij heeft ook doelstellingen op het vlak van sociale structuur, verkeer, parkeren, duurzaamheid en klimaatneutraal bouwen en aanleggen. Met name ruimtelijk-fysieke projecten hebben hiermee te maken, zoals Osseveld, Groot Zonnehoeve, Zuidbroek en Omnisport. Met betrekking tot aantallen te realiseren woningen is de gemeente in het algemeen ambitieus. Er zijn verschillende inhoudelijke kaders met normen ontwikkeld. Die komen tezamen in projecten en 9

moeten dan onderling worden geprioriteerd . Groot Zonnehoeve is een voorbeeld van zo´n ambitieus samengesteld project met een intrinsieke complexiteit door veel stakeholders met deels divergerende belangen. Daarbij moet Groot Zonnehoeve voldoen aan de duurzaamheidsambities van de stad. Door het realiseren van een EPL van 9,9 moet Groot Zonnehoeve een bijdrage gaan leveren aan de realisatie van Apeldoorn als energieneutrale stad. In een aantal projecten worden tijdens de rit ambities toegevoegd. Dat geldt voor de eerder genoemde ambitie inzake duurzaamheid en energie. Enkele projecten zijn beïnvloed door de ontwikkelingen rond de Ecofactorij. Bij ruimtelijke projecten leiden dergelijke impulsen tot herontwikkeling van deelprojecten. Dat kost tijd en geld. Er worden geen initiatieven genomen om dit meerwerk als zodanig in beeld te brengen en eventuele 'bezuinigingen' op andere onderdelen toe te voegen die een project binnen de financiële kaders zouden kunnen houden; ambities worden gestapeld. Verenigbaarheid van doelen binnen projecten en tussen projecten is een vraagstuk. Het is bijvoorbeeld te zien bij de detailhandel. Rond de detailhandel zijn er verschillende initiatieven waarbij Apeldoorn voorzieningen wil realiseren, zoals bij zowel Omnisport als bijvoorbeeld bij het AGOVV-stadion en andere plaatsen in de stad. Qua exploitatie betekent dit een stevige vergroting van de lokale concurrentie, die voor een deel ongewenst is vanuit het perspectief van de bestaande detailhandel.

9

In de gemeente Leiden is een vergelijkbare stapeling van ambities gesignaleerd, Raadsonderzoek 2008. Pagina 31


Uit documenten en uit de gesprekken in dit onderzoek blijkt niet dat voor het realiseren van ambities in projecten ook naar de relatie met ambities in andere projecten wordt gekeken. Er is niet of nauwelijks afstemming van ambities tussen de projecten en over de projecten heen. Ook is niet duidelijk of er wordt geprioriteerd tussen vestigingsplaatsen voor voorzieningen.

3.3.4 Cyclisch karakter van projecten De IPOR systematiek kent een aantal fasen en is doelgericht. Zij is in principe een lineair proces in vier stappen. Zij wordt zowel toegepast voor het bouwen van een brug als voor een beleidsproces. De systematiek past goed voor projecten met een duidelijk doel. Veel grote projecten kennen echter geen lineair, maar een cyclisch verloop. Soms moeten fasen worden overgedaan of worden bijgesteld. Ook lopen er verschillende onderdelen van een project naast elkaar en kunnen de verschillende onderdelen in een verschillende fase verkeren. Het project Omnisport is daarvan een voorbeeld. Doordat het bestemmingsplan werd vernietigd kwam een deel van het project in de programmering en ontwerpfase, terwijl een ander deel al in de realisatiefase verkeerde. Ook voor Groot Zonnehoeve speelt dit. Omdat met de bestemmingsplanperikelen en de recessie de uitgangspunten veranderen, schuift het project weer verder terug de ontwerpfase in. In die projecten waarbij helder is wat er moet komen omdat er bijvoorbeeld een wettelijke eis 10

ligt, zoals bij de invoering van de Wmo en de Wbb, kan men doelgericht te werk gaan . Bij andere meer autonoom op te pakken projecten is het doel op voorhand minder vastomlijnd. Deze projecten zijn als het ware 'doelzoekend'. Een doelzoekend project is een project dat na de start nog geen vastomlijnd resultaat als doel heeft, waardoor ook de beheersaspecten tijd, geld en risico nog onduidelijk zijn. Een voorbeeld van zo'n doelzoekend project is de Triënnale. Ruimtelijke projecten zijn veelal doelzoekend te noemen, bijvoorbeeld omdat de woningbouwopgaaf verandert of omdat er inhoudelijke aspecten aan worden toegevoegd, zoals het aspect van duurzaamheid en klimaatneutraliteit. De onderlinge prioritering en samenhang tussen deze elementen worden in de loop van het project uitgewerkt. Daarmee blijft het project lang doelzoekend en blijven de hieraan verbonden risico's manifest. Doelen en perspectieven wijzigen en daardoor worden koersen verlegd. Dat kost tijd en geld.

3.3.5 Tussenbalans Kenmerken grote projecten De kenmerken van grote projecten die de beheersbaarheid ervan onder druk zetten, zijn in Apeldoorn aanwijsbaar. De projecten zijn complex, wat nog wordt versterkt door de stapeling van ambities in de projecten zonder duidelijke afweging ervan tegen de consequenties voor de beheerbaarheid. Ze hebben op verschillende onderdelen een cyclisch karakter en zijn ‘doelzoekend’ waardoor instrumenten die direct ontleend zijn aan de IPOR-systematiek niet zonder meer toepasbaar zijn. Daardoor kan bij de beheersing van projecten niet zonder meer op de techniek van projectmatig werken worden teruggevallen.

10

Ambtelijk geïnterviewden geven aan dat inhoudelijk de doelen in de gemeente nog niet vast konden liggen, omdat de landelijke kaders nog niet definitief waren. Er was echter geen keuze om vrijblijvend met de kaders om te gaan, ze werden in de ontwikkelfase van het project een vaststaand gegeven. Pagina 32


3.4 Politiek en bestuur 3.4.1 Perspectief Beheersing van grote projecten veronderstelt dat de verantwoordelijke bestuurders volop hun verantwoordelijkheid kunnen nemen en op cruciale momenten (mijlpalen) de kaders stellen en bijsturen. In de gemeenten gaat het er daarbij om dat de gemeenteraad de kaders stelt en deze eventueel kan bijstellen op grond van informatie die hij tijdig over de projecten krijgt. Beheersing veronderstelt dat die kaderstelling en bijstelling zowel op inhoudelijke aspecten van projecten als op de beheersaspecten van projecten betrekking heeft. Het betekent ook dat de politiek gedurende het gehele project belangstelling voor de aspecten (onder meer tijd en geld) heeft. Het college van B&W bereidt de kaderstelling en besluitvorming voor en werkt binnen de gestelde kaders. De rolverdeling tussen college en raad moet helder en eenduidig zijn. Het college c.q. de collegeleden kunnen kan zijn c.q. kunnen hun verantwoordelijkheid waarmaken, indien er sprake is van een nauwe betrokkenheid bij een project. De rolverdeling tussen college en raad bij grote gemeentelijke projecten is duidelijk te geven. De gemeenteraad stelt in principe de kaders en het college opereert daarbinnen. Dit veronderstelt wel dat die kaderstelling duidelijk en eenduidig is. Ook het moment van kaderstelling moet duidelijk zijn. Zeker bij zogenoemde doelzoekende projecten kan dit niet altijd het geval zijn. Het vereist een alertheid bij de raad op go/no go-momenten. Ook is een herhaalde betrokkenheid van de raad bij de mijlpalen van een project van groot belang. Er is een positieve bijdrage aan de beheersbaarheid van grote projecten te verwachten als de raad goed en tijdig wordt bediend met informatie over de voortgang van de projecten en de inhoudelijke en beheersmatige vraagstukken die daarbij opdoemen.

3.4.2 Kaderstelling en dualisme Ten tijde van het begin van de meeste onderzochte projecten In Apeldoorn was er nog sprake van een monistische verhouding tussen raad en college. Het college was initiatiefnemer en de raad volgde. De komst van het dualisme in 2002 heeft beperkte gevolgen gehad voor de relatie tussen college en raad in de grote projecten. Er worden volgens raadsleden nu wel go/no go beslissingen voorgelegd aan de raad, doch dat gebeurde eerder ook al, zoals het project Omnisport toont. Het debat over de Brinkparkgarage laat zien dat het de gemeenteraad daarbij primair gaat om de inhoud en de risico's omtrent de financiering. De rolneming op politiek-bestuurlijk niveau is herkenbaar: de raad in Apeldoorn stelt de kaders en controleert, het college opereert daarbinnen en bereidt de besluitvorming voor en heeft de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de projecten. Bij de invoering van de Wmo zijn de beslismomenten expliciet aangegeven en ook gevolgd. De raad volgt de verrichtingen van het college op basis van de informatie die hem wordt verschaft. Informatie van andere bronnen dan het college (media, burgers) vormt wel de basis voor vragen aan het college. Het aantal vragen dat over projecten wordt gesteld blijft beperkt. De komst van het dualisme heeft in de rolverdeling weinig verandering gebracht. Uitgebreide inhoudelijke discussies vinden met name bij de recentere projecten voor invoering van de Wwb en Wmo plaats. Bij de meeste ruimtelijk fysieke projecten wordt minder in de raad gediscussieerd. Deze projecten worden vanuit de grondexploitatie gefinancierd waardoor de raad geen besluit hoeft te nemen over een specifieke kredietaanvraag.

Pagina 33


Wel wordt in die projecten gewerkt met de sectorale inhoudelijke kaders die de raad heeft vastgesteld, bijvoorbeeld op het vlak van hoogbouw, parkeernormen, verkeersontsluiting, economisch beleid en woningbouwprogrammering. Daarbij worden de beleidslijnen toegepast in de projecten. In de projecten wordt geen nieuw beleid gemaakt wat ter accordering aan de raad wordt voorgelegd. Over het financieel kader wordt in de reguliere planning- & controlcyclus besloten.

3.4.3

Kaderstellende sturing

De politiek-bestuurlijke en ambtelijke oriëntatie in de projecten is in Apeldoorn sterk op de inhoud gericht. Dat blijkt op verschillende plekken en momenten. De focus van de raad en het college ligt op de inhoud en de benodigde financiën. Kaderstelling op de dimensie tijd vindt niet systematisch plaats. Van meerjarige projecten verdwijnt het oorspronkelijk kader voor de besluitvorming in de loop der jaren uit beeld. In de Turaps worden de wijzigingen ten opzichte van een vorige rapportage gepresenteerd, niet de aanpassingen ten aanzien van de uitgangspunten van het project zelf. Hierdoor ontwikkelen de kaders zich in de loop der tijd, zonder dat er nog een relatie kan worden gelegd met de oorspronkelijke uitgangspunten op het vlak van beheer. De toepassing van de BBV systematiek (Besluit Begroting en Verantwoording) is hier mede debet aan. De in de vorige paragraaf gesignaleerde stapeling van ambities die leidt tot vergroting van de complexiteit van projecten komt mede voort uit de besluitvorming en afweging in de raad. Inhoudelijke doelen worden toegevoegd, zonder dat daarbij kennelijk voldoende in de gaten wordt gehouden wat dit betekent voor de beheersbaarheid van projecten. De Haere is een voorbeeld van primaire aandacht in het begin van het traject voor de inhoud: herinrichting en sanering. Hoe de inhoud zou moeten worden gerealiseerd bij de doelgroep van woonwagenbewoners, is geen expliciet punt van aandacht geweest tot 2002. Ook op operationeel uitvoeringsniveau is de aandacht voor aanpak, tactiek en strategie pas na 2002 ontstaan. Projectplannen of inhoudelijke programma's zijn ook primair op de inhoud gericht. Het bijgestelde programma voor Omnisport uit 2003 was bijvoorbeeld wel op inhoud geactualiseerd ten opzichte van dat van 2001, maar niet op planning en aanpak. Met de kadernota Wmo heeft het college, naast de inhoud ook de financiële kaders, planningskaders en uitvoeringskaders laten vaststellen. Door dit geheel van samenhangende kaderstelling en de verkenning van mogelijke terugvalopties (mogelijke benutting van het overgangsjaar voor vertraging van de invoering en een budget voor onvoorziene zaken) kon het kader ook in de uitvoeringsfase richtinggevend functioneren. De kaders zijn ruim. In combinatie met de mogelijkheid voor het college en de organisatie om te kunnen handelen en daarover niet de raad te hoeven informeren, leidt dit er toe dat er weinig mogelijkheden zijn voor de raad om te sturen en bij te sturen. Ook ontwikkelingen in projecten die mogelijk van strategisch belang zijn maar die er niet direct toe leiden dat buiten de kaders wordt getreden, blijven zo buiten beeld. Die ontwikkelingen kunnen de potentie in zich hebben dat het onvermijdelijk wordt dat later kaders worden overschreden. Voorbeelden daarvan zijn te vinden bij Omnisport: verplaatsing en uitbreiding van het tuincentrum leidden tot overschrijdingen van de tijd en vergden grondverwerving; gebrek aan belangstelling van commerciële partijen voor kantoorontwikkeling, langer durende onderhandelingen en verwerking daarvan in contracten leidden tot vertraging in de ondertekening van de contracten; toepassing van

Pagina 34


energieneutrale technieken leidden tot kosten verhoging; toe- en uittreding van spelers (ROC en PZ / Dynamo) leidden tot hogere kosten vanwege gefaseerde oplevering van de bouw. Bij De Haere leidde de keuze voor uitvoering via de minnelijke weg tot uitloop in de tijd en daaraan gekoppeld van de kosten. Voor de oplevering van Station Zuid ontbraken tijdskaders.

3.4.4 Go/no go moment De start van de bestudeerde projecten is zeer verschillend. Sommige projecten zoals bijvoor11

beeld Omnisport

kennen startdocumenten die aan de raad worden voorgelegd. Andere

projecten, zoals De Haere, de Triënnale, maar ook de implementatie van de Wmo worden opgestart in de organisatie en de raad komt bij de formele besluitvormingsmomenten in beeld. 12

Een aantal projecten, zoals bijvoorbeeld Groot Zonnehoeve , kent een lange aanloopfase, waarbij de projectstart moeilijk te bepalen is. Raadsleden geven aan dat voor het niet altijd duidelijk wanneer ze tot de start van het project besluiten. Soms vallen er in de initiatieffase al besluiten waarmee het 'point of no return' al is gepasseerd. Raadsleden geven aan behoefte te hebben aan meer duidelijkheid rond go/no go momenten. De Haere is tot 2003 bijvoorbeeld 'organisch gegroeid', zoals een raadslid dat tijdens een interview noemde.

3.4.5 Beheersaspecten In de kaderstelling door de raad worden beheersaspecten (tijd, mijlpalen, geld, kwaliteit, risico's) niet als harde randvoorwaarden geformuleerd voor het uitvoerende bestuur en de uitvoerende projectorganisatie. Het accent ligt op de inhoud. Daardoor is de inhoud sturend voor projecten en zijn beheersaspecten dat in veel mindere mate. Kaderstellende raadsdebatten over Wmo en Wbb gaan over de inhoud en niet over het traject van invoering. Startvergaderingen voor woningbouwprojecten gaan over de programmering van aantallen. Het beheersaspect tijd komt nauwelijks aan de orde. De tijd is niet randvoorwaarde stellend. In andere projecten worden de termijnen wel vermeld, maar gaan raad en college niet over tot het randvoorwaardenstellend maken van de tijd (bijvoorbeeld realisatie bebouwing Station-Zuid). Aandacht voor beheersing van tijd en kosten ontstaat in veel gevallen pas nadat er overschrijdingen worden vermoed. Raadsleden geven in dit rekenkameronderzoek aan dat bij hen a priori weinig belangstelling voor beheersaspecten bestaat. In de stukken die zij voorgelegd krijgen wordt er volgens hen ook niet op dit soort aspecten ingegaan. In diverse projecten blijkt dat besluiten die aan de raad worden voorgelegd, vooral besluiten zijn die hij moet nemen op grond van wettelijke voorschriften (bestemmingsplan, kredietverstrekking). In projectplannen of programma's worden daarnaast geen duidelijke mijlpalen benoemd waarbij er keuzes worden voorgelegd aan de raad. Aan de raad worden ook geen keuzes voorgelegd die voortkomen uit een project en die als mogelijke consequentie hebben dat moet worden afgeweken van eerder door de raad vastgesteld sectoraal beleid. Daardoor heeft de raad geen mogelijkheid om projectspecifieke (afwijkende) besluiten te nemen op een bepaald beleidsterrein (bijvoorbeeld toepassing van bepaalde normen op het vlak van groen, verkeer, bouwhoogte in een project).

11

Besluitvorming in de raad over Omnisport in oktober 2000.

12

Besluitvorming in 1998 in de raad over het Masterplan en vervolgens in 2004 over het Ontwikkelingsplan. Pagina 35


3.4.6 Cultuur in de Raad Op politiek niveau zijn er enkele kenmerken aanwijsbaar die niet bijdragen tot een zakelijke en projectmatige aansturing. Raadsleden geven zelf een aantal kenmerken aan. Zo wordt geaccepteerd dat het college en de organisatie de kaders oprekken. De raad is volgzaam. Men is behoudens een enkel debat, vriendelijk voor elkaar en voert geen harde strijd. Ten aanzien van de informatievoorziening formuleert een raadslid de cultuur als: 'geen nieuws, goed nieuws'. Dit is een opmerkelijke houding van leden van een controlerend orgaan. De brede coalitie in Apeldoorn leidt er toe dat een zeer groot deel van de fracties het college volgt. Afwijkende stemmen vormen een kleine minderheid; naar hen wordt tijdens de raadsvergaderingen nauwelijks geluisterd, geven raadsleden zelf aan. De raad vraagt niet actief om informatie als daar geen reden voor wordt gevonden, bijvoorbeeld in vermeende overschrijding van budget of tijd. Hij wacht af wat wordt voorgeschoteld door het college. Omgaan met risico’s In de raad is weinig belangstelling voor de projectrisico's. De risicoparagrafen in Turaps en projectplannen zijn summier omschreven. Risico's worden in projectdocumenten en Turaps wel benoemd, maar hebben vaak een beschrijvend karakter en zijn summier. De raad besteedt er beperkt aandacht aan. In de politiek worden de risico's ook verschillend gewaardeerd door de voor- en tegenstanders van een project. Raadsleden geven zelf aan dat degenen die een projectdoel graag gerealiseerd willen zien, de in stukken aangegeven risico's anders waarderen, dan degenen die een projectdoel minder zien zitten. Bij Omnisport speelde dit bijvoorbeeld een rol. Het project had brede steun. Er was weinig aandacht voor de kanttekening die in de raad is gemaakt dat niet duidelijk was waar bij de kredietverstrekking nu precies 'ja' tegen werd gezegd. De onbekende variabelen werden genegeerd of kennelijk voor lief genomen.

3.4.7 Communicatie richting raad Bij de projecten Wmo en Wbb is de raad met name in de kaderstellende fase intensief betrokken geweest. Voorts wordt de raad over andere projecten regelmatig geïnformeerd. Het instrument Politieke Markt Apeldoorn (PMA) biedt daarvoor een kanaal. Raadsleden geven toch aan het idee te hebben niet tijdig te worden geïnformeerd, in die gevallen waarbij pas over ontwikkelingen in tijd en kosten wordt gesproken op het moment dat buiten de van tevoren aangegeven kaders wordt getreden. Raadsleden menen zelf aan dat dit met name geldt voor projecten met een ruimtelijk fysieke component. De financiering van ruimtelijke projecten vallen grotendeels buiten het specifieke gezichtveld van raadsleden, onder meer omdat de financiering via de grondexploitatie loopt. Bij de bestuurlijke afweging over het al dan niet informeren van de raad spelen de afgesproken kaders een belangrijke rol. Die kaders zijn volgens raadsleden ruim. Dat resulteert in een aantal gevallen tot verrassing bij de raad op het moment dat buiten de kaders wordt getreden, terwijl er eerder wel over de projecten is gecommuniceerd. Een ruime interpretatie van de kaders leidt er toe dat bij wijzigingen in het perspectief van een project de raad niet direct wordt geïnformeerd. Omnisport is een voorbeeld van een project waarvan het perspectief veranderde en men tot 2008 toch binnen de gestelde kaders bleef. Een vooraankondiging ('winstwaarschuwing') dat een budgetoverschrijding in de toekomst kan plaatsvinden stond in de tweede Turap van 2007, waarin werd vermeld dat de bodem van het risicobudget in zich kwam. Begin 2008 is nadrukkelijk vermeld dat het project buiten de budgettaire kaders zou treden.

Pagina 36


Op bestuurlijk niveau wordt over dit onderwerp gerefereerd aan de uitvoeringsverantwoordelijkheid van het college in het kader van de dualisering. Zolang de financiële afwijking binnen de marges van de ruimte voor onvoorziene uitgaven (post onvoorzien) blijven (Omnisport) of de tijdsplanning niet concreet is in haar kaderstelling en de risico's nog niet zijn te overzien in hun consequenties (Catharina Amaliaparkgarage), is er geen voldoende aanleiding om de raad te informeren bij de Turaps over de gewijzigde situatie. Ook op ambtelijk niveau is het voorkomen van op incidenten en geruchten gebaseerde sturing een professionele standaard. Pas als er voldoende mate van zekerheid is, wordt de nieuwe situatie of tegenvaller geformaliseerd binnen het project. Deze handelswijze heeft als voordeel dat de sturing plaatsvindt op basis van een geverifieerde situatie. Tegelijkertijd kan het soms tot vertraging in informatie leiden. Over de twijfels over de houdbaarheid van het open garageconcept in het Catharina Amaliapark werd reeds voor de zomer 2008 met omwonenden gecommuniceerd. De expliciete bestuurlijke melding aan de raad dateert van februari 2009. Voor de zomer 2008 waren de nieuwe normen voor brandveiligheid nog een doorgerekend. De financiële consequenties daarvan werden in oktober bekend en worden voorgelegd aan de raad.

3.4.8 Tussenbalans Politiek en bestuur Bij de kaderstelling is de rolverdeling tussen raad en college helder aanwijsbaar: de raad stelt de kaders en het college opereert daarbinnen. Bij de kaderstelling gaat de aandacht van de raad aan het begin van een project vooral uit naar de inhoud van projecten. De aandacht blijft op de inhoud gericht tot dat er een vermoeden van snel oplopende kosten en/of overschrijding van budgetten is. De aandacht voor de beheersmatige kant van projecten beperkt zich dan nog tot de financiën die beschikbaar worden gesteld. De start van projecten wordt in de raad niet bij alle projecten helder gemarkeerd. Dat betekent ook dat in een aantal projecten er geen eenduidig ‘go / no go’-moment aanwijsbaar is, In de ervaring van raadsleden wordt men nog wel eens voor voldongen feiten geplaatst. Bij de kaderstelling worden de beheersaspecten (onder andere tijd) niet als harde randvoorwaarden neergezet. De kaders zijn ruim en bieden geen eenduidige aanknopingspunten voor bijsturing door de raad, zolang strikt genomen het college en de ambtelijke organisatie binnen de gegeven kaders werken. De cultuur in de raad is bij beraadslaging ook niet op beheersaspecten gericht zolang er geen vermoedens of aanwijzingen voor budgetoverschrijdingen bestaan. Men reageert doorgaans op informatie die door het college wordt voorgelegd. De informatievoorziening aan de raad is systematisch via de Turaps, maar daardoor met name gericht op relatief grote afwijkingen van de kaders. Daarnaast wordt aanvullend informatie verstrekt op bijvoorbeeld de politieke markten. Bij de informatievoorziening wordt telkens nadrukkelijk afgewogen welke informatie wel en niet moet worden verstrekt in het ligt van de ruimte die de kaders geven. Bij raadsleden bestaat een gevoelen dat zij vaak te laat en te beperkt worden geïnformeerd, waardoor zij inzake de ontwikkeling van een project regelmatig verrast worden.

Pagina 37


3.5 Organisatie 3.5.1 Perspectief Er zijn verschillende modellen voor de positionering van een projectorganisatie ten opzichte van een staande organisaties (i.c. de gemeentelijke organisatie), variërend van projectorganisaties die volledig buiten de lijn zijn geplaatst en direct gekoppeld zijn aan het bestuur, tot projecten die volledig binnen de lijnverantwoordelijkheid vallen. Uit oogpunt van beheersing van projecten is helderheid en eenduidigheid in die verhouding van essentieel belang. De rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden moeten duidelijk zijn en de actoren in de organisatie moeten daar naar handelen. Een organisatiecultuur die gericht is op projectmatig werken en samenwerken en die voortdurend tracht te leren van ervaringen, bevordert de effectiviteit en kwaliteit van projecten.

3.5.2 Projecten in de lijn In Apeldoorn is er voor gekozen om projecten in de lijn te plaatsen. Dit past binnen de organisatieontwikkeling die de gemeente Apeldoorn sinds 2004 doormaakt. Lijnmanagers zijn opdrachtgevers. Daardoor zijn de lijnmanagers (in veel gevallen de directeuren) direct betrokken bij de projecten. Projecten kennen daardoor korte communicatielijnen naar andere lijnmanagers en naar het college c.q. individuele wethouders. Een van de uitzonderingen is de externe projectorganisatie voor de Catharina Amaliaparkgarage (de interne projectorganisatie functioneert echter wel in de lijn). De overlegdichtheid, de korte lijnen en de nauwe betrokkenheid van de projectcontrollers hebben als voordeel betrokkenheid van verschillende disciplines, maar hebben als mogelijk nadeel rolvervaging tussen functionarissen. In een aantal projecten is de betrokkenheid van de directeuren groot. Er is zeer frequent overleg tussen de opdrachtgevers en de opdrachtnemende projectleiders en in een aantal gevallen is daarbij ook frequent de wethouder betrokken. Bijvoorbeeld in de WMO was er sprake van tweewekelijks overleg tussen wethouder, opdrachtgevend directeur en projectleider. De centrale spelers trekken in de projecten samen op. De Haere, Omnisport en de Catharina Amaliapark garage zijn daarvan voorbeelden. Daardoor zijn de lijnen kort en kunnen snel stappen worden gezet. Projectleiders verzamelen in afstemming met de opdrachtgevers (directeuren) medewerkers van verschillende afdelingen en diensten om zich heen in projectteams. In een groot aantal projecten is er een vaste projectcontroller ter ondersteuning van de projectleider. De mogelijke keerzijde van deze wijze van projecten organiseren is dat scheiding van rollen en verantwoordelijkheden vervaagt. Doordat verschillende functionarissen, waaronder ook projectcontrollers nauw bij de projecten worden getrokken, staat het systeem van checks and balances mogelijk onder druk. Wegen die in de uitvoering van projecten worden ingeslagen en keuzes die worden gemaakt, kunnen binnen de betreffende context en met kennis van zaken de juiste en voor de hand liggende lijken, terwijl op enige afstand daar anders tegenaan kan worden gekeken.. De betrokken projectcontrollers vallen binnen de aparte afdelingen FPC van de diensten. De dienstcontroller wordt betrokken bij de periodieke rapportages. Door het accent op de lijnorganisatie, bestaat een projectorganisatie uit vertegenwoordigers van lijnonderdelen, lijnbelangen en sectorbeleid. Het blijkt in verschillende projecten dat er tijd nodig is om de lijnbelangen en de vraagstukken die in een project spelen op elkaar te betrekken. Een sectorale beleidslijn werkt door in een project, zoals bijvoorbeeld bij parkeernormen. Pagina 38


Andersom komt het nauwelijks voor, dat vanuit een projectbelang een sectorale beleidslijn in dat geval wordt verlaten. Er wordt in de projecten geen nieuw projectgericht (gebiedsgericht) beleid gemaakt dat buiten het reguliere beleid van Apeldoorn op een bepaald terrein valt. De verantwoordelijkheid voor de oplossing van conflicterende kaders met projectdoelstellingen ligt vrij eenzijdig bij de projectleider. Bijvoorbeeld bij een discussie tussen parkeernormen en de mogelijke alternatieve aanpak vanuit een project blijft de projectleider verantwoordelijk voor de ontwikkeling van alternatieven, de voortgang en de oplossing van het probleem. Hij/zij kan hierin succesvol zijn mits de lijn c.q. de sector hem/haar de ruimte geeft. Anders kan er vertraging ontstaan. De mandatering in de organisatie is gekoppeld aan de lijnorganisatie. De gemeente kent geen projectmandateringen. Ook zijn geen projectstatuten aangetroffen die de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de deelnemers in de projectorganisatie regelen. Daarmee wordt de projectorganisatie voor haar effectiviteit afhankelijk van de inzet van degenen die in de lijnorganisatie over de bevoegdheden en mandaten beschikken om onder meer knopen door te hakken. Of dit een vertragend effect heeft op de voortgang van projecten, is uit dit onderzoek niet duidelijk naar voren gekomen. Een goede projectmanager is de sleutel tot succes. Competente aansturing door projectmanagers is van doorslaggevend belang. Het gaat om projectmanagers met oog voor de omgeving en oog voor de informatiebehoefte van de raad en die situationeel handelen. Ze moeten effectief kunnen operen in de lijnorganisatie. Er wordt weloverwogen geïmproviseerd door projectleiders. Daarover wordt gecommuniceerd in de lijn, met de opdrachtgever en zo mogelijk ook met de betrokken wethouder(s). Binnen een project is er frequent overleg tussen de betrokken wethouder(s) en de betrokken dienst. Dit kan in het reguliere dienstoverleg plaatsvinden en in separaat georganiseerde projectoverleggen. Bijvoorbeeld voor de Wmo vond tweewekelijks projectoverleg met de portefeuillehouder plaats. In dergelijke overleggen fungeert de projectleider als aangever en de directeur en/of wethouder hakt knopen door waardoor de voortgang in het project wordt gehouden. Ten aanzien van rollen heeft deze handelswijze het risico in zich van rolvervaging tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, tussen projectverantwoordelijke en lijnverantwoordelijke en tussen bestuurder en ambtelijke organisatie. Het college heeft de grote fysieke projecten verdeeld over de wethouders. Iedere wethouder moet zich verhouden tot de complexiteit van dit type projecten en de posities van ieder collegelid in de benodigde besluitvorming is wisselend per project. Voor de dienst RO heeft dit tot gevolg dat de werkportefeuille over een aantal wethouders is verdeeld en de interne coördinatielast toeneemt (ook in relatie tot externe contacten). De rol van opdrachtgever valt vrijwel altijd samen met de functie van lijnmanager. Projectleiders vallen onder directe hiërarchische bevoegdheid van de lijnmanager. Bij de Catharina Amaliaparkgarage is sprake van een externe projectorganisatie die buiten de lijn staat en een interne projectorganisatie die in de lijn staat. Bij de interne projectorganisatie is sprake van hiërarchische bevoegdheid van het lijnmanagement doordat er een stuurgroep is ingericht met hoofden van twee afdelingen en de directeur van de dienst. Hiermee wordt de projectleider (die werkzaam is bij nog een andere derde afdeling) ook in de lijn gepositioneerd.

Pagina 39


3.5.3 Cultuur in de ambtelijke organisatie De aard en omvang van dit onderzoek leent zich er onvoldoende voor om een goed en volledig beeld te krijgen van de ambtelijke cultuur in de gemeentelijke organisatie. Toch kan een aantal aspecten worden aangestipt. De gerichtheid op de lijn kan er toe leiden dat de cultuur primair gericht is op het belang van de eigen lijnorganisatie. Of die cultuur doorbroken kan worden in projecten zodat zij primair gericht wordt op het belang van het project, hangt, zoals aangegeven, vooral af van de inzet van de projectleider. In het project Omnisport is bijvoorbeeld door de projectleiding veel geïnvesteerd in teamvorming gericht op realisatie van de doelen van het project. Hoewel Apeldoorn verschillende (IPOR-)kaders voor projectmatig werken en grote projecten kent, is de cultuur binnen Apeldoorn er veel meer een van situationeel handelen, improviseren op basis van de vraagstukken die zich voordoen en van 'werkende weg' een richting inslaan. Dat dit binnen de gegeven projectkaders kan, laten projecten als invoering Wmo en tot op zekere hoogte ook Omnisport zien. Handelen naar bevind van zaken leidde in deze projecten tot een goede voortgang en afronding. Het succesvol starten en opereren van een project lijkt vooral af te hangen van de kennis, ervaring, contacten en positie van de projectleiders, al dan niet in afstemming met de opdrachtgevers. De korte lijnen en de situering van projecten in of tegen de lijn aan maakt dat afstemming en besluitvorming deels mondeling plaatsvindt waarop vervolgens wordt doorgewerkt. Dit leidt ertoe dat waar de stukken een intern doel hebben, deze niet worden bijgesteld en geformaliseerd na bespreking. Een voorbeeld hiervan is het project Dienstverlening waarvan geen integraal projectplan beschikbaar is. Er werd veel meer met onderlinge afspraken gewerkt. Kenmerkend voor de cultuur is ook optimisme over het realiseren van een (project-) resultaat en planning. Omnisport zou in 2003 kunnen worden gerealiseerd, zo werd in 1999 gesteld. Dat werkt door in het omgaan met tegenvallers en met informatie die daarover gaat. De optimistische inschatting van kosten en doorlooptijden zijn nagenoeg symptomatisch in de fysieke projecten. Dit geldt voor de projecten in Apeldoorn, maar er zijn zoals eerder vermeld vele voorbeelden in Nederland en daarbuiten. Tegenvallers worden in Apeldoorn niet direct niet als zodanig gepresenteerd. Zolang binnen de door de raad aangegeven kaders wordt gewerkt, worden dreigende tekorten niet gemeld. Bij Omnisport kwam de te optimistische en te beperkte inschatting van de bureaus Oranjewoud en IPMMC Vastgoed. De gemeentelijke organisatie ging hierin mee. Datzelfde is eind jaren negentig te zien bij De Haere waar het externe bureau Tauw bij de inschatting van de kosten van herinrichting en sanering een aantal te nemen stappen negeerde. Bij De Haere bestond ook aanvankelijk een te optimistisch beeld van de steun bij de bewoners voor de plannen en van het tempo waarmee de uitvoering kon worden gerealiseerd. Bij de doorstart is dit rechtgetrokken. Risicodragende externe partijen, zoals projectontwikkelaars staan hierin anders. Zij zoeken zekerheden en blijven dooronderhandelen. Dit heeft onder meer in de onderhandelingen over de contracten voor Omnisport een belangrijke rol gespeeld. Een ander element is dat vanuit de gemeentelijke organisatie wel met de omgeving wordt gecommuniceerd, maar dat dit vooral gebeurt vanuit de gemeentelijke probleemstelling en oplossingsrichtingen.

Pagina 40


Dat blijkt pregnant bij De Haere, waar de bewoners aangaven geen behoefte te hebben aan deze herinrichting, maar ook bij Omnisport inzake de vestiging van commerciële functies op De Voorwaarts.

3.5.4

Evaluatie en lerende organisatie

Goede werkwijzen kunnen in een organisatie worden geïnstitutionaliseerd als de organisatie een lerende organisatie is. De randvoorwaarden hiervoor zijn drieledig: er moet een kennisinfrastructuur zijn voor het vastleggen en uitwisselen van ervaringen, de cultuur moet gericht zijn op het delen en analyseren van ervaringen en het management moet dit enerzijds stimuleren en anderzijds een omgeving creëren waarin er voldoende veiligheid is om te leren. Deze randvoorwaarden zijn deels aangetroffen in Apeldoorn. Er zijn goede initiatieven als het handboek projectmatig werken, de website over projectmatig werken en de analyse door de Taskforce Woningbouw. Ze worden niet vervolgd door aanhoudende prioriteit van het management. Gebruik ervan is vrijblijvend, toepassing wordt niet gevolgd, verbeteracties blijven achterwege. Er zijn inmiddels voorbeelden van overleg tussen projectleiders van aanpalende projecten, maar er is nog geen systematische prikkel voor projectleiders van verschillende projecten om ervaringen uit te wisselen. Iedere dienst is verantwoordelijk voor de inrichting van haar eigen Planning & Control. De verbeteringen in de aandacht voor risicomanagement in de P&C cyclus vanuit RO (die nu twee jaar worden gebruikt) leiden niet tot gebruik ervan bij andere diensten. Een aantal projecten in het onderzoek is definitief afgerond. Dit zijn de Triënnale, Wmo en Wwb. De Triënnale is geëvalueerd, met name op inhoud en financiën. Deze bevindingen zijn op schrift vastgelegd. Voor de andere afgeronde projecten is geen document waarin de evaluatie is vastgelegd. Wel zijn er projecten waarin ter informatie aan de raad in feitelijke termen wordt beschreven welke stappen tot dan toe zijn gezet, zoals bij De Haere expliciet is gedaan. De doorstart van De Haere in 2002 is een voorbeeld van een project waarin lering is getrokken uit de ervaring binnen het project tot dan toe. Ook een project als Omnisport wordt regelmatig in notities voor college en raad een beschrijvend overzicht gegeven van de projecthistorie. Tussen de diensten is in beperkte mate sprake van onderlinge analyse van ervaringen en het oppakken en uitwerken van verbeteringen. De diensten opereren op dat vlak zelfstandig. De analyse van projecten en de uitwisseling van ervaringen vindt primair op individueel en collegiaal niveau plaats en in mindere mate op dienstniveau of tussen diensten.

3.5.5

Tussenbalans Organisatie

Projecten worden in Apeldoorn dicht op de lijn georganiseerd. De projectmanagers krijgen geen bevoegdheden gemandateerd. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden blijven binnen de lijn. Met deze werkwijze wordt voorkomen dat projecten los komen te staan van de lijn. De lijnen zijn kort en de communicatie is direct. Functionarissen opereren in nauwe samenwerking. Een mogelijk risico hiervan is dat er alle betrokkenen met te weinig distantie kunnen kijken naar de voortgang van het project en de keuzen zie er in worden gemaakt. In een aantal projecten is dit opgevangen door nadrukkelijk te investeren in teamvorming bij de personen die vanuit de lijn deelnemen in de projecten. Ook op ambtelijk niveau heeft Apeldoorn een cultuur waarin hoge ambities worden gesteld en het tegelijkertijd acceptabel is dat deze niet allemaal worden gerealiseerd. De spanningen en tegenvallers komen gedurende het project aan het licht en ze worden geadresseerd door situationeel te handelen en door te improviseren. De persoon van de projectleider (kennis, vaardigheden) krijgt daardoor een belangrijke rol voor het welslagen van het project.

Pagina 41


In de cultuur is ook sprake van optimisme over onder meer de doorlooptijd van projecten. Doorlooptijd en benodigd budget worden regelmatig onderschat en er is geen mechanisme in projecten aangetroffen dat dit doorbreekt. Evaluatie en leren gebeurt ook binnen de lijnorganisaties. Daardoor worden ervaringen binnen de ene dienst c.q. het ene project in beperkte mate teruggevonden bij andere projecten. Een aantal projecten is expliciet geëvalueerd.

3.6 Beheersinstrumentarium 3.6.1 Perspectief Beheersing van grote projecten vergt haast vanzelfsprekend inzet van beheersinstrumenten. Uit de literatuur is daarvan een veelheid bekend. Waar het vooral om gaat is dat projecten goed worden voorbereid, dat er een adequaat projectmanagement is, dat er projectcontrol is en wordt gewerkt met projectopdrachten, mijlpalen en rapportages. Projecten kennen voorts risico’s, niet alleen financiële maar ook maatschappelijke, die de projectbeheersing ondermijnen. Grote en complexe projecten brengen doorgaans ook grote risico's met zich mee. Er zijn verschillende belangen bij betrokken en omstandigheden en doelen kunnen wijzigen Adequaat projectmanagement houdt onder meer in dat men situationeel handelt, c.q. men inspeelt op actuele ontwikkelingen en mogelijke tegenvallers.

3.6.2 Voorbereiding De voorbereiding van een project is cruciaal en verschilt in Apeldoorn van project tot project. Doelgerichte projecten worden vanaf het begin lineair gepland (zoals invoering Wmo en Wbb). Andere projecten zijn doelzoekend en kennen een cyclische voorbereiding. Een aantal projecten kent haalbaarheidsanalyses (Omnisport, Triënnale) die zich met name richten op de financiële haalbaarheid. Probleemverkenningen zijn minder expliciet aanwijsbaar. Het project De Haere kende eind jaren negentig geen probleemverkenning die zich ook richtte op de doelgroep. De sanering en herinrichting werden primair vanuit de overheidswensen ingestoken. Risicoanalyses In het Reesink-onderzoek werd op de noodzaak van risicoanalyses gewezen. Op verschillende plekken binnen de ambtelijke organisaties worden vormen van risicoanalyse gemaakt. Binnen de dienst MMO vindt dit bijvoorbeeld zijn vertaling in zogenaamde 'lakmoes'-gesprekken die met enige regelmaat plaatsvinden. Bij de projectorganisatie Catharina Amaliapark-garage (ook MMO) is het management risicogericht. Dit betekent onder meer dat de risicoanalyse continu wordt bijgewerkt en de grootste risico's hoge prioriteit krijgen in de uitwerking. Binnen de dienst RO zijn de 13 meest voorkomende risico's onderwerp van continue monitoring en analyse. Daarmee worden risico's en mogelijke vervolgaanpassingen een systematisch onderdeel van de projectaanpak en het management daarvan. In de Turaps waarin risico’s ook een plek hebben gekregen, worden ze vooral in beschrijvende zin opgenomen. De risico’s die in de documenten staan aangegeven zijn doorgaans risico's met een operationeel en tactisch karakter. Het zijn niet risico’s met een strategisch karakter die het gehele project in een ander daglicht kunnen zetten.

Pagina 42


Er wordt in projectplannen wel op financiële risico's ingegaan en het risico van het niet verwerven van voldoende subsidies (zoals bij Triënnale), maar niet op risico's van andere aard, bijvoorbeeld de complexiteit van de gewenste bouw, weerstand van omwonenden tegen hoogbouw (multifunctioneel centrum in Osseveld) of afspraken met externe partijen die risicovol zijn (zoals in het geval van de Catharina Amaliapark garage). Er zijn in de projecten geen krachtenveldanalyses aangetroffen die licht kunnen laten schijnen op alle mogelijk belanghebbenden rond een project, hun belangen, wensen, verwachtingen en mogelijkheden voor het bieden van weerstand (‘hindermacht’).Het belang van juiste inschattingen bleek in het project De Haere. Rond 2000 werd de steun voor de herinrichting bij de woonwagenbewoners te positief ingeschat; dit project werd benaderd als een reguliere wijkontwikkeling terwijl het naar later bleek bijzondere kenmerken had. In een interview in dit onderzoek is opgemerkt dat De Voorwaarts achteraf gezien misschien niet de meest gunstige plek is voor het Omnisport met zijn verkeersaantrekkende werking en de benodigde commerciële functies vlak in de buurt van bestaande en concurrerende commerciële functies. De plek genereerde veel meer weerstand bij meer partijen, dan in het begin was voorzien. Ambities en risico's Een algemeen bekend dilemma rondom de start van complexe projecten is dat teveel nadruk leggen op risico's, betekent dat geen enkel ambitievol project wordt gestart. In Apeldoorn wordt dit deels ondervangen met de IPOR systematiek, gefaseerde besluitvorming waarin telkens een go/no-go moment wordt gemarkeerd. Door deze momenten helder te maken, de besluitvorming te faciliteren met alternatieve scenario's inclusief de bijbehorende risico profielen, kunnen verwachtingen worden gedeeld en, ook in het politiek bestuurlijke proces, worden afgestemd. Dat gebeurt weinig in Apeldoorn. Een voorbeeld van waar dit wel is gebeurd, is de casus Brinkparkgarage. Daar bleek uit analyse van de grootste risico's dat deze niet zijn te ondervangen binnen de kaders. Het voorleggen van alternatieven, inclusief bijstelling van de kaders stelde de raad in staat om effectief bij te sturen. Een ander voorbeeld is de invoering van de Wmo. Het realiseren van tijdige invoering (met de beheersruimte van maximaal een jaar uitloop) werd ondergeschikt geacht aan de inhoudelijke doelstellingen van de Wmo invoering. Door dit vooraf met de raad af te spreken, was de besluitvorming over het kwartaal vertraging bij de daadwerkelijke overgang vrij eenvoudig.

3.6.3 Projectmatig werken In Apeldoorn is de afgelopen jaren een bewustwording ontstaan inzake het belang van projectmatig werken. Er zijn interne opleidingen en trainingen, er zijn binnen enkele diensten handboeken en richtlijnen ontwikkeld, een ambtelijke taskforce heeft aanbevelingen gedaan en er zijn politiek-bestuurlijke richtinggevende uitspraken gedaan over de gewenste wijze van projectmatig werken, sturing van projecten en communicatie rond projecten naar aanleiding van een aantal 'affaires' (bouw Gemeentehuis, Orpheus en Reesink). Sinds het begin van deze eeuw is de IPOR-systematiek ingevoerd in de gemeente (initiatief, programmering, ontwerp en realisatie). De meeste onderzochte projecten kennen een oorsprong die vóór die tijd lag. Binnen de dienst RO wordt de systematiek wel gebruikt. De kaders voor projectmatig werken staan naast elkaar. Ze zijn autonoom in de diensten ontwikkeld en zijn deels dienstspecifiek.

Pagina 43


De doorvertaling van de politiek-bestuurlijke aanbevelingen uit het onderzoek Reesink en de aanbevelingen van de Taskforce woningbouw zijn in de beleving van medewerkers en raadsleden nog in beperkte mate in praktijk gebracht. In projecten kunnen projectleiders bij de opzet putten uit een veelheid aan uitspraken, aanwijzingen en richtlijnen voor projecten. Projecten zijn daardoor verschillend van opzet. Ook de deelname aan de interne trainingen is wisselend per organisatieonderdeel. De verschillende handboeken en handreikingen die in de diensten zijn gemaakt, worden gebruikt om op een efficiënte manier een 'compleet' projectdocument te maken. De projectmatige aanpak wordt niet als strikte filosofie gehanteerd: het is geen dogma. Er wordt naar bevind van zaken gehandeld. De onderzochte projecten zijn verschillend georganiseerd, afhankelijk van de aard en inhoud van de projecten, de beoogde resultaten en de omgeving waarin de projecten bestaan. Bij de organisatie speelt de kennis en ervaring van de sleutelpersonen (projectleider en opdrachtgever) een belangrijkere rol, dan de kaders voor projectmatig werken die sinds 2002 binnen de gemeente zijn ontwikkeld. Projectplan De meeste projecten kennen een of andere vorm van een projectplan. De ontwikkelde kaders voor projectmatig werken van de diensten, zijn daarbij behulpzaam. In veel projectplannen, die ook onder andere namen voorkomen, wordt het accent gelegd op de inhoud, het beoogde resultaat, het doel van het project. De beheerinstrumenten (geld, organisatie, tijd, informatie, kwaliteit, risico) worden wel behandeld, maar hebben een ondergeschikte plaats. Er zijn in de dossiers geen projectstatuten aangetroffen die de interne bevoegdheden regelen. Voorts blijkt in de loop van de projecten dat de projectplannen niet nauwgezet wordt gevolgd. Men handelt naar bevind van zaken.

3.6.4 Tijdsplanning Er zijn weinig openbare plandocumenten waarin de tijdsplanning nauwgezet is weergegeven met bijvoorbeeld stroomdiagrammen, inclusief kritieke paden en mijlpalen. Dit type plandocumenten wordt wel gemaakt voor fysieke bouwplannen. Bij het project Omnisport zijn door de projectleiding uitgebreide stroomschema’s opgesteld voor gebruik in het project. Voor de raad wordt het tijdsaspect niet expliciet in beeld gebracht. De niet-fysieke plannen en de bouwplannen in de ontwikkelfase bevatten vaak globale tijdstermen voor het gereed hebben van (deel-) producten. In de tussenrapportages in het kader van de planning & controlcyclus, wordt wel een vinger aan de pols gehouden en worden data zo nodig bijgesteld. Daarmee gaan de Turaps samen met de dienstplannen in de loop van de projecten als de bijgestelde kaders fungeren. Zo ontstaat gaandeweg een nieuw kader op het aspect tijd.

3.6.5 Budget De budgetten van projecten kennen verschillende oorsprongen (raadskrediet, begrotingspost, grondexploitatie). Bij de analyse van de projecten bleek dat het voor de onderzoekers moeilijk is om naast inzicht in de kosten en uitgaven van jaar tot jaar, zicht te krijgen op de totale inkomsten en uitgaven van een project en op de oorspronkelijke financiële uitgangspunten.

Pagina 44


Het gebrek aan transparantie in de financiële documenten op dit vlak beperkt ook voor de politiek de mogelijkheden voor financiële beheersing van de projecten. De Haere en Omnisport zijn voorbeelden van projecten waarbij raadsleden in dit onderzoek aangeven dat zij niet tijdig inzicht hebben gekregen in de financiële ontwikkelingen. Aan de wijze van financieel rapporteren ligt de BBV-systematiek ten grondslag. Raadsleden geven aan behoefte te hebben aan inzicht in de relatie van de jaarlijkse mutaties met de oorspronkelijk besluiten over budgetten.

3.6.6 Omgaan met vertragingen Met name de grote projecten met ruimtelijk-fysieke componenten in Apeldoorn kennen uitloop in de tijd en oplopende kosten. Bij de maatregelen die men in de projecten daarvoor neemt, blijven de inhoudelijke projectdoelen leidraad en zijn de kosten en tijdsaspecten daaraan ondergeschikt, mede omdat ambtelijk en politiek-bestuurlijk wordt ervaren dat een 'point of no return' is gepasseerd. Oorzaken van de vertragingen zijn onder meer procedurele problemen als gevolg van gerechtelijke uitspraken, weerstand bij extern belanghebbenden, opdoemen van nieuwe vraagstukken en andere veranderende omstandigheden, wensen en behoeften, tijd en kosten gemoeid met verwerving van grondposities. Bijvoorbeeld bij Groot Zonnehoeve en Omnisport bleken in een laat stadium van de ontwerp- dan wel realisatiefase de vakmatige kaders (parkeernormen, duurzaamheid, woonvisie) niet uitvoerbaar voor de projectontwikkelaars. Tijdens de ontwerpfase van de Catharina Amaliaparkgarage bleken de consequenties van de nieuwe brandveiligheidsnormen niet passend binnen de kaders te krijgen. Bij Omnizorg bleek de hoofdaannemer niet aan zijn coördinatieverplichting te voldoen waardoor vertraging ontstond. Bij tegenvallers in de uitvoering wordt gehandeld op een wijze waarbij het inhoudelijk doel van het project voorop staat en er minder aandacht is voor beheersaspecten. Onder tijdsdruk worden daarbij keuzen gemaakt waarvan de (beheersmatige) consequenties op dat moment niet volledig zijn overzien. Bijvoorbeeld bij de bouw van Omnisport. De kans tot samenwerking met volleybalclub PZ/ Dynamo en het ROC bood veel inhoudelijke voordelen. Met één randvoorwaarde, het gebouw moest eerder gereed zijn dan de geplande doorlooptijd voor de bouw. In een korte periode zijn de mogelijkheden en consequenties van gefaseerde oplevering geanalyseerd. De inschatting was dat de financiële consequenties konden worden opgevangen binnen de onvoorziene ruimte. Er ontstonden door de keuze logistieke vraagstukken die leiden tot vertraging in de bouw. Deze vraagstukken waren niet in een risicoanalyse van de fasering meegenomen. Bij de Triënnale was sprake van een go-beslissing in een laat stadium. Dat betekende dat de feitelijke voorbereidingstijd van het evenement zeer kort werd. Toch werd doorgezet om het evenement in 2008 te kunnen houden. In evaluaties achteraf wordt die korte voorbereidingstijd als een faalfactor gezien.

3.6.7 Planning & Control In paragraaf 2.2.10 is de algemene structuur van de Planning & Controlcyclus aangeduid. De Turaps geven de gang van zaken en de stand van zaken weer en geven een blik op de naaste toekomst. Vanuit de Planning & Control doelstelling zijn ze een doeltreffend informatiemiddel voor de raad. Ze geven systematisch een periodiek en beknopt overzicht van de voortgang van de projecten langs een aantal invalshoeken.

Pagina 45


Naast het totaal overzicht wordt er een verdieping aangebracht op de punten waar sprake is van verslechtering of (potentiële) noodzaak tot bijstelling. Het is tevens een van de documenten waarmee het college zijn actieve informatieplicht invult. De Turaps zijn vooral beschrijvend en bieden niet expliciet aanknopingspunten voor bijsturing door college of gemeenteraad. De informatie in de rapportage is meer als verantwoordingsinformatie aan te duiden, dan als bijsturingsinformatie. Zij is ook als zodanig bedoeld. Bij majeure ontwikkeling wordt door het college wel actie ondernomen en betrekt het de raad. De Turap geeft echter een totaalbeeld en leidt niet snel tot dergelijke specifieke acties. De politieke markten worden wel gebruikt voor het verstrekken van sturingsinformatie. Sinds 2007 wordt er geen onderscheid gemaakt tussen de Turaps voor het college en de raad. Dat heeft invloed op de informatievoorziening omdat thans nadrukkelijk eerst wordt nagegaan of in geval van een nadelige ontwikkeling (uitloop in tijd of budget) er voldoende zekerheid bestaat over die ontwikkeling, alvorens dit wordt opgenomen in de Turap. De timing van het uitbrengen van de Turaps is gekoppeld aan de reguliere Planning & Control cyclus en niet direct aan de concrete fasering van projecten. Door het feit dat ze een aantal malen per jaar worden uitgebracht hoeft dat geen probleem te zijn, maar in die gevallen waarin de verstrekte informatie aanleiding zou geven tot beslissingen tot bijsturing van een project, kan het naar buiten brengen ervan ontijdig zijn. Sinds 2007 wordt er geen onderscheid gemaakt tussen de Turaps voor het college en de raad. Uit de gesprekken met de wethouders leiden wij af dat hun primaire doelgroep de raad is. Vraag is vervolgens of de raad volledig en tijdig wordt geïnformeerd met de Turaps. Wij constateren een aantal achtergronden bij vertraagde informatie: de keuze op bestuurlijk en ambtelijk niveau om te melden nadat voldoende mate van zekerheid is ontstaan over de inhoud en omvang van een verslechtering. De kolom Risico’s geeft ruimte om mogelijke toekomstige afwijkingen tijdig te melden. Dit wordt terughoudend gedaan, als er nieuwe ontwikkelingen zijn te melden; op bestuurlijk niveau is er verlies van informatie op het snijvlak van zaken die in de uitvoering aandacht vereisen, maar op politiek niveau niet relevant zijn. Het rechtstreekse contact tussen wethouders maakt het mogelijk dit wel in te brengen in de bespreking in het college. Voor de rapportage aan de raad betekent dit dat er geen transparante afweging wordt gemaakt op college niveau over de kleurenaanduidingen in de Turaps. Deze corresponderen niet altijd met de onderliggende problemen. In sommige gevallen geven ze een te rooskleurig beeld van de voortgang van projecten op resultaat, tijd, budget of risico's. Zo blijkt uit informatie aan de raad dat de risico's rond het project Zuidbroek lager worden ingeschat dan in interne stukken. Dat was bijvoorbeeld ook bij de Stationsprojecten het geval; de relatie tussen de kaders en de codering is sinds 2007 losgelaten, waardoor er politiekbestuurlijke afwegingsruimte is ontstaan over de melding van aanpassingen binnen de kaders van de raad. De timing van het uitbrengen van de Turaps is gekoppeld aan de reguliere Planning & Control cyclus en niet direct aan de concrete fasering van projecten. Door het feit dat ze een aantal malen per jaar worden uitgebracht hoeft dat niet zonder meer een probleem te zijn. Ook de timing is echter niet primair gericht op bijsturing, maar op periodieke verantwoording. De Planning & Control cyclus waarin, naast de begroting en het jaarverslag, de raad jaarlijks met twee tussenrapportages wordt geïnformeerd biedt een goede informatiebasis voor de monitoring van projecten. De raad kan op basis van deze verantwoordingsinformatie verzoeken om nadere informatie. De mogelijkheid van bijsturing ontstaat bij goede timing van de informatie. Daarvan moet worden geconstateerd dat informatie niet altijd tijdig beschikbaar is. Pagina 46


De politiek bestuurlijke afwegingsruimte in de kleurcodering is sinds 2007 vergroot. Het loslaten van de expliciete relatie tussen code en kaders draagt hieraan bij. De interne afspraak om informatie pas te verstrekken als er voldoende zekerheid over is en de informatie kan worden gekwantificeerd, leidt tot vertragingen in de informatievoorziening.

3.6.8 Tussenbalans Beheersinstrumentarium In de gemeente Apeldoorn is de afgelopen jaren een uitgebreid arsenaal aan beheersinstrumenten ontwikkeld dat kan worden ingezet voor de beheersing van kosten en doorlooptijd van grote projecten. Dit arsenaal is binnen de diensten ontwikkeld. In de praktijk wordt het instrumentarium wel gehanteerd bij de opzet van de projecten, maar daarna wordt met name naar bevind van zaken en gegeven de omstandigheden (situationeel) gehandeld. De aandacht voor risicomanagement is de afgelopen jaren toegenomen Met name in de dienst RO en MMO gaat men verder dan het benoemen van de risico's bij de start van een project en krijgen de risico's, de daaraan verbonden impactanalyse (kans x effect) een meer systematische rol in de projectaanpak. De meer strategische doorvertaling op bestuurlijk en politiek niveau is niet in het onderzoek aangetroffen. Bij de besluitvorming over projecten wordt nauwelijks gewerkt met alternatieve opties waartussen gekozen kan worden. Er wordt niet gewerkt met alternatieve scenario’s. Er is in de onderzochte projecten geen structurele risicoanalyse in de voorbereidingsfase aangetroffen. Er is in de voorbereidingsfase geen uitgebreide open communicatie met stakeholders en er is maar beperkt sprake van een maatschappelijke probleemverkenning en onderzoek naar maatschappelijk draagvlak voor een project. De haalbaarheidsonderzoeken zijn vooral gericht op de haalbaarheid van onderdelen van een project in het licht van de projectdoelen. De haalbaarheid van de doelen zelf komt veel minder aan de orde. De kaders voor projectmanagement dekken de verschillende aspecten van projectmatig werken. Er is veel vrijheid in de wijze waarop deze kaders worden gebruikt. Systematische toepassing en verbetering van de kaders heeft geen hoge prioriteit, behoudens in de dienst RO. De focus in de stukken ligt op de inhoudelijke doelstelling en aanpak van de projecten. De sturing op de beheersaspecten tijd en geld wordt verder bemoeilijkt door niet volledige of niet transparante overzichten van de voortgang in tijd en geld ten opzichte van de oorspronkelijke en de eventueel later bijgestelde planning. De verantwoordingsmethodiek volgens de BBV is daar mede debet aan. In de Turaps wordt over de projecten gerapporteerd. Bij de Turaps ligt het accent op periodieke verantwoording. Ze zijn niet primair gericht op het verstrekken op informatie voor eventuele bijsturing op momenten die relevant zijn in de voortgang van projecten (zogenaamde projectmijlpalen). Voorts betreffen de Turaps veel meer onderwerpen dan alleen (grote) projecten en wordt de aandacht daardoor bij de behandeling van de Turaps ook op andere zaken gericht. Dat bevordert de sturing op de projecten niet.

Pagina 47


3.7 Externe omgeving 3.7.1 Perspectief De externe omgeving van projecten bestaat uit verschillende actoren, met verschillende posities, functies en belangen. De relatie tot de projecten is die van samenwerking, belangenbehartiging, weerstand en verzet en onderhandeling. Invloeden van uit de externe omgeving kunnen de beheersbaarheid van projecten onder druk zetten. In de projecten moet daarmee worden omgegaan en de negatieve invloed op de doorlooptijd en kosten moet worden gemanaged. Ook externe omstandigheden zoals de economische ontwikkeling of ontwikkeling in de woningbehoefte, zetten de beheersing van grote projecten onder druk.

3.7.2 Belanghebbenden in de omgeving Het beeld met betrekking tot de belanghebbenden is tweeledig. Enerzijds is er in de projecten oog voor extern belanghebbenden. Daar waar deze zijn georganiseerd en/of er evidente externe belangen in het geding zijn, worden ze betrokken (klantorganisaties, wijkraden). Er zijn geen aanwijzingen gevonden dat niet aan de verplichte consultaties wordt voldaan. In een aantal projecten worden sommige externe belangen over het hoofd gezien of verkeerd ingeschat, zoals bij Omnisport en De Haere. Daar waar dit wordt geconstateerd, wordt dit bijgesteld en wordt intensief met de betreffende belanghebbenden gecommuniceerd. Er is eerder in het raadsonderzoek naar de affaire Reesink, geconstateerd dat de inleving in de externe belanghebbenden te beperkt is. In de onderzochte projecten is niet altijd scherp in beeld: wie zijn mogelijk belanghebbenden, wat zijn hun belangen, hoe verhouden zij zich tot het probleem en de doelen van het project, welke stappen kunnen zij zetten in het project en welke gevolgen heeft dat voor de beheersaspecten van het project? In de projecten komt dit op een aantal manieren terug. De detailhandel in het centrum wordt sinds 2005 meer proactief betrokken bij de samenhang van ontwikkelingen van Omnisport en het centrum. De gemeente heeft enerzijds veel inzet gepleegd in overleg met de bewoners van de Zutphensestraat (uitgebreide informatie aan omwonenden Zutphensestraat, meerdere onderzoeken naar luchtkwaliteit) en anderzijds later moeten constateren dat zij zich daarmee kwetsbaar heeft gemaakt: de rechtbank heeft het juridisch beroep inzake de juridische kwaliteit van rapport luchtkwaliteit gehonoreerd, waardoor het niet mogelijk was de uitvoering van de verdubbeling van de Zutphensestraat via een art. 19 WRO procedure te doen.

3.7.3 Overleg en onderhandeling Met private partners moet de gemeente onderhandelen om doelen te bereiken. In de projecten is er sprake van onderlinge afhankelijkheid tussen gemeente en private partijen. De mate waarin de gemeente succesvol onderhandelt en partijen zakelijk aan het project bindt, verschilt van project tot project en is onder meer afhankelijk van kennis, vaardigheden en ervaring van betrokken personen. Omgaan met verschillende doelgroepen en partners vergt verschillende wijzen van benaderen. Onderhandelen met projectontwikkelaars vergt andere vaardigheden dan overleggen en onderhandelen met vertegenwoordigers van een cliëntengroep of andere burgerdoelgroep.

Pagina 48


Bij projecten als invoering Wmo en Wbb worden burger- en cliëntenorganisaties, vanuit reguliere overlegrelaties, nauw betrokken in de projecten. In grote ruimtelijk fysieke projecten, waarbij belangen van burgers nadrukkelijk in het geding zijn gebeurt dit ook, zoals bij het betrekken van wijkraden bij de ontwikkelingen rond de Zutphensestraat die onder meer gekoppeld is aan het project Omnisport. Er zijn voorbeelden van projecten waarin de gemeente effectief en hard onderhandelt en de andere partij effectief tot concessies aanzet. Bij Omnisport is in de onderhandeling met de projectontwikkelaar onderhandeld met een 'exit' optie achter de hand. Daardoor kon de gemeente een goed resultaat behalen. Er zijn ook voorbeelden van projecten waarin de gemeente minder grip op de onderhandelingen heeft en veel moet bijsturen om de kosten van een project niet uit de hand te laten lopen. In een aantal projecten lopen de kosten op als gevolg van stijgende prijzen van externe partijen of kostenoverschrijding door langere looptijd (Omnizorg). Uit de dossiers blijkt niet dat van de kant van de gemeente veel invloed kan worden uitgeoefend op die prijsstijgingen. In een project als Omnisport moet nadrukkelijk en langdurig met de samenwerkende partners worden onderhandeld over het uitwerken van de raamovereenkomst. De oorzaak van de prijsopdrijving is de gespannen bouwmarkt die vanaf 2004 tot medio 2008 is ontstaan. Vrijwel alle projecten kenden essentiële fasen in deze ‘dure’ periode. In een aantal projecten wordt in beperkte mate indexering toegepast. Waar dat gebeurt, is deze niet toegesneden op eventuele uitloop van projecten. Van de kant van externe partijen wordt aangedrongen op een beperkte mate van indexering; men wil zich niet voor een te lange tijd op prijzen vastleggen (zoals de leveranciers van installatietechnieken bij Omnisport). Dat geeft een spanningsveld en vergt onderhandelingen.

3.7.4 Contracten De ruimtelijk fysiek relevante projecten worden met externe partijen uitgevoerd. Daaraan liggen overeenkomsten ten grondslag. Keuze van de partijen vindt plaats op basis van aanbesteding. In een aantal ruimtelijke projecten (Osseveld Oost, Groot Zonnehoeve) worden delen van het project in uitvoering gegeven aan partijen waaraan in eerdere fase toezeggingen zijn gedaan. Er worden geen andere formele kaders dan overeenkomsten en opdrachten gebruikt die de verhouding met de externe partijen definiëren. Een project waarbij de relatie wel specifiek is beschreven, is het project Triënnale, inzake de (subsidie-)verhouding tussen de gemeente en de uitvoerende stichting. In de ruimtelijk fysieke projecten is er een 'vanzelfsprekende' en gangbare relatie tussen gemeente en projectontwikkelaars en bouwers. Deze wordt vastgelegd in contracten. De relaties blijven redelijk stabiel tijdens de projecten. Bij Groot Zonnehoeve is de gemeente op één aspect overgegaan tot het sluiten van contracten met een energiepompenleverancier. Hierdoor is een relatie van gedwongen winkelnering ontstaan voor de eigenaren en projectontwikkelaars. In de voorbereidings- en besluitvormingsfase tot deze keuze heeft de gemeente de projectontwikkelaars niet betrokken. Zij werden niet gezien als stakeholders. Ondertussen heeft de vertraging in de realisatie van het project, de voortgeschreden technische ontwikkeling en de ervaringen met de reeds geleverde pompen geleid tot twijfels bij de destijds gemaakte keuzes.

Pagina 49


In het project Brinkgarage (Parkeergarage Catharina Amaliapark) is er sprake van een publiekprivate samenwerkingsrelatie met het Kadaster. Deze relatie bleek niet uit het startdocument. De hoogte en samenstelling van de initiële financiële bijdrage van het Kadaster bleek onvoldoende dekking te hebben binnen het Kadaster. De gemeenteraad had, om andere redenen, soortgelijke twijfels. De gewijzigde opstelling van het Kadaster leidde tot een hoger risicoprofiel bij de gemeente. In dit project is ook gebleken dat de gemeente afhankelijk kan zijn van problemen in het intern functioneren van de 'partners'. Evenzo kunnen problemen in het intern management van projectontwikkelaars (ultimo faillissement) tot problemen voor de gemeente leiden, tenzij hiervoor contractueel goede afspraken zijn gemaakt (zoals in het geval van Omnisport).

3.7.5 Communicatie richting belanghebbenden Eén vorm van communicatie richting belanghebbenden komt in veel projecten terug, namelijk de klankbordgroep en het overleg met belanghebbenden/omwonenden (zoals bij de Zutphensestraat). Deze twee vormen impliceren dat er frequent fysiek contact plaatsvindt met belanghebbenden en er een basis is om met de nodige snelheid te komen tot pragmatische en doeltreffende ad hoc communicatie, die bijdraagt aan voortgang en draagvlakvorming. Meer algemene vormen van communicatie (website, nieuwsflitsen) komen moeilijk van de grond. In diverse projecten ontbreekt een expliciete communicatiestrategie en of een communicatieplan, is er geen brede inzet van beschikbare communicatiemiddelen, of ontbreekt het eenvoudigweg aan tijd om het in te vullen. Het blijkt ook dat bepaalde vormen van communicatie (zoals actuele informatie via de website) zeer arbeidsintensief zijn .Groot Zonnehoeve is een van de voorbeelden, waar bijvoorbeeld de website en nieuwsflitsen niet actueel zijn gehouden. Het zelfde geldt voor de door de gemeente beheerde website www.nieuwbouwinapeldoorn.nl .

3.7.6 Tussenbalans Omgeving De externe omgeving in de vorm van belanghebbenden en stakeholders wordt systematisch betrokken bij projecten. Er is directe communicatie met belanghebbenden. In een aantal projecten zijn niet alle belanghebbenden vanaf het begin in beeld geweest. Zoals in paragraaf 3.6 is aangegeven, worden er niet systematisch krachtenveldanalyses gemaakt, waardoor partijen in beeld zouden kunnen komen. Dat heeft tot verrassingen geleid van personen en instanties die zich in juridische procedures melden. In de gevallen waar dit is voorgekomen is vervolgens intensief met de betrokkenen gecommuniceerd. In Apeldoorn wordt minder gebruik gemaakt van vormen van indirecte communicatie, bijvoorbeeld in de vorm van informatie op de website of nieuwsbrieven wordt minder systematisch gebruik gemaakt.

13

Waar deze wel in de projectplannen zijn opgenomen, blijkt de uitvoering

onvoldoende prioriteit te krijgen. Dit is bijvoorbeeld bij Groot Zonnehoeve het geval. Met partners in de uitvoering van projecten werkt de gemeente in een geformaliseerde relatie. Intern wordt daarbij geborgd dat de aard van de relatie juridisch houdbaar is.

13

Het onderzoek richt zich in de periode vanaf de jaren negentig. Intensief gebruik van nieuwe media is in Nederland pas iets van de laatste jaren. Pagina 50


4

Slotbeschouwing In deze slotbeschouwing geven we als onderzoekers van KplusV Organisatieadvies een korte reflectie op enkele elementen van de vorige hoofdstukken. In de gemeentelijke organisatie van Apeldoorn zijn sinds 2000 verschillende initiatieven genomen om projectmatig werken te verbeteren. Er zijn handboeken ontwikkeld, er worden interne trainingen verzorgd en er is een bewuste keuze gemaakt voor het binnen de lijnorganisatie plaatsen van grote projecten. Er zijn verschillende aanzetten om te komen tot professionalisering van projectmatig werken, ook in grote projecten. Grote projecten kennen een projectcontroller. De gemeente is er de afgelopen jaren in geslaagd de doelen van grote projecten te realiseren: er staat een modern Omnisportcentrum, de herinrichting van het woonwagencentrum De Haere wordt begin volgend jaar afgerond en de gemeente heeft succesvol wijzigingen in sociale wetgeving geïmplementeerd. De inrichting van een aantal nieuwe wijken is op weg, al ondervinden ze thans de gevolgen van de kredietcrisis en economische crisis. De grootschalige ruimtelijk-fysieke projecten en projecten met een ruimtelijk fysieke component kennen in Apeldoorn vrijwel allemaal overschrijdingen van tijd en budget. Daarin is Apeldoorn niet uniek. De Noord-zuidlijn in Amsterdam is een recent voorbeeld van een grote overschrijding en problemen bij de realisatie en studies in Haarlem, Leiden, Den Haag en Wageningen geven vergelijkbare beelden van overschrijdingen als in Apeldoorn zijn aangetroffen. Internationaal zijn er historische voorbeelden van mega-overschrijdingen van tijd en budget, zoals bij de aanleg van het Suez-kanaal en de bouw van de Opera in Sydney. Het gaat er daarom kennelijk niet zozeer om hoe de overschrijdingen kunnen worden voorkomen, want dat lukt maar moeilijk, maar om hoe ze inzichtelijk en hanteerbaar kunnen worden gemaakt. Op dat vlak valt ons als onderzoekers in het functioneren van de gemeente Apeldoorn een aantal zaken op. Ten eerste blijkt dat het projectmatig functioneren, inclusief het inzicht geven in projecten, in aanzet volop aanwezig is in Apeldoorn. Echter, in beperkte mate wordt in de organisatie gewaarborgd dat projectmatig werken met alle inhoudelijke en beheersmatige aspecten, ook volledig wordt doorgezet. De instrumenten zijn er, maar ze maken geen inherent onderdeel uit van de wijze van werken in projecten. Er worden bijvoorbeeld projectplannen geschreven, zonder dat die voor het verdere verloop een merkbaar sturende werking hebben. Niet alle elementen van projectmatig werken, zoals het opnemen van mijlpalen voor de besluitvormers, worden toegepast. Wat verder opvalt is dat deze aanzetten - ook in de tijd - los van elkaar zijn ontwikkeld. Er is geen centrale regie op. De diensten kennen op dit vlak een relatief grote mate van autonomie. Daar is bewust voor gekozen. Daarmee wordt het projectmatig werken niet organisatiebreed gewaarborgd. Apeldoorn is alert op nieuwe projectmanagementtechnieken, maar men borgt niet dat ze gemeentebreed en consequent worden ingezet. Ten tweede is in het vorige hoofdstuk aangegeven dat de persoonlijke factor van de projectleider een belangrijke is. De mate waarin hij of zij het projectmatig werken beheerst en dit kan overbrengen aan de groep betrokken medewerkers, is van grote invloed op het functioneren van de projectorganisatie.

Pagina 51


Omdat de projectorganisatie in Apeldoorn binnen de lijnorganisatie werkt, vergt dit ook de vaardigheid van de projectleider om in die relatie optimaal te opereren. Daarmee maakt de organisatie zich wel afhankelijk van die persoonlijke kwaliteiten. Personen die er minder bedreven in zijn, lopen als projectleider vast; met alle gevolgen voor de projecten (zoals het project De Haere rond 2002 laat zien). Er is geen institutionele waarborging van het projectmatig werken, het gebruik van de aangereikte instrumenten en de wisselwerking tussen lijnbelang en projectbelang. Ook is niet gewaarborgd dat de projectsturing zowel op inhoud als op de beheersaspecten tijd, budget en risico is gericht. Ten derde de primaire oriëntatie op de inhoud. Er zijn vele ogen gericht op het realiseren van het inhoudelijk doel van een project: de raad, het bestuur, beleidsmedewerkers en externe stakeholders (burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties). De inhoud is leidend. Die is de aanleiding voor het project en daarover wordt met elkaar gecommuniceerd. Zonder een inhoudelijke ‘drive’ bij verschillende betrokkenen komt geen groot project van de grond. De beheersmatige aspecten spelen dan op de achtergrond. Dat zien we ook in Apeldoorn. De politieke discussies en ook de onderliggende ambtelijke stukken gaan primair over de inhoudelijke doelen (zoals bij de implementatie van de sociale wetgeving). De beheersmatige kaders die worden meegegeven, beperken zich op zijn best tot de financiële kaders, zoals bij Omnisport. Er worden wel tijdsperspectieven geschetst, maar ze worden niet in het openbaar als kaders gehanteerd, behalve bij de invoering van de verandering van de sociale wetgeving. Over - met name financiële - risico’s wordt in de raad wel gesproken, maar er worden geen kaders meegegeven waarbinnen die risico’s zouden moeten blijven, of die aangeven hoe met risico’s moet worden omgegaan. Op die wijze worden er onvoldoende kaders gecreëerd voor de beheersing van projecten. De vierde observatie heeft ook betrekking op de inhoudelijke oriëntatie. Het zijn inhoudelijke overwegingen die er toe leiden dat gedurende een project nieuwe elementen worden toegevoegd, zoals energieaspecten in fysieke projecten. De consequenties uit oogpunt van projectbeheersing worden hierbij niet altijd meegewogen en krijgen daardoor ook onvoldoende een plaats in de expliciete besluitvorming gedurende de looptijd van die projecten. In feite kan het toevoegen van belangrijke aspecten leiden tot de noodzaak van een hernieuwde projectdefinitie en projectopzet. Die hebben we niet aangetroffen in dit onderzoek. Ten vijfde de bijna structureel optimistische inschattingen van de benodigde tijd en geld. Met name het optimisme over tijd is opvallend in Apeldoorn. En tijd is geld, zeker wanneer, zoals in de grote ruimtelijk-fysieke projecten, veel externe capaciteit wordt ingehuurd. De financiële teller blijft doorlopen als een project uitloopt en dit kan snel vergaande financiële consequenties hebben. In die gevallen waar externe bureaus zeer optimistische tijdsplanningen afgeven in haalbaarheidsstudies, wordt hier vanuit de gemeentelijke organisatie weinig tegenwicht geboden richting management, bestuur en politiek. Bij de risicoanalyses wordt weinig aandacht besteed aan bijvoorbeeld de effecten van maatschappelijke weerstand op de voortgang van planningen. Haalbaarheidsstudies worden doorgaans verricht door ingenieursbureaus die goed zijn op hun vak: techniek en de kosten van techniek en in het beste geval de benodigde juridische procedures. Voor maatschappelijke processen hebben ze meestal minder oog. De kennis daarvan en de ervaring daarmee, zit bij uitstek binnen de gemeentelijke organisatie. Die kennis en ervaring dient mee te spelen bij de inschatting van tijd, geld en risico’s. De organisatie dient zich niet enkel te verlaten op hetgeen de externe bureaus aandragen. De brede scope zal voortdurend vanuit de organisatie moeten worden aangedragen.

Pagina 52


Maar er is meer aan de hand met de optimistische inschattingen. Als zesde punt noemen we dat we hebben aangetroffen dat in de loop van een project het nieuws over het projectverloop relatief positief blijft, ook als er tegenvallers zijn. We hebben niet langdurig, diep en systematisch genoeg kunnen onderzoeken of er in de organisatie (ambtelijk en/of bestuurlijk) barrières zijn voor het tijdig naar boven laten komen van minder gunstige berichten over het verloop van een project. Daar kunnen we dus ook geen uitspraken over doen. Wel hebben we kunnen constateren dat raadsleden zich verrast voelen en menen te laat te zijn geïnformeerd, wanneer wel met tegenvallers naar buiten wordt getreden. Omdat tegenvallers uiteindelijk toch altijd aan het licht treden, zoals de ervaring binnen en buiten Apeldoorn leert, is het niet productief ze achter te houden of op te houden. Veel belangrijker is het met tegenvallers bij grote projecten te leren leven en te leren omgaan, zowel ambtelijk, bestuurlijk, politiek als maatschappelijk. Te veel accent leggen op risico’s leidt er toe dat projecten wellicht niet van de grond komen. Maar dat wil niet zeggen dat je ze niet moet benoemen. Belangrijker is dat je expliciet aangeeft hoe je de risico’s vervolgens te lijf gaat. Dat betekent wel dat er een open en veilige cultuur moet zijn om de risico’s bij de naam te noemen en er over te communiceren. Die veiligheid dient er zowel intern ambtelijk, als ook in de relatie tussen bestuur en ambtelijke organisatie en vooral ook politiek te zijn. Dat leidt bijvoorbeeld tot effectievere informatievoorziening op de politieke markten in Apeldoorn. In een interview vroeg een raadslid zich hardop af of de gemeente Apeldoorn wel in staat is tot het managen van grote projecten. Het antwoord daarop is eenvoudig; er is geen keus. Een gemeente als Apeldoorn moet grote projecten oppakken en uitvoeren. Er is voldoende inhoudelijke know how in de gemeente aanwezig. Ook zijn er voldoende financiële expertise en managementkwaliteit aanwezig. De organisatie heeft voor projectmatig werken allerlei tools ontwikkeld. Er is ook een bewustzijn van de noodzaak tot en voordelen van projectmatig werken. Waar het nu om gaat is om de verschillende elementen aaneen te smeden tot een goed projectmatig opereren op ambtelijk, bestuurlijk en politiek niveau. Grote projecten zijn vrijwel altijd complex en als ze langer duren dan veranderen de omstandigheden op het vlak van wet- en regelgeving, wensen, verwachtingen, belangen en financieel-economische perspectieven. Waar het om gaat is daarmee te kunnen omgaan. Dat vergt doelgerichtheid, maar ook omgevingsgerichtheid, flexibiliteit in opereren en openheid naar alle betrokken partijen over het verloop, de keuzes die gemaakt moeten worden en de consequenties van keuzes en veranderingen.

Pagina 53


Bijlage 1 Gefaseerde onderzoeksaanpak Startbijeenkomsten Met begeleidingscommissie rekenkamercommissie. Met projectleiders en controllers. Workshop Normenkader Met een vertegenwoordiging van projectleiders en controllers. Vaststelling Normenkader door de Begeleidingscommissie. Quick scan twaalf grote projecten Dossieronderzoek van door de organisatieaangereikte dossiers. Tussenrapportage Rapportage van dossieronderzoek aan begeleidingscommissie Selectie door begeleidingscommissie van vier grote projecten voor nader onderzoek. De beschrijvingen van de acht projecten uit de quick scan die niet nader worden onderzocht, worden voorgelegd aan de projectleiders. Diepteonderzoek vier grote projecten Op basis van aangereikte dossiers en aanvullingen daarop en interviews met betrokken wethouders, directeuren, controllers, projectleiders, projectmedewerkers, externen. Interview verslagen worden voorgelegd aan geïnterviewde personen. Analyse Gericht op resultaten van het diepte-onderzoek en de quick scan. Halverwege de analyse een presentatie van tussentijdse resultaten aan de begeleidingscommissie met voorlopige antwoorden op de vragen van de rekenkamercommissie. Formuleren van conclusies en leerpunten. Bespreking van de conceptrapportage door de begeleidingscommissie. Conceptrapportage en hoor en wederhoor Begeleidingscommissie legt resultaten voor aan de gemeentelijke organisatie. Eindrapportage aan Rekenkamercommissie

Pagina 1


Bijlage 2 Toetsing aan normenkader Onderstaande tabel Samenvattend bevat de belangrijkste bevindingen uit de vier projecten in relatie tot het normenkader uit hoofdstuk 1. Beheersingsinstrumenten Projectorganisatie

Eenduidig en algemene bekendheid

Dit wordt niet op eenduidige wijze

van verdeling taken en bevoegd-

in de projecten vastgelegd.

heden. Voldoende disciplines betrokken.

Er worden geen disciplines gemist.

Budget

Budget vastgelegd.

In geval van kredietverstrekking door raad gebeurt dit expliciet. Sinds Turap-systematiek is dit

Informatie en communicatie

Onderdeel jaarlijkse cyclus.

structureel het geval.

Gebruik handboek en info-map.

Dit gebeurt in beperkte mate; men handelt op pas van eigen kennis en ervaring en afhankelijk van de waargenomen omstandigheden.

Communicatiestrategie.

Deze wordt niet systematisch vastgelegd. Er is wel aandacht voor de communicatie.

Planning&control

Projectopdracht expliciet.

Aantal projecten mist herkenbare en eenduidige opdracht. Daar waar projectplannen

Doel, reikwijdte, tijd etc.

opgesteld, bevatten deze de

gedefinieerd.

relevante aspecten. Mijlpalen worden buiten de

Mijlpalen expliciet.

formele beslismomenten op grond van de wet, niet aangegeven. IPOR systematiek was ten tijde

IPOR herkenbaar.

van het begin van de projecten nog niet operationeel. Het projectverloop is achteraf wel in termen van IPOR te duiden. Rapportage en bespreek-

Kwaliteitsborging

Rapportage en bespreekmomenten

momenten liggen niet vooraf vast

expliciet.

(behalve de reguliere Turaps).

Eisen aan resultaat beschreven.

In wisselende mate en op inhoud (bijv. gebouwontwerp, inhoudelijke beleidslijn) gericht.

Risico's en beheersmaatregelen in

Risico's beperkt in beeld

beeld.

gebracht. Pagina 1


Beheersingsinstrumenten Niveau medewerkers geborgd.

Geen projectspecifieke waarborging van kwaliteitsniveau. Wel ingrepen bij tekort aan niveau.

Monitoring.

In Turaps geborgd. Kwaliteit van de informatie (in kleuren) komt niet altijd overeen met de onderliggende problemen.

Rapportage bij afwijkingen.

In Turaps geborgd. Kleuren niet altijd juist.

Politiek en bestuur Rol, positie, college en raad

Projectopdracht B&W.

Expliciete besluitvorming door B&W.

Bespreek en beslismomenten

Momenten niet van tevoren

bekend.

ingepland. Volgend op voortgang van het project.

Mandatering geregeld.

Afspraken over betrokkenheid wethouders.

Raad kaderstellend en controlerend

In enkele projecten is raad kader-

in aansluiting op projectfase.

stellend op grond van wat wordt voorgelegd. Geen eigen initiatief bij raad. Behalve in situaties dat er informatie van buiten komt, baseert men zich op informatie van college (raad is volgend).

Besluitvorming

Cultuur

Beslismomenten in verschillende

Beslismomenten niet gekoppeld

fasen.

aan projectfasen.

Belangstelling bij raad voor

Belangstelling van de raad is

voortgang.

volgend. Voor beheeraspecten ontstaat belangstelling bij vermoede overschrijding. Informatievoorziening is er regel-

Tijdige en actieve

matig. Is niet proactief, daardoor

informatievoorziening aan raad.

achteraf in combinatie met inhoud niet tijdig. raad wordt verrast door onderdelen.

Organisatie Verantwoordelijkheden

Relatie tussen

Lijn is leidend; directe koppeling

verantwoordelijkheden helder.

wethouder-directeur; projectleiders nauw aangesloten.

Bevoegdheden

Relatie tussen bevoegdheden

Geen documenten met expliciete

helder.

bevoegdhedenverdeling aangetroffen (bijvoorbeeld een projectstatuut).

Rol en rolneming

Rolverwachting gedeeld.

Niet expliciet gemaakt. Afhankelijk van inrichting project en optreden projectleider. Opererend vanuit de lijntaak.

Pagina 2


Beheersingsinstrumenten Cultuur

Doel- en resultaatgericht.

Spanning tussen lijnoriëntatie en projectoriëntatie c.q. tussen beleidsoriëntatie en projectoriëntatie.

Gedrag

Afsprakencultuur.

Geen informatie.

Commitment.

Loyaliteitvraagstuk tussen project en lijn / beleid.

Situationeel handelend.

In project wordt sterk naar bevind van zaken en situatieafhankelijk gehandeld.

Samenwerking.

Men is op samenwerking gericht; door oriëntatie op de eigen lijn is samenwerking soms kwestie van onderhandeling.

Externe omgeving Werkrelaties

Verwachtingen gedefinieerd.

In geval van contracten zijn de verwachtingen helder gedeeld. In projecten met geïnstitutionaliseerde doelgroepen is er samenwerking en consultatie. Betrokkenheid van burger is functioneel bepaald.

Betrokkenheid gedefinieerd.

Geen brede krachtenveldanalyses.

Externe communicatie

Transparant voor burger.

Er is aandacht voor communicatie. Daar waar daarover klachten zijn, worden maatregelen genomen.

Samenvattend presenteren we de belangrijkste bevindingen uit de vier projecten aan de hand van het normenkader. Beheersingsinstrumenten Projectorganisatie

Eenduidig en algemene bekendheid

Dit wordt niet op eenduidige wijze

van verdeling taken en bevoegd-

in de projecten vastgelegd.

heden. Voldoende disciplines betrokken.

Er worden geen disciplines gemist.

Budget

Budget vastgelegd.

In geval van kredietverstrekking door raad gebeurt dit expliciet. Sinds Turap-systematiek is dit

Informatie en communicatie

Onderdeel jaarlijkse cyclus.

structureel het geval.

Gebruik handboek en info-map.

Dit gebeurt in beperkte mate; men handelt op pas van eigen kennis en ervaring en afhankelijk van de waargenomen omstandigheden.

Communicatiestrategie.

Deze wordt niet systematisch vastgelegd. Er is wel aandacht voor de communicatie. Pagina 3


Beheersingsinstrumenten Planning&control

Projectopdracht expliciet.

Aantal projecten mist herkenbare en eenduidige opdracht. Daar waar projectplannen

Doel, reikwijdte, tijd etc.

opgesteld, bevatten deze de

gedefinieerd.

relevante aspecten. Mijlpalen worden buiten de

Mijlpalen expliciet.

formele beslismomenten op grond van de wet, niet aangegeven. IPOR systematiek was ten tijde

IPOR herkenbaar.

van het begin van de projecten nog niet operationeel. Het projectverloop is achteraf wel in termen van IPOR te duiden. Rapportage en bespreek-

Kwaliteitsborging

Rapportage en bespreekmomenten

momenten liggen niet vooraf vast

expliciet.

(behalve de reguliere Turaps).

Eisen aan resultaat beschreven.

In wisselende mate en op inhoud (bijv. gebouwontwerp, inhoudelijke beleidslijn) gericht.

Risico's en beheersmaatregelen in

Risico's beperkt in beeld

beeld.

gebracht.

Niveau medewerkers geborgd.

Geen projectspecifieke waarborging van kwaliteitsniveau. Wel ingrepen bij tekort aan niveau.

Monitoring.

In Turaps geborgd. Kwaliteit van de informatie (in kleuren) komt niet altijd overeen met de onderliggende problemen.

Rapportage bij afwijkingen.

In Turaps geborgd. Kleuren niet altijd juist.

Politiek en bestuur Rol, positie, college en raad

Projectopdracht B&W.

Expliciete besluitvorming door B&W.

Bespreek en beslismomenten

Momenten niet van tevoren

bekend.

ingepland. Volgend op voortgang van het project.

Mandatering geregeld.

Afspraken over betrokkenheid wethouders.

Raad kaderstellend en controlerend

In enkele projecten is raad kader-

in aansluiting op projectfase.

stellend op grond van wat wordt voorgelegd. Geen eigen initiatief bij raad. Behalve in situaties dat er informatie van buiten komt, baseert men zich op informatie van college (raad is volgend).

Besluitvorming

Beslismomenten in verschillende

Beslismomenten niet gekoppeld

fasen.

aan projectfasen. Pagina 4


Beheersingsinstrumenten Cultuur

Belangstelling bij raad voor

Belangstelling van de raad is

voortgang.

volgend. Voor beheeraspecten ontstaat belangstelling bij vermoede overschrijding. Informatievoorziening is er regel-

Tijdige en actieve

matig. Is niet proactief, daardoor

informatievoorziening aan raad.

achteraf in combinatie met inhoud niet tijdig. raad wordt verrast door onderdelen.

Organisatie Verantwoordelijkheden

Relatie tussen

Lijn is leidend; directe koppeling

verantwoordelijkheden helder.

wethouder-directeur; projectleiders nauw aangesloten.

Bevoegdheden

Relatie tussen bevoegdheden

Geen documenten met expliciete

helder.

bevoegdhedenverdeling aangetroffen (bijvoorbeeld een projectstatuut).

Rol en rolneming

Rolverwachting gedeeld.

Niet expliciet gemaakt. Afhankelijk van inrichting project en optreden projectleider. Opererend vanuit de lijntaak.

Cultuur

Doel- en resultaatgericht.

Spanning tussen lijnoriëntatie en projectoriëntatie c.q. tussen beleidsoriëntatie en projectoriëntatie.

Gedrag

Afsprakencultuur.

Geen informatie.

Commitment.

Loyaliteitvraagstuk tussen project en lijn / beleid.

Situationeel handelend.

In project wordt sterk naar bevind van zaken en situatieafhankelijk gehandeld.

Samenwerking.

Men is op samenwerking gericht; door oriëntatie op de eigen lijn is samenwerking soms kwestie van onderhandeling.

Externe omgeving Werkrelaties

Verwachtingen gedefinieerd.

In geval van contracten zijn de verwachtingen helder gedeeld. In projecten met geïnstitutionaliseerde doelgroepen is er samenwerking en consultatie. Betrokkenheid van burger is functioneel bepaald.

Betrokkenheid gedefinieerd.

Geen brede krachtenveldanalyses.

Externe communicatie

Transparant voor burger.

Er is aandacht voor communicatie. Daar waar daarover klachten zijn, worden maatregelen genomen.

Pagina 5


Bijlage 3 Lijst geïnterviewde personen Algemeen Dhr. K.H.N. Dekker, gemeentesecretaris Dhr. R.N. de Boer, concerncontroller en directeur Middelen Mevr. N. Smedes, bestuursadviseur Dhr. H.N.M. van den Broek, plv. raadsgriffier Mevr. S.M. Stam, raadsgriffie Dhr. J.H. Leuverman, raadsgriffie Dhr. A.W. Wattel, managementpool Dhr. R.A. Iedema, managementpool Dhr. M.G.J. Beimer, jurist gemeente Apeldoorn Dhr. H.J. Verhoef, Concerncontrol gemeente Apeldoorn Raadsleden Dhr. A.H.M. Kunneman (PvdA) Dhr. B. Hendrikse (GB) Dhr. H. van den Berge (SGP) Mevr. E.A. Schmahl (VVD) Dhr. A. van de Woestijne (CU) Dhr. M.J.P. Sandmann (D66) Mevr.. A. Talsma-Adema (CDA, tot 20.00 uur) Dhr. B. Koers (GroenLinks) Dhr. H.J. Schutte (Leefbaar Apeldoorn) Project Wmo Dhr. P. Blokhuis, wethouder Dhr. T. Berben, directeur Samenleving Dhr. G. Eggermont, dienstcontroller Samenleving Dhr. J.A.V.M. Peters, projectleider Wmo Mevr. F.C.J.A. Kruitbosch, inhoudelijk beleidsmedewerker Wmo Dhr. H. Koops, hoofd zorgloket Dhr. B. Blaauw, directeur De Goede Zorg Dhr. A. Noordam, projectleider Wmo, gemeente Zutphen Project Omnisportcentrum Dhr. F. Spoelstra, wethouder Dhr. T. Berben, directeur Samenleving Dhr. G. Eggermont, dienstcontroller Samenleving Dhr. G.J.M. Gillissen, projectleider Samenleving Mevr. A.H. Sluis, hoofd mobiliteit Dhr. H. Beekhuis, bestuurslid WSV Dhr. H. Copier, voormalig directeur Giesbersgroep

Pagina 1


Project De Haere Mevr. J. Reitsma-Buitenweg, wethouder Mevr. A.M. de Vries, directeur Publiekszaken Mevr. M.I. Zoontjes-Bregman, dienstcontroller Publiekszaken Dhr. J. Smeulders, projectleider De Haere Dhr. P.W. van Huffelen, projectleider openbare werken, dienst MMO Project Zonnehoeve Dhr. R.T. Metz, wethouder Dhr. Ph. Salm, directeur Ruimtelijke Ontwikkeling Dhr. V.F. Thunnissen, hoofd projectontwikkeling Mevr. M.M. Bijker, projectleider Zonnehoeve Dhr. H. Bergman, projectontwikkelaar Bemog Dhr. E. van de Werfhorst, projectontwikkelaar Bemog Dhr. Uitentuis, directeur vastgoed 's Heeren Loo

Pagina 2


Bijlage 4 Verantwoording verwerking hoor en wederhoor In de maanden juli en augustus van 2009 heeft de gemeentelijke organisatie de gelegenheid gekregen te reageren op het conceptonderzoeksrapport (versie juni) in het kader van hoor- en wederhoor. Er is een groot aantal opmerkingen vanuit de verschillende diensten en projecten gemaakt. De belangrijkste opmerkingen hadden betrekking op: De rapportage doet te weinig recht aan de doorwerking van de keuze binnen de gemeentelijke organisatie voor integraal management in de diensten waarbij een zekere mate van autonomie van diensten hoort, inclusief decentrale kaderstelling voor projectmatig werken. De rapportage doet te weinig recht aan de bewuste keuze in de gemeente om de lijnorganisatie leidend te laten zijn en projecten altijd te plaatsen in de lijn. Onduidelijkheid in de samenvattende tabel aan het begin van hoofdstuk 3 die ook geen evidente relatie heeft met het normenkader uit hoofdstuk 1. De planning en controlcyclus levert meer informatie op en geeft meer inzicht in afwegingen binnen de organisatie, risico's en budgetontwikkelingen dan in de rapportage wordt aangegeven. De Turaps geven niet een te rooskleurig beeld. Verschuiving in kleuren zijn verklaarbaar en verdedigbaar. Ten aanzien van het project De Haere wordt geen recht gedaan aan de herstart van het project in 2002. Er is in een aantal projecten intensiever met de raad gecommuniceerd dan uit het rapport blijkt. De rapportage schenkt te weinig aandacht aan de voordelen van de nauwe betrokkenheid van de projectcontrollers bij de projecten en noemt ten onrechte rolvervaging als nadeel. De externe oriëntatie c.q. de oriëntatie op extern belanghebbenden is veel groter dan in het rapport wordt gesuggereerd. De informatie in de quick scan in het bijlagenboek is niet volledig voor een aantal projecten. De documentatie waarop de onderzoekers zich baseren is onvolledig. Voorts worden er op details correcties aangegeven in formuleringen en enkele feiten en cijfers. De opmerkingen bieden aanknopingspunten voor verbetering van de rapportage. Het onderzoek is gebaseerd op de twaalf dossiers die in december 2008 door de ambtelijke organisatie (in veel gevallen de projectleiders) zijn aangeleverd op grond van een uitgebreide vraag van de secretaris van de rekenkamercommissie in november. Gelet op de omvang van het onderzoek en de beschikbare tijd, was het nog slechts beperkt mogelijk om later aangeleverde informatie en gegevens te verwerken. Wel zijn de beschrijvingen analyses van de 12 projecten, gebaseerd op het dossieronderzoek, apart ter verificatie voorgelegd aan de projectleiders.

Pagina 1


Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met een beperkt aantal personen uit de vier geselecteerde projecten. De periode van hoor en wederhoor geeft de gelegenheid om de onvolkomenheden die in een onderzoek met deze opzet, recht te zetten. Feitelijke onjuistheden op details zijn overgenomen, tenzij de vermeende onjuistheden voortkwamen uit een verschil van interpretatie (dat was slechts op een beperkt aantal punten het geval). De onderzoekers plaatsen de kanttekening dat de diverse reacties voorbij gaan aan de nuanceringen in de tekst. Toch is getracht zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de opmerkingen die zijn gemaakt. De teksten zijn op onderdelen opnieuw geredigeerd. Formuleringen die bij nader inzien te kort door de bocht waren zijn geschrapt of bijgesteld. Doel van de rekenkamercommissie is te komen tot leerpunten voor beheersing van projecten. Aanleiding voor het onderzoek is mede geweest de zorg die bij de raad bestaat over overschrijding projectbudgetten en uitloop in de tijd. Het onderzoek gaat op zoek naar mogelijke oorzaken daarvan. Door expliciet daarnaar op zoek te gaan, worden de positieve kanten van de huidige wijze van werken onvermijdelijk relatief onderbelicht. Het onderzoek is geen organisatie onderzoek; er wordt ook geen uitspraak over de organisatieontwikkeling in Apeldoorn gedaan. In het bijgestelde rapport wordt wel expliciet melding gemaakt van de consequenties van het gekozen organisatiemodel. Over het organisatiemodel worden, anders dan men er in meende te lezen, geen kwalificerende opmerkingen gemaakt. Consequenties worden alleen zichtbaar gemaakt. De gemeentesecretaris heeft de achtergrond van de organisatieontwikkeling en de keuzes toegelicht aan de onderzoekers. De samenvattende tabel aan het begin van hoofdstuk 3, die een andere opzet had dan het normenkader, was verwarrend en deed geen recht aan de nuances in de tekst, is geschrapt. De hoofdstructuur van de tekst van hoofdstuk 3 heeft een volledig redactionele verandering ondergaan; de onderzoekers zijn weer teruggekeerd naar de indeling die voortkomt uit het normenkader uit hoofdstuk 1. Daaraan zijn wel elementen en accenten toegevoegd die in het onderzoek gaandeweg naar voren zijn gekomen. Over de Turaps is een apart gesprek gevoerd met de concerncontroller. Naar aanleiding van de commentaren en het gesprek zijn de teksten verder genuanceerd. Hoewel in de tekst van het conceptrapport voortdurend met taalkundige tijdsaanduidingen een onderscheid wordt gemaakt tussen het project De Haere vanaf eind jaren negentig en het verloop van het project sinds 2002, was dit kennelijk nog niet helder genoeg. Met kleine redactionele aanpassingen, kan er nu geen misverstand meer bestaan. Het pleidooi om het project te laten starten in 2002 en niet in 1998 wordt niet gevolgd. In de periode tot 2002 zijn de inhoudelijke keuzen voor de herinrichting en sanering gemaakt en die keuzen werken door de jaren daarna. In IPOR-termen hebben de initiatieffase, programmafase en ontwerpfase plaats voor 2002 gevonden. Na de herstart lag het accent op de realisatie, waarbij uiteraard aspecten van initiatief, programmering en nader ontwerp zijn aan te wijzen. De onderzoekers wijzen in dat verband ook op het cyclisch karakter van veel grote projecten. Wat betreft de informatievoorziening naar de raad is er een verschil in beleving van de geïnterviewde ambtelijke medewerkers en de geïnterviewde raadsleden. Raadsleden geven aan dat zij ondanks de informatie die zij kregen, zij toch in een aantal verrast te zijn geweest door tegenvallers qua tijd en budget. Die verschillende perspectieven zijn meegenomen in het onderzoek. Waar daar naar het inzicht van de onderzoekers op basis van de signalen aanleiding toe was, is de tekst op een aantal plaatsen verder genuanceerd.

Pagina 2


De rapportage noemt wel voordelen van de nauwe betrokkenheid van verschillende actoren bij een project. Er wordt echter ook gewezen op mogelijke risico's van deze nauwe betrokkenheid vanuit het bestaande kennis van het functioneren van personen in organisaties: rolvervaging en verlies aan kritische distantie. Daarvan bewust zijn, houdt dat nadeel buiten de deur. De externe oriëntatie van de gemeente en de betrokkenheid van verschillende groepen komt in ruime mate aan bod in het rapport. In het onderzoek is echter ook geconstateerd, dat sommige groepen zich niet of te weinig gehoord voelden. Als zij daar vervolgens naar handelen, is het niet relevant of dat gevoelen wel of niet terecht is; de consequentie is weerstand (bijvoorbeeld via juridische procedures). De aanlevering van aanvullende informatie met betrekking tot de projecten die alleen onderdeel uitmaakten van de Quick scan (i.c. Station Noord en Parkeergarage), kwam voort uit de behoefte aan aanvulling van het in december 2008 aangeleverde dossier.

Pagina 3

Rapport van bevindingen Onderzoek beheersing grote projecten. Opdrachtgever Rekenkamercommissie Apeldoorn

Recommend Documents